¡Descarga Lección 2 Derecho Local y más Apuntes en PDF de Derecho solo en Docsity!
TEMA 2. EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN LOCAL.
1. EL PRINCIPIO DE AUTONOMIA LOCAL.
La CE de 1978 definió un sistema multinivel de Administraciones Públicas en función del territorio sobre el cual ejercen sus funciones y que pueden ejercer sus competencias de manera exclusiva, compartida o concurrente. Así se establecen tres tipos de Administraciones Públicas diferentes de base territorial: la Adm. del Estado, las Adms. de las CCAA y las Adms. de las entidades locales.
A nivel territorial local el art. 140 CE garantiza la autonomía de los municipios, los cuales gozarán de personalidad jurídica plena. El art. 141 CE se refiere a las entidades locales diferentes del municipio, concretamente la provincia, y el art.142 CE establece que las Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desarrollo de sus respectivas funciones.
En el tema competencial sobre el régimen local tiene la competencia las CCAA, sin olvidar que el legislador estatal, basado en una doctrina bifronte del TC, encontró un título de intervención en el art. 149.1.18ª CE, en que se reconoce al Estado la competencia exclusiva para fijar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas.
En cuanto al principio de autonomía local, el TC establece que es un principio que se configura como un poder limitado que no se puede oponer al principio de unidad estatal, que autonomía no equivale a soberanía, que es la Ley la que ha de limitar y concretar este principio, y que esta autonomía debe ser entendida como un derecho de la comunidad local a participar en el gobierno y administración de sus asuntos.
El TC declara que la autonomía local se configura como una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar, lo que significa que la CE no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y que no cabe hablar de intereses naturales de los entes locales, sino que la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite configuraciones legales diversas, válidas en cuanto respeten aquella garantía institucional, y correspondiéndole al legislador la determinación concreta del contenido de la autonomía local.
A nivel legislativo, el mandato constitucional del reconocimiento efectivo de la autonomía local lo encontramos en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases de Régimen Local, en su art. 1, que estableció que los municipios son entidades básicas de
la organización territorial del estado que gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades, y que la provincia y la isla gozan de la misma autonomía para gestionar sus respectivos intereses.
La autonomía de estas entidades solo era compatible con un control de legalidad y siempre con la posibilidad de un control judicial posterior.
Pero para hacer efectiva su autonomía de gestión, las entidades locales necesitan también autonomía económica-financiera, debiendo disponer de medios patrimoniales y tributarios suficientes para el cumplimiento de sus funciones, las cuales atribuye la Ley a las corporaciones respectivas.
La Ley reguladora de las Haciendas Locales constituyó el complemento necesario de la LRBRL, teniendo como objeto la realización efectiva de los principios de autonomía y suficiencia financiera consagrados en la CE, recogidos en la LRBRL. El principio de autonomía, en el ámbito de la actividad financiera local, se traduce en la capacidad de las entidades locales para gobernar las Haciendas Locales.
Además, en relación con la defensa de la autonomía local, la LOTC permite que las entidades locales pueden impugnar ante el TC leyes estatales o autonómicas que consideren no respetuosas con la autonomía local.
En resumen de las principales características de este principio, la CE destaca la autonomía de los municipios para la gestión de sus respectivos intereses y establece la garantía institucional de la autonomía de las corporaciones locales y deja al legislador ordinario la concreción del alcance competencial de éstas y de las limitaciones normativas y ejecutivas que concretan el alcance del ejercicio autónomo de las competencias.
La tesis de la garantía institucional de la autonomía local y en la que descansa la protección de este principio, consiste en una declaración constitucional de reconocimiento y preservación de una institución, de modo que la garantía institucional hace referencia al conjunto de facultades que caracterizan a una institución, aunque su contenido queda referido a la acción del legislador que dota a la misma de sus perfiles propios.
En palabras del TC, la CE asegura la existencia de determinadas instituciones, que son elementos arquitecturales indispensables del orden constitucional y las normaciones que las protegen son organizativas; pero su configuración institucional se defiere al
En cuanto a la naturaleza de los entes locales en la CE, un sector de la doctrina afirmó en un principio su carácter meramente administrativo, posición que mantenía también el TC. Por su parte, otro grupo de autores, lo que es prácticamente unánime en la actualidad aunque no sea totalmente pacifico, se decantaron por el reconocimiento del doble carácter administrativo y político en los entes locales que inspiró el “Libro Blanco”.
Parejo Alfonso matiza y reconoce a la autonomía local un claro componente político, al afirmar que la autonomía local da expresión no a una mera autonomía administrativa, sino a una autonomía política derivada del origen democrático de sus componentes, pues, como pone de relieve Caamaño, la tradicional tesis en virtud de la cual no hay autonomía política sin potestad legislativa es difícil sostenerla en los OJ actuales.
Caamaño diferencia bien entre los sujetos políticos y los administrativos por su vinculación a la ley cuando se señala que lo propio de los sujetos administrativos es que su actuar está vinculado positivamente a la ley, de suerte que cuentan con el derecho- deber de ejercer determinadas competencias legalmente asignadas, y, a la par, única y exclusivamente pueden ejercitar aquéllas.
Sin embargo, los sujetos políticos solo están vinculados negativamente a la Ley, de modo que gozan de una especie de competencia universal que les permite llevar a cabo por sí mismos las políticas públicas que consideren necesarias para atender a las demandas de la comunidad, mientras no estén proscritas. Si los sujetos administrativos tienen discrecionalidad, los sujetos políticos tienen autonomía. Los primeros se relacionan con arreglo al principio de jerarquía, y los segundos por el principio de subsidiariedad.
- LA LEGISLACION ESTATAL SOBRE REGIMEN LOCAL: PRINCIPALES REFORMAS.
La articulación del estado autonómico, tras la aprobación de la CE, centró toda la atención de los poderes públicos y, como consecuencia de este hecho, hasta que no se cerró el mapa autonómico no se abordó la primera ley por la que nuestras entidades locales se adaptarían a las exigencias derivadas de la CE: La LRBRL.
Por su parte, el RD legislativo 781/1986 de 18 de abril, aprobó el Texto Refundido a las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, que incorporó las
disposiciones que se consideraban compatibles con el nuevo y democrático régimen local reflejado en la LRBRL.
Según Caamaño, debido a que estas normas responden a una filosofía modernizadora pero continuista, garante de uniformidad jurídico-formal y posibilista, no hubo un debate en profundidad sobre distintas cuestiones: sobre la fórmula más adecuada para la elección de los regidores municipales; sobre el mapa municipal y la distribución de la población; del papel de la provincia y el de los entes locales intermedios, en el estado de la autonomía; sobre por qué no se sintió la necesidad de abandonar con decisión el lastre predemocrático de una estructura orgánica e institucional basada en el concepto de corporación que desconoce la dinámica política mayoría/oposición y la separación ente órganos controladores y de control.
Sin embargo, para Parejo Alfonso, el balance de dicha norma debe hacerse teniendo en cuenta que la LRBRL no puede tomarse como punto final del proceso de definición de la administración local, y teniendo en cuenta el contexto, que venía caracterizado por dos notas: la alta indeterminación y la especial conflictividad del sistema de organización territorial. Según este autor, el sistema local de 1985 tenía luces, pero también sombras, presentando algunos asuntos pendientes como al planta local o la descentralización municipal interna.
Dicha ley, tras las reformas de 1999 y 2003 fue modificada en dos direcciones principales: por una parte, el reforzamiento de los órganos unipersonales de gobierno; y por otra, la introducción de un régimen específico para los grandes municipios que deriva hacia un sistema parlamentario.
La última reforma acontecida con la LRSAL parte de dos premisas: de un lado, una visión crítica del modelo competencial instalado en nuestro país en 1985, y de otro, y de acuerdo con los compromisos del gobierno en el ámbito europeo para reducir el déficit público, un esfuerzo de “racionalizar” la estructura de la administración local, garantizando su sostenibilidad financiera sin acudir a la supresión forzosa de municipios.
De acuerdo son estas premisas, dos ideas fundamentas las reformas acontecidas a finales de 2013. Por una parte, la articulación de un nuevo sistema competencial que parte de una enrome desconfianza hacia los municipios rurales, que habrán de ser gestionados por otras entidades más capacitadas técnica y económicamente, de forma que se configuran dos tipos de municipios: el rural, coordinado y tutelado por las
Los estatutos de segunda generación si prestan atención a las administraciones o gobiernos locales. Son dos las notas destacables de los nuevos estatutos: nueva distribución de competencias entre el Estado y cada CA; y regulación directa en aspectos de la organización y la autonomía local en el propio texto estatutario. También regulan directamente los gobiernos locales
Producto de esas reformas estatutarias se han dictado o reformado leyes autonómicas sobre el régimen local que han asumido una perspectiva diferente, siendo el ámbito competencial aspecto central del régimen local.
El legislador autonómico de régimen local vendría revestido así de cierto carácter de legislador estatuyente, que sus determinaciones se instalarían en el núcleo de legalidad estatutaria de la CA.
La cuestión se vuelve más compleja en cuanto a la relación Estatuto de Autonomía y legislación de bases estatal, atendiendo a la garantía constitucional de la autonomía local, los nuevos estatutos prevalecerían sobre las reglas de la LRBRL.
En resumen, la organización territorial del Estado implica una distribución de competencias entre el Estado y las CCAA en relación con las diversas materias que componen el actuar público. Será la legislación sectorial la que determine las competencias que corresponden al municipio y la provincia, sin que la asignación de competencias pueda, efectuarla exclusivamente el Estado.
En función del acercamiento general al sistema de competencias locales la LRBRL establece que la efectividad de la autonomía garantizada a las entidades locales, la legislación del Estado y las CCAA deberá asegurar a los municipios, las provincias y las islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses.
Las leyes generales y sectoriales, estatales y autonómicas podrán atribuir a los entes locales competencias, como propias o exclusivas, en una parte de la actuación pública, peri también el Estado y las CCAA pueden atribuir a los entes locales la gestión de sus competencias, delegando en ellas las funciones correspondientes.
En efecto, la LRBRL establece una cláusula de competencia conforme a la cual el municipio puede promover actividades y prestar servicios públicos que contribuyan a satisfacer, las necesidades de la comunidad vecinal.
Además, las leyes autonómicas pueden atribuir competencias sectoriales propias a los municipios.
- LAS FUENTES DEL DERECHO LOCAL.
El sistema de fuentes del derecho local se construye con los mismos elementos formales de todo el sistema de fuentes. Lo relevante viene determinado “por la vigencia del principio constitucional de autonomía local. Un mandato constitucional, dirigido a todos los poderes públicos para que maximicen la autonomía local”.
En el actual régimen local español nos encontramos con un amplio y variado tipo de normas; algunas de carácter básico, y otras de carácter reglamentario de carácter estatal.
Súmese a ello la existencia del derecho nacional de fuente externa, constituido sobre todo por la Carta Europea de Autonomía Local y por los Reglamentos, Directivas y Decisiones de la Unión Europea, por las Ordenanzas, los Reglamentos y los Bandos.
Habría que sumar las especialidades forales y las reglas especiales derivadas de las leyes especiales de Madrid y Barcelona.
Para otorgar una cierta coherencia, las leyes básicas del estado han ido incluyendo referencias específicas a este escalón de la organización territorial.
- LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS DE LOS ENTES LOCALES.
El TC estableció que para el ejercicio de la participación en el gobierno y administración de los asuntos en que consiste la autonomía local y que les atañen, las entidades locales han de estar dotadas de potestades, sin las que no es posible una actuación autónoma.
De esta forma, junto con la necesaria capacidad jurídica para adquirir, gravar o enajenar toda clase de bienes, y establecer y explotar obras o servicios públicos, interponer los recursos establecidos y ejercitar las acciones previstas en las leyes en el ámbito competencial que les sea atribuido, el artículo 4 LRBRL establece que corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas las siguientes potestades:
- Reglamentaria y de autoorganización.
- Tributaria y financiera.
- Programación o planificación.
derivada o indirecta, por cuanto los titulares de estos órganos no han sido elegidos directamente por el pueblo.
De esta forma, está implícita en el concepto de autonomía la capacidad de autonormarse, es decir, dotarse de normas propias que permitan definir políticas públicas propias, y que doten a la entidad que se autonorma de capacidad de dirección político-administrativa, entendida como libertad del sujeto político para elegir entre distintas posibilidades aquella que mejor se ajuste a sus opciones políticas.
La potestad normativa local encuentra fundamento directo en el reconocimiento por la CE de la autonomía local. En la garantía constitucional de la autonomía local está implícito un poder normativo de las entidades locales, esto supone que la jerarquía de la ley no admite matices.
A falta de un criterio constitucional expreso será la ley, con carácter general o sectorial, quien determine las relaciones entre reglamentos y normas locales.
En consecuencia, para los entes locales constitucionalmente reconocidos, significa que las normas locales encuentran un marco en la legislación estatal y autonómica, a las que están subordinadas, pero no un presupuesto habilitante, que es proporcionado directamente por la CE. Expresión de ello es la posibilidad de establecer sanciones por éstas.
- CONCEPTO DE REGLAMENTO ORGANICO, ORDENANZA LOCAL Y BANDO DE ALCALDE.
Los Bandos son una figura ambigua que no suele tener contenido normativo y normalmente se limitan a cuestiones menores, simples recomendaciones, avisos o advertencias, o de mero recordatorio de leyes y reglamentos. Son competencia del alcalde en materia de su competencia, y cuyo valor normativo es inferior, ya que son normas, más que de efectos normativos, de difusión o anuncio. La jurisprudencia destaca que no tienen naturaleza de disposición administrativa de carácter general y no pueden contradecir lo establecido en una Ordenanza Municipal. En su clasificación se distinguen: - Periódicos. Dictados y publicados en fechas preestablecidas por la ley en todos los Municipios. - De urgencia. Dictados para hacer frente a situaciones extraordinarias e imprevisibles cuando estas se presenten y en el Municipio en el que se den. - De policía y buen gobierno. Dictados en cualquier tiempo y lugar, con sujeción a normas o para mejor regir y ordenar la vida municipal en sus manifestaciones y atender
a sus necesidades. Los bandos deben respetar las normas legales y reglamentarias, las Ordenanzas y los Reglamentos de las Corporaciones Locales, no pudiendo interferir las competencias del Pleno o de cualquier otro órgano municipal.
Las Ordenanzas son normas de eficacia externa, que regulan las relaciones entre la entidad local que las dicta y los ciudadanos destinatarios de las mismas, aprobados por el Pleno de la Entidad; regulan derechos y deberes de los ciudadanos; pueden verse, mientras no son desplazadas por la intervención del legislador, como normas directamente ordenadas a la CE. Las Ordenanzas se clasifican en: - De policía y buen gobierno. - Urbanísticas y de construcción. - De servicios: recogida de basuras, mataderos, mercados, etc. - De procedimiento administrativo. - De contratación. - Fiscales. - De bienes.
A través del reglamento orgánico de cada entidad cada ente se autoorganiza. Son normas con eficacia administrativa interna, es decir, afectan solamente a las relaciones internas de la Corporación, como por ejemplo el Reglamento Orgánico, que regula el funcionamiento interno de cada Corporación de ámbito local.
- PROCEDIMIENTO DE ELABORACION Y APROBACION DE LOS REGLAMENTOS Y ORDENANZAS LOCALES.
Este procedimiento se establece en el art. 49 LRBRL y determina que el proyecto deberá aprobarse inicialmente por el Pleno de la Corporación para luego someterse a información pública y audiencia de los interesados por un plazo mínimo de 30 días, durante los cuales pueden presentarse reclamaciones y sugerencias; llega después el trámite de resolución de las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del Plazo, y aprobación definitiva por el Pleno de la Corporación; en caso de no haberse presentado ninguna reclamación o sugerencia se entenderá definitivamente aprobado el acuerdo que hasta entonces era provisional. Una y otra aprobación deben tener el voto favorable de la mayoría absoluta del número de miembros de la Corporación cuando la norma a aprobar sea el Reglamento orgánico de la Corporación, los Planes y Ordenanzas urbanísticos y las Ordenanzas tributarias.
En el caso de municipios de gran población, corresponde a la Junta de Gobierno Local la aprobación de los proyectos de Ordenanzas y de los Reglamentos.
Su entrada en vigor no se produce hasta tanto no se publican íntegramente, y transcurrido el plazo establecido en el artículo 65.2 LRBRL, salvo en lo que se refiere a
