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INTEGRACIÓN POR MEDIO DE LA CONSTITUCIÓN - PROPÓSITOS Y PERSPECTIVAS EN EL PROCESO EUROPEO DE CONSTITUCIONALIZACIÓN DIETER GRIMM* Catedrático de Derecho Público Universidad Humboldt de Berlin SUMARIO. L Efectos normativos y simbólicos de la Constituci IL. Presupuestos de la fuerza integradora de las constiuciones MIL La capacidad integradora de una constitución curopea 1. EFECTOS NORMATIVOS Y SIMBÓLICOS DF LA CONSTITUCIÓN Cuando hablamos de integración por medio de la constitución nos referimos a efectos no jurídicos de un objeto jurídico. Ll objeto y el efecto deben, pues, considerarse por separado, El objeto, la constitución, es un conjunto de normas jurídicas que se diferencian de las demás normas jurídicas, de un lado, por su contenido; de otro, por su rango. Atendiendo a la materia que regulan, las nor- mas constitucionales se refieren a la formación y el ejercicio del poder político. En rango preceden a todas las demás normas jurídicas. El efecto, la integración, es un proceso efectivo, en el cual los miembros de una comunidad desarrollan un sentimiento de pertenencia común y conforman una identidad colectiva que * Dieter Gsimm, magistrado emérito del Bundesverfassungsgericha, es en la acmalidad también Recior del Wissenscinaltskolleg de Berlin. Fl texto constitye una versión revisada de la conferencia impartida en la Humboldi-Us iát el 12 de Julio de 2004, bajo el título «Integration durch Verlassung:. en el marco del Forum Constitutionis Europae que organiza el lostituto Walter Halistcin de Derecho constitucional europeo dirigido por Ingolf Pernice. Traducción al castellano de Ignacio Gutiérrez Gmtiérrez. UNED. Teoría y Reridad Conslttucional, núm. 15 2004, pp 53-49 Y ES DIETER DKIMM les distingue de otras comunidades. La integración así entendida resulta condi. ción de posibilidad de la unidad y de la capacidad de acción colectivas, a la vista de la pluralidad de opiniones e intereses sociales presente al menos en aquellas comunidades en las que no se pretende suprimir tal pluralidad por la fuerza. Se trata ahora de preguntarnos si las constituciones tienen la virtud de pro- ducir tal cfecto integrador, en concreto si cabe esperar de una Constitución euro- pea que promueva la integración de los ciudadanos de la Unión. La respuesta depende del modo en que se verifique la integración social!. En la perspectiva de las teorías de la acción, ello ocurre preferentemente a través de valores y nor- mas, que son asumidos en el proceso de socialización e influyen en el compor- tamiento de los miembros de una sociedad. Conforme a la teoría de los sistemas, son decisivas las presiones que parten de los diferentes sistemas funcionales que operan en la sociedad, y que deteminan el comportamiento individual hasta el extremo de que ya no es relevante la motivación normativamente condicionada del actor singular. Conforme a una u otra perspectiva, la contribución de la cons- titución a la integración social debe buscarse en su capacidad sea para configu- rar y coordinar sistemas, sea para determinar valores. Ambas propuestas pueden ser compatibles, pues la presión de los sistemas para determinar la acción deja espacios abiertos al comportamiento individual, en los cuales cobran significado las posiciones normativamente conformadas”, Como conjunto de normas de rango supremo, la constitución está orientada primariamente a producir a efectos jurídicos. Constituye el poder público de una sociedad decidida a la unidad política y establece el modo en que se debe orga- nizar y ejercer, ciertamente con la esperanza de servir asi, del mejor modo posi- ble, a las necesidades y a los principios de unida política. La constitución siempre pretende ser un orden buena o justo para la vida política. Para el poder público constituido por ella, la constitución actúa, de manera prospectiva, como criterio de conducta; retrospectivamente, como criterio para que las instancias de control y la opinión pública verifiquen si sus exigencias han sido respetadas o infringidas. Las acciones que infringen la constitución no resultan, pues, exclui- das de antemano; pero la constitución permite diferenciar entre mandatos y actos del poder conformes a Derecho o contrarios a él, y regula las consecuencias del ejercicio del poder no conforme a Derecho. De aquí surgen diferentes ventajas, que convierten la constitución en un sig- nificativo logro civilizatorio? Entre ellas se cuenta, ante todo, que el poder polí- tico se ejerza de mado regular y no arbitrario. La constitución hace así previsible 1 Cfr. Bernhard Peters, Die Integration. moderner Gesellschaften, 199%; Júrgen Gebhardt / Rainer Schmalz-Bruns (Hrsg.), Demokratie, Verfassung tnd Nation, Die politische Integration moder- ner Geselischafien, 1994. 2 Cfr. Dieter Grimm. «Welche Elite fúr welche Geselischafi?., cn Eduard J. M. Kroker (Hg). Búrgergeseliscbaf. Was bált unsere Geseliscbafi xusammen?, 2002, pág. 8l 3 Ctr. Niklas Luhmana, -Verfassung als evolutianáre Ercungenschalt, Recbtsbistorisches Journal 9 (1990, pág. 176; Peter Háberle, Verfusstengslebre als Kulturwissenschaft, 1998, pág, 28; Dieter Grinun, -Ursprung und Wandel der Verfassungs, en Josef Isensee / Paul Kirchhof (Hrsg.). Handimch des Staatsrechts, Band 1, 3. Auf, 2003. págs. 17 ss 56 DIETER DRIMM ción. Tampoco resulta dificil encontrar en ta Historia constituciones que han deja- do pendiente su tarea de contribuir a la integración social. En ella fracasó por ejemplo la Constitución de Weimar, que no sólo no integró a los alemanes tras las profundas convulsiones que siguieron a la primera Guerra Mundial, sino que ter- minó por dividirios. Existen, por su parte, constituciones con tan alto grado de fuerza integradora que no permiten negar a la constitución tal eficacia de modo categórico. El ejemplo clásico es la Constitución americana, de la cual se ha dicho que encarna el mito americano. Mientras que las constituciones siempre desarrollan eficacia normativa, a condición naturalmente de que se haya deseado dotarlas de vinculatoriedad jurí- dica, con la eficacia integradora ocurre algo diferente. Como muestran los dos ejemplos mencionados, bien puede aparecer, pero no surge necesariamente. Ello es así porque la integración social es un proceso que no tiene logar en un plano normativo; se desenvuelve, más bien, en el plano de los hechos. Se trata de un proceso social que puede anclarse en la Constitución, pero que no es controla- ble por ella. Tal limitación es propia, en general, de la eficacia de las normas jurí- dicas: lo que ocurre en la realidad puede ser influído por el Derecho, pero na forzado. Incluso cuando las reglas jurídicas se imponen por la fuerza en defecto de un acatamiento voluntario, la medida coactiva puede ciertamente ser ordena- da por el Derecho; pero es ejecutada en el plano fáctico, y por tanto depende de que el correspondiente funcionario encuentre en el Derecho motivo para actuar y pueda quebrar la oposición del afectado, A diferencia de las actuaciones concretas que resultan jurídicamente obliga- das, y que en caso necesario pueden ser impuestas mediante el uso de la coac- ción, la integración, como proceso colectivo y psicológico, ni siquiera es apta para ser jurídicamente exigida. Una norma cuyo contenido fuera la Constitución debe tener eficacia integradora carecería de valor regulador, completamente en vano se exigiría a los ciudadanos que se integraran a través de la constitución. Sin afectar a su eficacia jurídica, pues, la constitución puede no cumplir su fun- ción integradora, Ello no necesariamente conduce a la desintegración, puesto que la constitución no es el único factor de integración de una sociedad políti- camente unida. Por el contraria, existen otros factores, como la nación, la reli- gión, la historia, la cultura, la amenaza de un enemigo común, cuya eficacia inte- gradora es más segura que la de la constitución normativa, y que pueden liberar a ésta de satisfacer expectativas no jurídicas. La Unión Europea, sin embargo, se encuentra con la dificultad de que los factores de integración no jurídicos, a diferencia de lo que ocurre en los Estados nacionales, se han desarrollado en ella débilmente, cuando no faltan por com- pleto. Justo por ella se explica el anhelo de una constitución. Ello se pone de manifiesto cuando nos preguntamos por la razón que hace que, tras casi cin- s 6 Cfr William Y. Elliou, «The Constitution as the American Social Myth». en Conyers Read (Hrsg ), The Constitution Reconsiudered, 1938, pág. 209, Hans Kohn, American Nationalism, 1957, pág. 8; Samuel P. Huntingion, Americar Poltrtcs, 1981, pág. 30; Frank J. Schechter, The Early History of the Tradition of the Constinution», American Political Science Rewcw 9 (1915), pág. 713. INTEGRACIÓN POR MEDIO DE La CONSTITUCIÓN PROPÓSITOS Y PERSPECIIVAs. 57 cuenta años de una Comunidad Europea sin constitución, ésta se considere hoy tan necesaria. Que la Comunidad Europea durante todo este tiempo haya existi- do sin constitución no significa cierramente que haya carecido de un orden jurí- dico fundamental. Desde el comienzo ha dispuesto de él. Pero consiste, a dife- rencia del orden jurídico fundamental de los Estados, no en una constitución, sino en tratados internacionales celebrados entre los Estados miembros. En oca- siones, los tratados son designados como constitución, pero se trata simplemen- te de una analogía: los tratados cumplen para la Comunidad funciones jurídicas que en el Estado nacional corresponden a la constitución. Desde hace tiempo se estima que este orden jurídico fundamental en forma de tratadas necesita reformas. A partir de las convulsiones de los años 1989/90 Europa desempeña un nuevo papel en la política mundial, para el cual no está suficiente mente dotada a causa de su débil capacidad de acción en política exterior y de seguridad. Ante todo, sin embargo, la admisión de diez nuevos Estados miembros en mayo de 2004 hace necesarias reformas estructurales en los órganos y los pro- cedimientos de decisión de la Unión. Además, se desea desde hace fiempo una mejor delimitación de las competen: de la Unión y los Estados miembros. La últi- ma Conferencia Imtergubernamental en la que se trataron reformas de los tratados fracasó ante estas tareas. Trasladó por ello la formulación de un proyecto a una Convención, después de que este modelo hubiera mostrado sus virtudes ya en la redacción de la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea Para cubrir las necesidades de reforma no era ciertamente necesario pasar del tratado a la constitución. Del mismo modo que todas las reformas anteriores de los fundamentos jurídicos de la Unión Europea se habían realizado en el marco de tratados internacionales, hubiera sido posible abordar las modificaciones ahora convenientes mediante reformas del texto de los tratados. Ninguna de las refor- mas necesarias o deseables dependía de que los tratados se convirtieran un una constitución. Ni el contenido de la regulación ni su grado de vinculatoriedad jurí- dica serian diferentes en una constitución o en un tratado. Desde un punto de vista juíídico, la forma del tratado no excluía nada, nada añadía la forma consti- tucional. Entre reformas instivucionales y constitución no existe conexión indiso- luble alguna, Conforme a ello, la Conferencia Intergubernamental dejó abierta la opción entre tratado y constitución al encomendar a la Convención sus tareas. El desco de una constitución, que se impuso en la Convención, ha de tener Por tanto atras causas. A falta de una necesidad jurídica, deben ser buscadas en el plano de la integración, Es determinante la reconocida debilidad de legítima- ción de la Unión Europea. El proyecto europeo pierde respaldo en la población y se enfrena a un creciente escepticismo; entre la integración económica y polí- tica de un lado y la integración social de otro se ensancha una grieta. Conforme al eurobarómetro”, para una mayoría de los ciudadanos de la Unión han termi- nado siendo mayores los inconvenientes de la Unión Europea que sus ventajas. Ia escasa participación en las elecciones al Parlamento Europeo (en comparación 7 Europáische Kommission (Hrsg., Eurobarometerr* 25 sa.; cfr. Christine Landfried. Das poli rische Europa, 2002, pág. 108 INTEGRACIÓN POR MEDIO DE La CONSTITUCIÓN -PROPÓSITOS Y PERSPECTIVAS, so Il. PRESUPUESTOS DE LA FUERZA INTEGRADORA DE LAS CONSTITUCIONES. Por eso cobra significado en este contexto la circunstancia de que Ja efica- cia integradora de la constitución, a diferencia de su función jurídica, no se pro duzca de modo necesario. Ello nos lleva a preguntarnos cuándo las constitucio- nes desarrollan eficacia integradora, y cuándo no lo hacen. Cuestión que es cier- tamente más fácil de plantear que de responder. La eficacia integradora de las constituciones es objeto últimamente de gran atención, pera aún no ha sido sufi cientemente investigadal!. Las teorías que se ya se van proponiendo carecen aún «¿e respaldo empírico. Una consideración histórico-comparativa sería indispen: ble, pero no se ha realizado hasta ahora. En estas condiciones cabe ciertamente, con referencia a constituciones especilicas, ofrecer algunas indicaciones sobre lu que ha contribuido 4 su éxico, en el caso de que la eficacia integradora se haya desarrollado en el caso concreto, Pero poco se puede puede asegurar sobre las condiciones generales que deben concurrir para que la integración tenga éxito. Aquí no podremos solventar este déficit de investigación. Las respuestas, por ello, serán relativamente abstractas, y sólo podrán ser concretadas en mayor medida con ayuda de ejemplos históricos individuales. El punto de partida lo constituye la observación de que la eficacia jurídica de una constitución no garantiza por sí misma su fuerza integradora. cuyos presupuestos están más bien en un plano extrajurídico. En términos muy generales, cabe decir que una cons- titución desarrolla fuerza integradora cuando en su ámbito de aplicación repre- senta más de lo que es desde el punto de vista jurídico, un texto legal. Ese aña- dido se sitúa en el plano simbólico, La constitución actúa integrando cuando representa las valoraciones y aspiraciones fundamentales de una sociedad, cuan- do la sociedad reconoce justamente en su constitución aquellas ideas y creencias con las que se identifica y en la que ve fundada su peculiaridad? La integración a través de la constitución discurre, pues, a través de la per- ecpeión de la constitución. Lal percepción está sólo levemente vinculada a la cualidad jurídica de una constitución. Ciertamente, la eficacia integradora de una constitución depende de su vigencia; rosulta inverosímil que una sociedad se dote de identidad a partir de una constitución tras la cual, desde un princi- pio, no exista voluntad de vigencia alguna, o que pueda ser indefinidamente 11 Cte Vorlánder. Integration (o. 4); Halen, Integration» (n. 4); Gebharde / Schmalz-Bruns. Demokratie (n, 1); Júegen Gebhard: (Hesg,. Verfassung und polisische Kultr, 1999: del mústuo autor “Verfassung und Symbolizitatr, en Gent Melville (Hrsg), Institutionalitdt und Symbolisier«ng, 2001. pág. 585; Gury $. Schaal, Integration durch Verfassung und Verfassungsrechisprechung?, 2000; André Brodoc», Die symbolische Dimension der Verfassuny, 2003, Gúnter Erankenbcrg, Autorirát und Integration. Zur Crammatik von Recii und Verfassung, 2003, de este mismo autor «Tecquevilles Frage. Zur Rolle der Verfassung ím Prozess der Integration», en Gunnar Folke Schuppert / Christian Bumke (Hrsg.), Hundesverfussungsgerichat und gesellschajilicher Gruridhonsens, 2000, pág. 31; Michel Rosenfeld (Hisg.), Constiturionalism, Identity, Difference, and Legitimacy. 1994. Pero ya, mucho antes- Rudlf Smend, Verjassung und Verjassrongrecht, 1928. 12 Cír Hans vorlánder, «Integration durch Verfassung?, cn la obrá editada por él mismo Integration (m. 4), pág. 9 60 DIETER DRIMM desatendida sin consecuencias! por los gobernantes. Pero el hecho de que una constitución funcione jurídicamente no garantiza por sí solo la fuerza integra- dora. Puesto que la fuerza integradora de una constitución no está dada de una vez por todas con la cualidad jurídica de sus normas, sino que descansa sobre la percepción de los integrantes de la unión política constituida por ella, las constituciones pueden tanto ganar como perder tal fuerza integradora sin que hayan de mediar cambios en el contenido de su texto o de su interpretación. Mucho más estrecha es, por el contrario, la relación de la fuerza integrado- ra de una constitución con el proyecto de ordenación para la unidad política constituida por ella, al que da expresión jurídica y al que atribuye vinculatorie- dad general. Como texto normativo que se compromete con dicha ordenación, una constitución sólo puede conformar identidad entretanto y en la medida en que la ordenación que pone en vigor sea percibida como buena!!. Si la sociedad que vive bajo tal ordenación no la valora (inicialmente o al cabo del tiempo) como buena, ello se reflejará en un rechazo de la constitución a través de la cual la ordenación es dotada de vinculatoriedad y con cuyos instrumentos de poder resulta defendida. La constitución deja entonces de contribuir a la integración, y finalmente fracasa incluso jurídicamente. Tal fue el destino de la Constitución de Weimar”. La percepción de un orden constitucional como bueno presupone ordina- riamente una alta inclusividad. Cuantos más miembros de una sociedad se pue- dan identificar con él, mayor será su fuerza integradora. Las formulaciones abier- tas de la constitución se corresponden con esto: permiten que diferentes inter- pretaciones acerca del sentido de su texto no impidan la identificación con ella. Es, pues, correcto apreciar que con la apertura significativa de la constitución crece su fuerza simbólical”, aunque su fuerza de determinación jurídica dismi- nuya en la misma medida. Con ello sólo podemos referirnos ciertamente a una cuestión de grado. De un lado, no hay norma jurídica que no necesite interpre- tación o que no sea apta para ser interpretada; de otro, en su aplicación a un conflicto concreto, toda norma jurídica necesita ser reducida a un significado uni- voco en relación con el mismo. La referencia a la aplicación es, por su parte, también relevante para la inte- gración. Incluso una idea de orden que se sienta como buena, si no está en con- «Jliciones de imponerse en la realidad política, es incapaz de dotar a la constitu- 13 Las Constituciones de este género son frecuentemente consideradas como (simplemente) simbólicas, cfr. por ejemplo Marcello Neves, Symbolische Konstituitonelisierang, 1998; del mismo aucor, Verfassung und Positivitát «es Rechts in der peripberen Moderne, 1992, Brun-Otto Bryde, Verfassungsentuicklung, 1982, págs. 27 ss. La Conslitución simbólica en tal sentido no debe ser con- fundida, sia embargo, ron los efectos simbólicos de las constiruciones normativas. 14 Cfr. Vorlánder (n. 12) 15 Cfr. Delef Lehnert, -Desintogration durch Verlassung? - oder wie die Verfassung der Nationalversammlung von 1919 als Desintegrationsfaktor der Weimarer Republik interpretiert wurde», en Vorlánder, Integration (n. 4). pág. 237 16 Cfr rodocz, Symbolische Dimension (n. 11); del mismo autor, Chancen konstitutioneller Identitátsstiftung. Zur syenbolischen Integration durch eine deurungsofíene Verfassung», en Vorlánder, Integration (n. 4), pág. 101 62 DIETER DRIMA la variante triunfal del «constitutional moment pueden encontrarse en el ejemplo de los Estados Unidos. Su historia comienza con la revolución frente a la metrópoli, cuyo éxito concluyó en la fundación de un Estado independiente, En consecuencia, los Estados Unidos de América disponen de dos documentos fundacionales, la Declaration of Independence de 1776 y la Constitución Federal de 1787. Ambos son importantes para la memoria histórica de los Estados Unidos y simbolizan el origen y la emancipación de la comunidad. Mientras que la Declaración representa la liberación de un dominio extraño, la Constitución da expresión visible a la fundación de una nueva comunidad sobre el autogobier- no, la libertad y cl imperio de la Ley. El Día de la Independencia ha sido eleva- do a fiesta nacional y continúa evocando la historia fundacional. Pero la integra- ción se cumple sobre todo a través de la Constitución: no existe ciertamente otra comunidad en la cual la constitución despempeñe un papel para la integración social de importancia similar al que le corresponde en los Estados Línidos de América? Ello guarda alguna relación con la diferencia entre estructura y acontenci- miento. La Declaración de Independencia fue un acontencimiento, que siempre puede ser recordado en un día festivo, del mismo modo que la Revolución Francesa se asocia con la toma de la Bastilla. La Declaración de Independencia y también la Revolución fueron legitimadas, sin embargo, mediante valores, que más tarde, en la constitución, conformaron los principios fundamentales del nuevo orden. Sólo la constitución como texto normativo los proyecta indefíni- damente hacia el futuro y les proporciona vigencia. Sigue en vigor hasta hoy con relativamente pocos cambios, se integra en el mito fundacional de los Estados Unidos y lo mantiene presente; representa las convicciones en las que los ame- ricanos, con independencia de sus distintos orígenes y tradiciones, se sienten unidos. La brevedad y apertura de sus formulaciones contribuye a ello, Con la interrupción de la guerra civil entre los Estados del Norte y del Sur, la veneración de la Constitución siempre ha estado allí presente, y ya tempra- namente encontró expresión en metáforas religiosas y en fiestas y rituales toma- dos de la religión. A ello contribuyeron especialmente dos circunstancias. De un lado, otros factores de identificación no ustaban a disposición de una sociedad de inmigrantes en la misma medida que hubiera cabido recurrir a ellos si se hubiera desarrollado como Estado nacional. Antes de la Constitución no exis una nación. Para los emigrantes, la emigración constituye una ruptura con la tra- dición, mientras que la nueva tradición comienza con la Constitución, que representa justamente la convivencia libre bajo el reconocimiento de la diferen- cia. De otra paste, la jurisdicción constitucional, existente cn América desde un principio, ha permitido que la Constitución siempre pueda ser percibida de nuevo como dotada de significado para el presente, vivida en su relevancia tanto política como social. 20 Cfr Michael Kammen, 4 Machine 1bat would go af itself. The Constitution in American Culture, 1987. Júrgen Heideking, «Der symbolische Stellenwert der Verfassung in der politischen Tradition der USA», en Vorlánder, Integration (n. 4), pág. 123 INTEGRACIÓN POR MEDIO DE LA CONSTITUCIÓN PROPÓSITOS Y PERSPECTIVAS... 63 Para explicar la variante catastrófica puede servirnos la República Federal de Alemania. No surgió de una revolución victoriosa, sino de una profunda derro- ta. Gran parte del territorio alemán se había perdido, el resto fue dividido en dos stados confrontados como enemigos. El país estaba abrumado por la responsa- bilidad del nacionalsocialismo. Por ello, no existían factores de integración que estuvieran a disposición; como en los Estados Unidos de América, pero por razo- nes bien diferentes. No la nación, que estaba dividida; no la historia, dominada por la maldición del Holocausto; no la cultura, que fue requerida como vínculo unificador de la nación dividida. Así, donde en atros Estados nacionales se encuentra la base de la integración y de la identidad, se hallaba en la Alernania de la posiguerra un espacio vacío. Simultáncamente, la República Federal se fue desarrollando en un largo período de crecimiento ininterrumpido no sólo como próspera potencia econó- mica, sino también como una democracia estable. Tal éxito se atribuyó cada vez más a la Lev Fundamental. En la misma medida en que se imputaba a la Constitución de Weimar el fracaso de la primera república, se vinculó a la Loy Fundamental el resurgir de Alemania occidental. Frente al nacionalsocialismo, simbolizó el regreso de Alemania al grupo de los pueblos civilizados, frente al comunismo, simbolizó una alternativa mejor. Como en los Estados Unidos, se añadió a ello que la introducción de una jurisdicción constitucional dotada de numerosas competencias hizo de la Ley Fundamental una constitución percibi- da por primera vez en la historia constitucional alemana como relevante, sus- ceptible de ser invocada con éxito también por el particular frente al poder del Estado. Elto reforzó, por su parte, su eficacia jurídica, sin la cual la simbólica resulta inverosímil% En tales condiciones, la Ley Fundamental logró ocupar el vacío de los facto- res de integración. Su valoración por parte de los ciudadanos creció de década en década, como bien puede apreciarse co los comentarios con ocasión de las correspondientes celebraciones. A partir de los años setenta, finalmente, resultó un modelo para numerosos Estados que se liberaban de dictaduras de todo tipo y miraban hacia la Constitución alemana como garantía para la prosperidad eco- nómica y la estabilidad política. Nada describe mejor la situación alemana que la expresión «patriotismo constitucional+*, que no se encuentra en otros lugares, y en la cual izquierda y derecha se sienten adecuadamente descritas. Exprosa jus mente la particularidad de que la Constitución sirva como factor en el que una 21 Cfr. Dieter Grimm, «Das Grundgesecz nach 50 Jabreno, en Bewébrung und Herausforderung. Doktementation zum. Verfassungskongress .50 Jabre Grundgesetz — 50 Jabre Dundesrepublik Dewtschlando, 1999, pág. 39, también publicado en Dieter Grimm, Die Verfassung und díe Poktik: 2001, pág. 295; del mismo autor Verfassungspatriotismus nach des Wiedervereimgung», en el citado libro, pág, 107 22 Los textos originarios corresponden a Dolf Stemberger, Verfassungspatriohsmus», en el Frankfurter Allgemeine Zeitumg del 23 de Mayo de 1979, pág. 1, también recogido en Dolf Sternberger, Verfassungspatriotismus, 1990, pág. 13. y a Júrgen Hahermas, Eine Art Schadensabwvicklung, 1987: ci. al respecto Jusel Isensee, «Die Verlassung als Vaterland», en Armin Mohler (Hrsg), Wirklichken als Tabu, 1986, pág. 11, Jurgen Gebhardt, «Vertassungsparriotismus als Identirátskonzept der Nation», en 4us Polttik: und Zeitgeschichte Tomo 14/1993. pág. 29. ampliado en su libro Vorfassung und politische Kultar (a. 1D, pág. 15 INTEGRACIÓN POR MERIO DE LA CONSTITI/CIÓN-PROPÓSITOS Y PERSPECTIVAS 65 ca sería impensable, bien puede presuponerse; nada indica que pueda caer si nificativamente por debajo de la que tienen los acmales fundamentos jurídicos de la Unión, por más que la simplificación y la transparencia que se esperaban no hayan sido completamente logradas. La Unión Europea se asemeja al país de inmigrantes que eran los Estados Unidos de América y a la Alemania dividida en que no puede apoyarse en los recursos tradicionales a los que apela la integración. En ambos países, que nos sirven como ejemplo, esa carencia abrió para la constitución la posibilidad de cubrir el hueco, Pero la constitución, ciertamente, no los sustituye sin más, fue precisa que concurrieran diversas circunstancias que favorecieron que el déficit fuera colmado justamente por ella, En particular, coinciden ambas constituciones en haber aprovechado un «constitutional moment», en el sentido de Ackerman, para distanciarse de un pasado que resultaba rechazado y configurar una nueva idea ordenadora, dotándola de vinculatoriedad jurídica, A las constituciones así surgidas les fue dado llegar a convertirse en símbolo de la nueva fundación y de su éxito prolongado; éste les fue imputado. Frente a ello, el documento propuesto por la Convención en el año 2003 no se impone como símbolo para la historia fundacional de la integración europea. El proyecto europeo no está ante un momento fundacional, no se enfrenta a un nuevo comienzo tras una profunda cesura histórica. La integración europea es más bien un proceso de progresi ampliaciones y profundizaciones, cuyas eta- pas pueden identificarse mediante la adhesión de nuevos Estados y las modifi- caciones de los tratados, sin que ninguna de ellas hasta ahora haya tenido la sus- tancia de un «constitutional moment, Sobresale el Tratado de Mastrique, cele- brado en 1992, por cuanto trasladé por primera vez a la conciencia pública el grado de comunitarización ya alcanzado, mientras que la integración hasta ese momento había discurrido lejos de la atención ciudadana, por las vías de la administración y los tribunales. Pero el creciente interés del foro público no pro- porcionó empuje alguno a la legitimación de la Unión, sino que dejó al descu- bierto su débil respaldo; desde entonces desciende el número de ciudadanos que consideran la Unión Europea como «algo positivo», Es cierto que el proceso constituyente coincide en el tiempo con la amplia- ción de la Unión Europea a diez nuevos Estados miembros, la mayor parte de los cuales se encontraban hasta 1989 en oposición al modelo occidental de orde- nación de la convivencia. Pero ampliaciones de este género ya había habido, sin que hubieran sido consideradas «constitutional moment». Tampoco la ampliación se puede considerar como un triunfo del proyecta europeo; así hubiera ocurri- do quizá en 1989, el año que sin duda cumplía las condiciones para haber sido un «constitutional moment» y que hubiera proporcionado el realce simbólico liga- do a tales instantes. A la vista de la debilidad económica y la inestabilidad demo- erática de muchos de los nuevos Estados miembros, lo que domina ahora en los otros quince es más bien la preocupación; pero también en los nuevos parece 24 Cr. Landtried Das politische Europa (n. 7), pág. 108 66 DIETER DRIMM faltar la conciencia de un momento digno de mernoria, como indica la partici- pación en las elecciones al Parlamento europeo que han tenido lugar muy poco tiempo después de la ampliación. Hoy no cabe predecir si en un futuro esto será considerado de modo diferente. El proceso de unificación europea ha tenido eficacia en un aspecto que nunca podrá ser suficientemente ponderado, a la vista de la muy dolorosa his- toría europea: parece excluido, a la vista del alto grado de integración, que los Estados miembros de la Unión Europea vuelvan a emprender guerras entre sí. Casi sesenta años después de terminar la segunda Guerra Mundial y casi cin- cuenta después de la fundación de las Comunidades Europeas, tal logro ha He- gado a considerarse tan natural que apenas podrá ser imputado a una Constitución europea surgida en el año 2004. Por más que la expresión «consti- tutional moment- no deba ser tomada en sentido literal, e incluso en América transcurriera un lapso de más de diez años entre la Declaración de Independencia y la promulgación de la Constitución Federal, un vínculo que se remonta sesenta años atrás ha quedado necesariamente muy debilitado, Por la demás, no existe ningún otro elemento que hoy en día, cuando la Constitución se adopta, se preste como base idónea para erigir un mito digno de memoria; no cabe descubrir un «constitutional moment en el sentido de Ackerman. Incluso quienes conceden al año 2004 la cualidad de un «constitutio- nal moment- necesitan referirse a atribuciones de sentido que serían posibles en un futuro indeterminado”. Desde la perspectiva actual, el tránsito desde una fun- damentación de la Unión Europea sobre el Derecho internacional, como ocurre hasta ahora, hacia un documento denominado Constitución, se presenta simple- mente como una etapa más de las muchas que han jalonado el camino de Europa, desde el mercado común hasta la unión política, del mismo modo que lo fueron el Acta Única Europea y el Tratado de Mastrique, sín que ninguna de ellas haya tenido particular fuerza simbólica o haya resultado fundante para la identidad europea. El texto del documento constitucional tampoco contribuye a la eficacia sim- bólica. Ciertamente, al ser un texto Único, supone un progreso respecta de las bases anteriores, dispersas en varios documentos entre los cuáles es difícil orien- tarse, Comparado con las constituciones que han tenido poder integrador, sin embargo, sigue siendo voluminoso y opaco. Junto con los dos preámbulos el proyecto de la Convención constaba de 465 artículos, a los que se añadían cinco protocolos y tres declaraciones. La Constitución americana comprende, teniendo en cuenta las enmiendas posteriores, 26 artículos; la Ley Fundamental (con sus modificaciones) consta de 183 artículos, 299 artículos tiene la constitución portu- guesa, que es la más extensa de un Estado miembro de la Unión Europea. La Constitución europea es, por tanto, muy extensa, muy «detallada, y además muy 25 Cfr, Neil Walker, «After the Constitutional Moment», en Ingolf Pernice / Miguel Poiares Maduro (rsg.), A Constitution fúr the European Union, 2004, pág. 23; Ingolf Pernicc, «The Draft Constitution of the European Union. Á Constiutional Treaty at a Constiutional Moment”, en la músma obra, pág. 13; v. Bogdandy, -Europdische Verfassung» (n. 9). 68 DIETER DRIMM No es ciertamente imposible que la constitución de una unidad política surja de un tratado entre sus fundadores. Cuando diversos Estados acuerdan formar una unidad superior, ése es incluso el camino que normalmente corresponde. El tratado afecta en este caso, sin embargo, sólo al modo de aprobación de la cons- titución, El tratado fundacional es simultáneamente el último tratado internacio- nal que se refiere a los fundamentos jurídicos de la nueva unidad política. Con la adopción del tratado, su carácter específico como tratado queda consumido. El fundamento jurídico pasa 4 estar a disposición de la nueva unidad política, y justamente por ello se convierte en su constitución. Ello se descubre en las deter- minaciones sobre la reforma constitucional. Si el tratado constitucional es el últi- mo tratado internacional y las reformas ulteriores son adoptadas por la propia unidad así constimuida, entonces se trata de una constitución, Si la reforma sigue correspondiendo a los Estados miembros mediante la conclusión de nuevos tra- tados internacionales, el orden fundamental sigue teniendo la naturaleza de un tratado y no se convierte en una constitución. ¿Qué ocurre, desde esta perspectiva, con el Tratado constitucional europeo? A diferencia de la regulación actual, el tratado distingue ahora entre la elabora- ción de las reformas constitucionales y la decisión al respecto. En la fase de ela- boración deberá intervenir por regla general una convención ad hoc, que redac- te el proyecto. En la fase de decisión, por el contrario, todo queda como estaba: la Conferencia Intergubernamental de los Estados miembros, situada al margen de la Unión, debe aceptar el proyecto, sin reformarlo o introduciendo en él los cambios que considere oportunos, y el tratado, después de ser adoptado, debe ser sometido a la ratificación de los Estados miembros. Elio no se ve afectado por el hecho de que en algunos Estados miembros sea el pueblo quien decida sobre la aceptación del tratada; porque el pueblo no está aquí formado por los ciuda- danos de ta Unión, la decisión tampoco recae sobre el propio orden fundamen- tal. El pueblo lo constituyen los ciudadanos del Estado nacional, que deciden si su Estado ratifica o no el Tratado. Mucho menos cambia esta cualificación por el hecho de que los gobiernos de los Estados miembros que negocian el texto de la Constitución en la Conferencia Intergubernamental hayan sido elegidos democráticamente por los ciudadanos de los respectivos Estados, de modo que en última instancia el orden jurídico fundamental bicn podría ser remitido a los ciudadanos de la Unión”. También aquí intervienen sólo como ciudadanos del Estado, y sólo en la medi- da en que eligen al parlamento nacional, en su caso también al presidente, Que todas las decisiones de los órganos clegidos sean por ello queridas por los ciu- dadanos es sólo una ficción. El documento sigue estando en manos de los Estados. Si nos apoyamos en un concepto de constitución exigente, no se trata de una constitución. Las célebres palabras con las que se inicia la Constitución de los Estados unidos, familiares para cualquier americano, «We the people», no serían creíbles en el comienzo del tratado constimucional europeo. 27 Así Ingolf Pernice, -Multilevel Constitutionalism and the Treaty of Amsterdam: European Constinution-Making Revisited?, Common Marker Lam Revier 36 (1999), pág, 703, INTEGRACIÓN POR MEDIO DE LA CONSTITUCIÓN-PROPÓSITOS Y PERSPECTIVAS 69 Por todas estas razones resultará dificil para el nuevo Tratado constitucional, al menos en un futuro próximo, desarrollar eficacia integradora. No cabe adivi- nar qué puede representar, al margen de su vigencia jurídica. Ello ciertamente no disminuye su valor jurídico; visto desde tal punto de vista, y pese a las críticas que pueda merecer, constituye tanto en su forma como en su contenido un pro- greso respecto de los fundamentos jurídicos actuales de la Unión Europea. Pero el hecho de que funcione jurídicamente no basta para elevarlo al plano simbóli- co. Justamente porque se trata de los efectos no jurídicos de la constitución, serí- an precisos puntos de apoyo para que surgieran vínculos emocionales, que sin embargo no aparecen. Por ello no existe inicialmente cobertura real para el auténtico motivo que conduce a adoptar la Constitución. La expectativa de que el tratado constitucional permita superar de inmediato las debilidades de legiti- mación de la Unión Europea, la ancle en los corazones de sus ciudadanos y de este modo actúe de modo integrador, creando una identidad común, resulta por el momento poco justificada.