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Índice
-Introducción
-Estado de Bienestar. Orígenes y clases. -Estado de Bienestar. Evolución hasta la actualidad -La crisis del Estado de Bienestar. -Neoliberalismo y Estado de Bienestar. -A modo de conclusión
-Bibliografía
Introducción
Se compara el Estado de Bienestar con un viejo edificio amenazando ruina. Demoler o morir, nos proponen ciertos profetas de la eficiencia del mercado, el darwinismo social y el individualismo posesivo. Sin embargo, una aseveración tal no posee reflejo ni en indicadores económicos, ni en niveles de legitimización social. Recuerdese que en Alemania, a principios de siglo, los programas de seguridad social suponían un 1,4% del PIB, porcentaje que se incrementó medio siglo más tarde (1852) al 15,6% en el caso de Reino Unido. En 1991, el gasto medio en protección social en los 12 países miembros de la Comunidad Europea era de un 26%. Por otra parte, tres cuartas partes de los ciudadanos europeos muestran su conformidad con la acción estatal de protección social, que incluye las responsabilidades de proveer una renta básica para los ciudadanos, una reducción de las desigualdades de la renta y la creación de empleo para todos. Cifras y magnitudes que resaltan la firmeza de los cimientos y estructura de la construcción de la política social.
El Estado de Bienestar moderno es una invención europea cuya génesis institucional se remonta a las dos últimas décadas del siglo XIX. La seguridad social a nivel nacional surgió básicamente en la Alemania de Bismack en 1883 y se extendió en toda Europa durante el periodo anterior a 1920. A finales de los años veinte, 22 paises en el mundo ya habían introducido algún tipo de programa de seguridad frente a la enfermedad. Hoy en día, más de 140 paises poseen algún tipo de sistema de seguridad social.
Seguramente sea el Estado de Bienestar la principal contribución institucional de la civilización occidental al devenir de la humanidad durante el siglo XX. Dicho todo lo cual, no es menos cierto que en el periodo de transito al tercer milenio los usos del Estado de Bienestar reflejan una crisis relativa. El viejo modelo de crecimiento en los paises occidentales avanzados parece haber alcanzado un límite en la expansión: apenas se reparte lo que se crece. En realidad sucede el efecto contrario y los agentes económicos buscan en el mercado un reacomodo de recursos y rentas.
En un contexto de mundialización de la economía, las políticas económicas de deflacionismo competitivo y de espectativas monetaristas minimizan la acción individualizada de los estados. De una parte se pretenden recortes en los gastos sociales que eviten competencias desleales de los paises emergentes y menos desarrollados (dumping social), De otra, la globalización financiera maximiza la acción especulativa de un puñado de agencias financieras expertas en capitales móviles. Se trata, en suma, de una trasnacionalización favorecida por redes de empresas que instrumentalizan en provecho propio los desplazamientos libres de bienes, capital y servicios.
Despunta de este modo un horizonte de grandes entes de regionalización mundial. En este panorama incipiente, la fortaleza europea sopesa sus opciones desde la incertidumbre y el ensimismamiento. Se
argüye que Estados Unidos y Japón, grandes competidores por excelencia del Viejo Continente, poseen bajos niveles de paro, 5,5% y 3,2% respectivamente, en 1996, que en el país norteamericano se crearon 8 millones de puestos de trabajo en el periodo 1993-96, que la nación nipona obtiene el mejor partido a un estado laboral segmentado mediante la pervivencia de un tipo de familia patriarcal mitigador de ineqüidades salariales y de estabilidad de empleo.
Lo social permanece como lo asignatura pendiente en el proceso político de construcción política. Aunque los padres fundadores de la CEE auguraron que la integración del mercado europeo le seguiría la integración de la seguridad social y del mercado laboral, ésta no es percibida como algo espontaneo. La política social constituye el más claro ejemplo del quiero y no puedo de las políticas comunitarias.
Estado de Bienestar. Orígenes y clases.
El Estado de Bienestar es una invención europea cuyas raíces institucionales pueden encontrarse en las dos últimas décadas del siglo XIX. La seguridad social a nivel nacional surgió básicamente en la Alemania de Bismack en 1883 y se extendió por toda Europa durante el periodo anterior a 1920. A finales de los años 20, 22 paises en el mundo ya habían introducido algún tipo de programa de seguros frente a la enfermedad, y los 22 eran Estados europeos. En el período de entre guerras, la idea europea de la seguridad social se extendió por el resto del mundo. Actualmente, más de 140 paises tienen algún tipo de sistema de seguridad social, así como programas de pensiones para los ancianos y para los veteranos de guerra.
La seguridad social representó una ruptura radical con la legislación de pobres. Por un lado, la innovación alemana respecto a la seguridad social fue inesperada. La seguridad social puede ser vista como una respuesta política por parte de la élite a la ruptura con la protección social tradicional que proporcionaba la familia y la comunidad local. Ello esta causado por el proceso de industrialización que trae consigo un aumente de movilidad poblacional y social, y la aparición de nuevos modelos familiares. Asimismo la seguridad social viene relacionada con el proceso de democratización, y constituiría una respuesta a las demandas políticas a una mayor seguridad, justicia e igualdad social. Ello es fruto de la extensión de la responsabilidad pública sobre las necesidades sociales de los trabajadores que dependería totalmente del salario industrial. Pero Alemania no era el país más industrializado de la década de 1880, y desde luego, tampoco el más democrático. Además, la doctrina del laissez-faire había tenido una moderada influencia mientras que las actitudes paternalistas de los estadistas gozaban de una larga tradición y de una presencia más fuerte en Prusia y en Alemania que en el mundo anglosajón. Además, se consideraba que el movimiento socialista radical constituía una amenaza para el régimen industrial. Por lo tanto, el papel activo del Estado en el campo social resultaba tal vez más propicio en este contexto histórico-político que en los paises más democráticos y capitalistas como Inglaterra y Dinamarca. Pero el resto de los estados democráticos no se quedaron atrás. Por otro lado, alguno de los factores que dieron lugar a los Estados de Bienestar en Europa quizá se manifiesten también en otras partes del mundo, tales como la presión del cambio demográfico, la movilidad laboral y la inestabilidad social, la transformación de los modelos familiares, el crecimiento de la riqueza económica nacional, la democratización o la difusión de ciertas ideas sobre la acción social del Estado.
En la primera fase del desarrollo de la seguridad social europea, el debate público se tornó en torno a la delimitación de los principios fundamentales y constituyentes de la acción social del estado. La idea de que el Estado tenía que ser un actor principal del proceso fue rápidamente aceptada en regímenes y paises con diferentes niveles de industrialización, democratización desarrollo capitalista.
El período de 1870 a 1920 ha sido llamado el periodo de la experimentación. Este período se caracterizó por la innovación y la volatilidad de los programas, y por los poderes constitucionales sobre cuestiones de demarcación. Los años 90 del siglo XX parecen reabrir en muchos aspectos el
social total ha crecido, en términos reales, de forma bastante dramática en la última década en la mayor parte de Europa.
En 1991, el porcentaje medio del gasto social en términos de PIB en la Comunidad Europea era de un 26%, correspondiendo a los Paises Bajos el porcentaje más alto, con un 32.4% y a Portugal el más bajo, con un 19.4%. La media es la misma que en 1985, mientras que en 1980 era de un 24%. Los datos de los paises de Europa central y oriental en este período no son comparables, aunque el gasto de la seguridad social como porcentaje del PIB aumentó considerablemente en Bulgaria, Checoslovaquia, Hungría y Polonia entre 1985 y 1991, en una época de incipientes cambios en el sistema. A pesar de los muchos ejemplos de recorte en los Estados de Bienestar europeos en los años 80, el gasto social total continuó creciendo en términos reales, y también, en la mayoría de casos, en términos de porcentaje del PIB. El número de perceptores de los programas de seguridad social ha aumentado constantemente a causa del desempleo y de la cambiante composición demográfica, así como por la mayor proporción de ancianos. En muchos paises los recortes en los niveles de subvenciones por enfermedad, jubilación, desempleo y en la asistencia social no han impedido que el presupuesto social aumente. La deuda pública en términos del PIB se ha elevado en todos los Estados miembros de la UE durante el periodo de 1989 a 1995.
En los círculos políticos gobernantes de los paises europeos occidentales, el comienzo de los años 80 significó un cambio significativo en el pensamiento dominante sobre el Estado de Bienestar. El primer gobierno de Margaret Thatcher declaró en su programa de 1979 que «no se puede permitir un mayor crecimiento del gasto público que impida el desarrollo del sector privado.». Otras declaraciones similares comenzaron a aparecer en los programas políticos, incluso de los gobiernos socialdemócratas escandinavos, en los años 80. Durante esta década partidos, movimientos y gobiernos de todo signo político abogaron por más mercado, menos estado y más descentralización, así como por el desarrollo de las responsabilidades individuales y familiares. Estos cambios ideológicos implican la privatización y la individualización de la responsabilidad del bienestar, pueden tener consecuencias significativas para los Estados de Bienestar en el contexto de la libre circulación de capital y de personas fuera de las fronteras nacionales. En este contextos los Estados pueden extender su responsabilidad a ciudadanos procedentes de otros paises. Todo ello significa un doble reto para los Estados del Bienestar nacionales europeos. En semejante marco inédito, la tendencia a realizar políticas de bienestar más delimitadas y mediante la comprobación de medios pueden traer consigo unos efectos socio-estructurales diferentes.
La noción de un Estado de Bienestar caro e ineficaz se fue extendiendo, y con ella la idea de que el sector público no podía crecer más. La preocupación por la carga económica a recaer sobre los trabajadores activos se generalizó, y se puso un énfasis mayor en la acción de organizaciones voluntarias y en el llamado "tercer sector". La confianza en la sociedad civil aumentó en todo el territorio de la OCDE en los 80, independientemente de las amplias variaciones a nivel nacional en los programas sociales o en la amplitud del sector voluntario de cada país. La idea de la necesidad de un «pluralismo de bienestar» fue difundida por políticos, burócratas y economistas.
A pesar de toda la retórica en contra del Estado de Bienestar o de su extensión, el gasto público social siguió creciendo a lo largo de la década de los 80. Los principales programas sociales no han sido recortados en ningún país, ni siquiera en los regímenes neoliberales de paises como el Reino Unido o EE.UU. La generosidad de las prestaciones y los criterios para ser receptor de aquellos se han visto modificados en la práctica totalidad de paises. Ello, sin embargo, no ha afectado al nivel total de gasto social. Al mismo tiempo, la importancia del bienestar fiscal (fiscal welfare), con la potenciación e incentivación de la asistencia sanitaria y los planes de jubilación privados, y del bienestar ocupacional (occupational welfare) parecen haber aumentado en muchos paises. De esta manera, es posible en la teoría y en la práctica que todos los tipos de provisión social hayan aumentado al mismo tiempo. Los años 80 no fueron la década de "más mercado, menos Estado", sino "más mercado, más Estado". Esta situación fue posible gracias al cambio demográfico y a elevados niveles de desempleo en paises con derechos a prestaciones bien consolidados, lo que automáticamente provocó un aumento del gasto público y de las políticas de incentivos fiscales a las compañías aseguradoras privadas.
La crisis del Estado de Bienestar.
Con la experiencia y conocimiento que nos proporcionan más de 20 años de crisis y transformaciones en el capitalismo avanzado y en los diferentes sistemas de la crisis actual, aunque también y al mismo tiempo parte de su solución. El Estado de Bienestar es el espacio con el que cristalizan de forma preclara las tensiones políticas e ideológicas del capitalismo tardío en su fase globalizadora. Lo cual no puede sorprendernos cuando se constata que el papel histórico de mediación institucional del Estado de Bienestar lo coloca en el punto de mira de sus partidarios y de sus adversarios. El Estado de Bienestar ocupa el centro del debate y carga con todos los males de la economía máxime cuando el discurso político se ha transformado en otro predominantemente económico en el que la acción colectiva, las ideas políticas y el desarrollo democrático apenas si encuentran espacio en el debate científico.
Sabemos también hoy que la crisis del Estado de Bienestar manifiesta una crisis más profunda: la del modelo keynesiano-fordista del largo periodo histórico comprendido entre 1950-1980. Este modelo general con sus distintas versiones nacionales se agota políticamente en los finales años setenta coincidiendo con un desarrollo en profundidad de nuevas fuerzas productivas y tecnológicas. Este agotamiento no es sólo económico (caída del tipo de beneficio) sino también organizativo (bloqueo del fordismo como modelo de trabajo), político (crisis de la autoridad empresarial debido a la fuerza estructural de la clase obrera) e ideológico (deterioro del clima político o deslegitimación de orden político establecido).
El modelo fordista de gestión de la fuerza de trabajo ve alterado sus fundamentos con el fin del pleno empleo, la crisis de la corcertación colectiva integrada, los cambios en las formas de vida y consumo, y la crisis financiera y política del Estado de Bienestar. La crisis del fordismo suponía la del Estado de Bienestar pero los cambios producidos e el seno del Estado de Bienestar (crecimiento del gasto público relativamente divorciado en la productividad, la ineficacia en su funcionamiento y la creciente deslegitimación del modelo) aceleraban y reforzaban la crisis del fordismo.
La transformación del fordismo regulado en postfordismo flexible adaptado a economías globales exigía aplicar, al menos en el caso de los paises de la UE, varios cambios complementarios entre sí:
- Disciplinar el mercado de trabajo reduciendo la oferta de trabajo (paro estructural) conteniendo los salarios con el fin de recomponer el excedente empresarial sin peligrar la demanda efectiva, introduciendo segmentaciones salariales que fragmentaran la población asalariada, flexibilizando el mercado de trabajo con una mayor movilidad y precariedad y deslegitimizando los sindicatos como organizaciones pretéritas incapaces de comprender la nueva modernización económica en curso.
También se trataba de contener el crecimiento del Estado, reducir su influencia y trasvasar actividades rentables al capital privado para su utilización eficiente. Una menor carga impositiva, se nos decía, estimularía la inversión privada y en consecuencia el empleo. Hoy sabemos que no ha sido exactamente así y que el Estado ha sido necesario como factor de estabilidad política y social y que el retroceso del gasto social ha sido poco significativo en los paises de la UE.
Finalmente, la segmentación del mercado laboral, la dispersión salarial se han traducido en desigualdades en la distribución originaria de la renta, parcialmente contenida por los mecanismos públicos de redistribución del gasto social.
Es cierto que no ha tenido lugar el desmantelamiento del Estado de Bienestar, sino su reestructuración institucional y reorientación ideológica. Sucedía que el desmantelamiento no era viable al coincidir la crisis con la propia maduración institucional y política del Estado de Bienestar, el envejecimiento de la población y los riesgos políticos del desempleo estructural que, en la práctica, limitaban la capacidad de los gobiernos para gestionar de manera contenida el Estado de Bienestar cuando no se
- Después de veinte años de crisis económica y transformaciones en el Estado de Bienestar resulta patente su fragmentación interna que, como decíamos antes, refleja las rupturas y fragmentaciones en el mercado de trabajo. La exclusión ha llegado a ser más importante si cabe que la propia pobreza tradicional, es decir, la dificultad para acceder al mercado de trabajo. Sin empleo se pueden percibir prestaciones sociales, pero el reconocimiento de la ciudadanía queda velado cuando no deslegitimado. Es el empleo lo que realmente permite en nuestras sociedades materializar plenamente los derechos sociales. La lucha contra la exclusión o, dicho positivamente, la creación de empleo para todos se convierte hoy más que nunca en un objetivo político de primer orden.
- La creciente presión de la demanda social sobre los recursos existentes en los sistemas de protección social ha dado lugar a una política de contención del gasto del que es expresión la reducción de la intensidad protectora o la extensión de la asistencialización del Estado de Bienestar. Si el Estado de Bienestar había contribuido históricamente a una amplia desmercatilización de las relaciones de producción y relaciones sociales en general ahora se está produciendo el proceso inverso como respuesta a las presiones del mercado y de las finanzas públicas.
- Los Estado de Bienestar se descentralizan no sólo porque los ciudadanos demandan una atención cercana y de calidad, sino también porque tratan de descargar en las regiones parte de los costes sociales de la crisis haciendo que asuman competencias en áreas en las que los problemas sociales son más agudos: exclusión social, servicios sociales para los muy mayores, drogodependencias, marginación, etc. Ello supone que en muchos paises de la UE desaparezcan o debiliten las políticas nacionales de cohesión que cuando se producen es a costa de largas negociaciones entre los diferentes niveles de las Administración Pública.
- Los problemas del Estado de Bienestar se han agudizado al madurar situaciones demográficas
(como el envejecimiento) o aparecer otras nuevas: envejecimiento de la población, pérdida del papel protector de la familia, nuevas fórmulas de articulación familiar, entre otros, que incrementan el coste de los servicios sanitarios y sociales y complejizan la estructura de la solidaridad familiar sobre la que tradicionalmente se ha construido la solidaridad colectiva.
- Finalmente, desde un punto de vista ideológico, el par flexibilidad/subsidiaridad refuerza en el discurso colectivo el fatalismo sobre la inevitabilidad de los recortes sociales y la necesidad de que cada individuo resuelva sus problemas en el mercado. La flexibilidad como ideología que permea el mercado de trabajo favoreciendo la contención salarial, la precariedad y la provisionalidad de los empleos así como el desprestigio de la acción colectiva como instrumento de integración socio- laboral. Subsidiaridad entendida como sustitución del Estado por la imaginaria sociedad civil y no como intervención conjunta de Estado (cuanto sea necesario) y Sociedad (cuanta sea posible). El desprestigio de lo estatal encubre en realidad el desprestigio de lo público como espacio capaz de solucionar las necesidades sociales e individuales.
Pudiera suceder que esta segunda reestructuración del Estado de Bienestar debilitara más aún la base económica y social de los sistemas de protección social consolidadando un modelo fragmentado de protección social. El hecho de que casi todos los gobiernos europeos tengan actualmente objetivo prioritario la reducción del déficit público y de la deuda nos indica la tensión que afrontan los sistemas de protección social de base universalista.
Sin embargo, la amplia legitimidad política de los sistemas de protección social junto a la persistencia de los problemas sociales de nuevo tipo (paro, envejecimiento, marginación) hacen difícil una reducción radical del gasto social lo cual, en períodos como los presentes, conlleva o el crecimiento del déficit público y el riesgo de la crisis fiscal, alternativa descartada en los dos últimos años, o una
contención intensiva del gasto social y sólo parcialmente extensiva en la medida en que los sistemas de protección social sin dejar de ser universales se contraen y abren la vía al sector privado lucrativo y no lucrativo. Esta tendencia, por otra parte, no es homogénea en todos los paises industrializados. En el caso de los paises anglosajones (Reino Unido, Estados Unidos, Canadá) el mencionado modelo mixto tiende a traducirse en una "residualización" del papel del Estado en favor del mercado y de la sociedad civil.
Puede afirmarse tentativamente que las profundas raíces históricas e institucionales del Estado de Bienestar, su legitimidad social y los condicionamientos de la democracia parlamentaria, hacen inviable hoy por hoy su desmantelamiento, pero sí están haciendo posible su cambio en su naturaleza, formas de intervención y concepción ideológica que se traducen en un Estado de Bienestar más mixto institucionalmente, más diferenciado socialmente y más debilitado políticamente.
En el medio-largo plazo, los efectos de la globalización económica exigirán "coordinaciones globales" o una política social europea mínima que, sin duda, alterarán la naturaleza y modos tradicionales de intervención del Estado de Bienestar Europeo.
Como consecuencia de estos cambios los sistemas de protección social de los paises de la Unión Europea sin dejar de ser universales, incluso ampliando la extensión de los derechos sociales, manifiestan una naturaleza peculiar que se caracteriza por una mayor diferenciación interna en cuanto a protección social, un mayor protagonismo del mercado en la gestión de servicios públicos y una pérdida de la perspectiva de ciudadanía en favor del usuario individual de los servicios y prestaciones. Ello no quiere decir que la política social y los gastos sociales pierdan su protagonismo pues siguen siendo considerados cruciales para el crecimiento económico y la estabilidad social pero abiertas a la sociedad y el mercado bajo lo que se denomina como corresponsabilidad (OCDE, 1994; Libro Blanco de la Política Social Europea, 1993).
Neoliberalismo y Estado de Bienestar.
A partir de los años ochenta apareció una nueva ortodoxia en el pensamiento económico occidental que consideraba al estado y a sus interventores como un obstáculo para el desarrollo económico y social de las poblaciones. La extensión y difusión de este pensamiento fue facilitado por las elecciones de opciones conservadoras y liberales en la mayoría de los paises de la OCDE, y muy en particular en EE.UU. (con la elección del gobierno republicano presidido por el Sr. R. Reagan) y en la Gran Bretaña (con la elección del partido conservador liderado pro la Sra. M. Thatcher). Desde entonces este pensamiento neoliberal ha sustituido al pensamiento keynesiano, convirtiéndose en el pensamiento dominante en los centros políticos y económicos nacionales e internacionales. Su poder se reproduce no sólo a través de los centros académicos sino también a través de su amplia difusión en los medios de información. Entre estos, los máximos exponentes de esta nueva ortodoxia son las revistas británicas The Economist y The Financial Times y la revista estadounidense The Wall Street Journal, el portavoz en la práctica del capital financiero de EE.UU. Según este pensamiento neoliberal:
♦los déficit del presupuesto estatal son intrínsecamente negativos para la economía, puesto que absorben el ahorro nacional, aumentan los tipos de interés, y disminuyen las tasas de inversión financiada por los ahorros domésticos. De ahí que se pida la reducción e incluso eliminación del déficit público, a fin de permitir la liberalización de recursos necesarios para la inversión privada, liberalización facilitada a su vez por la reducción de los intereses, estimulada por la reducción del gasto público.
♦las intervenciones estatales regulando el mercado de trabajo son también intrínsecamente negativas. Estas intervenciones añaden rigideces que dificultan el libre juego de mercado, obstaculizando el
Parece claro que Maastricht no es el final de un proceso y que incluso no sería siquiera una etapa si no se desarrollan los programas de cohesión social y se extienden los derechos sociales que tan firmemente apoyan los ciudadanos de la Unión. Sin estos la Europa de dos velocidades se consolidaría aún más y la resultante sería un mercado económico liberalizado donde la Europa Social sería una entelequia. Por ello, el desarrollo de una Europa sin fronteras pasa por la unión política y la cohesión social, presupuestos de un mercado único integrado y no desigual. La desregulación económica es solamente positiva cuando opera en un marco institucional y política que no sólo controla sus efectos perversos, sino que crea condiciones de integración social y de posibilidad real de reforma social. Sin ese marco institucional la liberalización es simple ideología al servicio de un supuesto libre mercado que, por otra parte, dejado al azar sólo puede que provocar desigualdades sin límite. Europa no es sólo un mercado económico, sino un espacio para la integración espacial y social. Pero siendo este un objetivo que todos parecen compartir en el discurso, el la práctica real el avance de la construcción europea se encuentra en una encrucijada en la que la salida pasa por la unión política y el consenso entre los agentes sociales. En suma, en la reconstrucción del pacto o contrato social a nivel de la UE que permita hacer compatibles la modernización económica, la seguridad económica y la legitimidad de la democracia.
Bibliografía
Unión Europea y Estado de Bienestar. VV.AA. CSIC. Colección: Politeya. Estudios de Política y Sociedad.
Teoría política en el Estado de Bienestar. Niklas Luhmann. Alianza Editorial. Alianza Universidad.
La societat del benestar. Conferencias de Escuela de Verano Carrasco y Formiguera 1996
