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Guerrero: Administración Pública
El pensamiento administrativo antes de Wilson
El estudio de la administración publica en la antigüedad no puede ser separado del pensamiento político, éste o la filosofía política puede ser entendidos como ciencia política (como parte de la misma).
Las grandes obras del pensamiento político deben ser leídas como explicación o critica de fenómenos que se dieron en la historia y que en la actualidad son valiosos testimonios del pasado, es decir, le pensamiento administrativo anterior a Wilson como pensamiento político, es una expresión viva del acontecer (lo ocurrido) de la administración pública.
*En los EEUU el estudio especializado de la AP con antelación a la obra de WW es casi inexistente debido a que no existía una comunidad científica que abordara el estudio separado de la AP, ni los pensadores políticos lo hacían en forma distintiva. La AP puede ser entendida como un nuevo interés en un viejo objeto al que nuevas técnicas, desarrolladas en poco tiempo, pudieron ser aplicadas (no era nueva, sino que en el siglo xix aprox se comenzó a preguntarse aparte de cómo serán las leyes sino como seria administradas las leyes, sus técnicas como detalle práctico).
El estudio de la AP con anterioridad a la obra de W , estuvo caracterizado por su relativa confusión con el estudio de la política ; esto se debió a que algunos filósofos políticos intentaron caracterizar de alguna manera la organización y el funcionamiento de la AP. Este esfuerzo constituye el antecedente relativamente especializado de la AP contemporánea.
- Fuera de los EEUU , la reflexión intelectual no solo se circunscribió (restringe) a la esfera de la filosofía política sino que trascendió a “cronistas administrativos” de su época. Quienes se destacan tienen en común haber sido funcionarios, practicantes de la AP y cronistas de sus experiencias en el servicio, mostraron con fidelidad el acontecer (devenir) de la AP en su época:
-Frontino era romano, un titular de la empresa pública imperial responsable del suministro de agua en Roma, que ha dejado un interesante documento escrito durante el reinado de Nerva (96-98 dc). En él detalla el modo de organización del servicio, sus funciones y el personal empleado en el mismo. El documento muestra con precisión el nivel alcanzado por la especialización dentro de órgano específico, la extensión de sus servicios en la capital del mundo en la antigüedad y la importancia dada en la urbanización al suministro del agua. Es posible que sea uno de los primeros documentos encabezados con la palabra administración, cuyo objeto era la administración de los acueductos de Roma.
-Filoteo era un funcionario bizantino (actual Estambul-Turquía) que en el año 900 dc, escribió un trabajo conocido como Notition… et Administrationum, destinado a describir la organización de la jerarquía áulica, mostrar sus modificaciones y destacar la simbiosis (asociación) patrimonial-burocrática que se estaba desarrollando en Bizancio. La importancia de éste radica en el valor explicativo de esa compleja jerarquía que era el relejo de una sociedad en la cual la posición social se fincaba (construía) en la pertenencia honoraria al servicio doméstico imperial y el ejercicio efectivo de un cargo dentro de la AP.
-Ricardo Fils-Nel siendo tesorero del rey Enrique III en la Inglaterra del siglo XII, escribió una obra demostrando contener suficiente interés para la AP. Su trabajo muestra el modo de organización fiscal de la Inglaterra medieval. Su dialogo del E’Chiquier es un espejo en el cual se refleja el interés monárquico por mantener un catastro (registro) completo de la tierra mediante el Domesday Book (registro para saber la situación de Europa), fuente principal de riqueza e ingreso reales, así como establecer criterios centralizados de tributación y manejo racional del gasto. El sistema fiscal ingles e’chiquier era utilizada para operar el interjuego de ingresos tesorería y egresos.
Estos trabajos constituyen cuasiteorías, “estructuras conceptuales” dado que solo tienen capacidad explicativa o predictiva en forma específica o se presentan como sumamente
sugerentes, pero sin capacidad explicativa o productiva general. Obras de pensadores políticos como Hobbes, Tocqueville se encuentran dentro del orden de la producción teórica de la AP. El pensamiento político es el ambiente principal en el cual se establecen las teorías más explicativas de la AP.
Las respuestas teóricas
Algunos pensadores políticos formularon teorías (como conjunto de generalizaciones entrelazadas deductivamente) de AP, que se orientaban a la explicación de generalizaciones en el orden político y en su devenir histórico. Ej:
*Bodino, quien en su libro explica el sentido de la formación del Estado a través de los cargos, es decir, papeles sociales especializados en la función administrativa, cuya encomienda se ocupaba de la práctica de la política gubernamental. En el desarrollo de la organización del Estado, los cargos públicos han manifestado una separación entre quienes ostentan la autoridad, los magistrados, y quienes se responsabilizan de las tareas ejecutivas, los ministros. Magistrados y ministros desempeñaron el cargo en oficio, es decir ejercitaban el puesto en virtud de una ley, eran poseedores vitalicios de los cargos. Cuando una circunstancia histórica posibilito el cambio social y político, como la disolución del feudalismo, los gobernantes decidieron desconocer los cargos ocupados en oficio, algunos apropiados patrimonialmente, instaurando en su lugar cargos ejercidos en comisión, esto es, por nombramiento para una encomienda específica, poco estable o momentáneo.
La historia de la AP hasta en el siglo XVI, estaría caracterizada por el juego de fuerzas encontradas entre quienes ocupaban los cargos en oficio vs en comisión. Los comisarios fueron instrumentos monárquicos opuestos a las tendencias patrimonializadoras. La historia de la AP es la expresión del hecho que los oficiales se entronizan en los cargos que ocupan aspirando a poseerlos en propiedad privada, vitalicia y hereditaria; surgen los comisarios como instrumentos de centralización (con una misma dirección), luchan por la apropiación publica y con el tiempo se convierten en oficiales. Y se reinicia el proceso.
La formación del campo teórico de la AP
Wilson y la ciencia administrativa
La periodización del estudio de la AP en los EEUU se da en dos grandes épocas: la ortodoxa desarrollada entre 1887 y 1945, y la política. Surgida en 1946 y aún vigente.
La era ortodoxa tuvo su origen en el artículo “El estudio de la A” de W. Wilson, que trata la A como un objeto especifico de estudio y plantea la integración de una ciencia de la A. Propuso la construcción del campo de la AP lejos de las fronteras de la CP y la formación de una ciencia única de la A.
Para Wilson la construcción del campo de la A solo podría efectuarse a partir de la indiferenciación de la misma como fenómeno y como disciplina. Considerando a la AP como un “campo de negocios”, como una oposición a la CP. El campo se estructura a partir de la distinción entre política y la administración, la separación se funda en la diferenciación de la política como formuladora de “planes generales” y de la administración como “medios específicos”. Corresponde a la CP los aspectos respecto al diseño de las estrategias globales, mientras que a la ciencia administrativa su especificación instrumental.
En 1887 la CA nacía sin un fondo académico, sin antecedente alguno, como una disciplina sin pasado. Contra la lógica de cualquier ciencia que se consolida a partir de acumulación
Ortodoxia y disidencia
Entre sus máximos exponentes encontramos a White, Gaus, Dimock y Pffifner. La disidencia opuso a las dos tesis centrales de Wilson: la unidad de la ciencia administrativa y la dicotomización de P y A. Entendían que era necesario rescatar las raíces políticas de la AP y la configuración del campo disciplinar dentro del más amplio espacio de la Ciencia Política. Siguiendo esta idea se puede resaltar que Leonard White, uno de los teóricos más importantes de esta tendencia, afirma que en su sentido más amplio, los fines de la administración son los objetivos últimos del Estado.
Al afirmar la existencia de condiciones políticas que influyen en la administración pública, este grupo de teóricos afirmará que el contexto disciplinar (de enseñanza) de la administración pública no es la ciencia administrativa, sino la ciencia política. White, abrió una brecha en el cuerpo de la ortodoxia, de la cual surgiría el desarrollo de la AP como disciplina politológica. Gaus, Pffifner y Dimock destacaron por su esfuerzo en la profundización del estudio de la disciplina y la consolidación de las fronteras de la AP en relación con los linderos de la administración de negocios.
Con notable esfuerzo y contra grandes obstáculos, en los Estados Unidos la administración pública estaba desarrollando lentamente su estudio y profesión. No obstante, carecía de un centro institucional que unificara a los teóricos y diera dirección a la investigación y la difusión. El labor de disidencia por forjar el estudio de la AP y las condiciones que fueron favoreciendo esta tarea abrieron una brecha en el cuerpo de la era ortodoxia a través del cual emergió una nueva etapa en su evolución: la era política.
Wilson y su herencia
W. Wilson es el fundador de la CA en los EEUU y de la AP. Los teóricos de la posguerra centraron su atención en una de las tesis wilsonianas que los ortodoxos habían “pasado por alto”. Esta tesis decía que la A era la parte más visible del gobierno, era el “gobierno en acción”, el poder ejecutivo. Así, Wilson entendía que la acción gubernamental se vinculaba con la práctica de medidas políticas con decisión, mientras que la administración se encargaba de ejecutar dichas prácticas.
A partir de este postulado, estos teóricos entendieron que si la P tenía que ver con planes generales y la A con medios específicos, no había ninguna razón para diferenciar tajantemente voluntad y ejecución y puede superarse el prejuicio de entender a la AP como “campo de negocios”. Si la A como “gobierno en acción” se encargaba de poner en práctica planes generales a través de medios específicos, su acción era también política debido a que el gobierno es siempre político, mire desde donde se lo mire.
Del mismo modo, entendían que la A no era meramente ejecución, sino que también poseía capacidad de decisión y, al mismo tiempo, la P no era meramente decisión sino que también implicaba un potencial de ejecución.
De esta ideas surge la concepción del gobierno como una unidad de P y A. Esta es la piedra basal de todo el pensamiento de la era política y al mismo tiempo constituye la herencia de Wilson hacia los nuevos teóricos.
La era política
Esta es una etapa en la evolución de la administración pública en la que triunfa la Tendencia Disidente, se refutan los principios ortodoxos y se consolida el campo la administración pública. Si la era ortodoxa es la etapa Wilsoniana por excelencia, en la era política no vamos a encontrar una corriente preponderante ni un paradigma unificador de la comunidad científica. Por el contrario, las tres orientaciones que la conforman defienden postulados compartidos y ostentan fuerzas equivalentes.
- Enfoque de la política Pública: compuesto por teóricos de la Tendencia Disidente como White y otros que se incorporan posteriormente.
- Enfoque de la Teoría política de la administración pública: encabezado por Dwight Waldo.
- Enfoque Conductualista: liderado por Herbert Simon.
