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Régimen jurídico de la provincia en los estatutos de
autonomía y en las leyes de relación de las
comunidades autónomas con las entidades locales de
su territorio. Análisis de las comunidades autónomas
pluriprovinciales de régimen común
Mayte Salvador Crespo - Universidad de Jaén - Área de Derecho Constitucional
Autonomía provincial en el sistema constitucional español (Junio 2007)
Id. vLex: VLEX-
http://vlex.com/vid/
Resumen
- El análisis del tratamiento de la autonomía provincial en relación con la autonomía municipal en los estatutos de autonomía y la legislación autonómica. 2. Análisis de las diferentes técnicas de relación intracomunitaria: gestión ordinaria de servicios, delegación y transferencia. 2.1. La gestión ordinaria de servicios. Una primera aproximación. 2.2. La gestión ordinaria de servicios en la legislación autonómica. 2.3. La delegación de competencias. 2.4. La transferencia de competencias en el marco autonómico. 2.5. La normativa autonómica en materia de transferencia de competencias de las comunidades autónomas a las diputaciones provinciales.
Texto
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El análisis del tratamiento que otorgan los estatutos de autonomía a la entidad provincial ofrece un primer y fundamental diagnóstico sobre el rol que juega esta institución en el Estado autonómico. Para abordar este estudio se van a tomar como referencia los siguientes parámetros:
(i) El análisis del tratamiento estatutario y legislativo de la autonomía provincial en relación con la autonomía municipal.
(ii) El estudio de las diferentes técnicas de relación intracomunitaria: gestión ordinaria de servicios, delegación y transferencia.
(iii) El desarrollo e impulso de la comarca o de otras entidades supramunicipales en el marco del artículo 141.2 de la CE en los estatutos de autonomía.
(iv) La provincia en el marco de las relaciones interadministrativas de cooperación, coordinación y control.
Pero este análisis quedaría incompleto sin el estudio complementario de las leyes autonómicas que sobre régimen local o, concretamente, sobre sistemas de relación con las diputaciones provinciales se han ido dictando por el legislador autonómico, porque todas las comunidades autónomas objeto de este estudio cuentan, aunque con diferente denominación y alcance, con al menos una ley de este tipo.
En los epígrafes que siguen se analizará el régimen estatutario de las diputaciones provinciales en las diferentes comunidades autónomas seleccionadas, así como la legislación autonómica dictada al efecto. También se hará una mención especial al desarrollo y posición que el ente comarcal ocupa en los estatutos de autonomía, puesto que en algunos casos, como se tendrá ocasión de analizar, la posición de la comarca en la legislación autonómica o en la norma estatutaria ofrece la clave para explicar la posición y papel que cumplen las diputaciones provinciales en el entramado territorial de esas comunidades.
Es obvio que en un primer momento la regulación autonómica de las diputaciones provinciales estuvo condicionada por la asunción de la competencia-régimen local- por las comunidades autónomas. Pero hoy esta competencia ha sido asumi-
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El Estatuto de esta comunidad constituye una excepción en este aspecto. Los artículos 29 y 30.2 del ECLM equiparan respectivamente autonomía municipal y autonomía provincial. A ambas entidades se les otorga autonomía tanto para la gestión de sus respectivos intereses, como para su gobierno. El artículo 30.2 atribuye el gobierno y la administración autónoma de las provincias a las diputaciones, con lo que se supera la tradicional visión de las provincias como meras entidades administrativas y se cualifica el ámbito de su autonomía.
- Castilla y León
Este Estatuto opta, en la línea seguida por el ECLM, por utilizar la misma fórmula para el reconocimiento de autonomía a municipios y provincias: "personalidad jurídica propia y plena autonomía para la gestión de sus intereses" (artículos 25 y 26 respectivamente).
- Cataluña
El Estatuto catalán garantiza con carácter general la autonomía de las diferentes entidades territoriales que se creen, pero sin insistir sobre la de ningún ente local
en particular. Esta cuestión queda remitida a una futura ley del Parlamento, que será la encargada de la regulación de la organización territorial de Cataluña.
- Extremadura
Al igual que ocurría en el Estatuto de Aragón, no hay en este Estatuto ninguna alusión a la autonomía provincial en relación con la autonomía municipal.
- Calida
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Se observa en este Estatuto, con carácter general, una falta de sistemática en el tratamiento de la entidad provincial, que se pone de manifiesto en la ausencia de cualquier alusión relativa a la autonomía provincial para la administración de sus asuntos. Las únicas menciones a la autonomía provincial en este Estatuto están referidas a la relación de esta entidad con la comunidad autónoma.512 Este silencio estatutario respecto de la entidad provincial y sus órganos constitucionales exige acudir a las normas estatales y autonómicas pertinentes en cada caso. 8. Comunidad Valenciana
Este Estatuto resulta significativo por cuanto en su artículo 44 hace una alusión general a la autonomía con la que administran sus asuntos las corporaciones locales comprendidas en su territorio, para, inmediatamente después, plasmar el compromiso de las Cortes Valencianas de impulsar la autonomía municipal (artículo 45.2), mientras que con referencia a la autonomía provincial sólo reconoce a las diputaciones como expresión de su autonomía (artículo 47.1).
El repaso al tratamiento estatutario de la autonomía provincial en relación con la autonomía municipal no ofrece suficientes pistas para determinar el papel y la importancia que realmente cada comunidad atribuye a la entidad provincial y por tanto necesita ser complementado con otros parámetros de estudio. En este sentido la opción autonómica por un sistema de administración directa o indirecta va a ser más determinante, aunque no decisivo para ir perfilando la posición del ente provincial en cada comunidad.
- Análisis de las diferentes técnicas de relación intracomunitaria: gestión ordinaria de servicios, delegación y transferencia
El paso de un Estado centralizado a un Estado descentralizado ha tenido un fuerte impacto en el sistema de competencias de las entidades locales. En la doctrina clásica del pouvoir municipal, las entidades locales contaban con unas competencias propias en virtud de sus intereses exclusivos y con unas competencias delegadas que ejercían como entes sometidos jerárquicamente a la Administración del
Estado. Con el nuevo marco constitucional, los intereses locales no pueden considerarse diferentes a los del resto de las administraciones públicas, y la exigencia de que municipios y provincias cuenten con competencias propias deriva de la autonomía constitucionalmente a
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italiana, encabezado por Roversi Monaco, sostiene que la delegación y la utilización por los órganos regionales de las entidades locales ("utilizzazione degli uffici") no son sino técnicas alternativas para la consecución de un mismo objetivo: el ejercicio de las funciones regionales por los entes locales. Desde este punto de vista, con la delegación la región conserva las funciones de dirección y de coordinación, y traspasa a los entes locales las tareas de gestión, permitiendo a éstos una participación más activa en los asuntos regionales. Con la técnica de la utilización de los órganos, si bien se logra, por un lado, una mayor eficiencia burocrática, por el otro, puede producirse un efecto centralizador al hacerse la región con el aparato organizativo propio de las entidades locales.
La segunda interpretación aportada por Pototschnig, a diferencia de la anterior, considera ambas técnicas como perfectamente intercambiables, puesto que el objetivo final que se persigue en ambos casos es el mismo, incrementar la participación de los entes locales en el ejercicio de las funciones administrativas regionales, si bien las vías por las que se articula cada una de ellas son diferentes. En el caso de la delegación, la participación se logra mediante una atribución directa de funciones, mientras que en la utilización de los órganos la intervención queda reducida a una colaboración meramente burocrática.
Esta última interpretación es la que ha tenido un mayor calado en la adaptación del sistema italiano al modelo español. La gestión ordinaria fue concebida como un mecanismo complementario a la delegación mediante el cual podría aprovecharse la experiencia acumulada por las diputaciones provinciales en el ámbito administrativo.522 Sin embargo, al igual que ocurriera en el caso italiano,523 la doctrina española ha convenido en diferenciar entre la técnica de la delegación y la técnica de la gestión ordinaria o encomienda de gestión.
Desde un criterio amplio, puede entenderse que existe delegación de competencias siempre que un ente ejerza poderes jurídicos que originalmente correspondan a otro, del que ha recibido la correspondiente legitimación para actuar. Desde este punto de vista, la delegación implica un mayor respeto a la posición autónoma de los entes locales, puesto que requiere la aceptación previa de la entidad local. En el supuesto de la gestión ordinaria, la relación que se establece entre el ente delegante y el ente delegado es básicamente jerárquica, puesto que el ente local que recibe la delegación está sujeto en su actuación a instrucciones y control, que en el caso español se ejercería por la comunidad autónoma. El hecho de que la técnica de la gestión ordinaria no esté sujeta a la aceptación previa por parte de la corporación local, como sí ocurre en el caso de la delegación, lo convierte en un sistema de colaboración obligatoria con el que se corre el peligro de llegar a un sistema de centralización regional de las competencias provinciales a través de los órganos propios de la entidad local.
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Es decir, frente a la técnica de la delegación de competencias, la técnica de la gestión ordinaria conlleva implícitamente un factor centralizador, por cuanto que supone la utilización instrumental de la organización local por el ente regional. Por esta razón, aunque en un principio ambas técnicas persiguen evitar la duplicidad burocrática y economizar medios aprovechando la experiencia de las instituciones locales, la utilización de una u otra da lugar a resultados desiguales para las enti-dades locales. Mientras que la primera sitúa la entidad local como un órgano periférico de la comunidad autónoma en una posición cuasi-jerárquica, la segunda resulta ser un instrumento de primer orden como medio para que los entes locales puedan ver ampliado su ámbito competencial.
Las palabras de Morell ilustran claramente esta idea: "la gestión ordinaria es un supuesto de transferencia de competencias de un ente a otro, por el que el primero retiene la titularidad de un modo exclusivo y encomienda al segundo una actuación puramente gestora, ya que éste actúa en nombre del otro, que es quien asume las consecuencias de la gestión y, especialmente, si el ente delegado gestiona los servicios del delegante de forma obligatoria."525 Por tanto, cuando se habla de gestión ordinaria de servicios autonómicos por la Diputación provincial, se alude fundamentalmente a una técnica de desconcentración administrativa. Pero, a diferencia de la delegación, la gestión ordinaria de servicios debe ubicarse en el plano de las relaciones orgánicas jerarquizadas. Se trata de un mandato para gestionar un asunto o servicio que impone una autoridad superior a otra inferior.
La LRJAP y del PAC regula en su artículo 15 todos los detalles que caracterizan esta relación orgánica. Insiste como rasgo típico de la encomienda de gestión en la "no-cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio" y "la responsabilidad del órgano o entidad encomendante de dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objetiva de encomienda". La formalización de este tipo de relaciones interadministrativas se instrumenta mediante la firma de convenios, salvo las peculiaridades establecidas por la legislación del régimen local.
La LRBRL regula en el artículo 8 este sistema de gestión indirecta de servicios: "Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, las provincias y las islas podrán realizar la gestión ordinaria de servicios propios de la Administración autonómica, de conformidad con los estatutos de autonomía y la legislación de las comunidades autónomas." Como complemento de esta regulación el artículo 37 dispone que: "Las comunidades autónomas podrán delegar competencias en las diputaciones, así como encomendar a éstas en la gestión ordinaria de servicios propios en los términos previstos en los estatutos correspondientes. En este último supuesto, las diputaciones actuarán con sujeción plena a las instrucciones generales y
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Estas circunstancias explican que durante los primeros años de funcionamiento del Estado autonómico la propuesta de utilizar las diputaciones provinciales para implantar un sistema de gestión ordinaria quedara en una propuesta meramente teórica. Para las comunidades autónomas la posibilidad de contar con las diputaciones provinciales para la gestión de sus recién inauguradas competencias despertaba más recelos que aceptación, al considerar a éstas sus más directas competidoras en el nivel intermedio. La creación de una administración periférica propia, aun a costa de la absorción de un mayor número de competencias provinciales, resultaba mucho más atractiva para las comunidades autónomas que la utilización de la organización provincial ya existente. Además, al no tratarse de una previsión constitucional, la LRBRL tampoco podía imponer a las comunidades autónomas esta opción porque, en ese caso, vulneraría la potestad de autoorganización para la prestación de los servicios propios de la comunidad autónoma.
Con respecto a las comunidades autónomas, el instituto de la gestión ordinaria de servicios sitúa las diputaciones provinciales como meros agentes burocráticos encargados de la tramitación y ejecución de aquellos servicios que la comunidad autónoma le encomiende, razón por la cual el régimen jurídico que caracteriza a la encomienda de gestión tiene que ser sustancialmente diferente al de la delegación.528 Sin embargo, la acogida de esta técnica en nuestro ordenamiento ha sido muy marginal y ha contado con escaso desarrollo legislativo por parte de las comunidades autónomas, pese a tratarse de una figura jurídica que para la comunidad autónoma no implica una merma en el orden económico, de la eficacia o de la fiscalización administrativa.
Hoy, el estudio de la regulación del sistema de administración por el que optan las comunidades autónomas ha variado substancialmente con respecto a sus primeros años de funcionamiento del Estado autonómico, puesto que todas las comunidades autónomas han asumido, con mayor o menor desarrollo, la competencia sobre régimen local, reservada al principio de la andadura del Estado autonómico sólo a unas pocas. Entre las dos opciones básicas sobre cómo concebir el gobierno autonómico, a saber, una Administración centralizada y periférica, más o menos desarrollada, con una gestión descentralizada sobre los entes locales existentes y los que puedan crearse, o la opción por la creación de estructuras periféricas autonómicas propias, se ha optado mayoritariamente por la segunda alternativa.
Este cambio, se observa fundamentalmente en la ausencia en los estatutos de autonomía de una mención al tipo de administración directa o indirecta por el que se opta, que sí era una constante antes de las reformas operadas tras los Pactos Autonómicos de 1992. En su lugar, se incluyen referencias más generales sobre los principios que deben guiar las relaciones
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entre la Administración autonómica y la Administración local (información mutua, colaboración, coordinación y respeto a los ámbitos competenciales respectivos), remitiendo a la legislación autonómica y a la legislación básica del Estado sobre régimen local la regulación más concreta de estos principios.
Las comunidades autónomas pluriprovinciales objeto de este estudio ofrecen una enorme variedad de soluciones en los desarrollos normativos que hacen de este tema en sus textos estatutarios. Pero, tal como se ha analizado, las soluciones a las
que cada comunidad autónoma llega no son fortuitas, sino que van a estar claramente influenciadas, sobre todo en el caso de las comunidades autónomas de vía rápida, por la aplicación de los Acuerdos Autonómicos de 1981 y por las recomendaciones recogidas en el Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías.
Un primer repaso sobre el tratamiento que de este tema hacen los estatutos de autonomía permite ofrecer diferentes subclasificaciones en torno a las opciones adoptadas:
- Andalucía
En el sistema español, el modelo de administración indirecta se inaugura, al menos teóricamente, por el Estatuto de autonomía de Andalucía, que será el primero en encomendar el gobierno y la administración de las provincias a las diputaciones, al tiempo que les asignaba la gestión de los servicios autonómicos. Posteriormente, la LPA, al tratar el tema de las relaciones entre las comunidades autónomas y las diputaciones provinciales, hace referencia explícitamente en su artículo 5 a la posibilidad de que las diputaciones provinciales puedan asumir la gestión ordinaria de los servicios propios de la Administración autónoma en el territorio de la provincia. La particularidad de esta técnica es que se trataba de una posibilidad no prevista en la Constitución española y que aun así se va a incluir en un número nada desdeñable de estatutos de autonomía: Andalucía (artículo 4.4), Aragón (artículo 45.1), Castilla-La Mancha [artículo 30.3.c)], Extremadura (artículo 18.3) y Castilla y León (actual artículo 26).
El EAA fue así el pionero en recoger en su texto la articulación de los servicios periféricos de la comunidad autónoma a través de las diputaciones provinciales, instaurando un sistema de
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matizar los términos utilizados en el Estatuto andaluz, indicando que "las diputaciones provinciales podrán asumir la gestión ordinaria de los servicios propios de la Administración autónoma en el territorio de la provincia". Éste va a ser también el camino seguido por el legislador andaluz en el artículo 21.1 de la Ley de organización territorial de Andalucía 3/ (LOTA). Al definir lo que entiende por competencias asignadas, la LOTA señala que "La comunidad autónoma articulará sus servicios periféricos a través de las diputaciones provinciales cuando su naturaleza permita la gestión ordinaria de aquéllos a través de éstas",535 y añade que, en la eventual gestión ordinaria de los servicios propios de la Junta por las diputaciones provinciales, las diputaciones provinciales tendrán que actuar con plena sujeción a las instrucciones generales y particulares de la comunidad autónoma; sin embargo, no se deriva de esta regulación ninguna alusión a la exigencia de que el ámbito de prestación del servicio deba coincidir con el provincial.536 El legislador andaluz con esta prescripción está alterando sustancialmente el significado del término "asignación", que pasa a comportarse técnicamente como una "delegación", al estar sujeta a instrucciones particulares de la comunidad autónoma, porque si se tratara de una auténtica "encomienda de gestión", la Junta de Andalucía no estaría autorizada a dictar los actos administrativos necesarios para el desarrollo de la competencia por la Diputación.
Finalmente, la Ley 11/1987 no menciona en ninguno de sus apartados la asignación de los servicios periféricos de la Junta de Andalucía a las diputaciones provinciales, previsión contenida en el Estatuto de autonomía y en la Ley 3/1983 ya comentada.538 La ausencia de toda referencia a la gestión ordinaria de los servicios
periféricos de la comunidad autónoma por las diputaciones provinciales en esta ley da sobrada muestra del repliegue del legislador autonómico sobre la necesidad de utilizar a las diputaciones provinciales en esta función. Esta forma de proceder deja claro que la posibilidad de actuación de las diputaciones provinciales como órganos propios de la comunidad autónoma andaluza que se plasmó en el Estatuto ha ido cerrándose progresivamente en la legislación ordinaria.
Lo más razonable sería, puesto que no existe un correlato entre el contenido del Estatuto y el desarrollo legislativo posterior, modificar el Estatuto de autonomía en este punto (en la línea seguida por los estatutos de autonomía Aragón, Castilla y León y Extremadura, por ejemplo)540 o derogar la Ley 3/1983, aprobando otra norma que refleje de forma fiel la opción por la que realmente se ha optado en Andalucía,541 al resultar evidente que la Ley no cumple con el objetivo que de su denominación se espera.
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Por tanto, ni siquiera en aquellos estatutos de autonomía que inicialmente optaron por la fórmula de la gestión ordinaria de servicios a través de las diputaciones provinciales, esta fórmula se ha implantado con éxito y hoy ha quedado como una técnica residual y exótica de nula aplicación. Las comunidades autónomas pluriprovinciales se han decantado mayoritariamente por la utilización de otros mecanismos de relación interadministrativa como la coordinación, delegación o transferencias, que casan mejor con la autonomía local y la potestad de autoorganización predicada de las entidades locales.
Puede afirmarse que el artículo 4.4 del EAA ha sido claramente socavado por la legislación autonómica en favor de una mayor potestad de autoorganización de la comunidad autónoma. Esta postura, comprensible por las razones apuntadas, no justifica, sin embargo, la idea que parece querer transmitirse de que las diputaciones provinciales supongan una amenaza para la potestad de autogobierno y autoorganización de la región andaluza, que de sobra quedaban asegurados en el
Estatuto.542 No obstante, aunque tanto en el Estatuto como en las leyes posteriores sobre organización territorial y de relación de la comunidad autónoma con las diputaciones provinciales el tratamiento de las funciones de las diputaciones provinciales se convierte en un tema polémico, doctrinal y políticamente, sin embargo, desde un plano jurídico-formal el artículo no puede tildarse como incorrecto. La norma andaluza manifiesta su opción por un sistema de administración indirecta barajado entre los posibles, si bien su redacción podía haber sido menos taxativa y la legislación posterior más respetuosa con el Estatuto.543 No ha sido así y, al igual que ha ocurrido en otras comunidades autónomas, en Andalucía se ha optado de tacto por un sistema de administración periférica directa al margen de la letra del Estatuto.
- Aragón
El Estatuto de Aragón, en relación con este asunto, da un giro radical tras la reforma operada en el mismo con la Ley orgánica 5/1996, de 30 de diciembre. El antiguo artículo 45 (actual artículo 44 del Estatuto de Aragón), siguiendo el ejemplo andaluz, iba también más allá de las previsiones de la LOAPA, obligando a la comunidad a articular sus servicios periféricos a través de las diputaciones, en los términos que determinaran tanto la legislación del Estado como las Cortes de Aragón. Con esta regulación, la comunidad autónoma veía teóricamente mermada parte de su potestad de organización en favor de la entidad provincial. Pero el EAR, a diferencia del andaluz que no ha sido objeto de reformas, ha optado en su última modificación por una nueva redacción. La opción por un título más general "Relaciones de la
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comunidad autónoma se había otorgado tradicionalmente a la pro-vincia como elemento ¡ntegrador del territorio de la comunidad. Por esta razón, no es extraño que en Castilla y León, durante algún tiempo, se barajara la posibilidad de que la política territorial y de descentralización girara en torno a la entidad provincial.
Antes de la reforma del Estatuto, las diputaciones provinciales se consideraban como Administración periférica de la comunidad autónoma y el Estatuto remitía a una futura ley autonómica la regulación de la gestión ordinaria de los servicios periféricos de la comunidad a través de las diputaciones provinciales. Sin embargo, ni en la Ley 6/1986, reguladora de las relaciones entre la comunidad de Castilla y León y las entidades locales de su territorio, ni en la actual Ley 1/1998, sobre régimen local en Castilla y León, se encuentra ninguna referencia a la encomienda de gestión. Sólo hay referencias a la transferencia, la delegación, la colaboración y la coordinación como técnicas de relación interadministrativas. En coherencia con esta regulación y tras la reforma operada en el Estatuto de autonomía con la Ley orgánica 4/1999, de 8 de enero, se omite también en el Estatuto cualquier referencia a este asunto (artículo 26 del EACL) regulando tan sólo la transferencia y la delegación de competencias de la comunidad autónoma a las diputaciones provinciales y otras entidades locales (artículo 26. del EACL). Castilla y León no se aparta de la evolución seguida por otras comunidades autónomas, pero como novedad se han ido creando delegaciones territoriales únicas de la comunidad en cada pro-vincia con el objeto de ir sustituyendo de manera paulatina a las delegaciones territoriales de cada consejería.
- Cataluña
La dualidad posicional frente a la provincia se manifiesta en el Estatuto de autonomía, que la reconoce como circunscripción estatal (artículo 2) y como entidad local (artículo 5.4), pero las leyes que desarrollan los preceptos estatutarios lanzan una ofensiva directa contra las diputaciones (Ley 6/1980, frenada por la STC de 28 de julio de 1981, y Ley 5/1987, del régimen provincial de las competencias de las diputaciones provinciales, que tiene por objetivo la provincia única).
El EAC otorga en su artículo 9 a la comunidad autónoma la competencia exclusiva en la organización de sus instituciones de autogobierno y sobre el régimen local. Pero en este caso, a diferencia de lo ocurrido en Andalucía, con la aprobación de la Ley 6/1980 se busca el establecimiento de un sistema de administración directa y no indirecta como en el caso andaluz. El objetivo era excluir abiertamente al nivel provincial de la gestión autonómica, asumiendo la Generalidad las competencias que hasta el momento habían venido desempeñando la provincia y dando entrada a otras entidades locales. En esta ley, las
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relaciones entre la institución provincial y la Generalidad de Cataluña se plantean en términos de abierta ruptura, no dejando margen para la cooperación.
La estrategia perseguida por la Generalidad era vaciar de contenido la institución provincial transfiriendo sus competencias, servicios, ingresos, personal y patrimonio al Consejo Ejecutivo de la Generalidad. Con esta finalidad, las diputaciones provinciales debían ser sustituidas por unos consejos territoriales dotados de representatividad indirecta y sin poder de decisión, que se encargarían de funciones de estudio, propuesta y asesoramiento dejando siempre la última decisión a la propia Generalidad. Los consejos territoriales tampoco dispondrían de presupuesto propio, puesto que se uniría al de la Generalidad y se aprobarían conjuntamente. Sin embargo, el Tribunal Constitucional, en la importante sentencia de 28 de julio de 1981, resuelve declarar nula e inconstitucional esta ley protegiendo y reforzando a la institución provincial constitucionalmente protegida.
Por lo demás, la situación en Cataluña es muy semejante a la del resto de las comunidades autónomas, creando de manera progresiva una institucionalización de la Administración periférica que toma como punto de referencia el escalón provincial y se consolida con la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de organización, procedimiento y régimen jurídico, que prevé la existencia de órganos territoriales de la Administración periférica ubicados en las circunscripciones provinciales (Tarragona, Girona, Lleida y Barcelona).
- Extremadura
En esta comunidad también se ha modificado el artículo referido a la gestión ordinaria de los servicios periféricos propios de la comunidad (antiguo artículo 16.2, que pasa a ser el artículo 12 en la nueva redacción estatutaria), por otra referencia más general con la que logra evitar la mención específica a las diputaciones provinciales. A partir de la Ley orgánica 12/1999, de reforma del Estatuto de autonomía, la redacción de este punto queda como sigue:
"En los términos que disponga una ley de la Asamblea de Extremadura, la comunidad autónoma podrá articular la gestión ordinaria de sus servicios a través de las entidades locales de Extremadura. Dicha ley establecerá los mecanismos de dirección y control por parte de la comunidad."
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Galicia (artículo 174).551 La encomienda de gestión de los servicios propios de la comunidad autónoma en favor de las entidades locales mencionadas se realizará mediante decreto del Consello de la Xunta de Galicia, previo informe de la Comisión Gallega de Cooperación Local, y se publicará en el Diario Oficial de Calida y en el Boletín Oficial de la Provincia respectivo. La efecti-vidad de la encomienda requerirá que ésta vaya acompañada de la dotación o incremento, en favor de las entidades locales receptoras, de los medios económicos precisos para llevarla a cabo. En caso de incumplimiento de las directrices y medidas a que se refiere el apartado segundo de este artículo, la Xunta de Galicia podrá, previa advertencia al ente local e informe de la Comisión Gallega de Cooperación Local, suspender o dejar sin efecto la encomienda y realizar directamente las actividades de carácter material o técnico o la prestación de los servicios que hubiesen sido objeto de la misma. 8. Comunidad Valenciana
El EACV, que gozaba desde fechas muy tempranas de la competencia exclusiva sobre el régimen local (artículo 31.8), se ha caracterizado por tener un desarrollo legislativo muy escaso sobre esta materia, plasmado básicamente en la Ley de coordinación de diputaciones. En el Estatuto de autonomía las diputaciones provinciales ocupan un papel secundario con respecto a las comarcas, puesto que, mientras que la comarca se constituye como la entidad a partir de la cual se estructura territorialmente la comunidad, las provincias son para la Generalidad Valenciana meras divisiones para el cumplimiento de las actividades del Estado. Sin embargo, a pesar de esta consideración, en la práctica, las provincias constituyen el ámbito de desarrollo de la organización periférica autonómica y se manifiestan como instituciones clave en relación con las instituciones de gobierno autonómicas, en la medida en la que éstas se asientan sobre el territorio provincial.552 Aparentemente, según esta forma de proceder, la letra del Estatuto no se corresponde con un desarrollo legislativo concreto, puesto que la provincia sigue constituyendo frente a la comar-
ca la división territorial básica de la Comunidad Valenciana. Los servicios periféricos de la Administración de la Comunidad Valenciana se establecen también sobre base provincial y bajo la denominación de servicios o direcciones territoriales, seguidos del nombre de la provincia correspondiente. Pero a pesar de todo, estas evidencias estatutarias no consolidan el papel de la provincia en esta comunidad, puesto que finalmente el papel que puede desempeñar la provincia estará supeditado al papel que el desarrollo legislativo otorgue a la comarca.
2.3. La delegación de competencias
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La delegación no es un concepto unívoco ni reconducible a un significado concreto, porque bajo el mismo pueden ampararse diversos contenidos y significados que dependerán de los sujetos en relación y de la situación en los que la delegación se desarrolle. La delegación puede ser interorgánica (entre órganos de un mismo ente) o intersubjetiva (entre entidades jurídicas diferenciadas). La primera, en lo que al régimen de actuación y relación de jerarquía que se establece entre el órgano delegante y el delegado, no plantea problemas porque se encuentra regulado con detalle en el artículo 13 de la LRJAP y del PAC. No ocurre igual con la delegación intersubjetiva, sobre la cual no hay acuerdo doctrinal sobre si su ejercicio conlleva o no una modificación de titularidad competencial.
Unos sostienen que si la delegación se produce entre sujetos personificados dotados de autonomía, en realidad se produce una redistribución de los ámbitos competenciales, y en consecuencia un cambio de titularidad con el consiguiente efecto descentralizado554 Para otros, la delegación conlleva un efecto desconcentrador, y por tanto no altera la titularidad de la competencia, que siempre queda en manos del delegante. Para Morell, la delegación intersubjetiva es un supuesto de titularidad compartida, sobre la base del reparto de un conjunto de funciones materiales, entre el delegante y el delegado, con una titularidad directa, no derivada, en el ámbito de actuación que a cada uno le quede reservado y sobre el cual se desarrollan las actividades precisas para el desarrollo de la función.555 Esta fórmula, aplicada con resultado positivo en el traspaso de competencias del Estado a las comunidades autónomas, no se quiebra en el supuesto de las diputaciones provinciales o de los entes municipales. Es decir, el ente delegado adquiere una titu-
laridad sin que el ente delegante pierda la suya. En el mismo sentido se pronuncia García de Enterría, para quien la delegación intersubjetiva ofrece la posibilidad de que un ente local pueda gestionar competencias propias del Estado o de las comunidades autónomas, sin que éste pierda ni la titularidad ni todas las funciones de dirección e inspección anexas a las mismas.556 Más tajantemente se pronuncia Santamaría Pastor, según el cual la delegación conlleva "una transmisión del ejercicio de la competencia, no de la titularidad".
La LPA, siguiendo el Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías, ya preveía la posibilidad de que las comunidades autónomas pudiesen delegar el ejercicio de competencias a las diputaciones provinciales (artículo 5.1). La LRBRL también hace suya esta técnica, y en su artículo 7.1 la acota señalando, respecto de los entes locales, que las competencias pueden ser propias o atribuidas por delegación, con un régimen jurídico diferente. Según el apartado tercero de este mismo artículo, las competencias delegadas se ejercerán "en los términos de la Ley de delegación, que contendrá además las técnicas de dirección y control de oportunidad" que se reserva el ente delegante.558 La LRBRL sostiene que las comunidades autónomas podrán delegar competencias a las diputaciones provinciales (artículo 37 de la LRBRL) conforme a lo dispuesto sobre el ejercicio de las competencias delegadas en el
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