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Parte II
Capítulo 3
La Unión Europea en la
actualidad
VALENTÍN BOU FRANCH
Sumario:
- Naturaleza de la unión europea 1.1. Antecedentes de la creación de la Unión Europea 1.2. La Unión Europea en el Tratado de Maastricht 1.3. La Unión Europea en el Tratado de Lisboa
- Los valores, los objetivos y los principios fundamentales de la unión europea 2.1. Los valores de la Unión Europea 2.2. Los objetivos generales de la Unión Europea 2.3. Los principios fundamentales de la Unión Europea 2.3.1. Los principios democráticos 2.3.1.1. El principio de la democracia representativa 2.3.1.2. El principio de la democracia participativa 2.3.1.3. La participación de los Parlamentos nacionales en el buen funcionamiento de la Unión Europea 2.3.2. El principio del respeto de los derechos fundamentales 2.3.3. El principio de la promoción de la justicia social 2.3.4. El principio de cooperación leal
- La condición de estado miembro 3.1. La adquisición de la condición de Estado miembro 3.1.1. Las condiciones de adhesión 3.1.2. El procedimiento de adhesión 3.2. La suspensión de derechos inherentes a la condición de Estado miembro 3.3. La pérdida de la condición de Estado miembro
- El respeto de los derechos fundamentales en la unión europea 4.1. La protección de los derechos fundamentales como principios generales del Derecho
4.1.1. La jurisprudencia sobre los derechos fundamentales del Tribunal de Justicia 4.1.2. Su reflejo en los Tratados constitutivos 4.1.3. El alcance de la construcción jurisprudencial 4.2. La Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea 4.2.1. La Carta adoptada en Niza 4.2.2. La Carta adaptada en Estrasburgo 4.3. La adhesión de la Unión Europea al Convenio europeo de derechos humanos
- La ciudadanía de la unión europea 5.1. La noción de ciudadanía de la Unión Europea 5.2. El estatuto de los ciudadanos de la Unión Europea 5.2.1. El derecho de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros 5.2.2. El derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales del Estado miembro en el que residan 5.2.3. El derecho a la protección en el extranjero 5.2.4. Los derechos frente a las instituciones europeas 1. NATURALEZA DE LA UNIÓN EUROPEA
1.1. ANTECEDENTES DE LA CREACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA
La UE no nació ex novo con la adopción del Tratado de Maastricht en 1992. Previamente, durante muchos años se fue gestando en la conciencia política de la clase dirigente europea la idea o aspiración de transformar a las CCEE en una UE. El conocido como «InformeTindemans» sobre la UE de 1975 o la Declaración solemne sobre la UE, adoptada en 1983 por el Consejo Europeo de Stuttgart, son buena prueba de ello. El primer paso en firme hacia la creación de la UE se produjo con la adopción del AUE en
- Con el AUE, la UE apareció por primera vez en el Derecho originario de las CCEE. Cabe recordar que, conforme a los dos primeros párrafos de su Preámbulo, los Estados miembros se mostraron:
«Animados por la voluntad de proseguir la obra emprendida a partir de los Tratados constitutivos de las CCEE y de transformar el conjunto de las relaciones entre sus Estados en una UE, de conformidad con la Declaración solemne de Stuttgart de 19 de junio de 1983, Resueltos a construir dicha UE basándola, por una parte, en unas Comunidades que funcionen con arreglo a normas propias y, por otra, en la Cooperación Europea entre los Estados signatarios en materia de política exterior, y a dotar a dicha Unión con los medios de acción necesarios».
Debe subrayarse, en todo caso, que el AUE no creó a la UE: sólo estableció la Cooperación Europea en política exterior (art. 30 AUE) para que, junto a las CCEE, sirvieran de base para la construcción de una futura UE. No obstante, en el AUE se perfiló la naturaleza mixta de la futura UE en atención a su base dual: de un lado, tendría naturaleza supranacional, pues se construiría a partir de «unas Comunidades que
personalidad jurídica internacional creadas por dos o más Estados soberanos mediante la celebración de uno o varios Tratados constitutivos, en los que, a las instituciones creadas por los Tratados constitutivos, se les atribuyen competencias para la consecución de los objetivos para los que fueron creadas. Es más, frente a la gran mayoría de OOII, creadas por los Estados con la finalidad de coordinar su acción o intereses a nivel internacional, las CCEE emergieron como un nuevo tipo de OOII, que ya no serían de «coordinación» o de «cooperación» intergubernamental, sino de integración supranacional. No en vano, los Estados miembros atribuyeron a las CCEE así creadas el ejercicio de competencias soberanas para la consecución de sus objetivos. Esta cesión o transferencia del ejercicio de competencias soberanas explica el hecho de que el DCE se impusiera por igual tanto a los Estados miembros de las CCEE, como a sus nacionales.
Esta «naturaleza específica» de las CCEE no pasó inadvertida para el TJCE. El TJCE constató en seguida que los Tratados constitutivos de las CCEE eran «algo más» que meros tratados internacionales que establecieran obligaciones recíprocas para los Estados partes, ya que también preveían derechos y obligaciones exigibles a los particulares 1). Precisamente fue la «naturaleza específica» de las CCEE lo que justificó la autonomía del DCE frente a los Derechos internos de los Estados miembros e incluso frente al DI. A esa autonomía también se le debe el que las «fuentes del Derecho» del DCE (hoy, DUE) sean distintas a las de los Derechos internos de los Estados miembros y a las del DI (Capítulo 7). También de esa «naturaleza específica» de los Tratados constitutivos de las CCEE el TJCE dedujo los principios (aplicación inmediata, efecto directo, primacía, responsabilidad por incumplimiento) que regulaban las relaciones del DCE (hoy, DUE) con los ordenamientos jurídicos nacionales (Capítulo 8).
Frente a ello, el Tratado de Maastricht no pasó de configurar a la UE como una entidad política internacional de vocación federal, a la que no se le reconoció expresamente personalidad jurídica internacional. No obstante, debe señalarse que la subjetividad internacional, es decir, el poseer personalidad jurídica internacional, no depende en el DI de la existencia de norma alguna atributiva de la misma, sino que en este aspecto rige el principio de efectividad: un ente tendrá personalidad internacional sólo si es capaz de ejercer de facto las competencias internacionales que le atribuyen los Estados. De hecho, cabe señalar que, tras el Tratado de Ámsterdam, el artículo 24 del TUE reconoció a la UE competencia para celebrar tratados internacionales en el ámbito de los dos pilares intergubernamentales, competencia que la UE ejerció sin más problemas. De esta forma, la UE adquirió de facto personalidad internacional.
1.3. LA UNIÓN EUROPEA EN EL TRATADO DE LISBOA
La UE que emerge del Tratado de Lisboa comparte con la UE creada por el Tratado de Maastricht la característica de seguir siendo, según el Preámbulo y el artículo 1, párrafo 2 del TUE, «una nueva etapa en el proceso de integración europea emprendido con la constitución de las CCEE», estando los Estados miembros «resueltos a continuar el proceso de creación de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa». Las principales diferencias estriban, sin embargo, en la simplificación de su estructura y en la racionalización de sus Tratados constitutivos.
Con el Tratado de Lisboa se ha logrado superar la estructura formal de los tres pilares que caracterizó a la UE originaria. Ello se ha conseguido por una doble vía. En primer
lugar, debe recordarse el diferente destino que han tenido las tres CCEE. Ya se ha indicado que, en julio de 2002, terminó el plazo de vigencia del TCECA. Con el Tratado de Maastricht de 1992, que creó la UE, la CEE pasó a denominarse CE. Tras el Tratado de Lisboa, la UE se fundamenta en el TUE, en el TFUE y en la CDFUE, que tienen el mismo valor jurídico (art. 1, §3 y art. 6 TUE; y art. 1 TFUE). En la «nueva» UE reformada por el Tratado de Lisboa ya no existen CCEE. Por un lado, la CE se ha fusionado con la «nueva» UE, lo que ha supuesto la desaparición de la CE como Organización internacional (no así del TCE, que se ha convertido en el TFUE), a la que la «nueva» UE sustituye y sucede. Por otro lado, en la actualidad la única Comunidad que pervive es la CEEA, aunque al precio de no formar parte de la UE: pese a que mantiene fuertes vínculos con la UE, conserva su personalidad jurídica propia y distinta a la de la UE (art. 184 TCEEA), estando excluida de la misma.
En segundo lugar, el Tratado de Lisboa ha superado, o cuanto menos ha difuminado, la distinción entre la integración supranacional y la cooperación intergubernamental como vías para la construcción europea. Ello se debe no sólo a que el pilar comunitario (representado ya sólo por la CE) se haya fusionado con la «nueva» UE; además, se ha «comunitarizado» a la COPOJP, ámbito en el que la UE ha asumido competencias de corte supranacional; y el carácter intergubernamental de la PESC queda maquillado con la calificación de «competencia específica» (art. 24.1, §2 TUE y art. 2.4 TFUE), en la que las decisiones se siguen adoptando por la regla de la unanimidad (y no por mayoría).
El hecho de que en el seno de la UE ya no existan CCEE ha favorecido que, por primera vez, se reconozca expresamente la personalidad jurídica de la UE en los términos más amplios posibles (art. 47 TUE), tanto en el ámbito interno como en el internacional. Además, en el territorio de cada uno de los Estados miembros la UE gozará de «la más amplia capacidad jurídica que las legislaciones nacionales reconocen a las personas jurídicas», pudiendo en particular, adquirir o enajenar bienes muebles o inmuebles y comparecer en juicio (art. 335 TFUE). También gozará en el territorio de los Estados miembros de «los privilegios e inmunidades necesarios para el cumplimiento de su misión» (art. 343 TFUE).
No obstante, la Declaración (número 24) relativa a la personalidad jurídica de la UE, aneja al Acta Final de la CIG que adoptó el Tratado de Lisboa, confirmó que «el hecho de que la UE tenga personalidad jurídica no autorizará en modo alguno a la Unión a legislar o actuar más allá de las competencias que los Estados miembros le han atribuido en los Tratados». Ello es lógico, dado que el hecho de que se reconozca explícitamente la personalidad jurídica de la UE no altera su naturaleza jurídica, que sigue siendo la de una Organización internacional. Las OOII sólo tienen las competencias que los Estados miembros les atribuyen en los Tratados constitutivos. La plenitud de las competencias solo la tienen los Estados, que por ello son soberanos, y no las OOII.
En consecuencia, la «nueva» UE es una Organización internacional a la que los Estados miembros «atribuyen competencias para alcanzar sus objetivos comunes» (art. 1, § TUE). Es cierto que a las anteriores CCEE, incluida la actual CEEA, se les ha calificado de OOII de integración supranacional. La «nueva» UE es, no obstante, una Organización internacional de carácter «predominantemente» supranacional, pues la PESC sigue respondiendo a los perfiles propios de la cooperación intergubernamental. Dado que la UE sustituye y sucede a la CE, la jurisprudencia del TJCE acerca de la «naturaleza
Como en toda Organización internacional, los Estados miembros crean la UE para alcanzar unos «objetivos comunes» (art. 1, §1 in fine TUE).
Los objetivos generales de la UE están definidos de manera muy amplia en el artículo 3 del TUE. Se trata de objetivos generales de la UE, que son distintos de los objetivos específicos de cada una de las Políticas europeas reguladas en la Tercera parte del TFUE. Aunque la UE debe aspirar a la realización de estos objetivos generales, no lo podrá hacer de cualquier forma. La UE perseguirá sus objetivos por los medios apropiados, de acuerdo con las competencias que los Estados miembros le atribuyen en el TUE y en el TFUE (arts. 1, §1 y 3.6 TUE; art. 1 TFUE).
En el momento actual, los objetivos generales de la UE se sintetizan en la fórmula del artículo 3.1 del TUE, conforme al cual «la Unión tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos», disposición que se desarrolla en los restantes párrafos de este artículo. Debe recordarse que la finalidad originaria de las CCEE era exclusivamente económica y que, a partir de la adopción del AUE, y sobre todo con la creación de la UE, comenzaron a concretarse diversos objetivos políticos. Estos objetivos económicos y políticos que persigue la UE se concretan en los restantes párrafos del artículo 3 del TUE.
Entre los objetivos económicos actuales persiste, desde la adopción del AUE, el establecimiento de un mercado interior, que implica la existencia de un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada (art. 26.2 TFUE). La actuación de la UE perseguirá el desarrollo sostenible de Europa, basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente. Deberá promover igualmente el progreso científico y técnico. La UE también deberá fomentar la cohesión económica, social y territorial, así como la solidaridad entre los Estados miembros (art. 3.3 TUE). Desde el Tratado de Maastricht, la UE también persigue el establecimiento de una UEM cuya moneda es el euro (art. 3.4 TUE).
Entre los objetivos políticos de la UE, persiste su obligación de ofrecer a los ciudadanos europeos un espacio de libertad, seguridad y justicia (ELSJ) sin fronteras interiores. El ELSJ deberá garantizar tanto la libre circulación de personas, como la adopción de medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia (art. 3.2 TUE). Como novedad introducida por el Tratado de Lisboa, la UE asume las obligaciones tanto de combatir la exclusión social y la discriminación, como de fomentar la justicia y la protección sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre las generaciones, así como la protección de los derechos del niño. La UE deberá respetar la riqueza de su diversidad cultural y lingüística, comprometiéndose a velar por la conservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo (art. 3.3 TUE y art. 167 TFUE).
El Tratado de Lisboa ha recuperado entre sus objetivos el de «promover la paz», lo que ya estaba presente en la Declaración de Schuman de 1950, en la que se preveía que la creación de «solidaridades de hecho» entre los Estados miembros garantizaría la paz en
Europa y, por extensión, la paz mundial. El desarrollo de una importante acción exterior por parte de la UE ha dado una nueva dimensión a este objetivo.
De esta forma, en sus relaciones con el resto del mundo, la UE asume como objetivos los de afirmar y promover sus valores e intereses, así como contribuir a la protección de los ciudadanos europeos. Ello implica que la UE contribuirá a la paz y seguridad internacionales, al desarrollo sostenible del planeta, a la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, al comercio libre y justo, a la erradicación de la pobreza, a la protección de los derechos humanos, especialmente los derechos del niño, así como al estricto respeto y desarrollo del DI y, en especial, al respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas (art. 3.5 TUE, así como los arts. 21 y 23 TUE y art. 205 TFUE).
En un ámbito más reducido, con sus países vecinos, la UE desarrollará relaciones preferentes, con el objetivo de establecer un espacio de prosperidad y de buena vecindad. Estas relaciones preferentes con los países vecinos se basarán en los valores de la UE y se caracterizarán por unas relaciones estrechas y pacíficas fundadas en la cooperación (art. 8 TUE).
Todas estas finalidades u objetivos generales que la UE deberá perseguir están reforzados en la práctica porque condicionan el ejercicio de las competencias de la UE en todas sus políticas y acciones. No en vano, la UE debe velar «por la coherencia entre sus diferentes políticas y acciones, teniendo en cuenta el conjunto de sus objetivos y observando el principio de atribución de competencias» (art. 7 TFUE). Por ello, el TFUE refuerza estos objetivos generales subrayando su carácter transversal, ya que en la definición y ejecución de todas y cada una de las políticas y acciones de la UE, la UE deberá: a) eliminar las desigualdades entre el hombre y la mujer, y promover su igualdad (art. 8 TFUE); b) promover un nivel de empleo adecuado, garantizar una protección social adecuada, luchar contra la exclusión social y perseguir un nivel elevado de educación, formación y protección de la salud humana (art. 9 TFUE); c) luchar contra toda discriminación por razón de sexo, raza u origen étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual (art. 10 TFUE); d) proteger el medio ambiente y fomentar el desarrollo sostenible (art. 11 TFUE); y e) proteger a los consumidores (art. 12 TFUE).
En consecuencia, tanto por su carácter de objetivos generales de la UE (art. 3 TUE), como por su transversabilidad que determinan su aplicación general en todas las políticas y acciones de la UE (arts. 7 y ss. TFUE), estos objetivos se convierten en criterio de legalidad de todas las normas y actos que adopte la UE, pudiéndose pretender su nulidad ante el TJUE si se considera que contradicen o menoscaban estos objetivos.
De hecho, debe subrayarse que la importancia o valor de los objetivos de la CEE (hoy, UE) fueron cuestionados hace ya bastantes años. El TJCE reaccionó y, en lugar de limitarse a una interpretación técnica de las disposiciones materiales de los Tratados constitutivos, el TJCE no sólo empleó una interpretación teleológica relacionando las disposiciones materiales de los Tratados con los objetivos de la CEE (hoy, UE), sino que además reconoció un valor propio a los objetivos definidos en el artículo 3. Ya a principios de los años setenta, el TJCE se basó en los artículos 2 y 3, letra f), del TCEE (derogados por el Tratado de Lisboa) para prohibir una concentración de empresas por considerarla una explotación abusiva de posición dominante, pese a que en ese momento no existía ningún instrumento jurídico que las prohibiera expresamente. El TJCE rechazó la tesis de
de cada Estado miembro. En ambos casos, estos representantes son democráticamente responsables bien ante sus Parlamentos nacionales, bien ante sus ciudadanos (art. 10.2, §2 TUE).
2.3.1.2. El principio de la democracia participativa
La UE fomenta el principio de la democracia participativa. Las instituciones europeas deben dar a los ciudadanos y a las asociaciones que los representen la posibilidad de expresar e intercambiar públicamente sus opiniones por los cauces apropiados, en todos los ámbitos de actuación de la UE (art. 11.1 TUE).
Durante muchos años estos cauces estuvieron concretados en la preparación de «libros verdes» de consulta abierta a la ciudadanía europea y por los «libros blancos», que sintetizan las opiniones de la ciudadanía europea y las opciones normativas de la Comisión. A ello, el Tratado de Lisboa ha sumado la iniciativa legislativa popular, toda vez que un grupo de al menos un millón de ciudadanos europeos pertenecientes como mínimo a una cuarta parte de Estados miembros pueden tomar la iniciativa de invitar a la Comisión a que presente una propuesta adecuada, en el marco de sus atribuciones, sobre cuestiones que estimen que requiere un acto jurídico europeo para la aplicación de los Tratados constitutivos 8). La iniciativa ciudadana, sin embargo, no obliga a la Comisión a presentar una propuesta normativa.
2.3.1.3. La participación de los Parlamentos nacionales en el buen funcionamiento de la Unión Europea
El Tratado de Lisboa ha reforzado la participación de los Parlamentos nacionales en el buen funcionamiento de la UE, reconociéndoles competencias en seis ámbitos distintos, ya que los Parlamentos nacionales: a) serán notificados por las instituciones europeas de los proyectos de actos legislativos de la UE; b) velarán por que se respete el principio de subsidiariedad; c) participarán, en el marco del ELSJ, en los mecanismos de evaluación de la aplicación de las políticas de la UE en dicho espacio y estarán asociados al control político de Europol y a la evaluación de las actividades de Eurojust; d) participarán en los procedimientos de revisión de los Tratados constitutivos; e) serán informados de las solicitudes de adhesión a la UE de Estados candidatos; y f) participarán en la cooperación interparlamentaria entre los Parlamentos nacionales y el PE (art. 12 TUE).
2.3.2. El principio del respeto de los derechos fundamentales
La UE debe respetar los derechos fundamentales. Desde 1974 el TJCE (hoy, TJUE) exige que todo acto de la UE, para ser conforme a Derecho, debe respetar los derechos fundamentales. Esta jurisprudencia se codificó en el Tratado de Maastricht y en la actualidad se regula en el artículo 6.3 del TUE. El Tratado de Lisboa ha reforzado la obligación de respeto de los derechos fundamentales, pues como veremos con más detenimiento por un lado ha establecido que la CDFUE, adoptada en Niza el 7 de diciembre de 2000 y adaptada en Estrasburgo el 12 de diciembre de 2007, tiene el mismo valor jurídico que los Tratados constitutivos (art. 6.1 TUE). Por otro lado, ha establecido la
obligación de la UE de adherirse al Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales (art. 6.2 TUE).
Los Estados miembros de la UE también tienen la obligación de respetar los derechos fundamentales, al ser un valor común tanto de la UE como de los Estados miembros (art. 2 TUE). De hecho, su respeto es una condición que se exige a los Estados candidatos a ingresar como miembros de la UE (art. 49 TUE). Además, desde el Tratado de Ámsterdam, la UE dispone de un mecanismo (actual art. 7 TUE y art. 354 TFUE) para sancionar al Estado miembro que viole de manera grave y persistente estos derechos.
Además, en sus relaciones con el resto del mundo, la UE también debe afirmar y promover la protección de los derechos fundamentales (arts. 3.5 y 21 TUE). Ello se ha concretado en la cláusula de condicionalidad que se ha incluido en numerosos acuerdos de cooperación para el desarrollo y en los tratados de asociación (es decir, condiciona la ayuda al desarrollo al respeto del principio democrático y de los derechos fundamentales), en la imposición de sanciones o medidas restrictivas (art. 215 TFUE), etc.
2.3.3. El principio de la promoción de la justicia social
En 1976, el TJCE afirmó que el principio de igualdad de retribución entre trabajadores y trabajadoras para un mismo trabajo (art. 119 TCEE, actual art. 157 TFUE) «responde a los objetivos sociales de la CEE [hoy, UE], la cual no se limita a una unión económica, sino que, al mismo tiempo, mediante una acción común, debe garantizar el progreso social, promover la mejora constante de las condiciones de vida y de trabajo de los pueblos europeos, tal como subraya el Preámbulo del Tratado» 9).
La promoción de la justicia social recibió un apoyo importante cuando el Consejo Europeo de Estrasburgo de 8 y 9 de diciembre de 1989 aprobó, con la exclusión del Reino Unido, la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores. Esta Carta carece de cualquier valor jurídico, ya que representó únicamente el consenso de once de los doce Estados miembros sobre la vía a seguir, pretendiendo dotar de una dimensión social al naciente mercado interior. Los derechos enumerados en esta Carta fueron objeto de un Programa de acción preparado por la Comisión relativo a la aplicación de la Carta 10). En el marco de este Programa de acción, la Comisión propuso las medidas a adoptar, dentro del respeto de las competencias comunitarias, para la aplicación de la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores. Las dificultades existentes entre los Estados miembros para promover la justicia social se volvieron a hacer evidentes cuando se negoció el Tratado de Maastricht, pues la ampliación de las competencias de la CE para seguir la vía trazada por la Carta comunitaria de 1989 sólo fue aceptada por once Estados miembros, al excluirse de nuevo el Reino Unido del Protocolo anexo sobre la política social.
El Tratado de Ámsterdam aportó novedades importantes en este sentido. Las disposiciones del Protocolo sobre la política social se integraron en el TCE, aplicándose a todos los Estados miembros. En el TCE se incluyó un nuevo título consagrado específicamente al empleo (actual Título IX del TFUE). Además, tanto el preámbulo como el artículo 136 del TCE (actual art. 151 TFUE) hacen referencia a los derechos sociales fundamentales tal y como se contemplan en la Carta Social Europea, adoptada en el
3. LA CONDICIÓN DE ESTADO MIEMBRO
La UE, como Organización internacional, está compuesta por Estados miembros que le atribuyen competencias para alcanzar sus objetivos comunes (art. 1 §1 TUE). Como en todas las OOII, son los Tratados constitutivos de la UE los que establecen el estatuto de sus miembros (adquisición de la condición de miembro, suspensión de los derechos inherentes a esa condición o eventual pérdida de la misma).
3.1. LA ADQUISICIÓN DE LA CONDICIÓN DE ESTADO MIEMBRO
En los orígenes del proceso de integración europea, las tres CCEE estuvieron compuestas por seis Estados miembros. No obstante, desde el inicio los Estados miembros originarios previeron la posibilidad de ampliar las CCEE a otros Estados, mediante un procedimiento específico regulado en los Tratados. Este procedimiento fue modificado por el Tratado de Maastricht, con el objetivo de establecer un procedimiento único para la adhesión a las CCEE y a la UE. Posteriormente, los Tratados de Ámsterdam y de Lisboa han introducido modificaciones de diversa intensidad en los mismos.
Una vez se adquiere la condición de Estado miembro, tanto los miembros originarios como los sobrevenidos se encuentran en situación de igualdad ante los Tratados constitutivos (art. 4.2 TUE). El principio de igualdad de los Estados miembros ante la UE es compatible con el hecho de que a los nuevos Estados miembros se les apliquen «períodos transitorios» negociados en sus Tratados y Actas de adhesión, con el fin de facilitar su integración progresiva hacia el pleno disfrute de la totalidad de los derechos y obligaciones exigibles a todos los Estados miembros. Pueden igualmente existir diferencias de trato que respondan a situaciones objetivas, como por ejemplo la incidencia de la diferente población de los Estados miembros en los procesos de adopción de decisiones por el Consejo.
En todo caso, los Estados que deseen adquirir la condición de miembro de la UE deben cumplir las condiciones y seguir el procedimiento de adhesión previsto en el artículo 49 del TUE.
3.1.1. Las condiciones de adhesión
El artículo 49 del TUE exige tres condiciones para adquirir el estatuto de miembro de la UE: ser Estado, ser Estado «europeo» y respetar los valores de la UE. En la práctica, se han exigido algunos elementos complementarios que iban más allá de las previsiones de los Tratados constitutivos. Históricamente, éste fue el caso, por ejemplo, del acuerdo del Consejo Europeo de Copenhague (abril de 1978), al indicar que el mantenimiento de la democracia representativa y el respeto de los derechos humanos constituyen un elemento esencial para la pertenencia a las CCEE. Esta condición ya figura en el actual artículo 49 del TUE. También el Consejo Europeo de Copenhague (21 y 22 de junio de
- fijó unas condiciones de adhesión que, en algunos aspectos, iban más allá de las previsiones contenidas en el TUE. A este respecto, cabe indicar que, tras el Tratado de
Lisboa, el artículo 49 del TUE específicamente indica que se deberán tener en cuenta «los criterios de elegibilidad aprobados por el Consejo Europeo».
La condición «estatal» de un candidato a miembro de la UE jamás se ha cuestionado en la práctica. No obstante, es obvio que una entidad subestatal no podría adherirse a la UE. Cabe recordar en este sentido que el TJCE afirmó que:
«resulta de la estructura general de los Tratados que el concepto de Estado miembro a efectos de las disposiciones institucionales y, en particular, de las relativas a los recursos jurisdiccionales, únicamente va destinado a las autoridades gubernativas de los Estados miembros de las CCEE y que no puede ampliarse a los Gobiernos de regiones o comunidades autónomas, sea cual fuere la amplitud de las competencias que les sean reconocidas (…) Las CCEE no pueden, en efecto, comprender un número de miembros superior al de los Estados que las constituyen» 12).
Más controvertida es la condición de ser un Estado «europeo», al no existir una definición de Europa ni de cuáles son sus límites. En 1987, la candidatura presentada por Marruecos para adherirse a las CCEE fue rechazada por este motivo. Sin embargo, en las extensas negociaciones de adhesión de Turquía, este motivo no se ha planteado. Los Estados miembros no se han puesto de acuerdo sobre los límites de Europa, estando profundamente divididos acerca de si se deben primar los aspectos políticos, especialmente la existencia de una democracia representativa respetuosa de los derechos humanos, o los aspectos meramente geográficos.
La tercera condición se refiere al respeto de los valores de la UE mencionados en el artículo 2 del TUE (respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías). En la medida que se trata de valores de la UE que «son comunes a los Estados miembros», los Estados candidatos a la adhesión deberán también respetarlos. Esta exigencia, introducida por el Tratado de Ámsterdam, implica que, antes de aceptar una candidatura, el Consejo deberá verificar el cumplimiento de la misma.
Respecto de los criterios de elegibilidad acordados por el Consejo Europeo, debe indicarse que el Consejo Europeo de Copenhague (21 y 22 de junio de 1993) estableció unos criterios de naturaleza muy variada: a) criterios políticos (estabilidad de las instituciones del Estado candidato que garanticen la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto y protección de las minorías); b) criterios económicos (existencia de una economía de mercado en funcionamiento, así como la capacidad de hacer frente a la presión competitiva y las fuerzas del mercado dentro de la UE); y c) criterios jurídicos (capacidad del Estado candidato de asumir las obligaciones de la adhesión, incluida la observancia de los fines de la unión política, económica y monetaria).
3.1.2. El procedimiento de adhesión
El Estado que desee ingresar en la UE deberá dirigir su candidatura de adhesión al Consejo. El Consejo, antes de decidir si se abren o no las negociaciones de adhesión, deberá informar de esta solicitud al PE y también a los Parlamentos nacionales. El PE deberá aprobar previamente la eventual adhesión del Estado candidato, pronunciándose pro mayoría de los miembros que lo componen. La no aprobación previa del PE supone
petición del Estado miembro de que se trate y sólo por motivos de procedimiento, no de fondo (art. 269 TFUE). Subrayando el carácter represivo o sancionador de este procedimiento, debe quedar claro además que lo que se suspenden son siempre algunos de los derechos inherentes a la condición de miembro de la UE, sin que las medidas decididas por el Consejo afecten en ningún caso a las obligaciones del Estado miembro sancionado. En función de la evolución de la situación en el Estado miembro de que se trate, el Consejo, también por mayoría cualificada, podrá decidir modificar o revocar las medidas de sanción adoptadas 14).
El procedimiento sancionador incluido por el Tratado de Ámsterdam era demasiado excepcional, al requerir una decisión unánime del Consejo Europeo, y no confería competencias preventivas a la UE, al aplicarse únicamente ex post facto en casos extremos. Estos inconvenientes se hicieron evidentes cuando en 1999 se formó en Austria un Gobierno con la participación del partido populista de extrema derecha de Joerg Haider. No se pudo aplicar el artículo 7 del TUE a un Gobierno recién constituido al que no se podía imputar la comisión de «violaciones graves y persistentes» de los valores de la UE. Pese a ello, los catorce Estados miembros restantes decidieron en común las medidas que iban a aplicar a Austria en sus relaciones bilaterales, situándose más allá del marco de la UE.
Ello explica que el Tratado de Niza introdujera un mecanismo preventivo, con un procedimiento suavizado, en el actual artículo 7.1 del TUE. Conforme al mismo, a propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros, de la Comisión o (como novedad) del PE, el Consejo, por mayoría de cuatro quintos de sus miembros y previa aprobación del PE, podrá constatar la existencia de «un riesgo claro de violación grave» por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2 del TUE. Antes de efectuar tal constatación, el Consejo también deberá oír al Estado miembro de que se trata y, por el mismo procedimiento, podrá dirigirle recomendaciones. Este procedimiento preventivo implica que el Consejo, de manera periódica, comprobará si los motivos que le llevaron a tal constatación siguen siendo válidos.
El procedimiento preventivo tiene una naturaleza eminentemente política, no jurídica. El TJUE no podrá sustituir la valoración del Consejo por la suya, limitándose el control judicial al respeto del cumplimiento del procedimiento previsto (art. 269 TFUE). Dado que no se han cometido violaciones graves y persistentes del artículo 2 del TUE, sino que sólo existe un «riesgo grave» de que se cometan, las sanciones a imponer en este caso no pueden tener naturaleza jurídica, como sería la suspensión de derechos inherentes a la condición de miembro de la UE, sino política, conteniéndose en recomendaciones no vinculantes jurídicamente.
3.3. LA PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE ESTADO MIEMBRO
La pérdida de la condición de Estado miembro de una Organización internacional puede ser, en teoría, por una decisión voluntaria de retirada presentada por un Estado miembro o por una decisión de expulsión adoptada por la Organización internacional de que se trate. Antes del Tratado de Lisboa, los Tratados constitutivos no habían previsto ninguna de estas dos posibilidades en el caso de la UE.
El Tratado de Lisboa ha incluido únicamente la posibilidad de retirada voluntaria. Conforme al artículo 50 del TUE, todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la UE. En este caso, se ha establecido un procedimiento de retirada que intenta conjugar la idea de la retirada unilateral con la de la retirada consensuada, con predominio de la primera. El procedimiento se inicia con la notificación del Estado miembro que desee retirarse de su intención de hacerlo al Consejo Europeo. Ello determinará el inicio de unas negociaciones entre la UE y ese Estado de un acuerdo internacional en el que se establecerá la forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la UE. Por parte de la UE, la decisión de celebración del acuerdo de retirada la adoptará el Consejo por mayoría cualificada (y no por unanimidad, como sucede en las negociaciones de adhesión), previa aprobación del PE. La retirada será eficaz a partir de la fecha de entrada en vigor del acuerdo de retirada. Si las negociaciones se dilataran sine die o si el acuerdo de retirada no llegara a entrar en vigor, la retirada será eficaz a los dos años de la notificación efectuada al Consejo Europeo (predominio de la retirada unilateral), salvo que el Consejo Europeo, de acuerdo con dicho Estado, decida por unanimidad prorrogar dicho plazo con vistas a un intento último de llegar a una retirada consensuada.
En todo caso, el Estado miembro que haya notificado su intención de retirarse no participará ni en las deliberaciones, ni en la adopción de las decisiones del Consejo Europeo y del Consejo que le afecten. Si se diera la hipótesis de que el Estado miembro que haya decidido retirarse solicitara de nuevo la adhesión («arrepentimiento posterior»), su solicitud deberá someterse al procedimiento de adhesión del artículo 49 del TUE, sin la concesión de ningún tipo de privilegio o beneficio.
Hasta la fecha, el procedimiento de retirada nunca se ha aplicado. Debe señalarse no obstante que, en enero de 2012, el Gobierno británico anunció su intención de celebrar un referéndum sobre la permanencia del Reino Unido en la UE, como muy pronto en
4. EL RESPETO DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES EN LA UNIÓN EUROPEA
Los Tratados constitutivos de las CCEE, en su versión original, no contenían ninguna disposición general relativa al respeto de los derechos fundamentales de la persona. Sí existían algunas disposiciones concretas, como el principio de no discriminación o la libre prestación de servicios que, en algunos casos, podían incidir en la protección de los derechos fundamentales.
El desconocimiento inicial de los derechos fundamentales en los Tratados constitutivos originarios se explica de una manera sencilla e ingenua. En razón de su naturaleza económica, teniendo como objetivo principal la integración económica, sus autores no pensaron que pudiera llegar a existir una contradicción entre el DCE y los derechos fundamentales. En la época de su adopción, la protección de los derechos fundamentales se limitaba sobre todo a los derechos civiles y políticos 15). No se pensó que una normativa de naturaleza económica pudiera llegar a entrar en contradicción con los
añadiendo como tercera consideración que «los tratados internacionales para la protección de los derechos humanos en los cuales han sido parte o a los cuales se han adherido los Estados miembros también pueden aportar indicaciones que conviene tener en cuenta en el marco del DCE» 22).
La propia práctica del Tribunal revela que los principales tratados internacionales en materia de derechos humanos que ha utilizado para identificar su incorporación al DCE son el CEDH 23) , del que ha llegado a afirmar que reviste un significado «particular» o «especial» 24) ; la Carta Social Europea (Turín, 18.10.1961) 25) ; el Convenio número 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación (Ginebra, 9.7.1948) 26) ; el Convenio número 111 de la OIT relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación (Ginebra, 25.6.1958) 27) ; el Pacto internacional de derechos civiles y políticos, de 1966 28) ; la Convención sobre los derechos del niño, de 1989 29) ; la Convención sobre el estatuto de los refugiados (Ginebra, 28.7.1951) 30) ; etc. Incluso el TPI ha recurrido a la Declaración Universal de Derechos Humanos que, en rigor, no es un tratado internacional 31).
El Tribunal ha otorgado una gran importancia al respeto de los derechos fundamentales. En un primer momento, el TJCE afirmó que una normativa comunitaria que privara a un particular de un derecho fundamental «sería incompatible con las exigencias derivadas de la protección de los derechos fundamentales en el ordenamiento jurídico comunitario (hoy, de la UE). Dichas exigencias vinculan, asimismo, a los Estados miembros cuando aplican la normativa comunitaria (hoy, europea), de lo que resulta que estos últimos están obligados, en lo posible, a aplicar dicha normativa de modo que no menoscaben tales exigencias» 32).
Posteriormente, el TJCE fue más explícito, al concretar que: «el respeto de los derechos humanos constituye, por consiguiente, un requisito para la legalidad de los actos comunitarios (hoy, de la UE)» 33). La conclusión de este planteamiento resultó obvia, pues en palabras del TJCE: «de ello se deduce que no pueden admitirse en la CE (hoy, UE) medidas incompatibles con el respeto de los derechos humanos reconocidos y garantizados de esta manera» 34). El Tribunal no ha dejado de insistir en que, en virtud de las competencias que le confieren los Tratados constitutivos, «debe garantizar un control, en principio completo, de la legalidad de todos los actos (de la UE) desde el punto de vista de los derechos fundamentales que forman parte integrante de los principios generales del Derecho», control que también se extiende a los actos de la UE destinados a aplicar resoluciones aprobadas por el Consejo de Seguridad en virtud del capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas 35). Es decir, ni siquiera los actos de la PESC escapan a este control de legalidad.
El Tribunal en ningún momento ha dejado de afirmar la importancia que concede al respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales a los que, en la Sentencia Kadi , ha llegado a calificar tanto como «bases de la Unión», como de «principios constitucionales», situándolos en el mismo nivel, quizás en un nivel superior, al de otras disposiciones de los Tratados constitutivos 36).
Repitiendo hasta la saciedad la doctrina asentada en la Sentencia Nold , el Tribunal ha reconocido que tiene la obligación de garantizar el respeto de un número importante de derechos fundamentales. Estos derechos comprenden, entre otros: el derecho de igualdad de trato o de no discriminación 37) ; el derecho a la dignidad humana 38) ; el
derecho a la no retroactividad de las normas penales 39) , incluido el principio de retroactividad de la pena más leve 40) ; el derecho a la buena administración en relación con la tramitación diligente e imparcial de una denuncia 41) ; el derecho a un recurso jurisdiccional efectivo 42) ; el derecho de defensa 43) ; el derecho a la asistencia letrada 44) ; el derecho a un juicio justo 45) ; el derecho a la tutela judicial efectiva 46) ; el derecho a la libertad de expresión 47) ; el derecho a la libertad de reunión 48) ; el derecho a la libertad religiosa 49) ; el derecho a la negociación colectiva 50) ; el derecho a adoptar medidas de conflicto colectivo 51) , incluido el derecho de huelga 52) ; el derecho al respeto de la vida privada y familiar 53) ; el derecho al respeto de la intimidad 54) , incluido el derecho que garantiza la protección de los datos personales 55) ; el derecho al reagrupamiento familiar 56) ; el derecho a la inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia 57) ; el derecho de propiedad 58) , incluidos los derechos de propiedad intelectual y los derechos de autor 59) ; el derecho de libre acceso al empleo 60) ; el derecho a la seguridad jurídica 61) ; etc.
4.1.2. Su reflejo en los Tratados constitutivos
La construcción jurisprudencial sobre el respeto de los derechos fundamentales no se formalizó en los Tratados constitutivos hasta un momento ciertamente tardío. De una manera muy tímida, en el AUE sólo se hizo una referencia a los derechos fundamentales en su Preámbulo 62). Para su inclusión en la parte dispositiva de los Tratados constitutivos hubo que esperar a la adopción del Tratado de Maastricht. Incluso entonces no se hizo de un modo totalmente satisfactorio. Según su artículo F2:
«La UE respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el CEDH, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario».
Esta disposición redujo en un doble sentido la doctrina judicial establecida en la Sentencia Nold. Por un lado, «los tratados internacionales para la protección de los derechos humanos en los cuales han sido parte o a los cuales se han adherido los Estados miembros» se redujo injustificadamente al CEDH. Por otro lado, esta disposición fusiona en una sola las otras dos vías de incorporación de los derechos fundamentales al DCE (hoy, DUE), al considerar como «principios generales del Derecho comunitario» a las «tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros». En la actualidad, con una versión ligeramente diferente, esta disposición se encuentra en el artículo 6.3 del TUE, tras las modificaciones operadas por el Tratado de Lisboa, con el siguiente tenor:
«Los derechos fundamentales que garantiza el CEDH y los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros formarán parte del DUE como principios generales» 63).
Esta disposición por un lado persiste en reducir los tratados internacionales en materia de derechos humanos de los que son parte todos los Estados miembros al mero CEDH 64). Por otro lado, aporta claridad respecto de la disposición citada del Tratado de Maastricht, al indicar que los derechos fundamentales forman parte del DUE como «principios generales». Estos «principios generales» del DUE se inducen en ocasiones del Derecho internacional (en particular, del CEDH) y en ocasiones del Derecho interno de los Estados miembros (en concreto, de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros) 65).
