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Asignatura: administración pública, Profesor: Erika Jaraiz Gulias, Carrera: Ciencias Políticas y de la Administración, Universidad: USC
Tipo: Apuntes
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PHILIP SELZNICK: la organización formal es la expresión estructural de la acción racional [Philip Selznick, "Foundations of the Theory of Organizations", American Sociological Review 13- 1, 1948. p. 25]
DANIEL KATZ y ROBERT L. KAHN: Nuestro modelo teórico para la comprensión de las organizaciones es el de un sistema energético de entrada y salida en el que el regreso energético de la salida reactiva el sistema. Las organizaciones sociales son notoriamente sistemas abiertos por cuanto la entrada de energías y la conversión de la potencia en una nueva entrada energética consisten en transacciones entre la organización y su entorno. Todos los sistemas sociales, incluyendo las organizaciones, consisten en las actividades reguladas de varios individuos. Además, estas actividades reguladas son complementarias o interdependientes de cierto resultado o rendimiento común; son repetidas, relativamente constantes y están limitadas por el tiempo y el espacio [Daniel Katz y Robert L. Kahn, The Social Psychology of Organizations , Nueva York, John Wiley and Sons, 1978, p. 20]
DAVID SILVERMAN: Las organizaciones [...] son instituciones sociales con ciertas características especiales: son creadas de modo consciente en un momento determinado; sus fundadores les han dado metas que suelen ser importantes, sobre todo como símbolos legitimadores; la relación entre sus miembros y la fuente de autoridad legítima está relativamente bien definida, aunque a menudo esta última está sujeta a discusión y a un cambio planeado (por los miembros que buscan coordinar o controlar)[David Silverman, The Theory of Organizations , Nueva York, Basic Books, 1971, p. 47.]
KARL WEICK: [...] organizar [a diferencia de organización] se define como una gramática validada por consenso para reducir la ambigüedad mediante conductas razonables entrelazadas [Karl Weick, The Social Psychology of Organizing , Addison Wesley Publishing Co., Reading, Mass., 1979, p. 3.]
MICHAEL COHEN, JAMES MARCH y JOHAN OLSEN: Una organización es un conjunto de opciones en espera de problemas, sucesos y percepciones que a su vez buscan situaciones decisorias en las que puedan manifestarse; soluciones en busca de problemas para los que podrían ser la respuesta, y ejecutivos en busca de tareas [Michael D. Cohen, James G. March y Johan P. Olsen, "A Garbage Can Model of Organizational Choice", Administrative Science Quarterly , 17, 1, 1972, p. 2.]
1.2 DEFINICIÓN SÍNTESIS DE ORGANIZACIÓN
Figura 1. EVOLUCIÓN DE LA TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN
Cuadro 1. ENFOQUES DE LA TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN 1. DIRECCIÓN CIENTÍFICA Y ADMINISTRATIVA
1. ESTRUCTURALISMO
1. ESCUELA DE LAS RELACIONES HUMANAS
1. ENFOQUES CLÁSICOS (^) TAYLOR FAYOL GULIK URWICK
WEBER MERTON SELZNICK GOULDNER
**MAYO LIKERT McGREGOR ARGYRIS
NEORRACIONALISMO**
2. NEOESTRUCTURALISMO
2. TEORÍA DE SISTEMAS
2. ENFOQUES TEORÍA DE LAS CONTINGENCIAS NEOCLÁSICOS SIMON MARCH LINDBLOM
CROZIER MAYNTZ
LORSCH KAST ROSENZWEIG
3. ENFOQUES RECIENTES
3.1 ANÁLISIS LONGITUDINAL (BEDEIAN; KAUFMAN; GOODMAN y KURKE; CARNALL) 3.2 ANÁLISIS INTERORGANIZATIVO (COOK; WIEWEL y HUNTER; ZAN) 3.3 ECONOMÍA ORGANIZATIVA (WILLIAMSON; OUCHI) 3.4 CULTURA Y APRENDIZAJE ORGANIZATIVO (BLAU; CROIZIER; LOUIS; SCHEIN) 3.5 DECISIONES Y AMBIGÜEDAD (COEN, MARCH y OLSEN) 3.6 PODER Y CONFLICTO EN LAS ORGANIZACIONES (PERROW; PFEFFER; MINTZBERG) 3.7 CAMBIO ORGANIZATIVO (GOODMAN y KURKE; CARNALL)
Fuente: RAMIÓ MATAS, C. (1999): T eoría de la Organización y Administración pública , Madrid, Tecnos/U.Pompeu Fabra.
esquematismo y de una orientación muy técnica que no permite comprender algunas dimensiones que tienen una relevante influencia en el desarrollo y en las aportaciones de las organizaciones públicas.
Los progresos y las aportaciones de la Teoría de la Organización durante las dos últimas décadas permiten apreciar que las organizaciones son algo más que objetivos, estructuras, recursos humanos..., es decir, son algo más que un conjunto de elementos que configuran una dimensión de carácter «sociotécnico». Las organizaciones son también entidades sociales que tienen sus propias dinámicas políticas y que poseen sus propios mitos, valores e ideología, es decir, realidades que tienen sus propios parámetros culturales. Atendiendo a esta nueva dimensión, los análisis organizativos deben tener presente el ámbito «político- cultural» de las organizaciones públicas.
Además, hay que añadir un elemento implícito en cualquier análisis organizativo: las estrategias de mejora de los elementos de las organizaciones y de su rendimiemo En efecto, el análisis organizativo tiene como objetivo ayudamos a comprender mejor las pautas de funcionamiento de las organizaciones, sus debilidades y sus fortalezas y las causas de las mismas. Deseamos unos conceptos y unos instrumentos que nos ayuden a comprender y a detectar aciertos y desaciertos de las organizaciones, pero éste no es el objetivo final o, al menos, no es el único objetivo. Deseamos identificar las fortalezas y las debilidades de las organizaciones con una intención final muy evidente: introducir dinámicas de cambio que permitan mejorar la eficacia y la eficiencia de las organizaciones mediante calculadas estrategias que favorezcan superar los puntos débiles y maximizar los puntos fuertes. En definitiva, cualquier análisis organizativo comporta de forma implícita o explícita una dimensión o ámbito de «control, cambio y mejora de la organización».
Una vez que se han añadido estas nuevas dimensiones de carácter político-cultural y de control y mejora, podemos tener una imagen mucho más completa y ordenada sobre los ámbitos conceptuales fundamentales que agrupa cualquier organización pública. En este sentido, una organización pública se articula en tres grandes ámbitos (ver figura 1.2):
a) Ámbito sociotécnico: Agrupa todos los elementos clásicos que posee cualquier organización y que desde hace más de tres décadas han suscitado el interés de los analistas organizativos. El entorno, los objetivos, las estructuras, los recursos financieros y materiales y los procesos administrativos se configuran como un conjunto de elementos diferenciados que pueden ser analizados con unos conceptos y unos instrumentos técnicos muy bien estructurados.
b) Ámbito político-cultural : Representa una forma novedosa de analizar las organizaciones públicas como realidades políticas donde diversos actores tienen sus propios objetivos que intentan alcanzar mediante
estrategias que diseñan en función de su capacidad de control de los recursos y de su influencia; en los procesos de toma de decisiones. Actores intraorganizativos (unidades, grupos e individuos) que tienen objetivos muy diversos y que luchan por dominar espacios compartidos, generándose lógicas de conflicto. Además, las organizaciones agrupan unos parámetros culturales específicos que representan unos mecanismos claramente perceptibles (costumbres, rituales, símbolos, etc.), pero difíciles de definir (mitos, valores e ideología), que facilitan la articulación y cohesión de los distintos miembros individuales y colectivos de una organización.
c) Ámbito de control y mejora: Las organizaciones controlan sus elementos, sus procesos y actuaciones; revisan si las dinámicas atienden a todo lo que previamente se ha decidido y programado. Para ello se diseñan sistemas de información y control que facilitan el diagnóstico continuo de los elementos organizativos y, en caso necesario. se impulsan lógicas de cambio y de mejora organizativa. Las organizaciones públicas están inmersas en una constante transformación en su intento de adecuar sus realidades internas a las nuevas exigencias de sus entornos.
El primer paso para entender los campos de interés que abarca la teoría organizativa es definir el concepto organización , aunque la Teoría de la Organización considera las organizaciones como un dato de hecho, no problemático, propias de la realidad social, como si su existencia estuviera asegurada y fuese constante en el tiempo. March y Simon (1981), por ejemplo, dicen que «el concepto de organización no es fácil y es mucho más sencillo citar ejemplos de organizaciones que dar una exacta definición del término». Pero los estudiosos de las organizaciones se han esforzado, también, en su definición mediante la especificación de sus elementos fundamentales.
Una forma de definir las organizaciones es partir de la consideración de que éstas son unas unidades sociales con unos objetivos particulares. Esta afirmación general se puede concretar resaltando los elementos fundamentales que delimitan a las organizaciones:
presupuestación y otros métodos de planificación y control racional. Llegaron a definir un tipo de organización representada por un modelo de trabajo concreto y organizado de forma jerárquica a través de unas líneas precisas de mando y de comunicación. La obra de Fayol fue muy importante para la comprensión global de las organizaciones. Para hacerse una idea de la trascendencia de sus análisis basta decir que después de su obra han aparecido muy pocos conceptos o ideas que previamente no fueran contemplados, aunque de forma parcial o embrionario, por este autor francés.
CUADRO 1.1 Principales aportaciones teóricas de la dirección científica y de la dirección administrativa
- F. W. Taylor, Principios de la dirección científica que fue publicada por primer vez en 1911. Esta obra muestra el núcleo conceptual de¡ pensamiento de Taylor, el cual se basa en cinco principios muy simples: 1) delegar toda la responsabilidad de la organización del trabajo que ha de hacer el trabajador al directivo; 2) utilizar métodos científicos para determinar el modo más eficiente de realizar el trabajo; 3) seleccionar la mejor persona para realizar cada trabajo concreto; 4) instruir al trabajador para hacer el trabajo eficientemente-, 5) controlar el rendimiento del trabajador para asegurar que se han seguido los procedimientos adecuados del trabajo y se han conseguido los resultados deseados.
Una segunda escuela es la estructuralista, weberiana o burocrática. Weber también aborda, pero desde un plano idealizado, el problema de la Administración eficiente sentando las bases de funcionamiento de una organización burocrática.
La organización burocrática es un sistema organizativo basado en un conjunto de funciones formales establecidas mediante reglas legales, racionales, escritas y exhaustivas. El poder de cada individuo es impersonal y procede de la norma que crea el cargo. Los cargos están ordenados jerárquicamente; cada puesto inferior está bajo el control y la supervisión de un puesto superior. El desempeño de cada cargo se basa en la preparación especializada de su ocupante; para ello los miembros se seleccionan bajo el principio objetivo del mérito. Los integrantes de la organización no poseen la propiedad de los medios de producción; son profesionales, especialistas y asalariados; el desempeño de las ocupaciones de su puesto representa su actividad principal, y son nombrados por un superior jerárquico, perfilándose una carrera profesional dentro de la organización. La vinculación de los miembros de la organización con la misma es indefinida. Selznick y Merton son los dos autores más representativos del enfoque estructuralista después de Weber; profundizan en el análisis del modelo burocrático poniendo énfasis en sus problemas prácticos de funcionamiento y de control.
Hay que destacar los evidentes puntos de contacto entre los supuestos del tipo ideal de dominación legal de la concepción weberiana con el modelo de la organización científica de trabajo de Taylor. Ambas corrientes interpretan el fenómeno organizativo a semejanza de una máquina, cuyos movimientos pueden preverse de antemano en una cadena de relaciones causa-efecto y que es capaz de un rendimiento objetivo y perfectamente medible.
CUADRO 1.2 Principales aportaciones desde la Escuela Estructuralista
- M. Weber, La burocracia , en Economía y Sociedad , publicado en 1921. Es quizás la obra más
- P. Selznick, Bases de la Teoría de la Organización , publicado en 1948. Muestra la necesidad de implantar un análisis estructural funcional cuya utilidad reside en hacer posible la relación entre el comportamiento contemporáneo y variable, originado por los distintos intereses y metas divergentes de los diferentes actores intraorganizativos, así como las fuerzas sociales del entorno, con un sistema presuntamente estable de necesidades y mecanismos. En efecto, las organizaciones tienen una dimensión formal que las perfilan como estables y perdurables y una dimensión informal y de entorno social que las configuran como variables y dinámicas. Para Selznick, las organizaciones tienen que dotarse de los mecanismos necesarios para asegurar una cierta estabilidad y capacidad de supervivencia. Se entiende cooptación como el proceso de absorber nuevos elementos en la cúpula directiva de una organización como medio para evitar las amenazas a su estabilidad o supervivencia. - R. K. Merton, Teoría y estructura sociales , publicado en 1949. Muestra los «efectos perversos» de un modelo burocrático pensado más como «deber ser» que como «ser». La transformación del ideal burocrático corno modelo a un sistema de organización real pone de manifiesto disfunciones generadas por el choque brusco entre las estructuras y las personas. El análisis de Merton, importante para la Teoría de la Organización, adquiere la categoría de “clásico” para los estudiosos de las Administraciones públicas como precursor de los análisis sobre la burocracia.
La tercera perspectiva clásica de la Teoría de la Organización es la escuela de las relaciones humanas que surge como reacción a la concepción unilateral propia de la dirección científica según la cual el comportamiento humano en las organizaciones sólo se explica mediante las motivaciones de base económica.
La experiencia de Hawthorne demostró empíricamente cómo el hombre no sólo se mueve por recompensas de carácter económico. La motivación y la satisfacción en el trabajo, en su sentido más amplio, pasan a ser los elementos centrales que explican el comportamiento humano.
La motivación se consigue mediante la extensión de la amplitud y de la profundidad de los contenidos de trabajo (una mayor profundidad también consigue superar la subutilización del elemento humano que se achacaba a los modelos económicos), mediante la adopción de un liderazgo formal alejado de los patrones autocráticos, mediante unos calculados sistemas de satisfacción de las necesidades físicas, psicológicas y sociales de los trabajadores, etc., hasta configurar un modelo organizativo orientado a las personas (teoría Y) frente al viejo sistema orientado sólo al trabajo y a las tareas (teoría X).
Pero, si potente es el modelo prescriptivo que presenta esta corriente (en forma de «recetas» para favorecer la motivación de los empleados), también es importante su soporte analítico o descriptivo. Sus análisis dejan de lado los elementos normativos y centran su interés en la denominada organización informal. En ésta convergen diversas fuerzas y actores: individuos, grupos y líderes informales, los cuales poseen su propia estructura, valores, intereses y objetivos. La combinación sinergética de estos su jetos y posturas junto con los elementos normativos y los objetivos explícitos de la organización son los que definen la actuación organizativa.
Cuadro 1.3 Principales aportaciones de la Escuela de las Relaciones Humanas
CUADRO 1.4 El enfoque neorracionalista
- H. A. Simon, El comportamiento administrativo y Teoría de la Organización (junto con J. G. March), publicados en 1947 y 1958, respectivamente. Parten del ser humano como poseedor de una racionalidad instrumental debido al carácter limitado de su capacidad de conocimiento, de cálculo y de anticipación a la hora de analizar las alternativas que se te ofrecen. Ello conlleva la imposibilidad de escoger la óptima opción, rechazando la concepción del homo oeconomicus , sino la más satisfactoria. A partir de esta constatación, March y Simon pasan a estudiar los procesos decisionales conceptualizándolos como intraindividuales, interindividuales y organizativos, prestando especial atención a los elementos racionales y, sobre todo, a los irracionales. Para Simon, se trata de analizar las organizaciones y sus problemas de forma global y tener en cuenta todas las características del sistema organizativo para lograr una solución a los problemas de la organización. Simon considera que la comunicación y la información son los elementos clave para la torna de decisiones. De ahí la necesidad de ubicar estratégicamente los canales de información en toda la organización. - Lindblom, La ciencia del salir del paso , publicado en 1959. Explica su método de las comparaciones sucesivas limitadas como procedimiento de toma de decisiones ante problemas complejos, cuando no hay consenso sobre los objetivos y valores presentes o cuando su interpretación depende de las circunstancias de cada momento. Tras la idea de las comparaciones concretas entre un número limitado de políticas, en términos de ganancias marginales respecto a un número limitado de objetivos, se formula la idea del ajuste mutuo como mecanismo para conseguir una cierta racionalidad colectiva.
Otra perspectiva básica del pensamiento organizativo neoclásico es la escuela neoestructuralista o institucional , que arranca de los planteamientos teóricos weberianos para buscar una síntesis de la Teoría de la Organización con el propósito de delimitar un cuadro conceptual unitario que tomase en consideración tanto los aspectos forma- les e informales de la estructura organizativa como los problemas de la colaboración y del consenso, los de poder y conflicto, los de la importancia de las recompensas materiales y sociales, así como las relaciones entre organización e individuo y entre organización y ambiente. La combinación de tan diversos planteamientos la configuran como una corriente sociológica.
Los neoestructuralistas han seguido tres líneas básicas de análisis:
-Un examen crítico del modelo weberiano fundamentado en la empiria. Aquí destacan los autores más clásicos de la corriente: Merton, Seiznick y Gouldner. La revisión crítica del modelo weberiano llega a su cenit con Crozier al considerarse que la burocratización, que frena el proceso de racionalización, es una manifestación patológica de los sistemas organizativos que comporta lentitud, ineficacia, bloqueos decisionales, rigidez de comportamientos y escasa adaptación a los cambios del entorno.
-Una reconsideración de la relación organización-individuo en la que no se acepta la visión economicista de los clásicos ni la visión dirigiste de los autores pertenecientes a la escuela de relaciones humanas. La relación entre estructura organizativa y el comportamiento individual es el elemento que identifica a esta corriente.
-Un análisis político de las organizaciones que tiene por objeto el estudio de las relaciones de poder entre los actores intraorganizativos y el conflicto.
Cuadro 1.5 El enfoque neoestructuralista
De la relación entre el entorno y el diseño interno de la organización surge una categorización dual de las organizaciones. Por una parte, las organizaciones mecánicas propias de entornos estables. Son organizaciones rígidas y jerarquizadas. Por otra parte, las organizaciones orgánicas propias de entornos variables e, incluso, turbulentos. Son organizaciones flexibles, poco jerarquizadas y con sistemas de información muy potentes.
La mayoría de las corrientes clásicas y neoclásicas mantienen, con mayor o menor intensidad, su presencia en la actualidad. De ellas destaca el sistema taylorista o fordista (como se conocen los métodos que se derivan de la dirección científica de Taylor), cuyas reglas siguen presentes en una buena parte de las organizaciones de producción industrial. La teoría de la organización industrial es el campo que ha experimentado una mayor variedad de estudios organizativos. La mayoría de ellos se mueven en un espectro cuyos polos extremos son el taylorismo y la escuela de las relaciones humanas. Los modelos que han experimentado un mayor éxito son los que han conseguido un equilibrio entre estas dos concepciones a priori contradictorias. Así, ha aparecido un modelo denominado Z elaborado por Ouchi (en contraposición a los modelos X e Y de McGregor), en el que, de forma libre, se pueden insertar las nuevas aportaciones en organización industrial como son el just-in-time y los círculos de calidad.
Pero en este libro el estudio de la organización industrial queda relativamente lejos. Lo que aquí importa es presentar los paradigmas de la nueva Teoría de la Organización que posean una dimensión lo más generalista posible, de tal forma que se pue- dan proyectar sobre el mayor número y diversidad de organizaciones.
El autor italiano Stefano Zan (1988) considera que los «filones» de reciente surgimiento en el campo de la Teoría de la Organización son:
Tomando en consideración a otros autores (Shafritz, Ott, Morgan y Perrow), parece necesario ampliar el catálogo de paradigmas organizativos contemporáneos e introducir dos perspectivas que han alcanzado una gran difusión durante la última década:
Seguidamente se va a proceder a comentar de forma sumaria estos paradigmas organizativos contemporáneos:
unitaria de racionalidad y afirma que en las organizaciones convergen una pluralidad de racionalidades administrativas generadas por diferentes ambientes, procesos y actores, Pero, además, esta pluralidad de racionalidades debe atontarse en el marco de una ambigüedad extrema: ambigüedad de los objetivos, ambigüedad en la comprensión, ambigüedad en la historia y ambigüedad en la propia organización. Pluralidad de racionalidades y entorno ambiguo que conduce a plantear el proceso de toma de decisiones como una papelera o un cubo de basura donde convergen los problemas y las soluciones. El proceso de toma de decisiones se rige por la casualidad configurando diferentes combinaciones aleatorias.
-El paradigma político que algunos autores lo denominan poder y conflicto en las organizaciones tiene sus orígenes dentro de la Teoría de la Organización en la corriente neoestructuralista (Crozier, Blau, etc.) para pasar a adquirir en los años ochenta una gran fuerza en la literatura anglosajona (Perrow, Pfeffer, Bedeian, Daft, Daudi, Morgan, Mintzberg, etc.). Estos autores consideran que en las organizaciones existe una diversidad de fuentes de poder, una pluralidad de actores con capacidad para ejercer influencia sobre los procesos decisionales, una pluralidad de intereses y objetivos que configuran unas estrategias que generan coaliciones, actos, consensos, enfrentamientos y conflictos. Todos estos elementos y acciones son fundamentales para entender las estrategias y acciones globales de las organizaciones.
-Por último, hay que hacer una mención especial a la perspectiva del cambio organizativo en un sentido mucho más sustantivo que la elaborada para el resto de los paradigmas antes expuestos. Efectivamente, la mayoría de las corrientes consideran muy importante el estudio del cambio organizativo aunque su nivel de tratamiento dista, en algunas ocasiones, de ser profundo. Se considera el cambio como respuesta a los impulsos del entorno (teoría de las contingencias), el cambio de los patrones culturales (perspectivas culturales), el cambio generado por las relaciones dinámicas con otras organizaciones (análisis interorganizativo), o el cambio vinculado al ciclo vital de, los entes organizativos (análisis longitudinal). Es hora, pues, de que el cambio pase a ser el objeto principal de análisis de la teoría organizativa. Es decir, el estudio de la lógica de cambio (cómo cambian y por qué), la resistencia al cambio (qué fuerzas rechazan el cambio y por qué) y los agentes del cambio (qué actores son o pueden ser los catalizadores, dinamizadores y conductores del cambio).
(......)
4. BIBLIOGRAFÍA
RAMIÓ, C., y BALLART, X. (1993): Lecturas de Teoría de la Organización , 2 vols., Ministerio para las Administraciones Públicas, Madrid. Se trata de una obra que agrupa 52 artículos y capítulos de los más importantes autores de la Teoría de la Organización, reiteradamente referenciados y comentados en los manuales y estudios de las organizaciones que en su mayor parte no habían sido traducidos al castellano. También es recomendable su estudio introductorio, «La complejidad estructural de la Teoría de la Organización», que hace un repaso por los distintos enfoques organizativos. En este sentido, también destacan dos textos: BONAZZI, G. (1991): Storia del pensiero organizzativo , 3. ed., Franco Angeli, Milán. GARCIA MADARIA, J. M. (1985): Teoría de la Organización y Sociedad Contemporánea , Ariel, Barcelona.
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