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- Los primeros estudios sobre la administración pública
En los Estados Unidos, el estudio especializado de la administración pública con anterioridad al artículo de Wilson “ El Estudio de la administración” publicado en 1887, es casi inexistente. Antes de Wilson, el estudio de la administración pública estuvo caracterizado por su relativa confusión con el estudio de la política, debido a que no existía una comunidad científica que abordara el estudio de la administración pública por separado. Sin embargo, no podemos decir que fue a partir de la obra de Wilson que se desarrolla el interés hacia la administración pública, no surge en ese momento una nueva área de estudio. Más bien lo que sucede es que se genera un “nuevo interés” sobre un “viejo objeto de estudio” al que las nuevas técnicas de teorización son aplicadas.
En la Antigüedad, fuera de EEUU se destacaron tres pensadores: Frontino (Imperio Romano), Filoteo (Imperio Bizantino) y R. Fils Neil (Inglaterra). Las obras de estos tres pensadores constituyeron esfuerzos aislados por describir y explicar la administración pública en determinados contextos. Por ello mismo no podemos considerar que hayan escrito teorías generales sobre la administración sino que más específicamente, lo que hicieron fue aportar cuasi teorías o estructuras conceptuales que sólo tienen validez descriptiva, explicativo y predictiva en los contextos históricos dentro de los cuales fueron producidas.
Algunos pensadores políticos formularon teorías de la administración pública que se orientaban a la explicación de generalizaciones en el orden político y en su devenir histórico. En este sentido, la obra de pensadores políticos como Juan Bodino y Alexis de Tocqueville corresponden al más importante propósito de la Filosofía política por explicar los cambios sucedidos en la historia europea con la emergencia de la Monarquía Absoluta frente al Feudalismo , a partir del análisis de la administración pública como un factor que influye y explica este camino.
Bodino en Los seis libros de la República explica el sentido de la formación del Estado Moderno a través de la integración de la administración pública. Casi tres siglos después, Alexis de Tocqueville escribió El Antiguo Régimen y la Revolución para explicar la novedad relativa a las instituciones políticas y administrativas del régimen republicano. El contenido de esta obra, está dedicado a la comprensión de la longevidad del aparato administrativo creado por el Antiguo Régimen y su capacidad de supervivencia al cambio revolucionario; ya que si bien el Nuevo Régimen cambia las formas a las instituciones monárquicas, se mantiene incólume su contenido comisarial (oficio en virtud de una ley divina y comisión por nombramiento poco estable) y centralista (decide todo).
Es evidente que Bodino y Tocqueville perciben un elemento sustancial: la administración pública, y coinciden en identificarla como un factor causal que explica generalizaciones políticas. No obstante, ambos pensadores se encuentran en la etapa teórica primaria, de identificación del objeto, no de su definición, perciben y comprenden el fenómeno de la administración pública, pero no lo tratan como un campo de estudio específico.
En Leviatán , el teórico inglés Thomas Hobbes incorpora la definición de ministro público , como aquel funcionario del soberano que posee autorización para representar por ese cargo al Estado.
La obra Consideraciones sobre el Gobierno Representativo de John Stuart Mill es una fiel imagen de la formación profesional del servicio civil británico , como cuerpo burocrático permanente, regido por reglas estrictas. Además, Mill hace énfasis en el servicio civil de carrera , considerándola como la mejor respuesta a las necesidades públicas (con eficiencia,) (https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=2112024).
Hacia 1825, Guillermo von Humboldt realiza un estudio crítico de las modificaciones efectuadas en la administración pública prusiana, titulado Sobre algunas reformas administrativas. En esta obra incorpora conceptos bien integrados, como la idea de que la administración desde su cúspide hasta el más pequeño detalle, debe formar una unidad ininterrumpida. Este concepto será la base de lo que posteriormente se conocerá como el principio de la unidad de mando (Fayol: los empleados deberán recibir órdenes sólo de un superior).
El mexicano Emiliano Busto ha elaborado el primer tratado de la administración pública comparada: La administración pública de México , que reseña la organización administrativa de México y Francia.
Jean Charles Bonnin tiene el mérito de haber producido el primer tratado cuyo título plasma nuestro objeto y estudio: Principios de la administración pública (1808). Esta obra es el antecedente inmediato a Wilson por establecer principios
de validez general en el estudio de la administración pública. Para Bonnin, la doctrina administrativa era universal, más allá del tiempo y del espacio.
- Las Escuelas de la administración pública
La administración pública estuvo condenada a nacer a fines del siglo XIX en los Estados Unidos como una dimensión secundaria y relegada (apartada) de la joven ciencia de la administración general.
A su vez, es posible identificar distintas etapas o períodos en el desenvolvimiento de la administración pública como disciplina autónoma.
a. La etapa Ortodoxa (1887 – 1945). Se caracterizó por dos elementos: la dicotomía (división) política- administración y la descripción del objeto de estudio sobre la base del concepto de eficiencia (los recursos utilizarlos de la mejor manera posible).
b. La etapa política (1946 – 1963). Se fundamentó en la traslación del campo de la administración pública hacia el concepto de política pública.
c. La etapa de los Programas (1964 – 1980). Se centró en el estudio y proposición de productos específicos de acción gubernamental.
La Etapa Ortodoxa
La era ortodoxa tiene su origen en el artículo El Estudio de la administración de Woodrow Wilson, obra magna que tiene la doble virtud de ser la primera en tratar la administración como objeto específico de estudio y plantear la integración de la ciencia de la administración. Wilson es el padre de la ciencia administrativa y fundador de la administración pública como un campo de estudio en los Estados Unidos. Así, en 1887 la ciencia Administrativa nacía sin un fondo académico (sin sostenimiento de profesionales?) , sin antecedente alguno, como una disciplina sin pasado.
Para Wilson el campo de la ciencia administrativa se estructura a partir de la distinción entre la política y la administración. Esta separación se funda en la diferenciación de la política como formuladora de “planes generales” y de la administración como “medios instrumentales específicos”.
Por lo tanto, los principios rectores (rige-dirige) de la teoría de Wilson serán:
- Diferenciación entre política y administración.
- Unidad de la ciencia administrativa.
En su opinión, la administración es una forma de comportamiento universal que se manifiesta en cualquier tipo de organización social, independiente de su naturaleza particular (pública o privada), y en este sentido aclara que en el ámbito del Estado, la administración es el gobierno en acción. Por lo tanto, la administración pública es un aspecto más del proceso administrativo general.
La Era Ortodoxa es la época Wilsoniana por excelencia: destaca la profundización de la dicotomía política- administración y el empeño por encontrar la eficiencia, considerada como el principio central del proceso administrativo. Ambos elementos estarán presentes en las dos principales orientaciones de la época: el Movimiento de la administración Científica y el Grupo Wilsoniano Ortodoxo ; mientras que la Tendencia Disidente se apoyará en criterios diversos.
El Movimiento de la administración Científica consideraba los dos principales presupuestos wilsonianos como condiciones formales indispensables para el funcionamiento eficiente de la administración.
El Grupo Wilsoniano Ortodoxo, encabezado por Frank Goodnow y William Willoughby, será el más leal ejecutor de las ideas esenciales de Wilson. El grupo intentará llevar las dos principales tesis wilsonianas hasta las últimas consecuencias.
La Etapa política
Esta es una etapa en la evolución de la administración pública en la que triunfa la Tendencia Disidente , se refutan los principios ortodoxos y se consolida la administración pública como una disciplina definida con cierto grado de autonomía. Consiste en una época que favorece el encuentro de la administración pública con un ambiente institucional, académico y profesional propio.
En esta nueva era, conviven tres enfoques que ostentan (muestra) fuerzas equivalentes (de igual magnitud) y tesis compartidas:
- Enfoque de la política Pública: compuesto por teóricos de la Tendencia Disidente como White y otros que se incorporan posteriormente.
- Enfoque de la Teoría política de la administración pública: encabezado por Dwight Waldo.
- Enfoque Conductualista: liderado por Herbert Simon.
El elemento común que vincula a las tres orientaciones es el repudio a los principios y concepciones de la vieja administración pública y en la idea de consolidar el campo de la disciplina sobre fundamentos políticos. Las disidencias (desacuerdos) surgen en las formas de enfocar el objeto de la administración. Los dos primeros enfoques se inclinan por la ubicación del estudio en el marco de la ciencia política, mientras que el tercero lo considera propio de la ciencia del Comportamiento.
El enfoque de la política Pública y la Teoría política de la administración pública coinciden en la naturaleza politológica de la administración pública , pero difieren en la forma metodológica de organizar el estudio. Mientras que el primer enfoque no distingue entre ciencia política y administración pública , para el segundo, la administración pública es una disciplina o campo de la ciencia política.
Para el enfoque de la Política Pública, la administración pública es definida como las operaciones y los esfuerzos colectivos que tienen por objeto la realización de la política pública y como el estudio y la práctica de cuestiones cuya realización está a cargo del derecho o la política.
Estos conceptos borran las fronteras entre política y administración.
La Teoría política de la administración Púbica (el segundo enfoque) tiene elementos comunes con la orientación de la Política Pública.
Dwight Waldo, principal referente de esta segunda tendencia, definió a la administración como un tipo de esfuerzo humano cooperativo (todos con un común general) con alto grado de racionalidad (entiéndase racionalidad como una acción correctamente diseñada y eficiente) y dispuso la necesidad disciplinaria de mantener a la administración pública en el seno de la ciencia política. Así, se evoca (insinuar, sugerir) la unidad del objeto de estudio de la ciencia política con la administración pública. (La AP como accionar dentro de la CP)
Esta corriente afirma que el concepto de Gobierno no debe ser entendido como un conjunto de instituciones, sino como un comportamiento manifiesto (visible, evidente) del poder político que se orienta a la conducción (dirigir) de la sociedad. Tal es la razón por la cual ciencia política y la administración pública son inseparables en la realidad y en la teoría.
Herbert Simon, referente de la tercera tendencia (el enfoque conductualista), definió a la administración como las actividades de grupos que cooperan para alcanzar objetivos comunes ; definición en la que también incluye las categorías de cooperación y racionalidad.
No obstante, en disidencia (desacuerdo) con los dos primeros enfoques, Simon se opone al reconocimiento de la ciencia política como contexto académico de la administración pública. Con base a esta perspectiva, para él, lo importante del estudio de la administración (pública o privada) radica en su carácter universal. Por lo tanto, la ciencia administrativa
conductualista presupone la construcción de categorías validadas por la investigación empírica como requisito de la formulación de principios con aspiración de vigencia universal.
Sin omitir los presupuestos de la ciencia política, su tradición histórica y sus fuentes metodológicas, Waldo da un paso importante hacia el acuerdo con el conductualismo y hacia la síntesis de la teoría de la administración pública tal y como se estaba desarrollando a mediados de los ’50. Al emplear el concepto de acción racional cooperativa como centro de la definición de la administración pública , Waldo coincide con los planteamientos propuestos por Simon y sus colegas.
Por lo tanto, Simon y Waldo coinciden en que el comportamiento social en la administración pública constituye una esfera específica de problemas caracterizada por la racionalidad y la cooperación dentro de un orden organizado y dirigido hacia metas preestablecidas.
La administración pública es racionalidad y cooperación, es un orden organizado y dirigido hacia metas colectivas , públicas por definición, es organización por cuanto supone una estructura habitual de subordinación como relación de su membrecía (como miembro de una entidad), es dirección porque implica el acto de imprimir orientación y pautas de cooperación a la conducta humana.
Racionalidad, cooperación, organización y dirección son los atributos esenciales que definen al objeto y estudio de la administración pública considerada dentro del orden político.
El objeto de estudio queda identificado cuando Waldo define a la administración pública como la organización y manejo de hombres y materiales para lograr fines del gobierno.
No obstante, hacia 1960 la administración pública ingresó en una etapa de escepticismo (desconfianza) e incertidumbre, que se tradujo en una crisis de identidad de la disciplina. Los círculos académicos comenzaron a cuestionar el alcance y la técnica distintiva de la administración pública.
En este contexto de pesimismo, Waldo describe a la era política como una época en la cual la administración pública ha navegado sin timón, a la deriva, sin un rumbo fijo. “La administración pública es un objeto que busca una disciplina”.
La crisis de identidad comprende a las diferentes facetas de la administración pública: estudio, enseñanza y práctica. El problema radica en que el término “administración pública” es usado al mismo tiempo para la disciplina y la profesión, y desorienta el sentido de su enseñanza.
Personalmente, considero que la crisis de identidad debe ser planteada como un problema de reformulación teórica , no como un curso sin destino o un objeto en busca de disciplina.
Los teóricos de la Era política al invalidar los paradigmas de la Era Ortodoxa y al no proponer paradigmas nuevos, fueron incapaces de contener la crisis de identidad que se avecinaba. En ausencia de un paradigma, surgen y florecen múltiples versiones opuestas a la unidad del campo de estudio, y de la desunión emerge el desacuerdo, y de éste, la crisis de toda la disciplina.
Frente a esta crisis, Robert Parker y Waldo se inclinaron en una posición pesimista que exige el abandono de los marcos disciplinarios y la conversión de la administración pública en una práctica profesional, exenta de toda raíz científica.
Parker propone que la administración pública sea más bien una “carrera administrativa del gobierno”, un concepto de administración pública que no es científica o académica, sino vocacional.
Personalmente, considero que la administración pública es un estudio importante para la comprensión de los medios de acción, no solo del gobierno, sino de otras organizaciones políticas como partidos y los grupos de presión. Insistir en la escisión (división) política-administración es dejar sin medios de acción a la política y mermar la capacidad teleológica de la administración (reducir el estudio de las causas finales de la AP). Por eso considero que la
■ Taylor y Fayol buscan ampliar las concepciones sobre la eficiencia para aplicarlas a las organizaciones administrativas (privadas o públicas). Afirman que la política es un “obstáculo” que dificulta la eficiencia.
La tesis Wilsoniana que será objeto de problematización por estas dos primeras tendencias es la tesis de la relación opuesta entre política y administración.
■ Leonard White y sus colegas se alejan de los principales postulados ortodoxos y sólo ponen su atención a la tesis de “La administración como gobierno en acción”. Así pretenden rastrear las raíces políticas de la administración, destacando que los fines de la administración pública son los fines del Estado (en lo civil y militar, a pequeña o a gran escala).
- Era Política: en esta nueva etapa se refutan los principios ortodoxos y se consolida la administración pública como una disciplina definida con cierto grado de autonomía. Muchos autores consideran que en esta etapa, no hay un paradigma fuerte como sí lo había en la etapa anterior (Tesis Wilsonianas). Esta es la etapa donde se establece el campo de la Administración Pública bajo supuestos políticos.
Enfoques Principales de la era política:
- Enfoque de la Política Pública:
■ es la continuación y profundización de la Tendencia Disidente. Plantean una indiferenciación entre Política y Administración. Leonard White plantea que la Administración Pública es la coordinación de esfuerzos para realizar la política pública.
- Enfoque de la Teoría política de la administración pública:
■ Los teóricos de esta tendencia definen a la administración pública como las operaciones y los esfuerzos colectivos que tienen por objeto la realización de la política pública y como el estudio y la práctica de cuestiones cuya realización está a cargo del derecho o la política. Para Dwight Waldo, principal teórico de esta corriente, la administración es un tipo de esfuerzo humano cooperativo con alto grado de racionalidad. Además, se plantea que la administración pública como disciplina, está dentro del campo disciplinar de la ciencia política.
Waldo define a la administración pública como la organización y manejo de hombres y materiales para lograr fines del gobierno.
■ Este enfoque define a la administración como las actividades de grupos que cooperan para alcanzar objetivos comunes. Concuerda mayoritariamente con las dos escuelas anteriores pero la disidencia surge cuando Herbert Simon, su teórico más importante, sostiene que el campo de la administración no depende de la ciencia política sino de la ciencia del comportamiento.
La ausencia de un paradigma fuerte en la etapa política, sumergió a la disciplina de la administración pública en un estado de anomia y crisis hacia 1960. La fragmentación del campo de la administración pública requiere que el establecimiento de un nuevo paradigma que sirva para reconstruir a nuestra disciplina.
