¡Descarga Constitucional y más Apuntes en PDF de Derecho Constitucional solo en Docsity!
Constitucional.
TEMA 1- LA CONSTITUCIÓN Y LA DEMOCRACIA.
1-Constitución y democracia. La Constitución incorpora, en primer lugar, el elemento axiológico de la concreción de un conjunto de valores; en segundo lugar, el elemento lógico de la prescripción normativa de tales valores históricos y, por ultimo, el elemento sociológico de su eficacia social conformadora. Es decir, derecho como norma (validez) que traduce unos valores (legitimidad) y logra una efectividad social (eficacia), A efectos pedagógicos podríamos recurrir a una tipología de la Constitución, clásica y reiterada, la de Karl Loewenstein, para concretar lo que entendemos por Constitución. Distingue este autor entre Constituciones normativas, nominales y semánticas. Las normativas serían aquellas en las que el proceso político se desenvuelve de acuerdo con sus mandatos; es decir, en las que confluyen legitimidad, validez y eficacia. Las nominales y las semánticas, sin embargo, coincidirían en el elemento de su irrealidad; o sea, en que el proceso de conquista y ejercicio del poder sería siempre ajeno a la norma, a la apariencia de Constitución. La diferencia entre ellas sería simplemente de intencionalidad subjetiva. En las nominales, (como ejemplos países del tercer mundo), el problema es la inmadurez de las estructuras sociales para acceder a la democracia. En la semánticas la intencionalidad es propagandística, de pura retórica, para tratar de legitimar democráticamente estructuras de estricta dominación, (como ejemplo las Constituciones comunistas y fascistas). Esta clasificación, útil para el sociólogo, no lo es para el jurista, en la medida en la que éste no puede aceptar el derecho sino como una síntesis histórico-concreta entre los valores, o bienes jurídicos a proteger, que propone la axiología desde una perspectiva histórica, las proposiciones normativas concretadas como formas lógicas, que generan la vigencia, y el hecho sociológico de la efectiva conformación de la realidad. En primer lugar, no nos interesan los documentos históricos que, bajo la denominación de constituciones, jamás adquirieron la mínima dimensión de eficacia social como para poder tratarlos jurídicamente. En segundo lugar, para un jurista no debe haber más Constitución que la Constitución normativa; es decir, aquella en la que el proceso político de toma y ejercicio del poder se desenvuelve de acuerdo con sus previsiones. Por último, cuando hablamos de Derecho Constitucional no nos estamos refiriendo a la sistemática y global sumisión del poder a derecho, de forma que esta limitación del poder por el derecho esté controlada y garantizada. Esta noción de Constitución es relativamente joven y hay que situarla, vinculada a la Ilustración, en las Revoluciones americana y europea de finales del siglo XVIII e inicios del XIX. Relación entre constitución y democracia: a) No hay Constitución sin democracia. b) No hay democracia sin Constitución.
2-No hay Constitución sin democracia. Imposibilidad lógica de una Constitución no democrática, entendiendo por Constitución y por Derecho Constitucional la sistemática y global sumisión del poder al derecho. El esquema argumental es: -El derecho implica, con necesidad lógica, la limitación de las conductas. -El derecho sólo puede concebirse como un ordenamiento heterónomo, que se impone al destinatario. Por ello no basta la mera limitación. Sino la limitación asegurada y controlada. -En el universo jurídico, las ideas de autolimitación y de autocontrol son absurdas. El derecho sólo puede concebirse a partir de la limitación y el control externos al destinatario de las normas. 2.1-Quizás para desarrollar estos principios pueda partirse de la idea elemental de que la existencia humana está presidida por una multiplicidad de ordenamientos o sistemas normativos, que imponen determinados comportamientos: El derecho, la economía, la moral, la estética, los usos sociales. La naturaleza de estos sistemas normativos descansa en la finalidad que con ellos se persigue y determina la diferenciación entre ordenamientos autónomos y heterónomos. a)En los ordenamientos autónomos, las normas sólo vinculan el comportamiento, en la medida en que son aceptadas por sus destinatarios: son subjetivamente disponibles. Así, son ordenamientos autónomos la estética y la moral. b)Los ordenamientos heterónomos vales desde sí mismos, desde su propia superioridad, y se imponen al destinatario de la norma con independencia de su aceptación o rechazo: son subjetivamente indisponibles. 2.2-Habíamos conectado la naturaleza autónoma o heterónoma de los sistemas normativos con la finalidad que aquellos persiguen; esto puede percibirse poniendo en relación la moral con el derecho. El objeto de la moral es la realización de la virtud y descarta la posibilidad de coacción externa y determina la autonomía de la limitación, por la razón de que no hay más comportamiento virtuoso o carente de virtud que el comportamiento libre y sólo se cumple con un precepto moral cuando, previamente, se le acepta como obligatorio. Por el contrario, el objeto esencial del derecho no es la justicia sino la certeza, la seguridad. El derecho puede ser injusto, juicio que se hace posible por la dimensión subjetiva de la valoración histórica de lo justo y lo injusto; lo que no puede ser el derecho es inseguro o incierto. 2.3-Tres conclusiones: 1-La naturaleza limitativa de las normas jurídicas. El derecho delimita esferas de licitud y de deber, poniendo de relieve su naturaleza paradójica porque, siendo un elemento indispensable para asegurar la libertad de todos, sólo puede hacerlo limitando la de cada uno. El comportamiento libre sólo es posible allí donde el derecho no quiere o no puede penetrar. 2-La limitación jurídica es una limitación externa, impuesta desde instancias exteriores a la voluntad del destinatario. 3-Los mecanismos de control que garantizan el cumplimiento de los límites jurídicos han de ser necesariamente un control externo.
Con lo que la calidad, o aún la autenticidad democrática, de la creación de una voluntad política imputable al pueblo, descansa más en los procedimientos jurídico-políticos de la fabricación, que en los presupuestos abstractos de los que se parte. a)Rosseau, desde su concepto de soberanía popular, profundamente individualista, rechaza como principio la representación. Afirma que la “soberanía no puede ser representada”, porque “consiste esencialmente en la voluntad general y la voluntad no se representa”. Es decir, cada ciudadano tendría la misma parte alícuota que los demás en la titularidad de dicha soberanía; de aquí, sus críticas al sistema representativo inglés: “El pueblo inglés cree ser libre, pero se equivoca: sólo lo es durante la elección de los miembros del parlamento; una vez elegidos, se convierte en esclavo, no es nada”. El pensamiento de Rosseau no es un dechado de coherencia y no está exento de contradicciones. -La primera, es reconocer la imposibilidad de la democracia directa en los extensos Estados de su tiempo y la necesidad de elegir representantes. -La segunda, es aferrarse a la premisa negada y destruir la lógica de la representación, mediante las siguientes exigencias: -Los representantes han de estar sujetos a mandato imperativo. -exige la ratificación popular para que una ley sea válida. -La tercera, es acabar operando con un concepto metafísico, la voluntad general que, no sólo es la voluntad de los mas sino, ni siquiera, la voluntad de todos, sino la voluntad recta, la justa voluntad. b)El concepto protoliberal, más realista pero no menos artificioso que el de Rousseau, es el de la soberanía nacional. Fue formulado por Sieyés. Esta tesis sostuvo la existencia de la nación como una realidad ideal, independiente de la voluntad individual de quienes la integran. Parte de la existencia de unos improbables intereses objetivos de la nación, necesitada de personas especialmente cualificadas para ser capaces de percibirlos y de prestarles voluntad psicológica. Éste sería el concepto elitista y oligárquico de la soberanía nacional en el liberalismo doctrinario del siglo XIX, que justifica el sufragio censitario. c)Un ejemplo de fabricación de una voluntad de la comunidad política y de un concepto de pueblo radicalmente antidemocrático, es el concepto reduccionista del leninismo que reconduce el concepto de pueblo, a través de procesos sucesivos de hipostización. Así, el pueblo es la clase obrera; la clase obrera es la vanguardia con conciencia de clase; la conciencia de clase la determina la pertenencia al partido comunista y el partido comunista, de acuerdo con el “censarismo democrático” leninista, son los órganos dirigentes. En conclusión, el pueblo son esos órganos dirigentes del partido. d)El más corrosivo de los mecanismos propuestos y en estos momentos el menos peligroso para la democracia representativa, sea el formulado por Carl Schmitt quien, acaba formulando una teoría de la democracia, como democracia de la identidad, de fuertes raíces totalitarias que destruye la democracia representativa pero que está muy lejos de conducir a una democracia directa. La reflexión de Schmitt es radicalmente antidemocrática. Tanto la Alemania nazi, como la Unión Soviética marxista-leninista, la Italia de Mussolini o la España de Franco, todas ellas dictaduras antiliberales, serían para Schmitt regímenes potencialmente democráticos en la medida en que se produzca la identificación del pueblo con el líder carismático que lo conforma, lo dirige, lo crea como comunidad política y manifiesta su voluntad.
Frente a estas cuatro posiciones, la teoría democrática de la representación que, cuando habla de pueblo, habla de pueblo real: de personas con voluntad propia y singular, pero necesitadas de la intermediación representativa, pero siempre a partir de esas voluntades singulares e iguales, para fabricar, mediante el derecho, una verdadera comunidad política; es decir, una unidad de decisión con voluntad política coherente y operativa, desde la premisa de que representar, no sólo es hacer presente lo ausente sino, sobre todo, crear el ausente, que carece de existencia fuera de la ficción representativa. Pero, el ausente no existe como comunidad política, que sólo puede crearse en el Estado, pero sí existe como pueblo en sentido sociológico, cuyas voluntades individuales no pueden ser ignoradas, en el proceso de creación, sin radical destrucción del propio principio democrático. Cuando hablamos de pueblo desde la teoría democrática, descartamos los conceptos metafísicos y hablamos de pueblo real: es decir, de personas con voluntad propia y singular. Descartamos también el concepto sociológico, ya que ese conjunto de voluntades incoherentes y contradictorias, no pueden, por sí solas, generar una voluntad coherente; una voluntad política. El problema de la democracia es siempre un problema de reducción de la complejidad para transformar un agregado de voluntades incoherentes en una unidad de decisión. Eso sólo puede hacerlo el derecho. Lo puede hacer de dos formas: -De forma directa, dotando de validez a la decisión de los más: la llamada democracia directa. -De forma indirecta, atribuyendo la capacidad de formación de la voluntad política a los representantes del pueblo: la llamada democracia representativa. En ninguno de los dos casos decide el pueblo, sino que decide un sector del pueblo, a través de un artificio jurídico: la democracia directa o la democracia representativa. En ambos casos estamos hablando de la creación de una voluntad que no preexiste, quien decide no es el pueblo sino los ciudadanos, a partir de las reglas de la reducción de la complejidad aceptadas por ellos. Con frecuencia, la dialéctica entre la democracia directa y la representativa se plantea como una diferencia entre la idea del pueblo actuando por sí mismo y la idea del pueblo actuando a través de intermediarios. En rigor, en ambos casos, la intermediación es inevitable. En un caso quien intermedia son mayorías circunstanciales que imponen al pueblo su criterio y, en el otro, son representantes elegidos por ese pueblo. 3.1.La democracia directa. El paradigma de la democracia de la identidad se sitúa en Atenas. Diferencias respecto a la democracia moderna: -Diferencias cuantitativas: 1-Espacial. “Cuando hablamos de la democracia griega sólo consideramos Atenas, lo cual limita el ámbito de tal pretensión democrática”. 2-Temporal: tampoco podemos referirnos a una extensísima historia de Atenas sino, como mucho y no sin interrupciones, desde el año 461 hasta el 232 a.C. 3-Personal: hablamos de una comunidad muy pequeña; en una sociedad de 50.000 personas, sólo un máximo de 3.000 formaban el pueblo y participaban en las Asambleas. -diferencias cualitativas: 1-En la sociedad ateniense, no existía la diferencia entre sociedad y Estado; lo que
las decisiones tomadas. Esa democracia telemática provocaría dos resultados difícilmente conciliables con el principio democrático: -Disolver lo colectivo en la aritmética individual. -Y escindir fatalmente decisión y responsabilidad. Al hablar de democracia directa nos referimos al ejercicio directo del poder por sus destinatarios: a la identificación subjetiva entre soberano, gobernante y gobernado. Pues bien, la única forma de defender la democracia directa es considerando la regla de la mayoría, como el principio legitimador y justificador del poder político. Así, la validez del derecho descansaría en el criterio exclusivo de que lo han ordenado los más y la democracia exigiría que la voluntad de los más prevaleciese sobre la voluntad de los menos. Evidentemente, no creemos que ese sea el fundamento de la democracia ni su principio legitimador, ni creemos que tal planteamiento tenga la mínima consistencia ética ni que descanse en ningún principio lógico porque descansa en una insalvable contradicción consigo mismo: la voluntad de cualquier mayoría circunstancial, sería válida en sí misma aunque estuviera destinada a destruir la libertad de todos y, por tanto, a negarse a sí misma, a negar la posibilidad de nuevas mayorías. Cuando la regla de la mayoría se eleva a principio legitimador del sistema, se está destruyendo el principio democrático y la propia regla de la mayoría. Esta realidad nos lleva a la conclusión de que la democracia directa no es sólo un imposible técnico, sino que es un imposible lógico. Esta pseudo democracia organiza por hipótesis un poder absolutamente ilimitado, de suerte que el sistema de legitimación se ocupa sólo del origen del poder pero se desentiende radicalmente de su ejercicio. Es la libertad de todos lo que legitima la democracia, con el principio de las minorías, comenzando por el individuo como máxima minoría, y no la regla de la mayoría como fundamento del sistema. En otros términos, lo que legitima la decisión de los más es el hecho de haber sido tomada desde la libertad y participación de todos. La democracia sólo es posible cuando se asegura jurídicamente la libertad de todos y, por tanto, su potencial participación en el proceso de decisión política. La democracia exige el aseguramiento jurídico de los derechos y libertades fundamentales, que hacen posible la participación política y que, a partir de la contribución de todos, legitiman la regla de la mayoría como mecanismo impecablemente democráticamente de toma de decisiones. Pero si se acepta esta premisa es inexcusable aceptar la conclusión: el poder democrático es un poder jurídicamente limitado. Esto requiere la diferenciación entre los titulares del poder -el pueblo soberano- y los individuos que lo ejercen. Sólo quien ejerce un poder cuyo fundamento de legitimidad es ajeno a su persona y a su voluntad puede ejercer un poder que nace y permanece limitado. Existen errores de concepto que hablan también de una democracia participativa como alternativa a la representativa. En rigor, cuando se trata de verdaderos procesos democráticos, la democracia participativa no sólo no desplaza a la representativa sino que la complementa, situándose en un plano diferente que permite minimizar los riesgos de alejamiento entre representantes y representados, a la búsqueda de una mejor calidad de la representación. Así, pues, la conclusión última es que no existe alternativa a la democracia representativa, que es la única democracia posible, que podrá ser susceptible de mejora, de incremento de la participación,
de mayor aproximación a los individuos cuya voluntad es necesariamente el punto de partida democrático de toda fabricación de la voluntad política. Todo es cierto, pero no más cierto que no hay más democracia que la democracia representativa y, por tanto, que la democracia sólo es posible en el marco de la Constitución. Es decir, de una norma que asegure los derechos históricamente percibidos como necesarios para mantener una sociedad políticamente abierta, que impone estos derechos como límite inexcusable a los gobernantes, y que organiza el poder de tal forma que se garantice su control y se les constriña al respeto de tales reglas del juego político. En suma, derechos fundamentales y división de poderes. 3.2-Breve reflexión sobre la democracia representativa. Sobre la teoría de la democracia ha sobrevolado siempre una idea, más abstracta que real. Tal es el perturbador aliento de la democracia de identidad. Del concepto de una democracia directa, jamás existente, en la que los ciudadanos, titulares de la soberanía, ejercerían sin intermediación alguna el poder político que les corresponde a todos y cada uno, sin posibilidad de delegación alguna. Donde se produciría la buscada identificación entre titular y ejerciente. En alguna ocasión, es un esfuerzo sincero e inicialmente realista por perfeccionar una democracia realmente existente que se estima, que no se pretende destruir sino mejorar, pero cuyo pensamiento queda lastrado porque sigue moviéndose y orientándose desde el paradigma ideal sin aceptar la lógica, insustituible, de la democracia representativa, no sólo como única democracia históricamente existente, sino como única democracia lógicamente posible. Quedan por último, quienes eluden el ensueño del paradigma ideal, asumen la lógica de la democracia representativa y reflexionan al servicio de una crítica razonable de las enormes carencias de la teoría clásica de la representación pero, no al servicio de su destrucción sino de su perfeccionamiento. 4-Los mecanismos de creación de una voluntad política. El proceso de reducción de la complejidad en un sistema democrático descansa en una multiplicidad de mecanismos. 4.1-En primer lugar, y sin orden jerárquico, los derechos informativos que cumplen una función esencial: ser un primer nivel de formación de la opinión pública y de creación y fabricación de voluntades políticas. 4.2-En segundo lugar, otro mecanismo de reducción de la complejidad surge del ejercicio del derecho de asociación y de creación de partidos políticos que racionalizan la oferta electoral. En este caso se comprende que no todos los militantes, los simpatizantes y los votantes están de acuerdo con todas las opiniones del partido. La adhesión al mismo requiere jerarquización de prioridades y, por tanto, renuncias. 4.3-Un tercer mecanismo es el sistema electoral como procedimiento destinado a crear jurídicamente la voluntad del cuerpo electoral. Precisamente por ser el último en el que participa la sociedad, sólo será auténtico si están garantizados los mecanismos anteriores. 4.4-Como último nivel, el Parlamento, órgano representativo formado por los elegidos por el cuerpo electoral y en donde se manifiesta una voluntad coherente y homogénea capaz de tomar decisiones políticas: la voluntad del Estado.
Con otras palabras, cuando se elabora la Constitución de los Estados Unidos, en 1787, no existen precedentes empíricos a la hora de determinar la forma de gobierno. Los únicos antecedentes son teóricos. Los emergentes Estados Unidos, cuya independencia deriva de la victoria sobre la monarquía inglesa, con la que rompen de forma definitiva, no pueden aceptar, ni el principio monárquico, ni los elementos aristocráticos del sistema. La teoría de Monstesquieu sobre la separación de poderes necesitaba adaptarse a una forma de gobierno necesariamente republicana y depurada de los rasgos aristocráticos. Este nuevo sistema político interpreta el principio de división de poderes montesquiniano de forma estricta, dando lugar a una forma de gobierno conocida como Presidencialismo; más concretamente, supone una separación entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo. Tiene su manifestación más acabada en la Constitución de los Estados Unidos de América. División de poderes o funciones del Estado: -La toma de decisiones o función legislativa. -La dirección e impulsión de la toma de decisiones y la aplicación y gestión de tales decisiones o función ejecutiva. -La resolución de los conflictos planteados en la aplicación de la toma de decisiones o función judicial. Estas funciones del Estado son atribuidas a un órgano independiente de los demás. Esa independencia se desdobla en dos elementos: independencia de origen e independencia de ejercicio. -Un órgano o complejo orgánico disfruta de independencia de origen cuando los miembros que lo componen son designados o elegidos sin interferencia de ninguno de los otros poderes del Estado. Así, en el sistema presidencialista, tanto el Presidente como el Parlamento. En el sistema parlamentario monista, el Parlamento. -Un órgano o complejo orgánico disfruta de independencia de ejercicio cuando su existencia y sus funciones no pueden ser alteradas ni interrumpidas por otro de los poderes del Estado. En el sistema presidencialista, el Presidente y el Parlamento. En el sistema parlamentario monista, ni el Parlamento, que puede ser disuelto, ni el Gobierno, que puede ser derrocado. En el sistema presidencialista, de estricta separación de poderes, estos gozan de independencia de origen y de ejercicio. Veamos: a)El poder ejecutivo esta concentrado en una magistratura unipersonal, el presidente. El Presidente de los Estados Unidos es jefe de Estado y dirige efectivamente la política interior y exterior. No existe un Gobierno en sentido estricto, al estilo parlamentario europeo, como órgano colegiado que decide y responde solidariamente, sino un conjunto de altos funcionarios al servicio de la presidencia; la decisión política sólo corresponde al presidente. Incluso el vicepresidente carece de competencias propias, más allá de la simbólica presidencia del Senado; en materia ejecutiva actúa siempre por delegación del presidente. El presidente de los Estados Unidos goza de independencia de origen porque es elegido por el
pueblo mediante sufragio universal. Recibe su legitimidad directamente del pueblo, al margen de la voluntad de cualquier otro poder del Estado. Disfruta también de independencia de ejercicio porque durante su mandato -de cuatro años, renovable electoralmente por otros cuatro- no puede ser cesado por razones políticas, por la acción de ninguno de los otros poderes. Cuestión diferente es que pueda ser cesado por razones jurídico-criminales, mediante el procedimiento de impeachment. b)El poder Legislativo está atribuido a un Parlamento bicameral: el Congreso, formado por dos cámaras: Senado y Cámara de Representantes. El Parlamento goza de la doble independencia: -Independencia de origen: está directamente legitimado al proceder de elección popular, por sufragio universal. -independencia de ejercicio, ya que no puede ser disuelto por el Presidente y su mandato, otorgado por el electorado, es a plazo fijo: seis años para el Senado y dos para la Cámara de Representantes. c)El problema de una estricta división de poderes es el riesgo de conflictos entre los mismos. Porque no olvidemos que el Estado es una unidad de decisión. Esto no significas una monolítica organización política sino que, aun cuando las decisiones se tomen a partir de una estructura compleja, las eventuales discrepancias deben resolverse en la unidad. Frente a este riesgo, el régimen parlamentario dispone de mecanismos jurídicos de respuesta -la disolución de las Cámaras o la moción de censura- a fin de buscar la sintonía necesaria entre Ejecutivo y Legislativo o dar salida a un enfrentamiento institucional. Sin embargo, en el presidencialismo no existen mecanismos jurídicos para garantizar esa unidad de decisión. Es perfectamente posible la existencia de un Presidente políticamente enfrentado al Parlamento y carente de la necesaria asistencia legislativa y presupuestaria para desarrollar su programa político. Ya Montesquieu había sido consciente de esta posible situación; por ello diferenció entre la facultad de decidir o de ordenar y facultad de impedir, entendiendo que, si bien la capacidad de decisión en las diversas funciones del Estado, debía ser atribuida a cada uno de los poderes, estos no quedaban radicalmente aislados entre sí, al existir una cierta capacidad de interferencia para oponerse a decisiones inaceptables para alguno de dichos poderes. La Constitución de Estados Unidos recoge este criterio y limita esa radical división de poderes, permitiendo interferencias recíprocas. Así, la Constitución permite al Presidente oponerse al legislativo mediante la competencia de veto suspensivo a las leyes. Igualmente, mediante la exigencia de consentimiento del Senado para el nombramiento de los altos cargos políticos o judiciales. El Senado puede oponerse a nombramientos que considere inaceptables, pero no puede obligar al Presidente a aceptar sus propuestas. A su vez, el Presidente puede rechazar una ley que destroce su programa gubernamental, pero no puede imponer la propia.
b.1)La Jefatura del Estado se configura como una Magistratura diferenciada independiente del Gobierno, carente de potestas y a la que se le atribuye una función de integración política y de moderación en el funcionamiento de los poderes públicos. Se trata de una Magistratura concebida como apartidista, carente de poder político efectivo o con poderes muy limitados, con la que se pretende simbolizar la unidad y continuidad del Estado. Aunque el sistema de gobierno establecido en la Constitución española de 1978, es un parlamentarismo “racionalizado”, tal racionalización afecta a las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento y no a la Jefatura del Estado monárquica, que se mantiene fiel a los postulados del parlamentarismo monista clásico. Artículo 56 de la Constitución española: “El Rey es el Jefe del Estadi, símbolo de su unidad y permanencia...”. Y todo ello con independencia de que la forma de la institución sea monárquica o republicana. Artículo 87 de la Constitución italiana: “El Presidente de la República es el Jefe del Estado y representa la unidad nacional...”. Esta diferencia entre monarquía y república puede determinar la atribución de un mayor nivel competencias; es decir, de algunas competencias políticas asumibles en la forma republicana e inaceptables bajo la forma monárquica, pero la función institucional es sustancialmente la misma. -La idea de símbolo de unidad se pretende realizar a través de la configuración de una Magistratura apartidista. Se trata de que más allá de la división lógica que provoca la legítima lucha partidista, haya un punto de referencia integrador. Esto se consigue en la Monarquía por hipótesis ya que el Rey/Reina carece de poderes y se encuentra situado por encima de la lucha política. En un Estado democrático que sólo admite como principio legitimador la voluntad del pueblo y en la que la legitimidad de la Corona no descansa ni en el principio monárquico ni en la historia, sino en la Constitución, son impensables los partidos monárquicos. La idea de simbolizar la unidad del Estado, se logra en la Monarquía como consecuencia de su carácter neutral, por encima de la legítima lucha partidista para acceder al poder. En la República parlamentaria, esta misma idea trata de conseguirse huyendo de la elección popular del Jefe del Estado. Y si se elude la elección popular es porque no se trata de conferir poder a la institución sino autoridad; porque se parte de que las elecciones dividen y dificultan la existencia de un Jefe de Estado que simbolice la unidad. Si se quisiera una magistratura fuerte, poderosa, con amplias competencias políticas propias, se reclamaría una fuerte legitimación popular; pero, puesto que se pretende exactamente lo contrario, una Magistratura de integración, prima la idea de consenso. Por ello, en el parlamentarismo monista clásico republicano, el Jefe del Estado suele ser elegido por un cuerpo electoral restringido, normalmente, por las cámaras parlamentarias al que se une alguna otra instancia, a través de mayorías cualificadas que garanticen dicho consenso. Por ejemplo, en Italia, el Presidente de la República es elegido por una mayoría de dos tercios, por un colegio formado por las dos cámaras, más tres delegados de cada Consejo Regional. En Alemania hay una tendencia a la alternancia de personajes prestigiosos, procedentes de los principales partidos políticos.
-Igualmente, el Jefe del Estado simboliza la continuidad del Estado; es decir, constituye un punto de referencia permanente frente al discurrir de la dialéctica política, del enfrentamiento partidista y de la sucesión de gobiernos. -En la Repúblicas se pretende conseguir a través de mandatos extensos: siete años han sido lo normal en las Repúblicas parlamentarias clásicas. Es evidente que, siete años sin responder ante el electorado,sería excesivo para una institución con competencias políticas efectivas, pero no lo son para una Magistratura a la que no se le pide que dirija la política de Estado, sino que simbolice su unidad y continuidad. -En la Monarquía esta pretensión se consigue por hipótesis, como consecuencia del carácter vitalicio y hereditario del cargo. -Desde la Constitución formal o desde las costumbres constitucionales, se atribuye a los Jefes de Estado del modelo parlamentario -Monarca o Presidente de la República-, un extraordinario número de competencias que sin una comprensión sistemática de las disposiciones constitucionales, resultarían democráticamente escandalosas. Tan amplias competencias que se explican a partir de un proceso histórico, si fueran competencias efectivas harían a la monarquía radicalmente incompatible con el principio democrático, en el que sólo puede tener poder quien es responsable del mismo. Sin embargo, el sentido y alcance de tales competencias sólo puede comprenderse a través de dos instituciones históricas, recogidas en nuestra Constitución, que son la irresponsabilidad y el refrendo. Artículo 56.3 CE: “La persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Sus actos serán siempre refrendados...careciendo de validez sin dicho refrendo...”. Ambas instituciones son de origen medieval. El Rey no responde porque es el fulcro del orden medieval. Era menos dañino para la comunidad política la ejecución de un ministro inocente, que la de un Rey culpable, que abría el peor de los escenarios: la guerra civil. Pero alguien debía responder a las acciones del Rey, lo que se resuelve mediante la institución del refrendo; los actos del Rey deberían ser refrendados por alguno de los miembros de su consejo. Ello quiere decir que se produce una escisión entre la decisión y la responsabilidad: quien decide -el Rey- no responde; quien responde -el consejero- no decide. En la actualidad, la comprensión de esta institución ha evolucionado desde las exigencias del principio democrático, en el sentido de identificar responsabilidad con decisión e irresponsabilidad con falta de decisión. Se ha producido una traslación de la decisión y de la responsabilidad, al órgano refrendante: el Presidente del Gobierno, los Ministros o, excepcionalmente, en el caso de España, el Presidente del Congreso de los Diputados en ausencia del Gobierno. El juego de estos mecanismos ha provocado un sustancial vaciamiento del poder efectivo, del Rey en particular, y, en general, de los Jefes de Estado en el parlamentarismo monista clásico. Este sofisticado mecanismo es incomprensible sin conocer la génesis histórica del sistema y su evolución desde respuestas empíricas a problemas concretos. Tan sofisticados y sutiles mecanismos dotan al Rey de una impresionante plataforma para el ejercicio de su auctoritas. Se le hace presente en la mayoría de los actos trascendentales del Estado; es decir, se le suministra el instrumento formal para ejercer los derechos que nacen de la autoridad y no del poder: a animar, a advertir y a
TEMA 11- EL PARLAMENTO. EL SISTEMA PARLAMENTARIO DE
GOBIERNO (II).
1-Origen histórico del sistema parlamentario de gobierno, en Inglaterra. La forma de gobierno parlamentario no es fruto de una directa reflexión doctrinal, sino que tiene un origen fundamentalmente empírico. Es una respuesta política concreta a problemas políticos concretos que se van planteando en un Estado: Inglaterra. No cabe aún hablar de Gran Bretaña ni de Reino Unido. 1.1-Inglaterra es el país europeo que primero abandona las estructuras feudales y conoce un proceso relativo de centralización política y de progresiva creación de amplios espacios de libertad individual. En Inglaterra, no existió la forma política del absolutismo monárquico, sino que transitará de la Monarquía feudal a la Monarquía limitada y de ahí, a la Monarquía parlamentaria. a)Durante el “Gobierno conciliar”, en la etapa de los Reyes de la Casa Tudor -desde finales del siglo XV hasta comienzos del XVII- vivirá bajo una aparente monarquía absoluta. Pero se trata tan solo de una apariencia. El enorme poder de los Tudor descansa más en la autoridad, nacida de su prestigio, que en la disposición de verdaderos mecanismos de poder de carácter institucional. Los Tudor fueron reyes enormemente populares que sirvieron con inteligencia y eficacia los intereses de Inglaterra. Una verdadera monarquía absoluta es otra cosa. Exige instrumentos propios de poder, que permitan ejercerlo, con independencia de la autoridad: -Un ejército propio de soldados que defienden el poder del rey, sin la dependencia de los ejércitos de los señores feudales. -Un cuerpo propio de funcionarios, administrativos y judiciales, que hagan llegar el poder del rey hasta el último rincón del mundo. -Una fuente permanente e independiente de financiación, para costear estos cuerpos, militar y civil. b)De ninguna de las tres cosas dispusieron nunca los reyes de Inglaterra. La temprana centralización ni pudo ni quiso destruir determinados centros de poder territorial. La unificación jurídica del derecho llevada a cabo por los jueces itinerantes, con la progresiva gestación del Common Law -ley común- descansó en una estructura judicial férreamente dirigida y controlada por la Corona; ni siquiera la creación de los Tribunales de prerrogativa regia llegó nunca a destruir los Tribunales del “Common Law”. Tampoco tuvieron los Tudor un ejército permanente, una vez desmoronado el sistema feudal de defensa, en el siglo XV. Tampoco dispusieron de un sistema financiero estable basado en impuestos votados a perpetuidad. Si necesitaban recursos debían convocar a las Cámaras, singularmente a la Cámara de los Comunes. Si los Tudor pudieron dilatar en extremo tales convocatorias se debió a su disponibilidad de medios financieros, que descansaban en sus actividades mercantiles y en sus estrechos lazos con la burguesía comercial.
1.2-A la muerte de la última Tudor, hereda la Corona la Casa escocesa de los Estuardo -Jacobo I-. Sus intentos absolutistas, que le llevan a tratar de moldear el reino de Inglaterra a semejanza del Reino francés, abrirá el período de enfrentamientos civiles del siglo XVII, enfrentados a los Tribunales de prerrogativa controlados por la Corona. El inicio del largo y cruento conflicto entre Parlamento y Corona en la Inglaterra del siglo XVII, se encuentra la pretensión de Jacobo I de que el Parlamento le votase un impuesto permanente, a imagen y semejanza de la “Talla perpetua” francesa. Los Comunes se negaron con rotunda obstinación y el Rey disolvió las Cámaras...hasta que necesitó recursos económicos y tuvo que volver a convocarlas. El resultado político del conflicto y algunos acontecimientos trascendentales anuncian la llegada de la soberanía del Parlamento inglés y el declive inexorable del principio monárquico, como principio de legitimidad del sistema político. -La deposición de Jacobo II, por el parlamento y la llamada a la Corona de una nueva dinastía, al menos parcialmente: Guillermo de Orange y su esposa María. -La aprobación por el Parlamento, en 1702, del Acta de Establecimiento, que regulaba el orden de sucesión, excluyendo del mismo a los “papistas”. Ambas son de extraordinaria trascendencia: el Parlamento “dispone” sobre el titular de la Corona y sobre el orden sucesorio. 1.3-Respecto a la situación política resultante lo más significativo es que en Inglaterra se ha hecho imposible la monarquía absoluta. El resultado es la consolidación de una “Monarquía limitada”. a)Monarquía, tanto por razones de legitimidad como de competencias: -El principio monárquico, como principio de legitimidad, dista mucho de haber sido expulsado de la conciencia política de la época y resiste con notable solidez los embates del principio representativo. Y porque al rey sigue correspondiéndole el “poder de gobierno”. Es decir, la dirección de la política interior y exterior de Inglaterra, el nombramiento y cese de los miembros de su consejo privado. b)Pero Monarquía limitada porque las revoluciones del siglo XVII han dejado clara la potestad legislativa del Parlamento y su potestad presupuestaria ubicada en la Cámara electiva: en la Cámara de los Comunes. De similar importancia es la consolidación de “Rule of Law” -imperio de la ley- y la derrota de los Tribunales de prerrogativa. Este dualismo Rey/Parlamento que responde a una dualidad de legitimidades, no permite el funcionamiento de un Estado -en la medida en que es una unidad de decisión- sino de la siguiente forma: -Temporalmente, mediante el compromiso que permite la coexistencia de ambas legitimidades, del Rey y del Parlamento. -Permanentemente, mediante la disolución de ese dualismo en monismo, ya que la decisión final es una. 1.4-Explicar la posterior evolución del sistema de gobierno inglés durante el siglo XVIII, desde el dualismo hasta el monismo, mediante una progresiva transformación de la práctica política.
sobre la coexistencia de una Cámara aristocrática (Cámara de los Lores) y la otra “protodemocrática” (Cámara de los Comunes) y en la situación del Gobierno, vinculado por la necesidad de una doble confianza, la del rey y la del parlamento. Se proyecta, en segundo lugar, por la titularidad del rey de competencias legislativas concretadas en una efectiva y personal facultad de veto. d)El Rey conserva la competencia efectiva de disolver las Cámaras y la de nombrar y cesar “libremente” a los miembros del Gobierno. 2-Su exportación al continente europeo. Es en este momento de la evolución de la forma inglesa de Gobierno, como parlamentarismo dualista, en la década de los 30 del siglo XIX, cuando se produce su importación desde el continente europeo. Cuando triunfa en el continente la revolución liberal -en Francia en 1789, en España en 1812- los constituyentes no tenían demasiado conocimiento del sofisticado mecanismo de equilibrio de poderes inglés. El que mejor lo conocía era a través de la mediación distorsionante de la obra de Montesquieu. Así las cosas, sólo había dos modelos de gobierno, el presidencialista americano y el derivado de la teoría de Montesquieu sobre la división de poderes. Y en estos momentos se inspiraron la constitución francesa de 1791 y la española de 1812. Pero con un elemento claramente distorsionante: la Monarquías y los residuos del principio monárquico. El resultado fue un diseño de una forma de gobierno de imposible funcionalidad en la que, pese a partir del principio de la soberanía nacional, se entregaba el poder Ejecutivo al Rey. A partir de aquí sucedieron algunas cosas. En primer lugar, el prestigio creciente de Inglaterra y de su forma de gobierno, a partir de la victoria sobre Napoleón que la convierte en potencia hegemónica del mundo. En segundo lugar, al menos en lo que a España respecta, el exilio de los liberales doceañistas a Inglaterra. En efecto, el exilio político tradicional de los ilustrados españoles había sido un “exilio francés”. Sin embargo, en 1823, tras el abrupto fin del trienio laboral y una restauración de la Monarquía absoluta por la Europa reaccionaria del congreso de Viena, el exilio francés se convirtió en políticamente imposible y se generalizó el exilio a Inglaterra. Cuando en los años 30 regresaron de Inglaterra, los Agustín de Argüelles, Martínez de la Rosa o Mendizábal, retornan con buen conocimiento y alta estima del parlamentarismo inglés para introducirlo en España. La Constitución francesa de Luis Felipe de Orleáns de 1830, la belga de 1831, la española de 1837, con precedente ya en el funcionamiento práctica del Estatuto Real y en la práctica de Mendizábal de recabar el apoyo de los Procuradores para sus medidas desamortizadoras; y el Estatuto Albertino de 1848, se inspiran claramente en la forma de gobierno del parlamentarismo dualista. Todo dualismo tiende a resolverse en un monismo, porque el Estado es una unidad de decisión. Esta necesidad de que el dualismo se resuelva en monismo, se hace más acusada cuando lo que se enfrentan no son sólo dos centros de poder, sino dos fuentes de legitimidad: principio monárquico frente a principio democrático. Los intentos de armonización de ambos principios constituyeron un esfuerzo históricamente admirable e intelectualmente inviable. Hicieron posible una fase de compleja coexistencia, pero el dualismo se resolvió en monismo. Veamos:
A partir de fines del siglo XIX y principios del siglo XX, en la Europa continental se iniciará lentamente una evolución de esa Monarquía de doble confianza hacia la Monarquía parlamentaria o parlamentarismo monista, que va a suponer el triunfo del principio democrático y la posibilidad de permanencia de la institución. Se va a evolucionar hacia una concepción novedosa de la monarquía en la que la soberanía sólo pertenece al pueblo, representado por un Parlamento elegido por sufragio universal; el Poder Ejecutivo es ejercido por el Gobierno, votado y mantenido por el Parlamento, cuya única confianza necesita y ante el que es responsable políticamente: los Ministros forman el gobierno como personas de confianza del Parlamento, de manera que el Rey no podrá nombrar sino a aquellos que gocen de tal confianza. El rey se convierte en titular de un órgano, la Jefatura de Estado; carece de poderes y es una magistratura de autoridad. El triunfo de la democracia no admite que tenga poderes quien es irresponsable y accede al cargo exclusivamente por herencia. a)En los Estados de la Europa continental en que se mantuvo la monarquía fue porque supo o pudo evolucionar hacia el modelo descrito; esta evolución se va a llevar a cabo sin reformar la Constitución, a través de costumbres jurídicamente vinculantes que originan mutaciones constitucionales no reflejadas en el texto escrito. b)Sin embargo, en aquellos Estados en los que la monarquía no supo o no pudo asumir la evolución descrita, será sustituida por la república parlamentaria monista; éste es el caso de España, en 1931, bajo Alfonso XIII o de Italia, en 1946, bajo Víctor Manuel II.
