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Asignatura: civil III, Profesor: Eulalia Moreno Trujillo, Carrera: Derecho, Universidad: UGR
Tipo: Apuntes
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COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 26.9. COM(2014) 604 final
Ayudar a las autoridades nacionales a combatir los abusos del derecho a la libre circulación: Manual para la detección de posibles matrimonios de conveniencia entre ciudadanos de la UE y nacionales de terceros países en el contexto de la legislación de la UE en materia de libre circulación
{SWD(2014) 284 final}
I. Introducción
El derecho a circular y residir libremente en la Unión Europea es una de las cuatro libertades fundamentales consagradas en la legislación de la UE y una de las piedras angulares de la integración europea. La promoción y la consolidación de este derecho es un objetivo fundamental de la Unión Europea.
La importancia de garantizar la protección de la vida familiar, a fin de eliminar los obstáculos al ejercicio de la libertad fundamental de circulación está reconocida por la Unión Europea y sus Estados miembros. Si no se permite a los ciudadanos de la Unión llevar una vida familiar normal en el país de acogida, su libertad fundamental se vería gravemente debilitada.
Los ciudadanos de la UE que se desplazan basándose genuinamente en la legislación de la UE están plenamente protegidos por sus normas. No obstante, al igual que ocurre en cualquier ámbito del Derecho, habrá casos en los que las personas intentarán hacer un uso abusivo de la libertad de circulación procurando eludir las normas de inmigración nacionales. El abuso del derecho a la libre circulación menoscaba este derecho fundamental de los ciudadanos de la UE. Por consiguiente, la lucha efectiva contra tal abuso resulta esencial para la defensa de ese derecho.
En su reunión de los días 26 y 27 de abril de 2012, el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior aprobó el plan de trabajo «Acción de la Unión Europea frente a las presiones migratorias - Una respuesta estratégica», que hace referencia a los matrimonios de conveniencia como medio para facilitar la entrada y la estancia de nacionales de terceros países en la UE. El plan de trabajo enumera las diversas medidas que deben emprender la Comisión y/o los Estados miembros para comprender mejor la utilización abusiva del derecho a la libre circulación de los nacionales de terceros países y la delincuencia organizada para facilitar la inmigración ilegal. Una de estas medidas es la elaboración de un manual sobre matrimonios de conveniencia, con orientaciones para detectar los matrimonios amañados.
En la Comunicación de 25 de noviembre de 2013 «Libre circulación de los ciudadanos de la UE y de sus familias: cinco medidas clave»^1 , la Comisión clarificaba los derechos y las obligaciones de los ciudadanos de la UE en virtud de las normas sobre libertad de circulación y fijaba cinco medidas para ayudar a las autoridades nacionales a aplicar efectivamente esas normas sobre el terreno. En la Comunicación se recordaba que la legislación de la UE contiene una serie de sólidas salvaguardias que permiten a los Estados miembros luchar contra los abusos. Una de las medidas concretas para ayudar a las autoridades a aplicar estas salvaguardias en todo su potencial fue la elaboración, junto con los Estados miembros, de un manual para combatir los matrimonios de conveniencia.
En respuesta a la petición de los Estados miembros antes mencionada y en estrecha cooperación con ellos, los servicios de la Comisión han elaborado un manual para hacer frente a la cuestión de los supuestos matrimonios de conveniencia entre ciudadanos de la UE y nacionales de terceros países, en el contexto de la legislación de la UE sobre la libre circulación de ciudadanos de la UE. El manual se adjunta a la presente Comunicación como documento de trabajo de los servicios. Su objetivo es ayudar a las autoridades nacionales a
(^1) COM(2013) 837 final - http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013DC0837&rid=1.
Asimismo afirma claramente que las medidas adoptadas por las autoridades nacionales con el fin de prevenir los abusos deben respetar plenamente las normas y principios fundamentales del Derecho de la UE y que el derecho a la libre circulación es la norma principal, que solo podrá ser objeto de excepciones en determinados casos, justificados por un uso indebido demostrado.
2. Sección «Definiciones»
Las orientaciones del Manual se centran en los matrimonios de conveniencia en el sentido de la Directiva 2004/38/CE^4 (en lo sucesivo, «la Directiva») como matrimonios contraídos con el único objeto de disfrutar del derecho de libre circulación y residencia conforme a la Directiva, que de otro modo no se tendría. El artículo 35 de la Directiva permite a los Estados miembros adoptar las medidas necesarias para denegar, extinguir o retirar cualquier derecho conferido por la Directiva en caso de abuso de derecho o fraude, como los matrimonios de conveniencia. Las directrices de la Comisión de 2009 precisaron los conceptos de prácticas abusivas y de matrimonios de conveniencia a efectos de la normativa de la UE sobre libre circulación.
El Manual detalla el significado de los elementos constitutivos de esas nociones e indica cómo distinguir entre matrimonios auténticos y matrimonios de conveniencia: describe las características principales de diversas formas de i) matrimonios auténticos que a veces son erróneamente considerados matrimonios de conveniencia (p. ej., los matrimonios concertados, los matrimonios por poderes o los matrimonios consulares) y ii) matrimonios ficticios (p. ej., los matrimonios de conveniencia, por engaño, forzados o simulados) y remite a las normas de la Unión aplicables cuando los matrimonios incluyen elementos de tráfico de seres humanos 5.
3. Sección «Marco jurídico aplicable»
El Manual contiene una presentación general de las normas que las autoridades nacionales deben tener en cuenta a la hora de tomar medidas para prevenir o atajar los abusos, en concreto las normas de la UE sobre libre circulación y derechos fundamentales, e ilustra lo que esas normas significan en la práctica.
3.1. Normas y principios de la UE en materia de libre circulación de los ciudadanos de la UE
Por lo que se refiere al artículo 35 de la Directiva, que establece que las medidas adoptadas para denegar, extinguir o retirar los derechos conferidos por la Directiva en el caso de los matrimonios de conveniencia «serán proporcionadas y estarán sometidas a las garantías procesales contempladas en los artículos 30 y 31 de la Directiva», el Manual explica cómo debe aplicarse el principio general de proporcionalidad de la UE en el contexto de decisiones controvertidas. Asimismo, destaca que la necesidad de garantizar que toda medida de este tipo respete la salvaguardia material de proporcionalidad tal como se expresa en el artículo 35 de la Directiva, se refleja también en las garantías procesales aplicables a dichas medidas, previstas en los artículos 30 y 31 de la Directiva.
(^4) Considerando 28 de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, DO L 158, p. 77. (^5) Directiva 2011/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 abril de 2011, relativa a la prevención y lucha contra la trata de seres humanos y a la protección de las víctimas http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:101:0001:0011:ES:PDF.
3.2. Contexto general del Derecho europeo e internacional
El Manual recuerda los derechos fundamentales consagrados en los instrumentos del Derecho europeo e internacional que deben tenerse en cuenta cuando se detectan, investigan y sancionan matrimonios de conveniencia. Señala como de especial relevancia el derecho al matrimonio, el derecho al respeto de la vida privada y familiar y los derechos del menor, así como el principio de no discriminación, el derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho de defensa, tal y como establece la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «la Carta»).
Dado que el sentido y alcance de los derechos consagrados en la Carta que correspondan a derechos garantizados por el Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos (en lo sucesivo, «el Convenio») deben ser los mismos que los establecidos por el Convenio^6 , el Manual resume los principales elementos de las correspondientes disposiciones del Convenio y la jurisprudencia relacionada del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), con el fin de dar una orientación sobre su interpretación.
Por lo que se refiere al derecho a contraer matrimonio y a fundar una familia , consagrado en el artículo 9 de la Carta y el artículo 12 del Convenio, el Manual señala que dicho artículo confiere a las autoridades nacionales cierto margen de apreciación sobre cómo regular el ejercicio del derecho a contraer matrimonio a nivel nacional, pero el margen de maniobra que les concede es limitado, y presenta la jurisprudencia pertinente del TEDH^7.
Por lo que se refiere al derecho al respeto de la vida familiar , consagrado en el artículo 7 de la Carta y en el artículo 8 de la Convención, el Manual remite a la jurisprudencia del TEDH^8 , que enumera los factores que han de tenerse en cuenta en relación con los matrimonios de conveniencia al evaluar si una decisión que restringe el derecho a entrar y residir en territorio nacional puede considerarse necesaria en una sociedad democrática y proporcionada al objetivo legítimo perseguido, de forma que no interfiera con el derecho a la vida familiar.
En los casos en que los matrimonios de conveniencia afectan a menores (en la mayoría de los casos, de relaciones anteriores de los cónyuges), el Manual señala la necesidad de tener debidamente en cuenta los derechos de los menores , en sintonía con el artículo 24 de la Carta y el artículo 8 del Convenio, que también son aplicables. Dado que el artículo 24 de la Carta se basa en la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, en particular sus artículos 3, 9, 12 y 13, el Manual señala consejos prácticos sobre su aplicación que figuran en las directrices del ACNUR sobre la determinación del interés superior del niño, de mayo de 2008 9. En particular, especifica que, en el caso de un matrimonio de conveniencia en el que uno o ambos cónyuges tienen la responsabilidad parental respecto a un menor, debe concederse al interés superior del menor suficiente peso al decidir si la persona o personas con responsabilidad parental debe ser objeto de una medida de expulsión.
El Manual también recuerda que, cuando los niños afectados tienen la nacionalidad del país de acogida, se benefician de una protección adicional en virtud de la legislación nacional e
(^6) Artículo 52, apartado 3, de la Carta; véanse también las explicaciones respecto a la Carta (DO 2007/C 303/02) sobre
7 el sentido y el alcance de determinadas disposiciones de la Carta comparadas con las correspondientes del Convenio. Por ejemplo, las decisiones de la Comisión Europea de Derechos Humanos en el asunto Sanders/Francia (demanda
8 nº 31401/96) y en el asunto Klip y Krüger/Países Bajos (petición 33257/96). 9 Sentencia Üner/Países Bajos (asunto 46410/99). http://www.unhcr.org/4566b16b2.html.
3.4. Garantías procedimentales
El Manual presenta en detalle las garantías procedimentales que las autoridades nacionales deben respetar, de conformidad con el artículo 35 de la Directiva, al adoptar cualquier decisión que pueda restringir el derecho a la libre circulación basado en la existencia de un matrimonio de conveniencia, es decir, las previstas en los artículos 30 y 31 de la Directiva, que regulan, en particular, las cuestiones relacionadas con la notificación de dichas decisiones y su revisión. Asimismo, recuerda que las salvaguardias de la Directiva también deben situarse en el contexto de otros derechos fundamentales como el derecho a la tutela judicial efectiva y a un juicio justo, y el derecho de defensa ( respectivamente, artículos 47 y 48 de la Carta ).
4. Sección «Medidas operativas que son competencia nacional»
En esta sección, el Manual refleja las prácticas operativas derivadas de las prácticas de todos los Estados miembros, a fin de ayudar a las autoridades nacionales a detectar e investigar de manera efectiva los casos sospechosos de matrimonios de conveniencia. El Manual proporciona una serie de soluciones que permitirían a los Estados miembros establecer sistemas operativos ajustados a sus necesidades específicas y recursos disponibles, sin estar concebido como un modelo para todos los métodos y procesos de investigación.
4.1. Indicios de posibles abusos que pueden activar una investigación
Por lo que se refiere a posibles desencadenantes de la investigación, el Manual abunda en las directrices de la Comisión de 2009, así como en la Resolución del Consejo sobre las medidas que deberán adoptarse en materia de lucha contra los matrimonios fraudulentos de 4 de diciembre de 1997^13 , en lo relativo a la utilización de criterios orientativos, «indicios de abuso», en relación con conductas razonablemente más previsibles en parejas fraudulentas que en parejas auténticas. El concepto de «indicios de abuso» utilizado a efectos del Manual debe entenderse en el sentido de que esos indicios observados por las autoridades nacionales nunca confirman automática e inevitablemente el carácter abusivo del matrimonio en cuestión. Siempre debe existir una apreciación más amplia y neutra de todos los elementos, tanto a favor como en contra de la sospecha inicial de abuso.
De hecho, cuando las autoridades nacionales abordan casos de abuso sobre el terreno, pueden encontrarse con parejas atípicas pero auténticas, que a primera vista pudieran presentar características de un matrimonio de conveniencia. Por esta razón, el Manual describe un « mecanismo de doble llave » que debe aplicarse para minimizar el riesgo de falsas identificaciones positivas ( cuando, por ejemplo, los cónyuges no tienen un hogar común o uno de ellos tiene un historial de inmigración negativo ).
Este «mecanismo de doble llave» implica, en primer lugar, una aplicación rigurosa del principio de que la libre circulación es la norma principal que solo podrá restringirse en casos individuales donde esté justificado por motivos de abuso. En segundo lugar, el mecanismo de doble llave implica que las autoridades nacionales que investigan los abusos no deben, en principio, centrarse principalmente en indicios de abuso para apoyar sus sospechas iniciales sobre el matrimonio en cuestión. Por el contrario, deben considerar en primer lugar «indicios de que no existe abuso» ( tales como que se trate de una relación duradera o
(^13) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31997Y1216(01):ES:HTML.
que exista un compromiso serio de carácter jurídico o financiero a largo plazo o que se comparta la responsabilidad parental ) que pudieran apoyar la conclusión de que el matrimonio es auténtico y disfruta del derecho a circular y residir libremente. Solo si el examen de «los indicios de que no existe abuso» no confirman el carácter auténtico del matrimonio, deben las autoridades proceder a verificar la existencia de «los indicios de abuso».
Los indicios de posibles abusos, referidos a determinados rasgos de comportamiento que las parejas fraudulentas pueden presentar con más facilidad que las parejas auténticas se dividen en varios grupos, correspondientes a las fases inherentes al «ciclo de vida» de los matrimonios de conveniencia. A modo de ilustración, algunos ejemplos de estos indicios son:
Antes de que los futuros cónyuges se conozcan: en comparación con los nacionales de terceros países de buena fe , los posibles defraudadores tienen más probabilidades de: haber emigrado previamente de manera irregular o residir irregularmente en un país de la UE; tener un historial de matrimonios de conveniencia anteriores o de otras formas de abuso o fraude; en comparación con los ciudadanos de la UE de buena fe , los defraudadores tienen más probabilidades de estar en una mala situación financiera ( por ejemplo, muy endeudados ).
Durante la fase previa al matrimonio: en comparación con las parejas auténticas, los defraudadores tienen más probabilidades de: no haberse conocido personalmente antes del matrimonio; no hablar una lengua común que ambos comprenden ( y no se aprecian signos de que estén haciendo esfuerzos para establecer una base común para la comunicación ).
Cuando los futuros cónyuges están preparándose para la ceremonia de matrimonio: en comparación con las parejas auténticas, los defraudadores tienen más probabilidades de: utilizar un lugar conocido por ser propicio al abuso o con posibles conexiones con la delincuencia organizada; entregar una cantidad de dinero o regalos para que el matrimonio se celebre ( salvo si se presentan en forma de dote en las culturas donde esto es práctica común ); presentar discrepancias en la documentación entregada, que suscitan sospechas de falsificación, o aportar una falsa dirección.
Cuando, tras el matrimonio, el cónyuge de un tercer país solicita un visado de entrada o un permiso de residencia: en comparación con las parejas auténticas, los defraudadores tienen más probabilidades de: aportar información contradictoria o falsa sobre el otro cónyuge en aspectos personales fundamentales ( nombre y apellidos, fecha de nacimiento y edad, nacionalidad, familiares cercanos, posibles matrimonios anteriores, educación o profesión ) ; indicar un domicilio falso; estar en una situación en la que el cónyuge de un tercer país convive con otra persona.
Cuando la pareja ha obtenido documentos de entrada o residencia y reside en el Estado de acogida: en comparación con las parejas auténticas, los defraudadores tienen más probabilidades de: no mantener la convivencia matrimonial o seguir viviendo separados tras el matrimonio sin una razón plausible ( por ejemplo, trabajo, hijos de relaciones anteriores o residir en el extranjero ); estar en una situación en que uno de los cónyuges conviva con otra persona.
Cuando los cónyuges inician un procedimiento para disolver oficialmente el matrimonio: en comparación con las parejas auténticas, los defraudadores tienen más probabilidades de
