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BLOQUE TEMÁTICO 4. LA GESTIÓN DEL URBANISMO.
Tema 7. LA GESTIÓN PÚBLICA.
7.1 Introducción 7.2 Ejecución pública del planeamiento 7.3 Las formas de gestión de la actividad administrativa de ejecución 7.4 Convenios urbanísticos de gestión
7.1 INTRODUCCIÓN
7.1.1. Consideraciones previas.
Hasta la entrada en vigor de la LOUA^1 , el planeamiento se veía desde una perspectiva estática, ya que era el instrumento de ordenación destinado a prever, encauzar y controlar el proceso urbano y pieza esencial de una estructura normativa a través de la que se concreta progresivamente el derecho de la propiedad del suelo. A partir de ahora el planeamiento se aprecia desde una perspectiva dinámica, pues el Plan tiene una decidida vocación de cumplimiento y camina hacia su realización efectiva. El Planeamiento es también “gestión”, ya que sin posibilidad de ejecución se convertiría en un dibujo muerto.
Una vez que finaliza la fase de planeamiento se inicia la ejecución del mismo. Esta ejecución está sometida a plazos, con sanciones en caso de su incumplimiento, a través de la denominada Disciplina Urbanística.
7.1.2. Los ámbitos de actuación del urbanismo.
Gestionar un Plan es poner por obra sus determinaciones, esto comporta una pluralidad de acciones de muy distinto carácter. La realidad es que la gestión pública del urbanismo es necesaria ya que la propiedad del suelo es mayoritariamente privada, por lo que debe actuarse por expropiación o por las alternativas que la legislación permita para su predistribución y la consecuente obtención para el dominio y usos públicos y su adscripción al uso y disfrute colectivo.
Las acciones que comprende la gestión urbanística se concretan en: parcelación, urbanización y edificación. En este sentido la Administración desarrolla las dos primeras y pasa a controlar la de edificación y el posterior deber de conservación^2.
Por tanto podemos concretar que: La Urbanización es función pública^3 .La responsabilidad última es pública y a la Administración corresponde la competencia de adoptar decisiones importantes. La presencia de los particulares es de estricta subordinación La Edificación es actividad privada que la Administración se limita a controlar.
7.1.3. La ejecución de los instrumentos del planeamiento.
La ejecución del planeamiento ha estado siempre comprendida en el ámbito de
actividad urbanística, completando la potestad de planeamiento en orden a garantizar su
adecuada gestión y teniendo como finalidad la materialización efectiva de sus
previsiones, organizando su desarrollo temporal, la forma de gestión y la participación e
(^1) Desde los primeros temas, venimos denominando LOUA a la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación
Urbanística de Andalucía y a su modificación por la Ley de 2/2012 de 30 de enero. 2
3 Contemplados en la disciplina Urbanística Según el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008, La urbanización es un servicio público cuya gestión puede reservarse a la Administración o encomendar a privados.
iniciativas privadas en los términos previstos legalmente y conforme al régimen
urbanístico de la propiedad del suelo que ha ido evolucionando hasta colocar a los
propietarios del suelo en una situación de colaboradores forzosos.
En este sentido y en cuanto a la ejecución del planeamiento, el artículo 85 de la LOUA, contempla esferas de actuación pública y privada:
1. Corresponde a las Administraciones públicas, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, la dirección, inspección y control de toda la actividad de ejecución del _planeamiento, con participación, en los términos de esta ley, de los particulares.
- La actividad de ejecución corresponde íntegramente a la Administración pública_ competente en los supuestos de determinación de un sistema de ejecución pública, y en todo caso, cuando tenga por objeto dotaciones, sin perjuicio de que pueda gestionarse de _forma directa o indirecta.
- No obstante, lo dispuesto en el apartado 1, la actividad de ejecución corresponde a los_ particulares en los supuestos de determinación de un sistema de ejecución privada y en los términos establecidos en esta ley. La ejecución de los instrumentos de planeamiento, supone una fase conceptual y materialmente diferenciable de la fase de planeamiento, como proceso escalonado y progresivo de concreción de las facultades urbanísticas de los terrenos objetos de transformación.
Los procesos de ejecución requieren la determinación de unas reglas que permitan establecer el papel de los diferentes agentes públicos y privados (sean o no propietarios y titulares de derechos en el ámbito espacial objeto de intervención)
Podemos decir, por tanto, que corresponde a las administraciones, tanto si se trata de gestión pública como privada: dirigir, inspeccionar y controlar, todas las actividades de ejecución del planeamiento. Todo ello, considerando que el proceso de ejecución de los instrumentos de planeamiento abarca: la urbanización, la edificación y la conservación de las obras y las construcciones
7.2 EJECUCIÓN PÚBLICA DEL PLANEAMIENTO
7.2.1 Actuaciones de ejecución pública.
Las Administraciones públicas podrán utilizar, para el desarrollo de la actividad de ejecución en régimen de gestión pública, además de las previstas en la Ley, todas las formas y modalidades de gestión directa o indirecta admitidas en al legislación de régimen jurídico y contratación de las administraciones públicas y de régimen local.
Las actuaciones de ejecución son las que se comprenden desde la perspectiva de la actividad administrativa de ejecución y vienen recogidas en el artículo 86 de la LOUA, que se refiere al: Contenido y desarrollo de la actividad administrativa de ejecución, señalando que:
La ejecución de los instrumentos de planeamiento comprende: a. La determinación por la Administración actuante del carácter público o privado y de la forma de gestión de la actividad de ejecución. b. La organización temporal de la ejecución y la fijación del orden de las actuaciones, cuando dichas determinaciones no se contengan en el instrumento de planeamiento. c. La delimitación de la unidad de ejecución y la elección des sistema de actuación o, cuando existan dotaciones, la fijación de las fases y del procedimiento de realización de las obras. La unidad de ejecución opera simultáneamente como ámbito para el desarrollo de la totalidad de las operaciones jurídicas y materiales precisas para la ejecución integral del planeamiento y de la comunidad de referencia para la justa distribución de beneficios y cargas. Las dotaciones que no se incluyan en unidades de ejecución podrán adscribirse a ellas a efectos de gestión.
7.2.3. La organización y el orden del desarrollo de la ejecución.
La LOUA no determina los plazos de ejecución desde el texto legal, sino que confía la programación temporal y el orden de la ejecución a los Ayuntamientos, que son los responsables de velar por su cumplimiento. En este aspecto, en su artículo 88, establece que los instrumentos de planeamiento podrán (excepto los planes de sectorización que deberán establecerlos obligatoriamente y los Planes Generales de Ordenación Urbanística en relación a los solares de los Centros Históricos) establecer plazos máximos y orden de desarrollo, para los sectores, unidades de ejecución, edificación de solares y la rehabilitación de edificaciones existentes.
Los plazos se pueden fijar en los planes y, si no se fijaran en éstos, los puede determinar el Ayuntamiento por el procedimiento de delimitación de Unidades de Ejecución.
La importancia de la organización temporal de los plazos radica en que si producen incumplimientos se justifica legalmente el cambio de sistema de actuación y, en su caso, la ejecución por sustitución, facultándose la intervención de terceros de que actuaran generalmente sustituyendo a los incumplidores y a veces asumiendo la ejecución.
También recoge la LOUA, en su artículo 89, las actuaciones por el incumplimiento de los plazos. Indicando que:
- Una vez establecido el sistema de actuación conforme a lo dispuesto en el artículo 108 de esta Ley, el incumplimiento de los plazos previstos legitimará a la Administración actuante: a. En el sistema de compensación, para su sustitución por un sistema público de actuación, según se dispone en los artículos 109 y 110. b. En los sistemas públicos gestionados de forma indirecta, para la resolución del convenio regulador de la actuación urbanística.
- El transcurso del plazo establecido para la edificación o rehabilitación habilitará al Ayuntamiento para su ejecución por sustitución, salvo que se acuerde la expropiación.
7.3 LAS FORMAS DE GESTIÓN DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE EJECUCIÓN
7.3.1. Gestión pública del urbanismo
La LOUA hace un esfuerzo intentado la diversificación de las formas de gestión pública con una serie de instrumentos que intenta potenciar y favorecer su utilización.
En este sentido señala que para la gestión directa las Administraciones podrán:
- Asumirla por su organización propia o constituir gerencias de urbanismo.
- Crear Sociedades de capital íntegramente público
- Suscribir Convenios de colaboración con otras administraciones, organismos o entidades dependientes de ella.
- Constituir Consorcios Urbanísticos
- Transferir y delegar competencias en otras Administraciones Públicas, organismos o entidades dependientes de ella.
Y para la gestión indirecta podrán:
- Conceder la actividad de ejecución a un concesionario
- Crear Sociedades de capital mixto, con participación mayoritaria de las administraciones publicas.
Al respecto, el artículo 90 de la LOUA, establecen:
1) Las Administraciones públicas podrán utilizar, para el desarrollo de la actividad de ejecución en régimen de gestión pública, además de las previstas en esta Ley, todas las formas o modalidades de gestión directa o indirecta admitidas por la legislación de régimen jurídico y contratación de las administraciones públicas y de régimen local. No obstante lo anterior, también concreta que será necesariamente una forma de “gestión directa” en los siguientes casos:
o La tramitación y aprobación de los actos de ejecución de los instrumentos de planeamiento. o Las actuaciones que impliquen el ejercicio de potestades de policía. Intervención Inspección Sanción Expropiación
En concreto, las Administraciones públicas podrán: a) Asumir la actividad de ejecución y gestión urbanística a través de su organización propia o constituir Gerencias urbanísticas con este objeto, para el mejor desarrollo de las competencias urbanísticas que les correspondan. b) Crear sociedades de capital íntegramente público de duración limitada o por tiempo indefinido para todos o algunos de los fines de redacción, gestión y ejecución del instrumento de planeamiento; de consultoría y asistencia técnica; de prestación de servicios y de actividad urbanizadora y edificatoria, y de gestión y explotación de las obras resultantes. c) Suscribir convenios de colaboración con otras Administraciones, organismos de ellas dependientes o entidades por ellas fundadas o controladas; constituir consorcios urbanísticos, y transferir o delegar competencias propias en otras Administraciones, organismos de ellas dependientes o entidades por ellas fundadas o controladas para el desarrollo de la actividad de ejecución y conforme a la misma legislación a que se refiere el apartado anterior. Para la gestión indirecta el artículo 90 de la LOUA reserva: a) Conceder la actividad de ejecución conforme a las reglas de esta Ley y sobre la base del pertinente pliego de condiciones, en cuyo caso el concesionario podrá asumir la condición de beneficiario de la expropiación. b) Crear sociedades de capital mixto de duración limitada o por tiempo indefinido para todos o algunos de los fines previstos en la letra b) del apartado anterior. En estas sociedades, la Administración pública habrá de ostentar la participación mayoritaria o, en todo caso, ejercer el control efectivo o la posición decisiva de funcioamineto de la misma.
7.3.2. Gestión directa.
Las Administraciones Públicas podrán asumir la actividad de ejecución y gestión urbanística mediante alguna de las siguientes formas:
- Gestión a través de su organización propia
- Gerencia Urbanística (artículo 91 de la LOUA)
- Sociedades de capital íntegramente público a) De duración limitada o ilimitada b) Y para todos o algunos de los siguientes fines:
- Redacción, gestión y ejecución de instrumentos del planeamiento
- Consultoría y asistencia técnica
Ejercicio de inspección urbanística. c) Gestión del patrimonio público del suelo
7.3.2.2. Convenios interadministrativos de colaboración.
Son acuerdos que pueden suscribir las admiraciones públicas y sus organismos y entidades a ellas adscritas o dependientes de las mismas en el ejercicio de la actividad urbanística. En el caso de la LOUA se regulan en su artículo 92 y básicamente, tienen por finalidad la prestación de asistencia y colaboración a las entidades locales en distintas materias tales como:
Redacción, gestión y ejecución del planeamiento Consultoría y asistencia técnica Prestación de servicios Actividad urbanizadora y edificatoria, gestión y explotación de las obras resultantes
7.3.2.3. Consorcios urbanísticos.
Son entes asociativos de Entidades locales con otra Administración pública sin ánimo de lucro que persigue fines de interés público concurrentes con los de las Administraciones públicas para la realización de actuaciones conjuntas, coordinación de actividades y la consecución de fines de interés común.
Están reguladas en la LOUA en su artículo 93 y, sus funciones son: Elaborar estudios y realizar trabajos de promoción urbanística de áreas, zonas o polígonos determinados Abordar la formación y ejecución de Planes parciales o especiales Unificar tareas de gestión del desarrollo urbanístico Realizar obras de infraestructura urbanística Crear o gestionar servicios complementarios de urbanizaciones. Cuidar la conservación de nuevas urbanizaciones A modo de ejemplo, un Consorcio Urbanístico podría estar formado por: Las Universidades Complutense de Madrid, Politécnica de Madrid y Nacional de Educación a Distancia. Este Consorcio podría estar creado, por ejemplo, para abordar el desarrollo y la gestión urbanística de la Ciudad Universitaria de Madrid. Se trata de una actuación concordada de las Universidades que comparten el Sistema General definido en el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, como “Ciudad Universitaria”. Y su objetivo podría ser: Llevar a cabo la elaboración y propuesta del Plan Especial de Reforma Interior del Sistema General de la Ciudad Universitaria de Madrid y de la modificación indispensable del Plan General de Ordenación.
Otro ejemplo de Consorcio Urbanístico podría ser el formado por los Ayuntamientos de Alcalá de Guadaira, Alcalá del Río, Aznalcóllar, Benacazón, Camas, Carmona o Carrión de los Céspedes, Castilleja de Guzmán, Coria del Río, Dos Hermanas, Gerena, Guillena, Huévar del Aljarafe, Isla Mayor, Mairena del Alcor, Mairena del Aljarafe, Olivares, Los Palacios y Villafranca, La Rinconada, San Juan de Aznalfarache, Sanlúcar La Mayor, Santiponce, Sevilla, Umbrete, Utrera, Valencina de la Concepción, Villamanrique de la Condesa y El Viso del Alcor. Y se podría crear para Realización de un estudio de las necesidades de la vivienda "de modo coordinado" en todo el ámbito del área metropolitana de Sevilla y coordinar las políticas en materia de vivienda en el ámbito territorial de los municipios, con el objetivo prioritario de facilitarles a los vecinos el acceso a una vivienda digna y a un precio asequible.
7.3.2.4. Delegación intersubjetiva de competencias.
Se trata de la delegación intersubjetiva entre personas jurídico-públicas tanto desde la Administración autonómica hacia la local, como a la inversa. Están reguladas en el artículo 94 de la LOUA, quien lo establece sin carácter obligatorio, por lo que requerirá la previa aceptación de la Administración sobre la que va a recaer.
En concreto el artículo dice:
- Toda delegación de competencias entre Administraciones públicas habilitará para el pleno ejercicio de éstas mientras no se produzca su revocación, debiéndose contemplar los medios personales, materiales y económicos necesarios para su adecuado ejercicio. La delegación, y en su caso la revocación, precisan para su eficacia de la publicación en _el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía.
- Pueden ser beneficiarios de delegación intersubjetivas, además de las Administraciones_ territoriales, las entidades públicas de carácter gerencial por éstas creadas y los _consorcios urbanísticos.
- Los actos dictados en ejercicio de la delegación se imputarán jurídicamente al delegante,_ sin perjuicio de que éste y la entidad delegada respondan patrimonialmente de forma solidaria por las lesiones, que puedan derivarse de dichos actos.
7.3.3. Gestión indirecta.
Como hemos comentado, el artículo 90 de la LOUA también recoge la posibilidad de gestión pública indirecta. Para la gestión indirecta las Administraciones podrán utilizar alguna de las siguientes modalidades:
- Concesión. Que se adjudica conforme a las reglas establecidas en la LOUA para todos o algunos de los siguientes fines: o Consultoría y asistencia técnica o Prestación de servicios y o Actividad urbanizadora y edificatoria
- Sociedades de capital mixto
7.4. CONVENIOS URBANÍSTICOS DE GESTIÓN.
Junto a los convenios urbanísticos de planeamiento^5 , los de gestión urbanística representan una de las innovaciones más esperadas, tanto a la Administración urbanística actuante, como para los particulares, al reconocerse a este instrumento de ejecución de los instrumentos de planeamiento la importancia que hasta ahora, «de facto», venía desempeñando y que prácticamente todas las comunidades autónomas han incorporado en su ordenamiento jurídico urbanístico.
Cuando existe conformidad de la totalidad de los propietarios y el Municipio y aquellos asuman, por si o mediante la participación de agente urbanizador, la entera actividad de ejecución, el establecimiento del Sistema podrá llevarse a cabo mediante convenio urbanístico a suscribir entre las partes.
La aplicación del Sistema mediante convenio urbanístico se llevara a cabo conforme a la regulación establecida para el supuesto propietario único (salvo participación de urbanizador), teniendo en cuenta las condiciones y garantías específicas que se establezcan en aquel.
El convenio deberá establecer plazo para la presentación de los proyectos de urbanización y reparcelación.
Los convenios urbanísticos de gestión presentan las siguientes singularidades o características:
a) Objeto. El objeto de estos convenios es el de determinar las condiciones y los términos de la gestión y ejecución del planeamiento urbanístico en vigor en el momento de la celebración del convenio.
b) Sujetos del convenio. Nos encontramos dos clases de sujetos. Por un lado está la Administración de la Junta de Andalucía y los municipios, así como las Entidades Públicas adscritas o dependientes de una y otros, y los consorcios urbanísticos creados por tales Administraciones. Por otro lado, y frente a éstos, se encuentran las personas públicas y privadas, jurídicas o físicas, propietarias o no de terrenos afectados por el convenio.
(^5) Que vienen regulados en el artículo 30 de la LOUA
