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ESTRUCTURA CONSTITUCIONAL Y ORGANIZACIÓN DEL
ESTADO EN ESPAÑA
TEMA 1: CONSTITUCIÓN
1. CONCEPTO ORIGINARIO DE CONSTITUCIÓN
“Constitución”, concepto liberal surgido de la mano de la Ilustración y de las teorías
contractualistas. Se fundamenta en dos pilares, que abstraen la historia:
1.)a Idea de autodeterminación comunitaria
Implica que la nación (conjunto de ciudadanos iguales y libres) se autodetermina políticamente erigiéndose en poder constituyente y fundándose un Estado mediante la Constitución, que será la que dote de legitimidad la existencia por acción de los poderes políticos. El pueblo se constituye en organización. Este poder es, por hipótesis, VICARIO (no es propio, su fundamento de legitimidad se encuentra fuera de sí mismo, en la voluntad del pueblo).
1.)b Idea de limitación de poder
Toda la intencionalidad de la fundación del Estado y de la aprobación de la Constitución, se encuentra en garantizar la libertad de los gobernados; el poder nace limitado, los gobernantes ejercen competencias delegadas, no propias (porque la fuente de legitimidad del Estado se encuentra fuera de sí mismo, y porque el soberano no está en el Estado sino en la sociedad).
El poder está sometido a triple limitación:
• MATERIAL
Limitación sustantiva. Es la verdadera finalidad de la Constitución. Implica el reconocimiento, la garantía y la tutela de la libertad y la igualdad de los ciudadanos mediante su concreción jurídica en los derechos fundamentales.
• TEMPORAL
Limitación instrumental. Parte de la idea de que los gobernantes (delegados) deben ser seleccionados por el pueblo (el delegante) y deben responder temporalmente mediante procesos electorales libres (la limitación del número de mandatos no es condición sine quae non para la democracia)
• FUNCIONAL
Limitación instrumental. Hace referencia a la doctrina de la división de poderes (Montesquieu) cuya primera premisa es que el poder tiende al abuso. La única forma de preservar la libertad es dividir el poder, atribuyendo las competencias que constituyen las funciones del Estado a órganos o conjuntos orgánicos relativamente independientes. Jurídicamente, la obra de Montesquieu es genial por poner de relieve la imposibilidad en el Estado de control vertical del poder, que implicaría su traslación en el infinito. Es preciso controlarlo horizontalmente para que los diferentes
órganos se constriñan políticamente al cumplimiento del Derecho.
La relación Estado-ciudadanía es una relación de control vertical, pero dentro del Estado no puede haber control vertical porque habría que poner una instancia
superior que controlara al Estado y otra que controlara a esta instancia, y así sucesivamente. La división de poderes consiste en conceder diferentes competencias a diferentes órganos (el poder controla al poder).
2. LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA JURÍDICA
Una constitución es tal si tiene eficacia social, si es una norma jurídica que tenga reflejo real de cumplimiento en la sociedad. Para el Derecho, una constitución es una norma jurídica con todas las características de la juridicidad: verdadera aplicabilidad directa e inmediata y eficacia garantizada.
Características básicas:
a) Supremacía y fundamentalidad
La constitución es la norma suprema de ordenamiento que además sirve de fundamento a todas las demás normas y a todos los actos de poder (que traen causa de validez en cuanto a la adecuación de su atribución competencial, procedimiento y límites que la constitución establece). Las leyes son válidas si están de acuerdo con la Constitución: si las aprueba el órgano apropiado, si el órgano tiene esa competencia y si la norma está dentro de los límites que ella marque.
b) Supralegalidad
La constitución está supraordenada a la Ley. La ley es la norma superior a salvo de la Constitución a través de la cual se manifiesta la voluntad del pueblo. Pero la ley es cuestión de mayoría y la Constitución es cuestión de todos, porque fija las reglas del juego democrático para el ejercicio y la conquista del poder. La ley debe entrar en ese marco, si no será válida y deberá ser expulsada del ordenamiento jurídico.
c) Rigidez
Mecanismo para hacer operativa la superioridad de la Constitución sobre la ley. Implica la distinción formal entre el órgano a quien se le atribuye la competencia de elaborar la ley y el órgano a quien se le atribuye la de reformar la Constitución. Se trata de una distinción formal entre el poder constituyente y el poder legislativo, que es por hipótesis un poder constituido. Responde a dos razones:
- Garantizar la estabilidad del texto constitucional impidiendo que puedan disponer de él mayorías circunstanciales.
- Servir a la dimensión de consenso que todo texto constitucional reclama.
d) Controlabilidad
De poco serviría el texto constitucional si no se establecieran mecanismos de control que hagan posible la invalidación y la consiguiente expulsión del ordenamiento jurídico de todos los actos inconstitucionales y sobre todo las leyes. Esta es una medida de naturaleza jurisdiccional que se pueda atribuir o bien a los juzgados ordinarios (en EE.UU.) o a un tribunal especial, el Tribunal Constitucional, como es el caso de Europa occidental.
El sistema de control de la constitucionalidad de las leyes está en la lógica de la idea de Constitución normativa y así lo tuvieron muy claro tanto los constituyentes de Estados Unidos como los constituyentes franceses. Sin embargo, los americanos lo omitieron en el texto constitucional y la institución va a surgir de la propia jurisprudencia del Tribunal
No hay democracia sin el aseguramiento jurídico de los derechos fundamentales que constituyen el núcleo duro de las reglas del juego y que son tan indisponibles para la mayoría como para la minoría. Lo que hemos afirmado, en definitiva, es que el poder en una democracia es necesariamente limitado. Un poder sometido a derecho, limitado por los derechos fundamentales garantiza la libertad de todos.
Pero si se le atribuye el poder al soberano, que es por hipótesis un poder omnímodo, no hay posibilidad alguna de limitar su poder. Para concebir un poder limitado es necesario que la titularidad de la soberanía sea ajena a quien ejerce el poder, que el fundamento de legitimidad de ese poder se encuentre fuera de sí mismo, en definitiva, es necesaria la diferencia entre el título del poder y el gobernante que lo ejerce.
NO HAY CONSTITUCIÓN SIN DEMOCRACIA
a) El derecho es, con necesidad lógica, un instrumento de limitación de la conducta.
Delimita esferas de licitud y deber y, por tanto, es atributivo y limitativo.
b) La limitación, para ser jurídica, ha de estar asegurada y por tanto, controlada
externamente (a los que tienen obligación de cumplir la norma).
c) Jurídicamente no hay más limitación ni más control que la limitación y el control
externos. La idea de autolimitación de la conducta, plausible en el universo moral, es absurda en el universo jurídico.
d) Esto es así porque el objeto ontológico del derecho no es ni la virtud ni la justicia, sino
la certeza y la seguridad. El jurídico es un ordenamiento heterónomo que regula relaciones de alteridad (son ordenamientos heterónomos aquellos cuyas normas valen desde la externalidad, de forma imperativa aun en contra de la voluntad del destinatario y ello porque su objeto no es la satisfacción del sujeto, sino la garantía de la seguridad del otro, alteridad; el derecho es instrumental, sólo sirve si se cumple el objetivo; la moral es valiosa en sí misma).
En consecuencia, la limitación que comporta el derecho constitucional, como toda limitación jurídica, ha de ser necesariamente externa al destinatario (y un control también externo). El destinatario de las normas constitucionales es el poder político (el Estado), y fuera de él lo único que existe es la sociedad, el pueblo.
La fuente de limitación del Estado no puede estar en el propio Estado. Sólo atribuyendo al pueblo la soberanía, por tanto, el poder constituyente, se puede pensar en un Estado de Derecho configurado constitucionalmente; y sólo asegurando la libertad del gobernado y su participación en el proceso político, cabe pensar en la eficacia de la limitación jurídica de los gobernantes.
La conclusión
El control de los gobernantes descansa en la libertad de los gobernados.
4. CONCEPTO DE CONSTITUCIÓN
Norma jurídica que establece una organización del poder y asegura los derechos fundamentales, históricamente percibidos como necesarios, para establecer una sociedad política abierta. La selección de los gobernantes por los gobernados y la reversibilidad del poder.
Hay tres principios de función del Estado derivados de la concepción dialéctica entre Constitución y democracia:
a) Libertad política de configuración del legislador
La ley no es acto de ejecución de la Constitución. Es un acto político, por tanto, libre. Expresión de la voluntad política de la mayoría. La Constitución la limita, pero no la dirige ni la determina. La Constitución no es un programa que contenga en embrión un modelo de sociedad, esto es incompatible con el principio democrático y el valor de pluralismo que este comporta. Una Constitución es un marco jurídico de apertura de posibilidades que contiene normas limitativas, indicaciones positivas, pero nunca un programa de acción política. La ley no desarrolla la Constitución, indica el contenido de lo que hay que normativizar.
b) Presunción de validez de la ley
Implica que las leyes se presumen válidas, por tanto, adquieren vigencia desde el mismo momento de su promulgación. La interposición de un recurso de inconstitucionalidad frente a ellos no debe suspender ni su validez ni sus efectos. Una eventual validez sólo se producirá mediante sentencia del Tribunal Constitucional. Este principio supone hacer prevalecer la voluntad de la mayoría frente a la minoría.
c) Conservación de la ley
Se deriva de la especial relación entre Constitución y ley. El Tribunal Constitucional sólo debe declarar inconstitucional una ley cuando no pueda encontrar una interpretación que la salve, cuando haya una clara y frontal oposición a la Constitución. Esto da lugar a muchas sentencias llamadas “interpretativas” (la mejor ley, siempre que sea constitucional es la que existe).
5. CONTENIDO DE LA CONSTITUCIÓN
En última instancia, todo contenido constitucional se agota en dos decisiones: sobre las formas del Estado y sobre la forma de gobierno.
Formas de Estado: Diversos modos de poner en relación dialéctica de los tres elementos estructurales del Estado (poder, territorio y pueblo).
Relación “PODER”-“TERRITORIO”: Surgen las formas de Estado en relación a la descentralización política (Estado unitario políticamente descentralizado, estado federal, estado de autonomías).
Relación “PODER”-“PUEBLO”: Surgen las formas de estado en atención al sistema de legitimación del poder y en atención a los fines y límites del poder (legitimidad: Estado democrático, autocrático; límites y fines: Estado de derecho, liberal, social, totalitario).
Formas de Gobierno: Diversas maneras de distribuir las competencias que constituyen el poder del Estado entre los diversos órganos llamados a formar y manifestar su voluntad, y los diversos modos de interrelación de estos órganos entre sí.
TEMA 2: ORGANIZACIÓN DEL ESTADO
FORMAS DE GOBIERNO
1. PRESIDENCIALISMO (Ejemplo de Estados Unidos)
Implica una estricta división de poderes siguiendo la Tª de Montesquieu salvo en sus elementos monárquicos y aristocráticos.
No se puede dudar que el sistema presidencial garantiza mecanismos de intenso control del poder y sirve a los intereses de su limitación. LO que no garantiza es la unidad de decisión.
Los constituyentes de EEUU fueron conscientes de este riesgo como o había sido Montesquieu y también aquí siguieron la doctrina de “El espíritu de las leyes”. Montesquieu distinguía entre la facultad de decidir y la de oponerse (impedir) y consideraba que si bien las competencias de decisión en cada una de las funciones debían otorgarse a cada uno de los poderes, también debían reconocerse estas competencias de oposición frente a los otros poderes.
En la Constitución de los EEUU se reconocen diversas competencias que suponen intromisiones en la actividad de los otros poderes:
- Al presidente se le otorga una Iniciativa Legislativa Encubierta, que en la cámara debe entenderse como Proyecto de Ley.
- El presidente dispone de Veto frente a las leyes del congreso.
- Al legislativo se le dan competencias ejecutivas, particularmente al Senado: Aprobación de la Política Internacional y su Consentimiento para los Nombramientos Presidenciales de todos los Altos Cargos del Estado (incluidos los jueces).
Todos estos mecanismos de interrelación tienen un alcance negativo: garantizar la capacidad de oponerse a decisiones no deseadas de otro poder, pero no tienen ninguna capacidad de garantizar comportamientos positivos de colaboración, es decir, de forzar la convergencia de voluntades. En los Estados Unidos, esta ausencia de mecanismos jurídicos capaces de garantizar la convergencia de voluntades entre poderes ha tratado de resolverse mediante acciones políticas extraconstitucionales, nunca inconstitucionales. Sin embargo, en países con menos estabilidad y cultura democrática, como los países latinoamericanos, el enfrentamiento entre poderes y la parálisis del Estado fue solucionada con demasiada frecuencia mediante el golpe de Estado.
2. EL PARLAMENTARISMO
2.1. Parlamentarismo monista clásico
Sistema de flexible colaboración entre poderes que pretende resolver el problema de la unidad de decisión del Estado mediante dos instituciones: la Jefatura de Estado, como magistratura de auctoritas, independiente del Gobierno; y mediante el principio de la responsabilidad política del gobierno ante el parlamento.
Tanto en las repúblicas como en las monarquías se configura como una magistratura de integración alejada de la dialéctica política, carente de poder jurídico, que ejerce funciones de moderación y arbitraje y simboliza la unidad y continuidad del Estado. En las formas republicanas puede tener alguna competencia jurídica. La garantía de la unidad del Estado pretende una magistratura integradora, que no divida por razones ideológicas, sin sesgos partidistas (ni partidarios). Esta posición del Jefe de Estado se consigue por hipótesis en las monarquías, en las repúblicas se trata de alcanzar por que no sea directamente elegido por el pueblo (toda elección divide, una jefatura de estado sólo necesita reconocimiento, no legitimación), en su lugar suele ser elegido por los parlamentos y normalmente con exigencias de fuerte consenso, con mayorías muy reforzadas. Simbolizar la continuidad pretende un foco de estabilidad frente a los continuos cambios, crisis de gobierno o alternancia partidista. En las monarquías se consigue
por hipótesis; en las repúblicas, atribuyendo al jefe de Estado un mandato muy largo (normalmente 7 años). Las competencias en España son, en teoría, extraordinariamente extensas e importantes:
)a Respecto al poder Legislativo: El rey convoca las elecciones generales, disuelve
las cámaras, sanciona y promulga leyes (aunque está obligado a hacerlo).
)b Respecto al poder Ejecutivo: El Rey nombra y cesa al Presidente del gobierno
y los ministros, en su nombre se expiden decretos del gobierno, puede presidir consejos de ministros, convoca referendos, declara la guerra y acuerda la paz, es el jefe de las Fuerzas Armadas,...
)c Respecto al poder Judicial: Nombra a los magistrados del Tribunal
Constitucional y su presidente, nombra a los miembros del Consejo General del Poder Judicial y al presidente del tribunal Supremo. La justicia se imparte en nombre del rey.
¿Cómo se ejercen las competencias? Hace falta tener en cuenta dos instituciones de origen medieval: el Principio de irresponsabilidad y el Refrendo. A los Jefes de Estado se les hace irresponsables jurídicamente de todos sus actos, de ellos responde el ministro o la persona que los refrenda (que los hace suyos). La institución de refrendo supone la traslación, no sólo de la responsabilidad, sino también de la decisión al órgano que refrenda. Así, la totalidad de los actos del rey se consideran actos refrendados o debidos (obligados), sin margen alguno de discrecionalidad personal. El sentido de esta compleja posición del Jefe de Estado sólo se explica desde la historia, pero cumple una función extraordinaria, que es dotar al Jefe de Estado de una magnífica plataforma en el ejercicio de la auctoritas. El sistema garantiza la presencia del Jefe de Estado en la mayoría de las decisiones políticas.
- Responsabilidad política ante el parlamento
En el régimen parlamentario la función ejecutiva se le atribuye a un órgano colegiado, que decide y responde solidariamente. En este órgano hay un primus inter pares (primer ministro, presidente del gobierno, canciller) que tiene las competencias de formar o modificar gobiernos y dirigir el órgano colegiado; pero las competencias de gobierno son del órgano colegiado.
El gobierno es responsable ante el parlamento. Existe una relación fiduciaria que implica que los gobiernos no pueden subsistir (a veces ni siquiera nacer) sin la confianza del parlamento, y que la pérdida de esta confianza obliga a dimitir.
Las técnicas para manifestar la confianza o desconfianza son la Votación de Investidura (donde existe la confianza inicial) y el Voto de Confianza y la Moción de Censura (que expresa la confianza o desconfianza durante toda la legislatura).
El Voto de Confianza es una institución de iniciativa gubernamental. Favorece claramente al Gobierno, pues él decide cuándo, cómo y si se presenta. Suele presentarse vinculándola a una ley o decisión política que el gobierno estima esencial para su programa. Se presenta como una forma de legítimo chantaje. Su rechazo obliga jurídicamente a la dimisión colectiva del gobierno. La votación se rige por el principio de la mayoría simple.
La Moción de Censura es un instrumento en manos del parlamento (oposición), por las mismas razones del manejo del calendario. Si se aprueba la moción surge la misma obligación de dimitir. En principio, es también la mayoría simple la que decide.
En el continente Europeo, el régimen parlamentario inglés era un gran desconocido. Si se le conocía era a través de Montesquieu, que era la mejor forma de ignorarlo; por ello, las primeras constituciones continentales (las francesas y la española de Cádiz de 1812) no siguen un modelo parlamentario, sino que de acuerdo con Montesquieu establecen un sistema de estricta división de poderes, es decir, una especie de presidencialismo con monarquía.
El parlamentarismo se recibe en el continente Europeo a partir de la década de los 30. primero, la Constitución francesas de Luis Felipe de Orleáns de 1830, después a través de la muy prestigiosa e influyente Constitución Belga de 1831. En España, parcialmente en el Estatuto Real, y de forma consolidada en la Constitución de 1837. Desde entonces, todas las constituciones europeas continentales, con la excepción de Suiza, establecerán formas de gobierno parlamentario. Este parlamentarismo que se recibe en el continente está todavía en su fase primaria de la evolución, es un parlamentarismo dualista.
2. La estructura de partidos políticos y el funcionamiento del régimen
parlamentario
El parlamentarismo monista ha dependido en su funcionamiento real de manera muy especial de una variable política: la estructura de partidos, que subyace a la organización estatal.
a) Bipartidismo. Modelo del Reino Unido
El sistema político británico es bipartidista, ello significa que las contiendas electorales se disputan entre dos grandes partidos, uno de los cuales gana las elecciones y obtiene la mayoría absoluta de los escaños en la Cámara de los Comunes. En un sistema bipartidista, el mismo sistema lleva a la mayoría absoluta. Las consecuencias de esta situación son:
- Los gobiernos británicos son gobiernos homogéneos, gobiernos de partido, de gabinete.
- Se trata de gobiernos profundamente estables y con gran capacidad de gestión política. Profundamente estables porque no existe el riesgo de la pérdida de confianza en los Comunes, en los que disponen de mayoría absoluta (en el Reino Unido la moción de censura, en la práctica, está en desuso). Con gran capacidad de gestión porque son gobiernos en torno a un programa coherente y son gobiernos que facilitan la fortaleza del liderazgo.
- El sistema planifica de forma decisiva el papel del gobierno y el de la oposición. La oposición es consciente de que su misión no es derribar al gobierno, su función es crear una alternativa, alertar a la opinión pública, ofrecerle un programa alternativo y aspirar a ganar las siguientes elecciones. Se trata de un sistema político como “democracia de oposición o alternancia”. Una virtud es su periódica remoción y sustitución de la clase política.
b) Multipartidismo. Modelo de Italia
En el parlamento italiano acceden al escaño una compleja multiplicidad de partidos, que nunca obtuvieron mayoría absoluta y rara vez superaron el 30% de los votos. Consecuencias:
- Los gobiernos son necesariamente de coalición. Normalmente coaliciones muy extensas y muy fáciles de derribar. (la duración media de gobiernos italianos desde 1947 es de seis meses). A esta inestabilidad se añada la presencia de largos períodos de interinidad, meses en los que no hay gobierno y se eternizan las conversaciones para una nueva coalición.
- Además de inestables, estos gobiernos son muy débiles. Primero porque el presidente del gobierno tiene una muy limitada autoridad sobre sus ministros, y segundo porque el criterio político que prima en el comportamiento de estaos partidos es el electoralismo, por tanto, la huída de decisiones impopulares.
- El fenómeno típico del bipartidismo, de la tendencia de los gobiernos a dirigir el parlamento, aquí se invierte: el sistema tiende al asambleísmo, y el gobierno a ser una mera caja de resonancia de los conflictos partidistas.
- Esto, a su vez, desemboca en la partidocracia, un desplazamiento del poder de las cámaras parlamentarias a las oligarquías de los partidos, produciéndose una disociación entre quien decide y quien responde.
- También en Italia la moción de censura ha caído en desuso, pero porque la vida política ha desaparecido del parlamento y ha pasado a los partidos.
Todo ello da lugar a la llamada “democracia de consenso o consociativa”, y una de sus consecuencias menos respetables es la tendencia a instalar permanentemente a la clase política en el aparato del estado. Lejos de existir un sistema de circulación de las élites, lo que existe es un enquistamiento.
3. Racionalización del régimen parlamentario
Desde 1830 en que se importa al continente el parlamentarismo Británico, va a tener que funcionar casi permanentemente en sistemas políticos multipartidistas. Tal es el caso de Italia en 1878, Francia en 1875 y en España durante la Restauración y la II República.
Se llama proceso de racionalización del régimen parlamentario a un conjunto de modificaciones que pretenden adaptar el sistema a las necesidades del continente, singularmente a la multiplicidad de partidos.
Este proceso se inicia en el período de entreguerras, y se acelera y generaliza en las constituciones de las II posguerra: Ley fundamental de Bonn del 49, la V República francesa del 58 o las constituciones griega, portuguesa o española vigentes.
El hilo conductor de este proceso es fortalecer al poder ejecutivo frente a las tendencias asamblearias del parlamentarismo clásico, pero este fortalecimiento seguirá dos líneas: en la primera se pretende fortalecer al ejecutivo fortaleciendo la jefatura de estado (caso de Francia, da origen a un teórico neodualismo parlamentario); la segunda línea se mantiene fiel al parlamentarismo monista y persigue el objetivo fortaleciendo el gobierno, sin alterar la posición fundamentalmente simbólica del Jefe de Estado (tal es el caso de Alemania y España).
a) Parlamentarismo neodualista (modelo de la V República francesa)
La constitución del 58 confiere al presidente de la república un conjunto amplio de competencias con fortísimo carácter político (incompatibles con la monarquía). Entre estas competencias:
- Nombra y cesa a los miembros del gobierno (presidente y ministros)
- Preside los consejos de ministros (presidencia efectiva)
- Poderes extraordinarios para estados de excepción, que él declara desde su libertad.
En segundo lugar, se pretende fortalecer al gobierno respecto al parlamento. Se consigue mediante la alteración de la técnica de la moción de censura: se exige un número mínimo de diputados para poder presentarla, se prohíbe la repetición de la moción de censura por los mismos parlamentarios en la misma legislatura, y se exige la mayoría absoluta para que la moción prospere. Por último se introduce un plazo de enfriamiento de 24, 48 horas o más (en España es de 5 días entre el momento de la interposición y el momento de la votación); se trata de abrir un período para la negociación y para el sosiego. En materia legislativa se da primacía a los proyectos de ley, que pasan a ser estudiados de inmediato, sobre las proposiciones, que requieren de un trámite previo de toma en consideración. En materia presupuestaria se le da iniciativa exclusiva al gobierno. Las enmiendas están limitadas y se prohíbe toda enmienda no autorizada por el gobierno que conduzca a un incremento del gasto o una disminución de los ingresos. Por último, se conceden al gobierno atribuciones para un cierto control del calendario de las cámaras.
b. Técnica mayor: la moción de censura constructiva
Institución de origen alemán, recogida en la Constitución del 78. Consiste en que la presentación de una moción de censura exige la propuesta de un candidato alternativo a la presidencia del gobierno, de suerte que en un mismo acto jurídico se vota simultáneamente el eventual cese del gobierno existente y la investidura del nuevo presidente.
Valoración crítica de la institución:
• Parte positiva
Tiene una funcionalidad evidente. Sin duda, por hipótesis, evita los períodos de interinidad. En segundo lugar impide los derribos irresponsables del gobierno carentes de alternativa. Esto da lugar a lo que se denomina Parlamentarismo condicional, porque la posibilidad de exigir responsabilidad al gobierno queda condicionada a una actividad constructiva, es decir, la oferta de una alternativa. En la moción de censura clásica la pretensión es siempre destructiva, aquí, si se quiere censurar un gobierno hay que construir otro.
• Parte negativa
La gran virtud, en principio, del régimen parlamentario es garantizar la unidad de acción entre parlamento y gobierno en la medida en que si éste existe es porque goza de la confianza de aquél. Podrá haber dificultades para formar gobierno, pero si lo hay dispondrá de las leyes y los presupuestos necesarios. La moción de censura constructiva puede destruir esa virtud dando lugar a gobiernos que no son derribados, no porque no gozan de la confianza de la cámara, sino porque ésta no tiene alternativa que ofrecer. El resultado son gobiernos en minoría pero blindados. Por hipótesis gobiernos sumamente ineficaces y débiles.
TEMA 3: EL SISTEMA ELECTORAL
1. EL ORIGEN DE LOS SISTEMAS ELECTORALES ESPAÑOLES
Todo sistema electoral tiene una fuerte tendencia a resistirse al cambio, porque su reforma exige un alto nivel de consenso al ser una norma electoral, y porque las leyes electorales hacen mayorías parlamentarias, de modo que estas leyes electorales suelen ser criticadas desde la oposición y defendidas desde el gobierno. Esto explica que las grandes decisiones
sobre el sistema electoral provengan de : Ley para la Reforma Política (1976), Decreto Ley de Medidas Electorales (1977) y de la LOREG (1984).
2. CONCEPTO Y ELEMENTOS DEL SISTEMA
Un sistema electoral es una realidad compleja cuyos elementos interactúan de suerte que su funcionamiento viene determinado por la interdependencia dialéctica entre ellos. Es la ordenación jurídica de la representación. Es el mecanismo técnico para hacer operativa la voluntad de los representados y transformarla en representantes.
Elementos: las fórmulas electorales, la composición de las cámaras, las circunscripciones, las barreras electorales y el sistema de candidaturas.
a) LAS FÓRMULAS ELECTORALES
Son el procedimiento matemático de conversión de votos en escaños. Hay dos grandes sistemas de fórmulas electorales: mayoritarias y proporcionales.
Las mayoritarias asignan en cada circunscripción el escaño al candidato (unipersonales) o a la lista (plurinominales) más votada. Puede ser mayoritario simple o a dos vueltas.
En el simple, se divide el territorio del Estado en tantas circunscripciones como miembros de la cámara en función del número de habitantes. El escaño se lo lleva el que más votos obtenga con independencia de su número. El modelo es el de Gran Bretaña.
En el mayoritario a dos vueltas francés, las circunscripciones son de un solo candidato. Para ganar en la primera vuelta hay que obtener más del 50% de los votos. Si nadie los obtiene, pasan a segunda vuelta los dos candidatos más votados, uno de los cuales superará el 50%
El sistema electoral del Senado responde a la fórmula mayoritaria pero corregida. Es un sistema empírico que pretende un resultado práctico: que el 75% de los escaños vayan para el ganador, reservando el 25% para la minoría más fuerte. La circunscripción es plurinominal y se van a repartir 4 escaños en cada una de ellas.
Las fórmulas proporcionales pretenden asignar los escaños en proporción a la fuerza real por cada candidatura. La proporcionalidad pura no existe, por la aparición de restos que hay que repartir; la proporcionalidad pura exigiría dos condiciones:
- Colegio estatal único
- Divisibilidad física de los parlamentarios
El concepto clave en el sistema mayoritario es el del cociente electoral, que es fruto de la división del número de votos válidos entre el número de escaños a repartir. Y cada candidatura obtendrá tantos escaños como veces contenga el cociente su número de votos. Las fórmulas proporcionales provocan la aparición de restos que habrá que distribuir con una segunda operación y para ello pueden utilizarse multitud de criterios, desde primar al resto más fuerte, a la candidatura más fuerte o incluso al resto más débil.
Las fórmulas proporcionales del sistema español: el Congreso
La Ley D’Hont es una fórmula matemática de efectos proporcionales que asigna directamente los escaños sin necesidad de la doble fórmula de reparto por cociente y reparto de los restos. Su nivel de proporcionalidad es más que notable, ya que ni beneficia a las mayorías ni castiga a las minorías, al menos no necesariamente. El castigo o beneficio que siempre produce es neutral, aleatorio en imprevisible.
La constitución consagra este mínimo pero sin concretarlo y la LOREG (Ley Orgánica de Régimen Electoral General) reitera este número de 2. A esta prima provincial de salida se le ha acusado, por un lado, de romper la igualdad del voto haciendo mucho más caro el escaño en las grandes circunscripciones que en las pequeñas; y por otro, de beneficiar a zonas castellanas, generalmente de derechas, dándole un sesgo conservador al sistema.
La primera acusación es cierta, incuestionable, lo que no quiere decir que sea necesariamente inconveniente en términos de justicia. La segunda imputación es falsa, demostrable empíricamente: coger todos las elecciones y plantearse que hubiera pasado si no hubiese prima provincial: con lo que saldrían beneficiadas las circunscripciones que más población tengan. En la hipótesis de una distribución de escaños sin prima provincial, de las ocho elecciones, en cuatro se hubiera beneficiado el centro-izquierda, y en otras cuatro el centro-derecha. Pero además, en la hipótesis más extrema, el perjuicio o beneficio no supera el 1,5%. Llevar a estas conclusiones de sesgo del múltiplo es una falsa petición de principio.
d) LAS BARRERAS ELECTORALES
Suponen el establecimiento de un mínimo porcentual de votos por circunscripción para acceder a la representación (si no se obtiene el mínimo, los votos se pierden). Las barreras son, en cierto modo, la expresión de una mala conciencia de los proporcionalistas, que se asustan ante la posibilidad de una cámara llena de minorías insignificantes. En Alemania el mínimo es el 5% y en España es la absurda, por inútil, del 3% (inútil porque el tamaño de las circunscripciones la hace innecesaria, porque sólo puede ser operativa en contadas ocasiones en Madrid y Barcelona; de hecho sólo lo fue una vez en Barcelona)
e) LOS SISTEMAS DE CANDIDATURAS
Sólo se suscita en circunscripciones plurinominales (por ejemplo, España). Los sistemas de listas pueden ser de listas abiertas o cerradas, y éstas pueden ser bloqueadas o no bloqueadas.
Abiertas. En ellas el elector puede confeccionar con absoluta libertad su propia lista, con independencia de la adscripción política de los candidatos. Es el sistema en España del Senado. Como elemento positivo, el sistema incrementa al máximo la libertad del elector, haciendo mucho más personalizado el voto. Por lo mismo, disminuye el monopolio de las oligarquías partidistas en la selección de los candidatos. Los críticos del sistema ponen de relieve que puede conducir a decisiones incoherentes que conduzcan a una cámara absurda. Que puede conducir a una relajación de la disciplina de partido y que debilita la posición de los partidos políticos del sistema. Los dos primeros argumentos son falsos, el electorado cierra las listas.
Cerradas. En estas, el elector tiene que adherirse a una candidatura homogénea de las ofertadas. Pero a su vez están las cerradas bloqueadas, en las que la adhesión es absoluta (sin poder introducir alteración alguna); y las no bloqueadas, en las que –sin poder salirse de la candidatura homogénea elegida- pueden introducir alteraciones (ya sea manifestación de preferencias o rechazos). En España el parlamento tiene sistema de listas cerradas y bloqueadas.
Valoración crítica: Las listas cerradas desbloqueadas presentan la ventaja de que, si bien obligan al elector a un voto de partido, le dan una gran libertad en la selección de los candidatos. Como crítica, se suele aducir el debilitamiento de los partidos; lo que se debilita no son los partidos, sino las oligarquías dirigentes de esos partidos.
Las listas cerradas bloqueadas, no tienen virtud alguna, salvo constituir un poderoso instrumento de dominación de los dirigentes del partido.
f) VALORACIÓN TÉCNICA DE LOS SISTEMAS ELECTORALES DEL
CONGRESO Y EL SENADO
Congreso No existe un sistema electoral homogéneo, sino un sistema fruto del funcionamiento dispar de una multiplicidad de subsistemas. Los subsistemas vienen determinados por el tamaño de las circunscripciones, que a su vez determinan su funcionamiento como proporcional o mayoritario.
Primer subsistema Madrid y Barcelona, más de 30 escaños. En ellas el coste del escaño es muy barato, poco más del 2%, y la proporcionalidad intensísima.
Segundo subsistema Circunscripciones entre 13-16 escaños. Aquí el coste del escaño oscila entre el 5% de Valencia y el 7% de Sevilla; la proporcionalidad sigue siendo bastante intensa.
Tercer subsistema Circunscripciones entre 9-12 escaños (Vizcaya, Asturias, Alicante, Málaga, Cádiz, La Coruña y Murcia). El coste del escaño oscila entre el 8-10%, aún hay cierta proporcionalidad, pero es claro que hay que tener una importante entidad política para llegar a la representación.
Cuarto subsistema Circunscripciones entre 6-8 escaños (Granada, Córdoba, Jaén, Las Palmas, Tenerife, Badajoz, Pontevedra, Guipúzcoa y Zaragoza). El coste del escaño varía entre el 11-14%
Quinto subsistema Circunscripciones entre 3-5 escaños, es el más numeroso (Castilla-León, Castilla-La Mancha, Cáceres, Lugo, Orense, Cantabria, La Rioja, Lérida, Gerona, Castellón, Almería, Ceuta, Melilla, Huesca y Teruel). Este subsistema es el que determina verdaderamente el funcionamiento del sistema global; el coste del escaño tiende a superar el 20%, pudiendo llegar hasta el 30%. Su tendencia es funcionar como un sistema mayoritario, facilitando el bipartidismo, con una severa corrección de la complejidad. Bipartidismo que facilita mayorías absolutas por el dato añadido de que la mayoría de las circunscripciones son impares, disparando la sobrerrepresentación del partido ganador.
El resultado final, querido o por azar, es que el subsistema tiende a funcionar como proporcional donde existen tensiones nacionalistas, de suerte que no margina ni a nacionalistas ni a españolistas; y tiende a funcionar como mayoritario donde sólo hay españolismo, propiciando el bipartidismo y facilitando las mayorías absolutas.
3. POLÉMICA CLÁSICA ENTRE MAYORITARISTAS Y PROPORCIONALISTAS
Los detractores del sistema mayoritario ponen de relieve hechos que son ciertos: primero, que castiga duramente a las minorías; segundo, que les impide o dificulta en extremo el crecimiento; tercero, que se produce gran perdida de votos (más en el mayoritario simple y atenuado en el a “doble vuelta”). Los defensores del sistema mayoritario aducen: primero, el argumento de que la función del sistema electoral no es sólo cauce para representar a la sociedad, sino también mecanismo
