¡Descarga La Seguridad Social básica y los sistemas complementarios: vínculos y diferencias y más Apuntes en PDF de Derecho de la seguridad social solo en Docsity!
- TEMA 1 -
La Seguridad Social Complementaria. Introducción****. I.- Delimitación del concepto. Conexión y diferencias con la Seguridad Social básica Los diversos instrumentos de protección social (sistemas de Seguridad Social, Asistencia Social, Servicios Sociales y previsión social voluntaria), constituyen las técnicas mediante las que se hace frente a las situaciones de necesidad.
Esa diversidad no esconde la dificultad que en ocasiones existe a la hora de delimitar claramente las fronteras entre ellas. Así, a nadie escapa que existe una clara vinculación entre los sistemas complementarios y la Seguridad Social (en adelante, SS), así se deduce del art. 41 CE , que obliga a los poderes públicos a mantener un régimen público de SS para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo; siendo libre la asistencia y prestaciones complementarias. La referencia a prestaciones complementarias presupone la existencia de un sistema público de carácter básico , encargado de afrontar en primer término las contingencias o riesgos sociales. Sólo respecto de ese sistema básico y obligatorio se puede hablar de protección complementaria.
El concepto de “ Protección Social Complementaria ” es por tanto un concepto derivado, por lo que no se puede indagar en el complemento si no se sabe qué es lo complementado, esto es, para investigar qué sea la protección complementaria hay que conocer previamente qué es la protección básica.
Aunque el objeto de esta asignatura es el estudio o análisis de la protección social complementaria (pública y privada), debemos al menos formular los rasgos sustanciales de la parte de la protección social que es objeto de complemento.
En este sentido, el núcleo sustancial de la protección social, viene representado por el sistema público, obligatorio, mínimo o básico y, en cuanto tal, suficiente ( principio de integración ) de SS, en su doble dimensión legal de nivel no contributivo (de ámbito universal y naturaleza asistencial) y nivel contributivo (de ámbito profesional y naturaleza contributiva). Núcleo a que se refiere el art. 41 CE, inciso primero, cuando prevé que “los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones
sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo”.
A) CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA DE LA SS
- La SS como función pública : la protección social es una función típica y exclusiva del Estado y se refiere tanto a la ordenación del sistema (marco normativo y régimen económico) como a la financiación y a la gestión. Quedan por tanto excluidos los mecanismos de aseguramiento privado, que pasarán a engrosar el contenido de la protección social complementaria interna o externa del Sistema de SS.
- Una SS universal : la CE tiene una vocación universal en materia de protección social, lo cual exige la superación de los tradicionales esquemas contributivos, tendiendo a una ampliación progresiva del ámbito personal a todo ciudadano que se encuentre en situación de necesidad. Se trata de un objetivo a largo plazo que habrá de ir cubriéndose conforme lo permitan las disponibilidades del sistema, y conformen se manifiesten las exigencias y prioridades sociales (STC 65/1987). En este sentido, la evolución del sistema de protección social tras la CE permite afirmar que se ha desarrollado un modelo mixto con dos niveles de protección pública:
- Un nivel no contributivo, básico y universal para todos los ciudadanos, financiado mediante impuestos, que otorga prestaciones mínimas en diferentes situaciones de necesidad, al margen del ejercicio de una actividad profesional.
- Un nivel profesional, contributivo, financiado principalmente por cuotas satisfechas por empresa y trabajador, que otorga prestaciones diferenciadas para garantizar una determinada equivalencia entre el salario dejado de percibir y la renta de sustitución concedida por la acción protectora de la SS.
- La SS es obligatoria , no es un mecanismo de protección de los riesgos sociales de naturaleza contractual o voluntaria. Por eso, no pueden incardinarse en el núcleo institucional de la SS los mecanismos voluntarios de protección y, en consecuencia, pasarán a formar parte de la protección social complementaria. “La Seguridad Social es responsabilidad de toda la comunidad, por lo que la obligatoriedad se erige como elemento necesario para el logro de la finalidad protectora. La
(“Informe para el análisis de los problemas estructurales del sistema de la SS y de las principales reformas que deberán acometerse”, abril de 1995), recoge dos previsiones sobre el particular: una, considera de modo prioritario el impulso de mecanismos de protección social complementaria colectiva y empresarial (frente a la de naturaleza individual); y otra, apuesta porque su extensión se instrumentalice, especialmente, por la negociación colectiva (si bien los datos constatan que no se trata ni de lejos de una materia central). Quizás sea en el ámbito de la Administración Pública donde mayor desarrollo están teniendo las fórmulas complementarias, si bien parece que ello responde más bien a las dificultadas existentes en dicho ámbito para lograr aumentos salariales.
B) ESTRUCTURA
Como hemos adelantado, el sistema de SS se estructura en dos niveles de protección: contributivo y no contributivo. Dentro del nivel contributivo o profesional , el sistema se estructura en torno a un régimen general y varios regímenes especiales. El régimen general es el núcleo central del sistema y sirve de modelo de protección para los restantes regímenes. Está integrado, básicamente por trabajadores por cuenta ajena de la industria y de los servicios. Los regímenes especiales son: agrario, trabajadores del mar, trabajadores por cuenta propia o autónomos, empleados del hogar, minería del carbón, funcionarios, estudiantes.
La existencia de estos regímenes especiales es una de las más importantes causas de que la regulación del sistema de SS sea extremadamente compleja y abundante y que la regulación no sea única ni absolutamente uniforme, y, en consecuencia, que haya diferencias en las condiciones de protección de los distintos colectivos profesionales.
El referido Pacto de Toledo , recoge una serie de recomendaciones dirigidas a incrementar la cobertura protectora en un marco económico-financiero de estabilidad. En su recomendación 6ª sobre “Simplificación e integración de Regímenes especiales”, marca como objetivo a medio o largo plazo que todos los trabajadores y empleados queden encuadrados o bien en el régimen de trabajadores por cuenta ajena o bien en el de trabajadores por cuenta propia. Asimismo, el nuevo Informe (denominado Renovación del Pacto de Toledo ), aprobado por una gran mayoría del Congreso de los
Diputados, en la sesión celebrada el día 2 de octubre de 2003, estima que debe impulsarse la simplificación en orden a la existencia futura de dos grandes regímenes. De la configuración subjetiva del sistema, y de esa situación normativa, se pueden extraer algunas conclusiones importantes:
- El nivel de protección dispensado por el sistema puede sufrir y sufre en algunos aspectos ondulaciones relevantes, en función de las previsiones de cada régimen
- El espacio de posible actuación de otros mecanismos no públicos ni obligatorios es variable, en correspondencia con la dosis de protección dispensada por el régimen correspondiente: en aquellos compartimentos en los que la protección del sistema público de SS sea más limitada habrá más espacio para la protección complementaria, y viceversa, sin olvidar, que el acceso o la utilización de esos medios también depende muy estrechamente de la capacidad de ahorro y de gasto propia del grupo profesional correspondiente.
C) CONTINGENCIAS PROTEGIDAS
La Seguridad Social tiene por objeto hacer frente a las situaciones o estados de necesidad que se originan por la actualización de una contingencia determinante, previamente tipificada por el legislador, que sufre un individuo en su persona en cuanto miembro de la sociedad y de los que deriva un exceso de gastos y/o un defecto de ingresos. Los riesgos o contingencias determinantes pueden ser profesionales o comunes , en función de su relación o no con el trabajo. Estos riesgos o contingencias son: el accidente, laboral o no; la enfermedad común o profesional, la maternidad, el desempleo, la vejez, la familia.
La CE, no ha querido otorgar un contenido o ámbito objetivo de protección específico, dejando su concreción al legislador ordinario; no enumera los riesgos causantes de las situaciones de necesidad (aunque ciertamente, sin ánimo exhaustivo, menciona alguno: protección a la familia - art. 39 CE -, desempleo - art. 41 CE -, protección de la salud - art. 43 CE -; protección de la vejez - art. 50 CE -) y centra su atención en la consecuencia, es decir, en el defecto o insuficiencia en los recursos económicos personales que se originan por la actualización de una contingencia determinante. Por eso, el legislador ordinario, ante nuevos hechos, nuevas necesidades no previstas, puede entender que es el momento de que sean atendidas; estaríamos,
primer término, esa deficiencia económica mediante la concesión de prestaciones sustitutivas de lo que deja de ingresarse o compensadoras de los gastos tomados en consideración. Las prestaciones económicas pueden ofrecer, a su vez, diversas modalidades: atendiendo a su forma de pago, puede tratarse de prestaciones periódicas o prestaciones a tanto alzado; atendiendo a su duración, pueden ser prestaciones de carácter temporal o prestaciones de larga duración o vitalicias, a las que se le suele dar el nombre de pensiones. Prestaciones en especie : Las prestaciones sanitarias constituyen realmente la principal prestación en especie a cargo de la SS. Aunque su origen está en el sistema de SS, su progresivo desarrollo, su extensión a la práctica totalidad de la población y sus singulares características, han motivado el inicio de un proceso de separación respecto de su tronco originario, sobre todo para extenderse al conjunto de la población. Prestaciones contributivas : Como regla general, nuestro sistema de SS exige la acreditación de determinados requisitos para acceder a sus prestaciones ordinarias. El requisito general de afiliación y alta; y el particular de cotización previa, motivo por el cual a estas prestaciones se les da el nombre de contributivas. Prestaciones no contributivas : Las prestaciones no contributivas fueron creadas para paliar las mayores exigencias de los niveles contributivos por la Ley 26/1990, de 20 de diciembre, de prestaciones no contributivas y por el RD 1088/1989, de 8 de noviembre para la asistencia sanitaria para personas sin recursos. Se viene así a crear por primera vez un nivel global no contributivo, pero no para cualquier situación de necesidad, sino para contingencias concretas que operan como selectores de necesidades (asistencia sanitaria, jubilación, invalidez y protección a la familia). Se contemplan para aquellas personas que, pese a quedar en algunas de las contingencias protegidas (incapacidad, vejez, protección familiar), no pueden acceder a la prestación contributiva por no reunir los requisitos para ello y carezcan de recursos económicos.
El conjunto de prestaciones que otorga el sistema de SS se conoce con el nombre de acción protectora. La acción protectora del sistema de SS comprende ( art. 38 TRLGSS ): asistencia sanitaria; recuperación profesional; prestación económica por IT, maternidad y riesgo durante el embarazo; prestación económica por invalidez, en su modalidad contributiva y no contributiva; prestación económica por jubilación, en su modalidad contributiva y no contributiva; desempleo, contributivo y asistencial ;
prestaciones económicas por muerte y supervivencia; protección a la familia, contributiva y no contributiva. A ello hay que añadir, las prestaciones de servicios sociales que puedan establecerse y como complemento podrán otorgarse los beneficios de asistencia social.
II.- Configuración constitucional de la Seguridad Social Complementaria : el art. 41 CE.
El art. 41 CE reconoce un régimen público de SS que si bien de una parte, mantiene el modelo de SS de tipo contributivo , de otra introduce conceptos nuevos, como el asistencial o no contributivo y reconoce por primera vez, si bien fuera de la misma, los niveles complementarios****.
El propio texto constitucional posibilita la protección social complementaria cuando deja patente en su art. 41 que “la asistencia y prestaciones complementarias serán libres”. La referencia del artículo citado constituye no sólo un reconocimiento de las fórmulas complementarias de protección social sino también un respaldo constitucional a su propia existencia. La Constitución no habla, de régimen privado y cabe SS pública complementaria y una previsión social privada.
Sin embargo y a pesar de ese encuadramiento constitucional, el intento de delimitar lo que es la protección social complementaria no es tarea fácil, sino más bien todo lo contrario. La causa de ello se encuentra, sin duda alguna, en los rasgos caracterizadores de la misma: Se trata de una protección adicional, no alternativa ni sustitutiva, a la ofrecida suficientemente por el régimen público de SS, que así quieran otorgarse los colectivos que estén en condiciones de hacerlo para garantizarse unas prestaciones cercanas o próximas a su nivel de rentas de activo que dejan de percibir cuando se actualiza la contingencia objeto de protección. Desde una perspectiva objetiva, la protección adicional puede ser estrictamente complementaria o autónoma****.
