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DERECHO ADMINISTRATIVO II
1er cuatrimestre Miguel Ángel Ruiz López
Metodología
• Se hace una práctica cada semana.
• Total 36 lecciones: organización administrativa, empleo público (derecho de la función
pública), formas de acción administrativa, derecho administrativo. Primer cuatrimestre: 20-22 temas. Bibliografía: programa Fernández Torres?¿. En concreto 2 manuales: _Santamaría Pastor_* “Principios de Derecho Administrativo” Ed. Iustel 2009; Ramón Parada: “Organización y empleo público” Vol. I y II y “Derecho urbanístico, propiedades públicas”. Como consulta García Enterría. * Miguel Ángel Ruiz López: “ Cuestionarios de derecho administrativo”.
• Textos legales en vigor
• Entregar un trabajo antes del 21-12-2012. Comentario de texto a modo de reseña (ver
página 31 del manual). Revista especializadas: revista de administración pública o revista especializada de derecho administrativo. Mínimo 5 páginas, espacio y medio, din. A-4. (Times New Roman, normal, tamaño 12)
• Valoración: (1) preguntas teóricas (son un epígrafe concreto) de extensión corta:
precisión y claridad conceptual (2) casos prácticos: basados en un razonamiento, es decir, en una regla positiva, principios general del derecho o doctrina jurisprudencial. Importante: motivos o explicaciones.
• Tutorías: después de clase.
Delimitación conceptual
Derecho administrativo. Concepto
• El derecho administrativo es el derecho de las administraciones públicas. Todos estos
organismos están financiados por ingresos públicos.
• Las administraciones públicas se enmarcan en el poder ejecutivo que coexiste con el
Gobierno.
• El derecho administrativo ejecuta las normas europeas, estatales, autonómicas y
también aprueba normas jurídicas vinculantes para los ciudadanos.
• Es junto al derecho civil el derecho que más afecta a los ciudadanos (registro civil,
escuelas, becas, sanidad, seguridad social, DNI y pasaportes, servicios públicos).
• Es la rama del derecho con mayor índice de conflictividad. Nota: la Universidad es un
bien de dominio público y se aplica el derecho administrativo.
• Estos tribunales son lo que tienen el mayor número de asuntos: urbanismo, comercio,
servicios de tráfico, expropiaciones, responsabilidad patrimonial.
• De tales conflictos nace la jurisdicción específica de contencioso administrativo.
¿Qué aporta el Derecho administrativo?
• Aporta el conocimiento de cómo funcionan las relaciones entre las administraciones
públicas, y las relaciones entre éstas y los ciudadanos.
• El Derecho administrativo permite ejercer un control sobre la actividad de las
administraciones públicas que están sujetas al DA.
• El ciudadano tiene garantías frente a las administraciones públicas. El ordenamiento
hace un equilibrio entre las administraciones públicas y el ciudadano. A veces la administración también se equivoca. Ej. asuntos de extranjería en España.
• Permite comprender las estructuras del Estado. Se asienta sobre un concepto jurídico
indeterminado como es el interés general. Es un contrapeso a las técnicas del Derecho privado.
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Los límites de la potestad organizatoria son:
1. Sustanciales:
• Art. 11.2 LRJ – PAC de la Ley 30/1992 2
• La creación de una organización exige determinar la forma de integración en la
Administración Pública y su independencia jerárquica, delimitar sus funciones y competencias.
• No podrán crearse nuevos órganos que supongan una duplicación de otro ya existente si
al mismo tiempo no se suprimen la competencia de éstos.
2. Procedimentales
• Para constituir un órgano hay que seguir un procedimiento. Normalmente se crea a
partir de un Reglamento. Por tanto, tienen el mismo método (procedimiento) que un reglamento. Se suelen llamar reglamentos orgánicos. Art. 24 de la ley.
• Se aplica el procedimiento de elaboración de los reglamentos si la potestad
organizatoria se ejerce a través de ellos.
• Suelen establecerse trámites previo como son los informes o aprobaciones. Ej. Artículo
66.2 LOFAGE.
3. Financieros
▲ No puede implantarse un órgano sin una cobertura presupuestaria. Excepto por ejemplo
en un supuesto en el que mediante la ejecución de unos Presupuestos se convocan elecciones, se elige a un nuevo Presidente del Gobierno, y decide refundir dos Ministerios. En ese caso se podría hacer una transferencia de créditos entre Ministerios.
2. Teoría del órgano
Referir al órgano es hablar de la teoría o dogma de la personalidad jurídica del Estado. La Administración se concibe como una persona jurídica pública que realiza actuaciones propias. Este dogma es una vestidura formal que ha sido muy útil pero que no es real. La Administración es una persona jurídica porque nos interesa, ya que de esta forma se le puede exigir una responsabilidad, pero no es una persona física que se pueda identificar. Esta constitución obedece un interés por imputar la responsabilidad. Lo importante es el personal directivo y el resto de personal que la integran. Las personas públicas que integran la Administración son las que expresan su voluntad de una forma coordinada. Hay una persona con una última palabra. Ej. el ministro agota la vía administrativa (es la voluntad del órgano que ostenta).
La teoría de la representación nace en el derecho privado. Esas personas públicas obran en representación de la Administración Pública e imputan su voluntad, que es la voluntad de la Administración, aunque la exprese la persona física. Tiene un origen eclesiástico.
Las personas con su firma expresan la voluntad de la administración. Ej. otorgamiento de una beca, de una sanción... En este punto es donde surge la teoría del órgano (teoría alemana). Establece que hay un paralelismo entre la anatomía de los seres vivos y la anatomía de la Administración. La Administración está compuesta por órganos. Cada uno tiene una función y se establece una analogía entre los organismos vivos y los organismos de la Administración. la creación de órganos es artificial y responde en gran medida a esta teoría. Aunque es fácil rebatirla. Ej. no todos los órganos son iguales, son funciones que no se pueden utilizar en un mismo nivel porque la responsabilidad es distinta. El órgano existe en la medida en que hay una
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2 La Ley 30/1992 es de obligado cumplimiento para los tercero por es una Ley Básica. La ley básica establece un
común denominador normativo.
persona para ejercer ese cargo. El órgano es permanente pero la persona no. Por tanto el cargo permanece pero cambia el titular del órgano. Es decir: persona: temporal; cargo: vitalicio.
a. Concepto jurídico de órgano
Viene recogido en el art. 5.2 LOFAGE: “ tendrán la consideración de órganos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo ”. Por tanto lo importante es que son órganos aquellos que tengan efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo. El resto son unidades sin consideración de órgano. El órgano es una unidad administrativa a la que están adscritas muchas personas. La Administración tiene una relación de puestos de trabajo, cada uno de ellos no es un órgano, sino que todos ellos en conjunto forman el órgano el cual tiene adscrito un fin y unas funciones.
b. Clases de órganos
Existen diversas formas de clasificación:
1. Por su función : activos, consultivos y de control. Los órganos activos son la mayoría
porque emiten una declaración de voluntad, es decir, un acto administrativo. Los órganos consultivos o de juicio sería por ejemplo el Consejo de Estado. Los órganos de control o fiscalización se refieren por ejemplo a la Intervención General.
2. Por su composición : pueden ser unipersonales o colegiados en función de si es una
persona o un conjunto de personas físicas quienes dan lugar a la formación de una voluntad. Un órgano unipersonal sería el ministro o el director general, mientras que un órgano colegiado (arts. 22-27 LRJ-PAC) sería el pleno de un ayuntamiento o un tribunal de oposiciones.
3. Por el ámbito territorial de su competencia : órganos centrales y periféricos,
extendiéndose la competencia de los primeros a la totalidad del territorio o ente público al que ese órgano pertenece, y los segundos con una competencia limitada. Ej. de órgano periférico sería la subdelegación del gobierno en Madrid.
4. Principios de organización administrativa
Art. 103.1 CE: “ La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.”
Las organizaciones administrativas son muy complejas y amplias, y por ello es necesario contar con unos principios para dotar de unidad y coherencia al sistema para que funcione. Es necesario contar con unos criterios para conseguir dotar de coherencia al funcionamiento y organización de sus entes públicos. Son cuatro principios: competencia, coordinación, jerarquía y control.
Los principios de la organización administrativa son lo principios orgánicos y son fruto del derecho y reconocidos en la Constitución española (art. 103.1 CE). Son principios de organización. Son principios fundamentales del derecho. Este artículo confiere principios muy importantes. Es el artículo que establece que la administración sirve conforme a estos principios. No se encuentra recogido el principio de competencia pero para que una administración pueda actuar necesita una competencia, es la premisa. Un ente periférico tiene que disponer de competencias para poder intervenir.
• Competencia territorial: en función de los diferentes ámbitos geográficos se atribuye
la competencia. Esta forma, tiene la perspectiva más amplia. Antes de la actuación de las administraciones se dividen en entes territoriales. Las competencias pueden ser:
i. Competencia exclusiva. Ej. Defensa. En este caso se atribuye una
competencia a un solo ente u órgano, o bien la titularidad de una potestad pública específica (legislativa, reglamentaria y de ejecución) a un solo ente u órgano.
ii. Competencia compartida. La potestad sobre una misma materia se
delegan simultáneamente a varios entes públicos u órganos aunque de forma desglosada o parcelada.
4.2. Jerarquía
Ha sido la regla general de cómo se han estructurado las organizaciones, al concebirse las administraciones públicas como pirámides de modo en los que los órganos están subordinados unos a otros en escalones sucesivos desde la cúspide o la base. Este modelo ha entrado en crisis y no existe el principio de jerarquía en el siglo XX por las siguientes razones:
1. Por la difusión de una línea de pensamiento no autoritaria.
2. Por la conveniencia de limitar la intervención de las políticas en el funcionamiento
diario de los servicios públicos.
3. Por la transformación que han experimentado las administraciones públicas. Se ha
acuñado el nombre de órgano. Hay otro principio importante que es la distribución de competencias. Es competente por la distribución de competencias no por jerarquía.
La relación de jerarquía opera en dos supuestos:
1. Cuando una competencia está atribuida a otras de distinto nivel.
2. En todos las tareas administrativas para el ejercicio de una competencia o función
respecto de todos los órganos funcionales de nivel inferior al titular de aquélla. Los órganos están supraordenados.
El principio de jerarquía ha quedado desdibujado y por tanto se hablar ahora de dos recursos adicionales y que son complementarios: la dirección y la ordenación. La dirección es la atribución de un órgano superior a otro inferior de una función pero no por jerarquía sino por dirección, esto es lo que se conoce como gestión o Management. Ej. selección, tareas especializadas, etc. La ordenación o técnicas de ordenación la llevan a cabo órganos supraordenados (en la cúspide) que dirigen u ordenan las actividades de los inferiores, impartiéndoles órdenes o elaborando planes, instrucciones, etc.
4.3. Coordinación
La coordinación se desarrolla dentro de una misma organización o administración. Se define como la coherencia de las actuaciones de todas las unidades que actúan en una administración para alcanzar un mismo fin de una forma coherente y uniforme. Más que una función es un objetivo. Las técnicas de ordenación y control también pueden alcanzar ese objetivo de coordinación (se entiende dos órganos) consignando un funcionamiento eficaz. Existen dos clases:
1. Técnicas funcionales : es la resolución de conflictos de actuación de competencias. Se
encuentran:
1.a. Las instrucciones y los planes y privilegios.
1.b. La emisión de un informe en el seno de un procedimiento tramitado por
un órgano.
1.c. La participación en el órgano colegiado de dirección de otros de competencias
conexas.
2. Técnicas orgánicas :
1.d. Al Presidente del Gobierno le corresponde la coordinación de las
funciones de los demás miembros del Gobierno, el Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas. Los Secretarios de Estado coordinan sus direcciones generales, etc.
1.e. A los Ministros les corresponden la coordinación de los secretarios de Estado,
subsecretarios, y al delegado del gobierno en las comunidades autónomas le corresponde mantener relaciones de cooperación y coordinaciones de la administraciones y sus organismos públicos con la comunidad autónoma y la entidades locales.
4.4. Control
El control es muy frecuente de la actividad de los órganos inferiores. Hay muchos tipos. Se puede ejercer de forma simultánea y posterior, formal e informal, interior y exterior, de legalidad y de oportunidad. Hay dos tipos de controles:
a. Sobre los actores : pretende reunificar la legalidad u oportunidad de los actores
singulares que dictan los órganos inferiores. Ej. recursos administrativos. En concreto puede ser:
▲ Revisión en vía de recurso. (arts. 107 y ss. LRJ-PAC).
▲ Revisión de oficio. (arts. 102-106 LRJ-PAC)
▲ El control fiscal que en el ámbito estatal desarrolla la intervención general.
b. Control sobre la actividad: no tiene que ver con los actos concretos sino con partes
concretas de actuación que son valorables desde diferentes perspectivas. Ej. evaluación de las relaciones de la organización del cumplimiento de los objetivos.
▲ Potestad de inspección: lo ejerce todo superior sobre el inferior ya sea
directamente o a través de los órganos específicos dentro de la organización como por ejemplo la inspección de sanciones.
▲ Potestad de cumplimiento o disciplinaria: es para sancionar la conducta
de funcionarios.
▲ Exigencia de rendiciones de cuentas: memorias, informes, etc.
▲ Sustitución interorgánica: en uso de la actividad o gestión de efectivos
del órgano inferior. T.2. La dinámica de las organizaciones
1. Los movimientos competenciales entre órganos
1. Introducción
El cuadro de competencias que establece el sistema normativo no es inamovible, no se confieren con un carácter de permanencia. El propio sistema crea mecanismos para la traslación. Con frecuencia, por distintas razones las competencias se van trasladando de uno entes a otros por conveniencia, mejora técnica.
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Es traslación por un órgano superior a otro de nivel inferior del ejercicio ( no la titularidad) de una competencia, reteniendo el delegante la titularidad de la misma. Opera de un órgano superior a otro de nivel inferior.
Aspecto subjetivo: los órganos de las diferentes Administración podrán delegar el ejercicio de la competencias que tengas atribuidas en otros órganos de la misma administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes , o en las entidades de derecho público vinculadas o dependiente de aquellas. Lo que significa, que opera en órganos de la misma Administración aunque no sean dependientemente jerárquicos.
Como novedad desde que se modificó la ley también es posible en entidades de derecho público. Junto a las administraciones territoriales están las administraciones institucionales que son organismos públicos que se crean bajo dependencia de la administración. Ej. RENFE, AENA, agencia de meteorología… son organismos públicos que están vinculados al derecho administrativo pero singularidad es que están adscritos a un ente territorial. Ej. AENA a Fomento y gozan de personalidad jurídica pero existe una relación de excepción o tutela con administración territorial.
Aspecto objetivo : ¿Qué competencias son delegables? La ley establece que con carácter general todas las competencias son delegables, excepto: (está prohibida la delegación de:)
1. Los asuntos que se refieren a las relaciones con la Jefatura del Estado, la Presidencia
del Gobierno de la nación, Cortes Generales, Presidencias de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
2. La adopción de disposiciones de carácter general de rango inferior a la ley , es decir,
los reglamentos. Tampoco se puede delegar el ejercicio de la potestad. Infringiría el art. 97 de la CE, de prohibición de delegar la potestad.
3. La resolución de recurso en los órganos administrativos que hayan dictado los actos
objeto de recurso. Se refiere al recurso de alzada.
4. Las competencias que se ejerzan por delegación. Es decir, la subdelegación está
prohibida.
5. Las materias en que así determine por norma con rango de Ley.
Aspecto formal: ¿Cómo? La delegación y su revocación se deben publicar en el Boletín en función de la administración de que se trate. Es un requisito de validez del acto de delegación.
Las resoluciones dictadas por el órgano delegado harán constar que se adoptan por delegación. Esto se suele indicar en la firma p d (por delegación: norma y firma).
Efectos:
1. El más evidente es que se traslada el ejercicio de la competencia al órgano
delegado , de manera que el delegante no podrá ejercerla salvo que la revoque o la avoque. El delegante en un futuro puede revocarla o avocarla.
2. La traslación en principio es indefinida , aunque puede limitarse a un periodo
determinada o a la producción de una condición extintiva (téngase en cuenta que la delegación opera entre órganos y no entre personas físicas). El órgano tiene una vocación de permanencia.
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3. Es revocable unilateralmente (en todo o en parte de las potestades delegadas) por el
órgano delegante (solo el mismo que ha delegado). La revocación es un acto jurídico que deja sin efecto a otro anterior pero por voluntad del otorgante.
4. Los actos dictados por delegación se consideran dictados por el órgano delegante
porque es quién tienen la titularidad de la competencia aunque lo haya ejercido otro. Hay una ficción jurídica porque en el fondo es cómo si el delegante la hubiera ejercido.
4. Avocación art. 14 30/
Es la traslación del ejercicio de la competencia para resolver un asunto determinado desde el órgano titular de la misma a un órgano superior, acordada por éste mismo. Hay un órgano que asume el ejercicio de una competencia que está atribuida a un órgano inferior, el órgano inferior se atribuye o avoca una competencia que no es suya
Opera solo entre órganos de una misma Administración :
▲ Dentro de la línea jerárquica con la máxima amplitud.
▲ Excepcionalmente, en caso de que un órgano ostente una competencia por delegación,
pero la misma haya sido conferida por un órgano que no sea superior jerárquico suyo. Entonces avocará el delegante. Quien avoca es el superior, si esa competencia no es propia sino que está delegada, en ese caso el único que puede avocar la competencia es el órgano delegante. El delegante puede avocarla en cualquier momento.
▲ Tienen carácter singular … “ podrán avocar para si el conocimiento de un asunto ”,
luego no cabe avocar categorías generales de asuntos. La avocación es muy restrictiva tienen que venir referida a un asunto muy concreto. Es decir el órgano quiere adoptar una competencia porque le parece importante.
▲ La decisión de avocar se adopta, caso por caso, mediante acuerdo motivado que debe
notificarse a los interesados en el procedimiento su los hubiere. No hace falta publicarlo en el BOE.
5. Sustitución
Es la traslación temporal de la facultad de ejercicio de todas o parte de las competencias de un ente publico a otro, impuesta como consecuencia de la falta de ejercicio de estos o de otras circunstancias anormales. También puede operar dentro de una misma administración. Hay tres tipos de sustitución.
a. Sustitución por subrogación : un ente público
pretende asegurar el cumplimiento de las obligaciones que las leyes imponen a los entes inferior y que los mismo no observan. Art. 60 LR Bases del Régimen Local y art. 155CE. Ej. Ayuntamiento de marbella gestionado por una comisión gestora y que le quita la competencia la comunidad autónoma o el Estado.
b. Sustitución por disolución. Ante el
incumplimiento generalizado de sus obligaciones por parte de un ente público, el ente superior disuelve el órgano del gobierno, confiando a otro el ejercicio provisional de sus funciones art. 61 LRBRL. EJ. ayuntamiento de marbella. Tiene que ser un asunto muy grave. Es
No precisa la publicación para su validez. Basta con que se haga constar la autoridad de procedencia en las resoluciones y actos que se firmen.
2. Los movimientos competenciales entre personas jurídicas, es decir, entre las
administraciones públicas.
1. Centralización y descentralización
La centralización es una forma de organización pública en la que la Administración del Estado asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés general atribuyéndose todas las potestades y funciones necesarias para ello. En este sistema, las posibles divisiones del territorio que se pudieran efectuar son simples circunscripciones periféricas sujetas a la autoridad central por vínculos de jerarquía. La administración española ha sido muy centralizada que es muy característico de la administración francesa.
En los últimos 20 años se ha producido una idolatría de la descentralización. En la centralización la administración central asume el protagonismo. Este modelo hoy por hoy lo pueden tener algunas comunidades autónomas o municipios pero no España en su conjunto. Desde los reyes católicos todo fenómeno de descentralización ha sido objeto de represión. España es el más descentralizado de Europa y del mundo. La descentralización implica un autogobierno. Casi el 60% del total de los presupuestos se lo llevan las comunidad autónomas.
La descentralización es un supuesto de transferencia intersubjetiva de competencias, es decir, que tiene lugar entre personas jurídico públicas (CCAA). Se realiza a través de normas jurídicas. Los entes descentralizados pasan a ser titulares de tales competencias. Descentralizar es transferir competencias de un ente a otro. Puede ser de dos tipos:
2.a. Territorial, con un trasvase masivo de competencias del Estado
a las CCAA mediante los estatutos de autonomía. Implica el traslado de personas, edificios, recursos, capital…son elementos necesarios para ejercer esa competencia.
2.b. Funcional, mediante la creación de un ente institucional con
personalidad jurídica propia Ej. AENA, RENFE, loterías y apuestas del Estado AEMET, BOE. Son entes instrumentales o de derecho público. En España hay cerca de 150 entes. Uno de los que más tiene es el Ministerio de Fomento.
*** Las EELL tienen una noción más administrativa que como persona jurídico-política. la descentralización se ejecuta fundamentalmente del Estado a las CCAA. Los ayuntamientos y Diputaciones son entes más administrativos, mientras que el Estado y las CCAA son entes jurídico-políticos.
2. Delegación intersubjetiva: transferir o delegar
Opciones:
1. Entre el Estado y las Comunidades Autónomas mediante las denominas Leyes de
delegación. Art. 150.2 CE. Ej. en caso de educación y sanidad el Estado ha delegado esas competencias pero podría revocarlas, y recuperarlas. Completar con art. 150.2 CE.
2. Entre el Estado y las Comunidades Autónomas en los entes locales (t.10).
3. Entre el Ente político primario de un determinado Nivel territorial Ej. Ministro,
Consejero y las entidades instrumentales dependientes del mismo. (DA 13º AP. A LOFAGE). Es una delegación que opera entre una Administración y un Ente público.
De los entes territoriales en las corporaciones de Derecho público, que constituye la forma normal de ejercicio por éstas últimas de sus competencias. Una corporación de derecho público es un colegio profesional, una cámara de comercio…no son administraciones públicas en sentido propio pero ejercen competencias delegadas. Su naturaleza jurídica es mixta (pública y privada).
La delegación intersubjetiva es más frecuente. Suele ocurrir entre las CCAA y las EELL. La descentralización ocurre entre el Estado y las CCAA.
**** El control del reglamento: se recurre de forma indirecta. Cuestión de ilegalidad o por el órgano puede decir que el Reglamento no es válido.
3. Cooperación
Es el gran olvidado. Lo que distingue la cooperación de la coordinación. Es que la coordinación solo puede llevarla a cabo una administración superior desde el punto de vista de la satisfacción de los intereses generales y no de la jerarquía. El art. 149. Coordinar tienen un motivo de fuerza mientas que la cooperación es alcanzar un objetivo común y de trabajar juntos no porque estén obligados. En el estado autonómico se han olvidado estos principios sobre todo el de la coordinación.
Reprografía cooperación y coordinación. “las relaciones de coordinación y cooperación entre administraciones publicas en España” Sánchez Morón.
Resumen: medio folio. Definición y técnicas.
www.clad.org/portal/publicaciones-del-clad/revista_clad_reforma_democracia/ articulos/001-enero-1994/sanchez.pdf
Notas: práctica 2
La administración no puede recurrir sus propios actos. La nulidad está para actuaciones muy graves. Es decir, cuando se salta el procedimiento o el funcionamiento ordinario de la Administración. No hay ningún vicio de validez. La nulidad es la excepción.
Para buscar la jurisprudencia: CENDOS: contencioso, sentencia…TSS de Cataluña base de datos jurisprudencial. Sala Contencioso Administrativo 16 enero 2006 nº recurso 163/2005.
Ley 7/2007 de 12 de abril del Estatuto Básico del empleado público. Modelos comparados: modelo británico y francés Ramón Parada.
Derecho comparado. Ideas claves: modelo francés y británico. Ramón Parada
Modelo francés
El sistema francés de función pública es, como otras tantas instituciones del Derecho administrativo, un referente seguido por otras administraciones europeas (España, Italia, Bélgica) y en numerosos países surgidos de las colonias francesas. En el Antiguo Régimen concurría en Francia dos tipos de servidores públicos: (1) los titulares de oficios, verdaderos propietarios de sus cargos en muy diversas administraciones (ejército, finanzas, justicia, etc.), cargos que podían transmitir por herencia, y que serán origen de verdaderas dinastías 14
II. EL SISTEMA DE EMPLEO PÚBLICO
T.3 El sistema español de empleo público
Biografía recomendada: Derecho Administrativo. Parada Vázquez. “Organización y empleo público”. M. Sánchez Morón. Derecho de la Función pública. Británico y francés.
1. La evolución del sistema español: fases y características generales. Son cuatro
etapas.
1ª Etapa: el corporativismo de servicio
El modelo español de función pública se basa en el modelo francés, y la característica fundamental es la idea de un cuerpo cohesionado de funcionarios. De ahí, el corporativismo. El funcionario se define por la pertenencia a un cuerpo. La Revolución Francesa es que la que origina el cambio, antes eran cargos hereditarios. La corona tenía una serie de súbditos, y en todo el territorio existían el intendente, los ejércitos, empleados públicos… y funciones elementales. La administración se limitaba a la guerra, el mantenimiento del orden, urbanismo. Era muy reducido. Lo más característico es el sistema de mérito y capacidad, es uno de los principios de la Declaración del Hombre.
Con algunos antecedentes en el siglo XVIII, tiene su origen con la creación de los cuerpos generales y especiales de funcionarios durante el s. XIX. Con la revolución industrial y el desarrollo de los ferrocarriles y otras industrias, se ve la necesidad de crear una función para dar cabida a las necesidad de la sociedad. En concreto de sectores de la sociedad como por ejemplo registradores de la propiedad, ingenieros de minas… estos cuerpos se especializan en la prestación de un servicio público concreto. En cada Ministerio existe un cuerpo determinante.
Con la creación de este sistema de cuerpos, se deja a través el sistema de botín y la práctica compensatoria de las cesantías. Ya no se reparten los cargos en los ministerios después de ganar las elecciones el grupo político de turno, sino que se crean cuerpos selectivos. El spoil system es un sistema que permaneció hasta el siglo XIX, se inventa en Estados Unidos: el vencedor de las elecciones coloca al frente de la Administración a personas de su partido. Se busca profesionalizar la Administración Pública, que no sean personas de paso, y que mantengan sus funciones al margen de los vaivenes políticos. Según los británicos, es un gentleman. Miau de Benito Pérez Galdós.
Cuerpos jerarquizados de funcionarios como epicentro del sistema. La función público se articula entorno a cuerpo jerarquizados. Son cuerpos especializados por razón de la materia. En Francia, el funcionario le seleccionan para trabajar en un cuerpo con las retribuciones propias de su cuerpo, y a lo largo del tiempo realiza una carrera en ese cuerpo pero de manera progresiva.
Estatutos Generales (Bravo Murillo, O’Donnel y Maura). En España había cuerpos especiales con su Estatuto Especiales y `sus propias normas, y además había Estatutos Generales aplicables a todos los administrativos. Hoy en día existe un Estatuto que es la Ley vigente.
El modelo francés es cerrado entorno al cuerpo. 14
2ª etapa: contaminación del modelo anglosajón
Importación de elementos del civil service tomados de EE.UU. y GB, que se incorporan a la Ley de Funcionarios Civiles de 1964. Que sigue vigente en algunos aspectos.
Desaparece la jerarquía interna de los cuerpos y surge la agrupación clasista según el título habitante. Un recién licenciado no tiene que esperar a la cúspide. El cuerpo sigue subsistiendo pero se agrupan en función de la titulación: Doctores, licenciados, diplomados, etc. Se clasifican con la titulación que les ha servido para entrar en el cuerpo.
En 1964 se crean los funcionarios generalistas e interdepartamentales. Aparecen una serie de cuerpos que se estructuran su formación y están presentes en toda la Administración: TAC, Cuerpo de Gestión, Cuerpo Administrativo y Auxiliar. De tal forma que el funcionario puede cambiar de Ministerio. Prevalece el cuerpo generalista frente al especial para que haya mayor flexibilidad de movimiento. Aunque GB lo abandona, España continúa.
Fortalecimiento de los funcionarios administrativos frente a los especialistas o facultativos. El sistema español se convierte en un sistema mixto: cerrado francés y abierto anglosajón.
3ª etapa: La laboralización de la función pública
La Constitución Española reconoce en los artículos 23.2 y 103.3. En nuestro sistema de función pública la mayoría trabajadores tienen que ser funcionarios.
Con la Ley 30/1984 de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública, se admite un régimen paralelo al Derecho laboral y se pasa de un modelo cerrado de función pública a otro abierto, próximo al modelo EE.UU. Introducen una serie de medidas por presión sindical de carácter laboral.
Se incorporan a la regulación funcionarial elementos propios del régimen laboral: clasificación del personal, negociación colectiva y huelga.
Se admite un régimen de contratación laboral. Esta Ley fue declara inconstitucional en el año 99, y tuvo que modificarse en este aspecto. La Ley no distinguía entre el funcionario y el laboral. De esta forma, dijo que el sistema de función pública es un sistema basado en una relación estatutaria y solo excepcionalmente se puede contratar a personal laboral: manejo de máquinas, portería, etc. Aspectos secundarios.
4ª etapa: situación actual
Ley 7/2007 de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP). Es una ley básica que se aplica a todas las administraciones. Se habla de empleo público en vez de función pública. Porque los laborales han adquirido tanta importancia que es un término que les incluye. La ley equipara a unos y otros. Les iguala en obligaciones y derechos. Es una ley con muchas deficiencias.
Se aplica al personal funcionario y laboral, reduciendo sus diferencias
Personal eventual
En virtud de nombramiento y con carácter no permanente, solo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial
1. Son personas vinculadas al titular de un cargo por razones de confianza política o
especial, cuyo nombramiento y cese son libres. En todo caso, cesan cuando lo hace el titular del cargo. Ej. asesores políticos
2. Nutren los gabinetes de los altos cargos , alejados de la neutralidad y objetividad
inherentes a los funcionarios.
3. Su condición no constituye un mérito para el acceso a la función pública, pues no han
superado los trámites competitivos necesarios para adquirir el status del funcionario de carrera. Sin embargo, se les aplica el régimen general de estos últimos.
Personal laboral (art. 11 EBEP)
Que a su vez se puede clasificar en fijo, por tiempo indefinido o temporal. Prestan servicios a las AAPP en virtud de un contrato regido por el Derecho laboral en cualquiera de las modalidades de contratación. La Administración actúa como si fuera un empresario.
Su número se ha incrementado en los últimos años. La STC 99/87 establece la prevalencia del sistema funcionarial, pero su extensión por diversas Leyes y la presión sindical han acabado por desdibujar la frontera entre lo laboral y lo funcionarial, cuya delimitación se remite a las Leyes de desarrollo del EBEP (Véase art. 9.2.).
Es otro atajo para alcanzar la condición de funcionario de carrera (Disposición temporal 2ª EBEP).
Personal directivo (art. 13 EBEP)
Hay una quinta opción pero que tampoco es una categoría al uso. No se trata de una categoría autónoma de empleado público, sino de personal de naturaleza singular. Se trata del personal directivo.
• Es una necesidad. Hasta hoy no existe ninguna regulación de quiénes pueden acceder al
personal directivo y con qué funciones. En la LOFAGE si que se menciona algo.
• No se trata de una categoría autónoma del empleado público, sino del personal de
naturaleza singular que las normas de cada Administración van a definir.
• Puede pertenecer a alguna de las categorías anteriores o provenir de fuera del sector
público. Se basa en la idea del Management de la empresa privada que trabaja con objetivos y tiene una ulterior evaluación.
• No se trata de una categoría obligatoria, si bien la LOFAGE prevé la existencia de los
órganos directivos.
• Su designación tiene que atender a principios de mérito y capacidad, y al principio de
idoneidad.
T.4. Los órganos competentes
1. ¿Quién gestiona el personal?
La gestión de la función pública corresponde a cada Administración Pública, si bien los sindicatos participan activamente mediante pactos y acuerdos, lo que se denomina negociación colectiva. Si falla la negociación colectiva, se anularía.
En el Estado , la gestión funcionarial ha descansado tradicionalmente en la subordinación de los cuerpos de funcionarios, porque a cada Ministerio estaban adscritos los cuerpos de los funcionarios. Hasta que en 1964 se centraliza la gestión del personal en un órgano: el Gobierno y al Ministerio de la Presidencia. Este Ministerio, en 1984, llamado Ministerio de Administraciones Públicas, pasa a llamarse Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, y quien lo ejecuta en concreto es la Secretaría de Función Pública.
En las Comunidades Autónomas llegó un modelo que era el estatal. En las Comunidades autónomas suele asumir las competencias la Consejería de la Presidencia, sin perjuicio de las que corresponden al Consejo de Gobierno. A la Consejería de Hacienda se le atribuyen competencias decisivas sobre incrementos – o recortes – retributivos y otras modificaciones de gasto. En las CCAA hay una consejería que es la que gestiona, y una Hacienda qué es la que decide el destino de los recursos autonómicos.
En las Entidades Locales , está dividido. Al Pleno del Ayuntamiento le corresponde la aprobación de las plantillas y de los RPT (relación de puestos de trabajo), la fijación de la cuantía de las retribuciones complementarias y la fijación del número de personal eventual. Al alcalde le corresponden las demás funciones: aprobar las ofertas de empleo público (OEP), las bases de las pruebas selectivas y concursos, las separaciones y despidos, etc.
2. Clasificación en grupos, cuerpos o escalas y niveles (I)
2.1. Clasificación
Los funcionarios se agrupan en cuerpos, escalas, especialidades y otros sistemas que incorporan competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados a través de un proceso selectivo (art. 75.1. EBEP). _ El personal laboral se rige por normas distintas. Se incluyen solo las funciones._* Los cuerpos o escalas se clasifican en tres grupos (art. 76 EBEP) designados con los estatus A, B y C:
1. Para el acceso a los cuerpos o escalas del grupo A se exige estar en posesión del
título universitario de licenciado o de grado. Se subdivide en dos grupos: A1 y A2, asignándose cada cuerpo o escala a uno de los dos subgrupos en función del nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las características de las pruebas de acceso. A1: ingeniero, doctor y licenciado. A2: diplomado.
2. Para el acceso a los cuerpos o escalas del grupo B se exige estar en posesión del
título de técnico superior.
3. Para el acceso a los cuerpos o escalas del grupo O se exige estar en posesión del
título de bachiller o técnico, subgrupo C1; o de graduado en ESO, subgrupo C2.
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