Guía para Auditorías Ambientales: Responsabilidad Social y Gestión Ambiental, Guías, Proyectos, Investigaciones de Ciencias de la Tierra y del Medio Ambiente

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En el ámbito de la Sindicatura General de la Nación, se vienen adop-

tando diversas medidas alineadas con la gestión ambiental que se

materializan, entre otras, en las siguientes líneas de acción:

• Acciones de difusión, concientización y capacitación

A través del Instituto Superior de Control de la Gestión Pública de-

pendiente de SIGEN, se ha puesto en marcha el curso de Especiali-

zación en Control de la Gestión Ambiental, para capacitar a personal

del Estado, abarcando a funcionarios del ámbito nacional, así como

de provincias y municipios.

• Reducción del uso de papel

Se encuentra implementado el procedimiento de digitalización de

archivos y documentación, y se han establecido diversos procedi-

mientos internos mediante el uso de formularios electrónicos, los

cuales serán ampliados paulatinamente.

• Compromiso con la responsabilidad social

Se han adoptado acciones tendientes a concientizar y analizar as-

pectos de responsabilidad social, tanto desde la perspectiva de las

evaluaciones y actividades de control que se llevan a cabo, como

desde la difusión y capacitación en temas de responsabilidad social.

Al respecto, se han puesto en marcha capacitaciones específicas en

relación con la Responsabilidad Social, considerando siempre en es-

tos aspectos la temática ambiental.

Lo expuesto queda asimismo evidenciado, con la participación de

SIGEN en el Primer Congreso Internacional de Responsabilidad So-

cial (CIRS) llevado a cabo en Buenos Aires en el año 2013.

Preocupación por el ambiente en SIGEN

• Convenio de reciclado con el Hospital Garrahan

Se ha suscripto un convenio de reciclado con el Hospital Garrahan,

por el cual se han dispuesto cajas para el reciclado de papel en to-

dos los pisos del edificio, así como dispositivos para recolección de

tapitas de gaseosa, con fines de reciclado.

• Teletrabajo

Se encuentra en marcha la implementación paulatina del teletrabajo

para diversas actividades, según el marco dispuesto por el Ministerio

de Trabajo. Esta iniciativa permite, entre otros beneficios, contribuir

con el medio ambiente al reducir el uso de medios de transporte por

parte de los empleados teletrabajadores.

• Iniciativas de ahorro de energía

Mediante diversas medidas, se incentiva el uso eficiente de la ener-

gía, tanto en elementos de calefacción y aire acondicionado, como

respecto de la electricidad y agua, a partir de sensores automáticos

que reducen el desperdicio.

Las medidas expuestas, se suman a las actividades de control y eva-

luación específicas que realiza la Sindicatura General de la Nación

sobre temas ambientales, las cuales son desarrolladas sobre los or-

ganismos y entidades del Sector Público Nacional, por parte de un

equipo de profesionales especialistas en la materia.

Como fuera mencionado anteriormente, se adopta en esta instancia,

la decisión de avanzar un paso más, emitiendo esta Guía para la eje-

cución de Auditorías Ambientales.

Las acciones de gestión llevadas a cabo por las organizaciones, tienen consecuen- cias sobre el medio ambiente. Las actividades de las distintas jurisdicciones, orga- nismos, empresas y sociedades que componen el Sector Público Nacional, llevan asimismo, aparejadas afectaciones o impactos sobre el ambiente que pueden variar en su grado y extensión, de acuerdo a las características de las responsabilidades, funciones, productos y servicios por ellas generados.

El rol del Estado en materia ambiental abarca la responsabilidad por la formulación de políticas ambientales, la elaboración de regímenes normativos, su fiscalización y la gestión ambiental en el seno del propio Estado.

Las responsabilidades sobre el control interno, que competen a quienes están a cargo de la gestión de las organizaciones que conforman el Sector Público Nacio- nal, abarcan también los aspectos ambientales de acuerdo a sus misiones y funcio- nes específicas.

En este orden, la implementación de los mecanismos de control interno debe abar- car la estrategia, las políticas y procedimientos en materia ambiental, la definición de las responsabilidades por el control de estos aspectos, así como los pertinentes esquemas de rendición de cuentas.

Como órgano de control interno, normativo, de supervisión y de coordinación del Poder Ejecutivo Nacional, compete a la Sindicatura General de la Nación la emi- sión de normas de control y de auditoría interna a aplicar. En este marco, se ha desarrollado la presente Guía para Auditorías Ambientales, que constituye un ins- trumento para las tareas de control en el ámbito de las jurisdicciones y entidades del Sector Público Nacional, orientado a asistir a la gestión y la toma de decisiones, en pos de contribuir al logro de los objetivos de gobierno.

Ha sido desarrollada considerando los documentos propuestos por INTOSAI en relación con la temática medioambiental y la propia experiencia de SIGEN en la materia, a fin de orientar el proceso de maduración de las actividades de control in-

El control interno y la auditoría del ambiente

en el Sector Público Nacional

INTRODUCCIÓN

terno, teniendo en cuenta no sólo las afectaciones e impactos de las actividades, pro- ductos y servicios sobre el ambiente, sino también de aquellos relacionados con los bienes y servicios correspondientes a la gestión de las organizaciones involucradas.

Principales antecedentes internacionales en relación

con el desarrollo sustentable y el ambiente.

El informe titulado “Nuestro Futuro Común” -también conocido como Informe Brundtland-, presentado en 1987 por la Comisión Mundial para el Medio Ambiente y el Desarrollo de la Organización de las Naciones Unidas, centró su análisis en la problemática existente entre el desarrollo, la pobreza y la destrucción del am- biente. Dejó expuesto que el camino que la sociedad global había tomado en pos del desarrollo económico, estaba por un lado, dañando de manera irreversible el ambiente, y por otro lado, dejando a una gran cantidad de personas en la pobreza y la vulnerabilidad.

Puso de manifiesto que para abordar la solución de una problemática tan significati- va se necesitaba el establecimiento de un nuevo paradigma conceptual superador.

Dicho concepto-paradigma se conoce como “Desarrollo Sustentable”, definién- dose como tal a “aquel tipo de desarrollo que satisface las necesidades de la ge- neración presente, sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”; mediante el desarrollo sustentable se lograrían integrar en la toma de decisiones y fijación de objetivos, no solo valoraciones eco- nómicas sino también sociales y ambientales.

Por consiguiente, los objetivos del desarrollo económico y social se deberían definir desde el punto de vista de su sustentabilidad ambiental.

Otro hito de fundamental importancia fue “La Cumbre de la Tierra de la ONU”, celebrada en 1992 en Río de Janeiro, donde se tomó este nuevo paradigma como hilo conductor y se logró consensuar el establecimiento del “Programa XXI”, por el cual 179 gobiernos, entre los que se encuentra Argentina, acordaron adoptar un conjunto de estrategias integradas, con el propósito de detener y revertir las consecuencias negativas de las actividades humanas sobre el ambiente; y fomentar -en todos los países- el desarrollo económico sustentable, desde el punto de vista ambiental.

suficiente para garantizar el financiamiento de la recomposición del daño que en su tipo pudiere producir; asimismo, según el caso y las posibilidades, podrá integrar un fondo de restauración ambiental que posibilite la instrumentación de acciones de reparación.

Por su parte, el artículo 28 establece que el que cause el daño ambiental será ob- jetivamente responsable de su restablecimiento al estado anterior. En caso de que no sea técnicamente factible, la indemnización sustitutiva será determinada por la justicia ordinaria interviniente.

El pacto global

En otro orden de ideas, Argentina suscribió el 23 de abril de 2004 en Buenos Aires, el Pacto Global -iniciativa auspiciada por la Organización de las Naciones Unidas para crear empresas socialmente responsables en todo el mundo-.

Dicho Pacto, tiende a aumentar la responsabilidad social empresaria en los campos de los derechos humanos, los estándares laborales y el ambiente.

GUÍA PARA AUDITORÍAS AMBIENTALES

Elementos a considerar

La Unidad de Auditoría Interna debe contemplar la ejecución de auditorías am- bientales, teniendo en consideración las responsabilidades de la organización, las actividades de gestión que lleven aparejadas afectaciones o impactos al ambiente, así como las condiciones y medio ambiente de trabajo imperantes. A tal efecto se deberá realizar una clasificación de la organización según los criterios que se exponen en la presente Guía. Las auditorías ambientales deben incluirse en el pla- neamiento pertinente, siguiendo los procedimientos, normas de control interno y auditoría gubernamental que rigen al resto de las auditorías^1.

De acuerdo al grado de afectación o impacto ambiental de la organización, la Uni- dad de Auditoría Interna determinará la necesidad de aplicar técnicas y metodolo- gías de evaluación particulares, así como la participación de especialistas de otras disciplinas.

Los responsables de llevar a cabo la ejecución de las auditorías ambientales, deben reunir los requisitos de competencia técnica, independencia y autoridad para ela- borar los informes.

A continuación se exponen diversos elementos que, según el alcance determinado para la auditoría, pueden ser considerados en la ejecución de una auditoría ambiental.

(^1) En igual sentido, INTOSAI propone similar criterio, según las conclusiones arribadas durante la XV INCOSAI (El Cairo), que especifica que las Normas de Auditoría de la INTOSAI son aplicables también, para la planificación, operación e información de la auditoría medioambiental.

Caracterización de las responsabilidades y del

impacto sobre el ambiente de la Organización.

Para abordar las labores de auditoría, es necesario caracterizar a la organización según dos criterios: en función de sus responsabilidades y funciones; y de acuerdo al nivel de afectación e impacto sobre el ambiente y las Condiciones y Medio Am- biente de Trabajo (CyMAT) imperantes. Esta caracterización debe documentarse y mantenerse como respaldo de las labores de la Unidad de Auditoría Interna.

Eficacia de las funciones organizacionales

en materia ambiental.

La ejecución de auditorías abarcará la eficacia en la ejecución de las funciones en materia ambiental de la organización, ya sea con relación a definición de políticas, regulación, actividades de fiscalización o la gestión ambiental intra-institucional, según sea aplicable.

Es decir, según las características y responsabilidades de la organización, la ejecu- ción de las auditorías abarcará:

• La eficacia en la definición de políticas, planes y programas.
• La eficacia en la ejecución de actividades asociadas con las políticas, planes y programas definidos; de regulación y fiscalización en materia ambiental.
• La eficacia en la gestión ambiental intra-institucional.
• La eficacia en la gestión de las Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

Otras organizaciones pueden llevar a cabo actividades de índole industrial que cau- sen un significativo impacto en el ambiente.

Es por ello que resulta relevante clasificar a la organización considerando el siguien- te criterio:

• Organizaciones poco expuestas al riesgo ambiental, con un nivel de afecta- ción o impactos menor, las cuales posibilitan la implementación de sistemas de control ambiental integrados a los sistemas de control interno.
• Organizaciones muy expuestas al riesgo ambiental, con un alto nivel de afec- tación o impactos, que requerirán un subsistema de gestión ambiental específico.

Para este análisis, se debe considerar el posible impacto de las actividades regu- lares de la organización, además de los programas cuyo principal objetivo sea la protección o la mejora del ambiente.

En el Anexo I se exponen elementos a considerar en las auditorías ambientales, según el nivel de afectación, impacto y riesgo ambiental determinado para cada tipo de organización.

3. Política Ambiental.

Las labores de auditoría deberán orientarse a verificar si la organización dispone de una política ambiental que defina sus objetivos y metas en la materia; consideran- do la naturaleza, escala e impactos generados sobre el ambiente (de acuerdo a los criterios de clasificación establecidos en puntos anteriores).

Como criterio de auditoría, debe considerarse que la Política Ambiental Organizacional:

• Se encuentre alineada con la Política Ambiental Nacional^3.
• Establezca los objetivos ambientales de manera mensurable y cuantificable.
• Contemple -en lo que se refiere al compromiso con la protección del ambiente- la reducción de la contaminación a niveles compatibles con las regulaciones vigentes y el apoyo en los procesos de mejora continua.

Por otra parte, tanto la Política como los planes y programas del Sector Público Nacional, deben contemplar objetivos relacionados con el uso eficiente de recursos renovables y no renovables.

Asignación de las responsabilidades por la gestión

ambiental de la organización.

La labor de auditoría debe incluir el análisis de la asignación de responsabilidades relativas a la gestión de temas ambientales en el seno de la organización. Al respec- to, según se asignen las responsabilidades, las mismas deben ser adecuadamente documentadas en los puestos de trabajo correspondientes, aprobadas y notificadas formalmente.

(^3) Definida en la Ley General del Ambiente Nº 25.675.

Cuando las actividades llevadas a cabo por la organización puedan resultar riesgo- sas para el ambiente, los ecosistemas y sus elementos constitutivos, se verificará la instrumentación de las siguientes medidas previstas en el artículo 22 de la Ley General del Ambiente Nº 25.675:

6.3a

6.3b

La contratación de un seguro de cobertura, con entidad suficiente para garantizar el financiamiento de la recomposición del daño que por su tipo pudiere producirse.

En base al nivel de riesgo determinado, si se ha integrado un fondo de restauración ambiental que posibilite la instrumentación de acciones de reparación.

(^4) Según lo establecido en la Ley General del Ambiente Nº 25.675, art. 2°, inc. k).

Los procedimientos deben considerar, según corresponda, los mecanismos para la minimización de riesgos, la prevención y mitigación de emergencias ambientales y la recomposición de los daños causados por la contaminación^4.

7. Cumplimiento de normas y regulaciones.

La labor de auditoría contemplará la verificación del cumplimiento de todas las normas vigentes que resulten aplicables a la organización en temas ambientales, considerando las actividades llevadas a cabo, impacto ambiental producido y zonas geográficas afectadas.

Debe considerarse la normativa aplicable a nivel nacional, local e internacional, de corresponder. En caso de resultar aplicable, deben tenerse en cuenta asimismo convenios nacionales e internacionales.

Dado que la problemática ambiental atraviesa la mayoría de las jurisdicciones, enti- dades, empresas y sociedades del Sector Público Nacional, se plantea la necesidad de abordar su control desde la perspectiva de análisis transversal, para lo cual la organización deberá interactuar con las otras jurisdicciones que resulten competen- tes de acuerdo al caso.

Interacción con otras organizaciones para el control

de impactos ambientales.

Las tareas de auditoría abarcarán, de corresponder, el análisis de los criterios de registración de los aspectos medioambientales en los estados contables, analizan- do si la entidad ha reconocido, valorado y divulgado apropiadamente los costos, pasivos y activos relativos a temas ambientales. Lo expuesto será considerado en particular, para las empresas y sociedades fiscalizadas.

Valoración y registración de costos

y pasivos ambientales

Las labores de auditoría abarcarán el análisis de los indicadores de la organización con relación a asuntos ambientales, verificando que estos reflejen de manera apro- piada su gestión.

La información e indicadores ambientales deben resultar apropiados a las nece- sidades de la autoridad, para permitirle monitorear oportunamente los avances y cumplimiento de los objetivos medioambientales planteados.

10. Indicadores ambientales.

11. Ejecución de programas y proyectos ambientales.

En caso de organizaciones con programas medioambientales en marcha, la labor de auditoría abarcará la verificación de su ejecución, considerando los criterios de eficacia, eficiencia y economía aplicables a la gestión.

Buenos Aires, mayo de 2014.

• Identificación de eventuales deudas generadas por obligaciones legales, adminis- trativas, contractuales o judiciales que impliquen pagar, compensar, manejar, repa- rar, prevenir o mitigar los efectos ambientales negativos. También conocidos como “Pasivos Ambientales”.
• Utilización de Buenas Prácticas Ambientales en Oficinas.
• Utilización de estándares y sistemas de gestión (ISO 14000, 26000 y 50001 y OSHAS 18000), situación de las Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y acti- vidades de control. Es decir, determinar si la organización ha implementado algún Sistema de Gestión (Ambiental, Responsabilidad Social, Energético, Salud y Segu- ridad Ocupacional) y Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
• Utilización del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental – EIA, o de Evaluación Ambiental Estratégica – EAE (ver Anexo II).
• Análisis de asignación de responsabilidades en materia de gestión ambiental.

La información relevada permitirá emitir un Informe Preliminar en el cual se deje constancia de la caracterización ambiental de la organización. De corresponder, se incluirán asimismo, las recomendaciones preliminares que la Unidad de Auditoría Interna pudiera considerar apropiadas.

Por otra parte, luego del relevamiento y caracterización realizada, se podrá avanzar en la preparación del programa de auditoría detallado de acuerdo a los riesgos identificados^5.

(^5) Aplicando similares procedimientos que en otros tipos de auditorías, según lo establecido en las Normas aplicables de Auditoría Interna y Manual de Control Interno Gubernamental.

B

Consideraciones sobre el alcance de las tareas de

auditoria según el nivel de riesgo ambiental

B1 Organizaciones con riesgo ambiental de bajo nivel

Para aquellas organizaciones que -luego de la clasificación realizada según el punto 1.2 de la Guía- arrojen un riesgo ambiental de bajo nivel, el alcance de la labor de auditoría podrá limitarse a los aspectos ambientales básicos de la organización, tales como uso de recursos, disposición de residuos, y las condiciones y medio ambiente de trabajo.

B2 Organizaciones muy expuestas al riesgo ambiental

En las organizaciones que se encuentren muy expuestas al riesgo ambiental, de acuerdo a lo expuesto en el punto 1.2 de la Guía, la labor de auditoría deberá rea- lizarse de manera exhaustiva y con un amplio grado de detalle.

En estos casos la periodicidad de las auditorías ambientales deberá ser alta, en el marco del plan estratégico de la Unidad de Auditoría Interna.

Deberán cubrirse, además de las problemáticas ambientales de la organización, las medidas correctivas adoptadas y a adoptar. Este tipo de auditorías ambientales deta- lladas, deberá aplicarse en todas aquellas organizaciones cuyas actividades involucren:

• Operación, transporte y almacenamiento de sustancias peligrosas, radioactivas (cualquiera sea su estado de agregación); y aquellas que requieran de específicos niveles de bioseguridad.
• Residuos peligrosos, radiactivos (de alta, media y baja actividad), patológicos y residuos provenientes de procesos de producción y laboratorios que requieran niveles específicos de bioseguridad.
• Residuos sólidos y generación de efluentes líquidos y gaseosos, provenientes de procesos industriales, no conceptualizados como peligrosos por la ley.
• Instalaciones industriales en general, de infraestructura y medios de transporte terrestre, marítimo o aéreo, de explotación minera, de generación y de transporte de energía.
• Investigación y explotación forestal, agro-ganadera y pesquera.
• Hospitales y centros de salud.
• Instalaciones militares: bases e instalaciones de producción e investigación.
• Centros y laboratorios de producción e investigación.
• Mercados concentradores.

Por su parte, no será necesaria una alta periodicidad en la ejecución de este tipo de auditorías.