Plan Marshall, Apuntes de Historia Económica

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CAPÍTULO 7 El Plan Marshall: ayuda provisional, el programa de recuperación europea y la división de Europa, 1947-1949 pe 'ama de la administración Truman para la seguridad económica. Los cionarios de Washington temieron que, si las condiciones económicas seguían deteriorándose, los gobiernos de Europa Occidental podían su- cumbir-ante la influencia soviética, si no es que ante la embestida comu- nista directa. Cuando menos, Europa Occidental podría adoptar políticas proteccionistas, de “mendiga con tu vecino”, a su vez reduciendo las ex- portaciones estadounidenses, debilitando la ya de por sí frágil estructura del, come io y las finanzas mundiales y socavando las bases económicas e la paz. La política de contención delineada en la Doctrina Truman proporcio- naba una razón fundamental para la intervención estadounidense en Eu- ropa, pero no ofrecía soluciones positivas y prácticas para los problemas puramente económicos de Europa Occidental, La promesa de EE.UU. de combatir el comunismo no calentaba los hogares de los británicos, ni ali- mentaba a los trabajadores franceses ni abría las vías marítimas de Ale- mania. Incluso en junio de 1947, cuando el secretario de Estado Geor; C. Marshall anunció el plan que llevaría su nombre, la administración Truman carecía de un plan coherente para la reconstrucción europea, El Plan Marshall enunciado en el discurso del secretario no era un programa fijó para la acción. Al invitar a los países europeos a iniciar su propio plan de recuperación, Marshall abrió puertas a una participa- ción extranjera importante en la planificación e implementación del pro- grama de ayuda, Más aún, debido a sus costos y alcances sin precedentes, el Programa de Recuperación Europea se vio sujeto a mayores presiones internas que la legislación económica extranjera anterior. Por ser el pro- ducto de numerosas influencias competitivas, el Plan Marshall fue de to- do para todos: un programa de ayuda humanitaria, un apoyo para las ex- 133 134 La SEGURIDAD ECONÓMICA Y LOS ORÍGENES DE LA GUERRA Pula, 1945-1950 z . jonal ortaciones estadounidenses, un arma contra el comunismo internacional, Les antídoto contra el radicalismo de Europa Occidental y un instramen- to para la integración europea. La crisis europea y los orígenes del Plan Marshall 'ecuperación Europea (PRE) se originó en una crecien- ES e quel entre los Tancionarios estadounidenses debido a -que Europa Occidental se acercaba 2,un colapso político y económico. Ala sorprendente recuperación de 1946 siguió una grave caída en la produe- ción y el comercio durante el crudo invierno de 1947. Estos problemas se agravaron en la primavera. Europa Occidental se enfrentó a un enorme déficit en su balanza de pagos con el mundo exterior, especialmente con Estados Unidos aproximadamente 4.250 millones de dólares en el año fiscal de 1948) y con los proveedores de materias primas'. La falta de sol- vencia de los británicos ocasionó problemas especiales, ya que los exce- dentes tradicionales de importación de Gran Bretaña con el continente europeo habían proporcionado las ganancias necesarias de divisas extran- jeras para pagar las importaciones europeas del continente americano y de otras áreas. Las fábricas cerraron cuando se acabaron las existencias de materias primas y productos semielaborados, especialmente carbón, mientras que la inflación, la falta de convertibilidad de la moneda y la proliferación de acuerdos comerciales proteccionistas causaron estragos en al ropeo interno. . al En abril de 1347, un subcomité del CCEGM reportó que la brecha del dólar en Europa requería de una extensa infusión de ayuda estadouni- dense. Era imperativo un nuevo programa de ayuda de EE.UU. porque los programas de ayuda existentes estaban disminuyendo en los momen- tos en que Europa los necesitaba más. En mayo de 1947, el Departamen- * to de Estado calculó que a pesar de que la ayuda del gobierno estadouni- dense, incluyendo los desembolsos del BIRF y del FMI, financiaría la ex- portación de 6.200 millones de dólares en bienes y servicios durante 1947, esta cifra se reduciría a 4.600 millones de dólares en 1948 y a 2.700 mi- Mones en 1949. En un discurso en abril de 1947, John J. MeCloy, presi- dente del Banco, explicó que ni el Banco Mundial ni los bancos privados estadounidenses podrían pagar los déficits de Europa occidental. Las su- mas eran demasiado elevadas, y las instituciones financieras se rehusa- ban a otorgar lo que consideraban préstamos económicamente poco firmes alcanzar objetivos políticos”. . Ñ COEN su regreso del Consejo de Ministros Exteriores de Moscú, a finales de abril, el secretario de Estado, Marshall, instruyó a George F. Kennan, que entonces daba clases en el Colegio Nacion: de la Guerra de Was- hington, para que estableciera un Estado Mayor de Planificación Política ee) que formularía los principios para un programa de reconstrucción europea. (Marshall dijo al gabinete que había creado el EMPP porque ha- bía existido una “falta notable de planificación central en la política esta- dounidense”). El grupo de Kennan contribuyó con su reporte e preliminar sobre la reconstrucción europea el 23 de mayo. El EMPP pensaba que las raíces de la inestabilidad de Europa se encontraban en los efectos poste- riores de la' guerra y no en las actividades comunistas. A pesar de que Europa sola be iniciar un nuevo programa cooperativo de recuperación, EL PLan MARSHALL: AYUDA PROVISIONAL... 135 Estados Unidos debe colaborar utilizando la ayuda para desahe los rincipales “cuellos de botella” de la producción, como la industria del car- Ón en Alemania. Los países del bloque soviético podrían participar, pe- ro sólo si estaban de acuerdo en “abándonar la orientación exclusivista de sus economías”, El EMPP terminaba con una súplica paa que se de- jara de enfatizar el anticomunismo en la política de EE.UU2, El 8 de mayo de 1947, el subs£cretario Dean Acheson definió los prin- cipios de un nuevo programa de ayuda de un importante discurso sobre la crisis económica europea ante el Consejo Delta en Cleveland, Mississip- pi. Resporidiendo a las críticas nacionales y extranjeras,contra el supues- to anticomunismo de un solo propósito de la Doctrina Truman, Acheson enfatizó el compromiso positivo de EE,UU. para la reconstrucción de Eu- ropa, En primer lugar, Acheson describió con vívidos detalles la destruc- ción causada por la guerra en Europa y las consecuencias de que ese con- tinente fuera incapaz de pagar por los productos estadounidenses que tan desesperadamente necesitaba. Sólo para mantener las importaciones de ese momento, los países europeos necesitaban aproximadamente 5.000 millones de dólares por año en divisas adicionales. Explicó que las ínsti- tuciones internacionales eran incapaces de controlar la crisis, y sólo Es- tados Unidos tenía los recursos suficientes para prestar ayuda. Pero in- cluso con sus impresionantes bienes, Estados Unidos necesitaba concen- trar su asistencia de emergencia en áreas donde fuera más efectiva para edificar la estabilidad política y económica del mundo... (y) para fomen- tar políticas comerciales liberales...”, especialmente en Europa Occidental y Alemania. Afirmó que “la cooperación europea no puede esperar “un . compromiso mediante el agotamiento” y ... debemos realizar cualquier ac- ción posible inmediatamente, inchuso sin un acuerdo de los Cuatro Gran- des, para que el efecto sea una medida mayor de recuperación europea, incluyendo la de Alemania”! 'Én un memorando del 27 de mayo, el subsecretario de Asuntos Exte- riores, William Clayton, que acababa de regresar de Europa y se hallaba trastornado por las condiciones de deterioro que encontró en ese continen- te, sostenía que Estados Unidos había subestimado seriaménte los proble- . mas de la recuperación europea. Recomendaba un programa de ayuda de tres años con entre 6.000 y 7.000 millones de dólares al año. Pero_ade- más, recordando la reacción negativa del público y del Congreso ante la AARNU, pensaba que Estados Únidos debería supervisar cuidadosamen- e dicho programa. Escribió que “Estados Unidos debe dirigir este espec- táculo”, Pará este momento, la administración aún no se decidía sobre asun- tos tan importantes como las dimensiones y el alcance de un programa de recuperación o el grado hasta el que participaría en él el continente eu- Topeo. En su famoso discurso en la Universidad de Harvard el 5 de junio, el secretario de Estado, Marshall, simplemente pidió la iniciativa europea en un esfuerzo conjunto y prometió la ayuda de Estados Unidos. Para en- tonces todavía no existía un Plan Marshall, ya que los políticos aún no resolvían sobre los distintos enfoques entre las diversas proposiciones pa- ra la reconstrucción europea. Por ejemplo, los países que el subcomité del CCEGM había identificado en su reporte del 23 de mayo como los que más merecían la ayuda estadounidense, no correspondían del todo con los futuros receptores del AMPP. De la misma manera, el reporte del EMPP del 23 de mayo, preliminar y preparado a toda prisa, trataba más con los 138 La SEGURIDAD ECONÓMICA Y LOS ORÍGENES DE LA GUERRA Fría, 1945-1950 fera soviética en Europa Oriental. Por sjemelo, Thomas G. Paterson, s0s- tiene que los soviéticos rechazaron el Plan Marshall poraue hubiera sig- mificado un retorno al status quo ante bellum en el que Europa Oriental comerciaba alimentos y materias primas a cambio de la maquinaria y los bienes de consumo occidentales. Áñade que, tomando en cuenta el preca- rio control soviético sobre la región, “un flujo masivo de dólares estadou- nidenses hubiera representado, con toda seguridad, un desafío para la po- sición soviética”! Sin embargo, en 1947, ningún-bando anticipaba o deseaba la inte- rrupción del comercio mutuamente beneficioso entre Oriente y Occidente. Hay pocas evidencias de que los capitalistas estadounidenses hubieran anhelado este mercado, y los planificadores de EE.UU. se preocupaban ante todo de Europa Oriental como una fuente de comercio y materias primas para: Europa Occidental (ver el capítulo 3). Tampoco los soviéticos tenían buenas razones para interrumpir el patrón tradicional del comer- cio dentro de Europa. El comercio exterior nunca había figurado en forma predominante dentro de la planificación soviética, y las economías de Eu- ropa Oriental no complementaban muy bien las necesidades de Moscú. Con excepción de Checoslovaquia, la mayoría se especializaba en produc- tos agrícolas y no procesados de los cuales la Unión Soviética por lo ge- neral tenía excedentes. Por otro lado, los satélites dependían del comer- cio occidental y sus inversiones, Europa Oriental no hubiera entrado en conflicto necesariamente con las metas económicas en la región, e induda- blemente no hasta el punto de que los soviéticos rechazaran el Plan Marshall”. Por otro lado, las necesidades estratégicas y políticas ayudan a expli- car los temores soviéticos por la influencia. estadounidense en Europa Oriental. Moscú estaba decidido a crear una zona tapón contra una inva- sión de Occidente, pero todavía tenía que asegurar la alianza de sus de- pendientes cuando Marshall propuso un nuevo programa de recuperación. Adam Ulam e Isaac Deutscher especularon que la gente inquieta del Kremlin pudo haber interpretado la retórica cada vez más militante de los voceros estadounidenses después de la Doctrina Truman, como el pri- mer paso de una campaña para atraer a los países de Europa Oriental fuera del bloque soviético. De hecho, al principio, los polacos y checoslo- vacos se resistieron a la presión soviética para que se retiraran de la Conferencia de París*?. La ideología también militó contra la participación soviética en el Plan Marshall, Obviamente, el Kremlin no deseaba ayudar a salvar al ca- pitalismo en Europa Occidental. Probablemente, los soviéticos, que equi- paraban el control económico con el dominio político de Europa Oriental, consideraban que la meta estadounidense de una Europa abierta, de libre comercio y económicamente integrada, constituía un desafío disfrazado contra su esfera de influencia, Gradualmente, en una “defensa económica de la autarquía de Stalin”, los soviéticos sellaron Europa Oriental y establecieron economías autosu- ficientes “nacionalistas” y un sistema comercial bilateral. Durante los treinta, cuando los términos del comercio se habían vuelto contra los bie- nes primarios y habían vuelto prohibitiva la maquinaria de importación, los planificadores soviéticos se habían concentrado en la extracción de los recursos naturales y la producción de bienes de capital por encima de mercancías para el consumidor. Para cuando el Ejército Rojo arremetió Ex PLAN MARSHALL: AYUDA PROVISIONAL... 139 contra Europa Oriental, el experimento soviético se había encerrado en una ley de hierro de economía “marxista” -o más bien stalinista— y las autoridades comunistas soviéticas y locales comenzaron a aplicar los pro- cedimientos operativos, ahora ortodoxos, en los satélites. De esa manera, los imperativos ideológicos y burocráticos invalidaron la racionalidad eco- nómica y la especialización de la mano de obra. Por deferencia hacia Sta- lin, algunos países tan pequeños como Albania construyeron fundidoras de acero, caras e ineficientes. A mediados de los cincuenta, el COME- CON, similar del bloque soviético al Plan Marshall, abandonaría final- mente el modelo stalinista irracional a favor de una mayor competencia y comercio con Occidente. Pero probablemente, en 1947, el Plan Marshall parecía desafiar la promesa soviética del crecimiento industrial y autono- mía económica para los países subdesarrollados de Europa Oriental*. Una combinación de factores estratégicos, políticos e ideológicos con- dujo a que los soviéticos repudiaran el Plan Marshall Los asuntos econó- micos desempeñaron un papel menor. El retiro soviético de las conversa- ciones de París era inevitable, pero sólo en el sentido de que la falta de un acuerdo político generado en la Europa de posguerra, especialmente en Alemania, imposibilitó la cooperación económica entre Oriente y Occidente. Revisión del problema alemán, 1947 a 1948 El hecho de resolver el problema alemán era un requisito esencial para la recuperación europea!" Para principios de 1947, diversos factores el de- seo de reducir los costos de ocupación, la dependencia de Europa Occiden- tal de la recuperación de Alemania, el fracaso de un contro] cuatriparti- ta y la decisión de contener el poder y la influencia soviéticos en Europa— habían comprometido a Estados Unidos a reconstruir Alemania Occiden- tal. Pero esta perspectiva excluía a Francia y a otros países europeos amistosos, para no mencionar a la Unión Soviética y a las naciones de Europa Oriental, que habían sufrido tanto a manos de la Alemania nazi. Más aún, el Departamento de Estado todavía esperaba que Francia ac- tuara como la pieza central de un nuevo balance del poder en el continen- te. La administración Truman necesitaba encontrar una solución al pro- blema que sirviera simultáneamente para resolver los desacuerdos dentro del gobierno estadounidense por las políticas de ocupación, reducir la opo- sición de Europa Occidental a la reconstrucción de Alemania, ? para in- tegrar el gigante industrial de Europa a la órbita de EE.UU.*, A] principio, los esfuerzos estadounidenses se concentraron en elevar el nivel permitido de la industria dentro de Bizonia. Este era fundamen- talmente un gesto político diseñado para elevar la moral alemana y apa- ciguar a los congresistas, descontentos por el alto costo de la ocupación. Por ejemplo, en febrero de 1947, una misión presidencial encabezada por. Herbert Hoover culpó a los límites de marzo de 1946 sobre la industria alemana por los altos costos de ocupación y por el estancamiento de Eu- ropa, a la vez que advertía que “podemos mantener a Alemania con estas cadenas económicas, pero también mantendremos a Europa en andrajos”. En realidad, cuando Hoover presentó este reporte, la producción alemana no había alcanzado ni siquiera el tope de marzo de 1946". De todas maneras, en julio de 1947, los británicos y los estadouniden- 140 La SEGURIDAD ECONÓMICA Y LOS ORÍGENES DE LA GUERRA Fea, 1945-1950 ses acordaron elevar el nivel de la industria en Alemania hasta los nive- les de producción de 1936 (en oposición a 1932). El tope total de la. cidad acerera alemana (que no debe confundirse con la verdadera produc- ción, que era menor), aumentó de 7.500.000 a 11.500.000 de toneladas, de las cuales 10.700.000 se encontraban en Bizonia. Sólo se llegó a un acuer- do entre británicos y estadounidenses después de largas y ásperas nego- ciaciones sobre el carbón alemán y del Rubr, durante la primavera y el verano de 1947. Al final, Estados Unidos cargó con la mayor parte de los costos británicos de ocupación a cambio del predominio estadounidense en Bizonia, lo que significaba, entre otras cosas, el fin de los esfuerzos por nacionalizar la industria carbonífera alemana. Además, en julio de 1947, la administración, reemplazó a la JCS 1067 por una nueva directriz (JCS 1779) que reafirmó el principio del primer cobro, el alto de Clay a las en- tregas de reparaciones y otras medidas diseñadas para reavivar la econo- mía alemana!'*, Ñ . Los franceses obligaron a los británicos y a los estadounidenses a de- morar el anuncio del acuerdo sobre Bizonia. En julio de 1947, Bidault se quejó de que el fuit accompli angloestadounidense parecía confirmar las acusaciones comunistas de que Estados Unidos favorecía más la recons- trucción alemana que la francesa. París exigía la internacionalización de las industrias del Ruhr, la garantía del acceso al carbón alemán (a pre- cios por debajo del mercado prevaleciente) y la restauración de las entre- ps de reparaciones'”. La petulancia francesa puso a prueba la paciencia le Marshall, secretario de Estado, que dijo en julio de 1947 al embajador francés que una Alemania dominada por los soviéticos —probable consé- cuencia de un estancamiento indefinido— representaba para Francia un peligro aún mayor que una Alemania reconstruida vinculada con Occiden- te. Marshall dejó muy en claro que Estados Unidos intentaba revivir la producción alemana con el objeto de reducir las importaciones de Bizonia y los costos de ocupación”. * _ Más tarde, el subsecretario Clayton expresó sus so: as, que de he- cho tenían bases, de que los franceses estaban utilizando el argumento de la seguridad para suprimir la competencia de Alemania. John Gimbel ha- ce la observación de que en discusiones exploratorias tripartitas en Lon- dres durante agosto de 1947, los franceses revelaron que “su principal ob- jeción al plan del nivel de la industria en Bizonia era que representaba una amenaza para las cifras acereras de producción proyectadas en el Plan Monnet”. Los franceses esperaban que el control del carbón alemán y las limitaciones sobre el Ruhr se traducirían en una supremacía indus- trial en Europa. Finalmente, en agosto de 1947, París aprobé los niveles más altos de producción en Bizonia, después de que los estadounidenses estuvieron de acuerdo en volver a considerar la posición francesa en el Ruhr durante negociaciones posteriores”. Mientras tanto, otra vez, el Departamento de Estado se enfrentaba a una fórmidable oposición a sus planes por parte del general Lucius Clay y del ejército. Los políticos de Ft Bottom pensaban que Estados Uni- dos necesitaba hacer concesiones a los franceses sobre el Ruhr si se que- ría que el gobierno de París, en favor de Occidente, siguiera en el poder. El aparente apaciguamiento de los franceses por: parte del Departamen- to de Estado enfureció al susceptible Clay, quien amenazó con remunciar en julio de 1947. Marshall y el subsecretario de Guerra (más tarde nom- brado secretario del Ejército), Kenneth C. Royall, aseguraron a Cláy que EL PLAN MARSHALL: AYUDA PEOVISIONAL... 141 este acuerdo, tan dificilmente conseguido, eon los británicos sobre la pro- ducción de Bizonia permanecería intacto, aun cuando serían necesarias algunas concesiones para obtener la participación de Francia en el inci- piente programa de recuperación europea”. A principios de agosto, el mismo Royall propinó una bofetada al 0 rir en público que Estados Unidos no estaba obligado a consultar con los franceses sobre el plan de Bizonia, reprimenda que el ¿ POrsay no to- mó a la ligera. Entre otros, el subsecretario de Estado, Robert Lovett, pensó que había llegado el momento de que el Departamento de Estado asumiera los deberes de oenpación en Alemania, que tenía la OGMEU y el Departamento de Guerra. En opinión de Lovett, estaban bloqueando el plan del Departamento de Estado para utilizar los recursos de Alemania en forma balanceada con el objeto de recuperar a Europa como un todo”. Sin embargo, a medida que los funcionarios del Departamento de Es- tado tomaban en consideración la idea de asumir la tarea de Clay en Ale- mania, comenzaron a simpatizar cada vez más con el jefe de la OÓGMEU. John Gimbel nota que, confrontando con las responsabilidades financieras que acompañaban a las responsabilidades administrativas en Alernania, el Departamento de Estado se movilizó hacia una posición que por más de dos años había impedido que adoptara el ejército; comenzó a criticar cada vez más las metas y los objetivos de Francia con respecto a Alemania y el futuro de Europa, y finalmente llegó a:la conclusión de que las demandas territoriales y económicas de Fran- cia eran, de hecho, incompatibles con cualquier programa que hu- biera, hecho que Alemania alcanzara. una economía viable en el fu- turo%, En el verano de 1947 se hicieron evidentes las pruebas de la erecien- te insatisfacción de Washington hacia los franceses, cuando se inauguró en París la Conferencia sobre le Cooperación Económica Europea (CCEE). Entre algunas indicaciones de que la CCEE estaba a punto de presentar “poco más que 16 listas de compras” que se esperaba que pagara Estados Unidos”, Lovett informó al embajador francés, Henri Bonnet, que los eu- Topeos tendrían que mostrar mayores deseos de ayudarse a sí mismos an- tes de que el Congreso aceptara más ayuda al exterior. En especial, ad- virtió que el pueblo estadounidense no daría apoyo a un nuevo y costoso programa de ayuda, si Francia y otros beneficiarios potenciales de la ge- nerosidad estadounidense intentaban imponer una paz punitiva sobre Alemania*, Desde la perspectiva de Washington, parecía terriblemente despilfa- rrador que Francia construyera nuevas fundiciones de acero cuando las chimeneas del Ruhr permanecían inactivas. Lovett instruyó a los repre- sentantes estadounidenses en París para que “enfatizaran primordial- mente la utilización eficiente de la capacidad existente en lugar de enfa- tizar el desarrollo del capital”. Tomando en cuenta que la mayor parte de capacidad ociosa se encontraba en Alemania, la administración Truman había cifrado sus esperanzas de recuperar a Europa en la restauración de la industria alemana”. De esa manera, el trabajo revisado del Departa- mento de Estado sobre el pr Éma de ayuda, a finales de agosto de 1947, enfatizaba la necesidad de que Europa se ayudara a sí misma a través de la “eliminación de los cueilos de botella” y “el uso tótal de la ca- 144 La SEGURIDAD ECONÓMICA Y LOS ORÍGENES DE LA GUERRA FRÍA, 1945-1950 nio de 1947, encontró que mientras los comentarios de la prensa y el ra- dio sobre el discurso de Marshall eran casi todos positivos, "prácticamen- te todos estaban de acuerdo en que se requería un esfuerzo intenso para convencer al renuente Congreso y al público de que se necesitarían gran- des gastos”, ebido en parte a un desacuerdo dentro del Departamento de Estado sobre la manera de manejar la publicidad, la administración no comuni-” có bien su mensaje. A finales de juñio de 1947, el escritor de discursos Joseph Jones, notó una difundida confusión en los medios de comunica- ción sobre la proposición del secretario. “Fodos se preguntan: ¿Significa el Plan Marshall que sé abandona la Doctrina Truman?” Jones esperaba que Marshall aclarara que “existe una linea recta que va desde la Doctri- na Truman hasta el Plan Marshall”. A pesar de que la mayoría de los individuos de altos ingresos y con estudios, así como la mayoría de las organizaciones agrícolas y del traba- jo, favorecían el Plan Marshall, no sucedía lo mismo con muchos grandes empresarios. En diciembre de 1947, un estudio departamental descubrió que “los líderes de la industria, particularmente, no han dado su apoyo —especialmente en los casos del acero, los automóviles y el petróleo”—. Los autores del estudio identificaron a los empresarios como la única “resis- tencia verdadera” al Plan Marshall, pero temían que su influencia sobre el Congreso, ya de por sí cauteloso por el costoso programa de reconstrue- ción, fuera decisiva”, Por lo general, el Congreso no daría su apoyo a un esfuerzo de recu- peración, a menos que se garantizara absolutamente que los países euro- peos harían buen uso de la ayuda estadounidense. Una queja muy común era que los países europeos habían hecho muy poco por sí mismos para aliviar sus problemas económicos internos*, Además, un número impor- tante de congresistas insistía en establecer límites estrictos sobre las di- mensiones y la duración de un programa europeo, y exigían que cualquier programa de ayuda estuviera acompañado con la reconstrucción de Ale- mania. Los republicanos, especialmente, protestaban contra el hecho de vertir dólares en lo que algunos denominaban un “nido de ratas” y otros, más caritativamente, un “New Deal internacional”. Sostenían que una agencia independiente del Departamento de Estado debería controlar el programa de ayuda sobre sólidos principios de negocios”, A finales de junio de 1947, a pedido urgente del senador Vandenberg, el presidente Truman nombró tres prestigiosas comisiones sobre el Plan Marshall. Encabezados por el secretario de Comercio, W. Averell Harri- man, el secretario del Interior, Julius A. Krug, y el presidente del Conse- jo de Asesores Económicos (CCE), Edwin G. Nourse, se instruyó a los tres grupos para que estudiaran la viabilidad del Plan Marshall y su impac- to sobre la economía y los recursos naturales de Estados Unidos. Un co- mité privado para el Plan Marshall sobre la Ayuda a la Recuperación Eu- ropea (CPM), encabezado por el antiguo Secretario de guerra, Henry L. Stimson, organizó los anuncios en los periódicos, los compromisos para dar discursos y las campañas de peticiones y cartas, en estrecha coopera- ción con el Departamento de Estado. El CM tuvo mucho éxito al movi- lizar el apoyo de los empresarios prominentes. Además, otros poderosos pos de interés, como la Federación Estadounidense del Trabajo, los eteranos de Guerras en el Extranjero y la Federación Estadounidense de la Oficina de Agricultura, también apoyaron el programa“, EL PLAN MARSHALL: AYUDA PROVISIONAL... 145 Europa a la administración a buscar una “A; Interina” especial del Congreso antes de someter la legislación del Plan Marshall. De alguna manera, las tribulaciones de Gran Bretaña eran las que despertaban mayor preocupa- ción, ya que los funcionarios estadounidenses consideraban a ese país co- mo el eje del comercio con Europa. En la primera mitad de 1947, el flu- jo al exterior de las reservas británicas aumentó a un promedio de 300.000.000 de dólares al mes, en comparación con 70.000.000 durante to- do el tercer cuarto de 1946. Los 5.000 millones de dólares en préstamos que Estados Unidos y Canadá les habían anticipado a principios de 1946 estaban próximos a agotarse. De hecho, una-escasez-de dólares-amenaza- ba toda la estructura del comercio multilateral mundial. La convertibili- dad de la libra esterlina, que gomenzó el 15 de julio bajo los Acuerdos Fi- nancieros Angloestadounidenses, acabó tan rápido las reservas británicas de dólares, que Londres se vio forzado a dejar de cambiar dólares por li- bras el 20 de agosto de 1947. Sin embargo, la ayuda a Gran Bretaña, que ya había recibido tanto auxilio de EE.UU., presentaba dificultades especiales con el Congreso. Co- mo concluyó un subcomité del Consejo Nacional de Asesores, la adminis- tración tenía que convencer al Congreso y al público de que había permi- tido que Gran Bretaña suspendiera la convertibilidad esterlina “sólo como una medida temporal y de emergencia”, y que permanecía intacto él com- promiso de Gran Bretaña de un comercio posterior no discriminatorio. Aun cuando los funcionarios estadounidenses simpatizaban con los britá- nicos, en sus épocas de problemas, Washington se pongo por la suspen- sión de la convertibilidad esterlina, congelando los fondos que q an eñ la cuenta del préstamo a Gran Bretaña y excluyendo a ese país de la probabilidad de recibir.-Ayuda Interina*!. . y Clayton y el EMPP*pensabari que era de suma importancia un paque- te de ayuda, ya que, sin él, Europa Occidental podía llegar al colapso an-- tes de que el Conereso aprobara la legislación del Plan Marshall. En agosto de 1947, el EMPP declaró que “en Europa, el margen de seguri- dad, tanto desde el punto de vista económico como desde el político, es ex- tremadamente delgado”. Sin embargo, los funcionarios del Departamento de Estado observaron una oposición “muy fuerte” del' Congreso a un fait accompli a lo largo de los lineamientos de la Doctrina Truman*. A finales de septiembre, Truman dijo a los dirigentes del Congreso ue Francia, Italia y Austria necesitaban 597.000.000 de dólares en ayu- da de emergencia para sobrevivir durante el próximo invierno, y el 23 de octubre de 1947, el presidente convocó una sesión especial del Congreso que comenzara el 17 de noviembre. Truman pidió al Congreso que toma- ra en cuenta las medidas antiinflacionarias junto con la Áyuda Interina, una táctica política dirigida a avergonzar a la mayoría republicana por haber desmantelado los controles a los precios en 1946%, En su mayor parte, la administración evitó hacer referencia en forma explícita a la Unión Soviética durante la sesión especial, aun cuando dejó en claro sin la Ayuda Interina, los partidos comunistas de Francia e Italia proba- blemente triunfarían en las próximas elecciones, El 17 de noviembre, Tru- iman explicó, en un mensaje al Congreso, que “el futuro de las naciones li- bres de Europa se encuentra en equilibrio”. El futuro de nuestra propia economía se encuentra en peligro”*. Para entonces, el anticomunismo había cobrado un impulso por sí 146 La SEGURIDAD ECONÓMICA Y LOS ORÍGENES DE LA GuERBA FRIA, 1945-1950 mismo, y los legisladores de la nación no necesitaban enfatizar este pun- to. Les miembros del influyente Comité Herter comentaron “que no obser- varon ninguna situación verdadera de hambre en sus viajes y, que si no fuera por la amenaza comunista que extiende sus venenosos tentáculos a lo largo de Europa Occidental, el interés del Comité por el Plan Marshall sería cualquier cosa menos entusiasta”. Pundit Arthur Krock añadió que “el Comité Herter se inclina a creer que cualquier Plan Marshall puede haber asegurado ganancias solamente en valores de seguridad, cuyo futu- ro económico es incierto”, Mienjras tanto el reporte del Comité Harriman, presentado el 7 de noviembre, intentaba calmar los extendidos temores de que el programa estadounidense de ayuda provocaría una inflación interna. Refutando “la idea... de que necesitamos exportar nuestros bienes y servicios como si fueran regalos, para garantizar nuestra propia prosperidad”, el comité re- orté que “el peligro económico inmediato para Estados Unidos es la in- Hación” Sin embargo, a través de la restricción fiscal Estados Unidos po- dría amortiguar la demanda interna de dólares en ayuda a sus aliados europeos durante cuatro años. Á su vez, los receptores europeos necesita- ban estabilizar sus divisas, reducir las barreras al comercio, expandir la producción y dejar de enfatizar la formación de capital a largo plazo y los programas de bienestar social'", En octubre de 1947, el CCE también había reportado que un progra- ma de ayuda a gran escala no necesariamente sería inflacionario. En pri- vado, el CCE y el Comité Harriman no confiaban tanto en la habilidad del gobierno para detener la inflación como sugería su reporte. Pero las dificultades potenciales se pasaron por alto en nombre de la conveniencia política”. Los acontecimientos en Europa profundizaron la aprensión de Was- hington. Un resurgimiento de la actividad comunista hizo surgir dudas sobre si la ayuda estadounidense terminaría auxiliando a fuerzas que ho eran amistosas hacia EE.UU. En septiembre, el Comité de Asesores del Departamento de Estado sobre el PRE sostuvo. que “si el virus del. tota- litarismo se extiende” a Francia e Italia, “será casi imposible impedir que devore a toda Europa Occidental*, Estos temores resultaron infundados, ya que las huelgas comunistas del otoño eran un signo de debilidad y no de fuerza. Á principios de no- viembre de 1947, el EMPP declaró que “el avance político de los comunis, tas en Europa Occidental ha sido detenido, por lo menos temporalmente” y que “la Unión Soviética no desea ni espera una guerra contra nosotros en un futuro cercano”. La victoria de las fuerzas moderadas en las elec- ciones francesas y el fracaso de las huelgas comunistas en Francia e Ita- lía durante el otoño de 1947, fueron grandes éxitos estadounidenses. Marshall dijo al gabinete, el 7 de noviembre, que “el avance comunista ha sido detenido, y los soviéticos se han visto obligados a revaluar su posi- ción”. El senador Vandenberg dijo con alegría a su esposa “los cormu- nistas están perdiendo terreno, y parece que ha llegado el momento 'de aprovecharnos”*, ] La Ayuda Interina se aprobó en el Congreso con relativa facilidad, en arte debido a que la administración había vinculado sutilmente la ayu- exterior con el anticomunismo, y en parte debido a que muchos con- gresistas estaban reteniendo su fuego para el programa mayor de ayuda. EL PLan MARSHALL: AYUDA PROVISIONAL... 147 Para el 15 de diciembre, ambas Cámaras del Congreso habían aprobado la Ayuda Interina por amplios márgenes. Francia, fala y “Austria recibio. ron subvenciones por un total de 552.000.000 de dólares (que aumentó a 557.000.000 de dólares en marzo de 1948). Además, en diciembre, des- pués de consultar con los dirigentes del Congreso, el CNC decidió ndres podría seguir utilizando lo que quedaba de los 400.000.000 de dó- lares del préstamo británico. Estados Unidos aceptó además cargas con la totalidad de os costos. dels Bizonia alemana”, __. La aprobación de la interina no garantizó de ninguna manera el éxito del Plan Marshall. En un año de elesciones, muchos engresistas re- publicanos (y demócratas) temían que el PRE alimentara la inflación y retardara la realización de una reducción impositiva que fue largamente esperada. De hecho, incluso Robert Lovett y el secretario del Tesoro, John Snyder, habían expresado en privado, en junio de 1947, que el cálculo de 5.000 millones de dólares requeridos para el primer año del PRE, consti- tuía una suma “astronómica” que el Congreso nunca aceptaría, El repre- sentante Christian Herter, del Comité de Asuntos Exteriores de la Cáma- ra, el senador Robert Taft, y un Eupo de veinte senadores “revisionistas” organizados por el republicano Whip Kenneth Wherry, esperaban invali- dar el PRE con enmiendas o por lo menos reducir a un tercio los fondos para el plan. Tampoco los legisladores republicanos deseaban apoyar el enorme volumen de comercio entre Este y Oeste y las extensas reduccio- nes arancelarias de EE.UU. que el Departamento de Estado consideraba vitales para el comercio multilateral, Más aún, con toda seguridad, los fu- turos presidenciables como Taft y otros leales republicanos no deseaban qu 'Truman se acreditara un importante triunfo diplomático. Como Van- lenberg se lamentó en noviembre, “es casi im osible raantener cualquier tipo de clima antipartisano con respecto a nada. La política presenta un. aire viciado”. _ EL 9 de diciembre de 1947, el presidente Truman pidió 6.800 millones de dólares para los. primeros 15 meses del PRE y 17.000. millones para los primeros cuatro años. Serían elegibles para recibir ayuda los 16 estados miembros de la CCEE, además de las zonas occidentales de Alemania. Truman pidió al Congreso que terminara la legislación para el 1 de abril de 1948, precisamente cuando se terminarían los fondos de Ayuda Inte- Tina -y precisamente antes de las elecciones en Italia, Más tarde, Tru- man hizo la observación de que los 17.000 millones de dólares sólo repre- sentaban el 5% de los costos de la nda guerra mundial y el 3% del ingreso nacional de 1948 (ver el apéndice, gráfico 2). Sin embargo, com- parada con los presupuestos federales en épocas de paz, durante los trein- ta, la cifra era enorme*, .. La administración lanzó una campaña concertada para ganarse a los líderes del Congreso. Manteniendo una estrecha relación con Marshall y Lovett, el senador Vandenberg asumió la responsabilidad -de superar la oposición de sus colegas republicanos al programa europeo. Por ejemplo, en diciembre de 1947, Vandenberg sugirió que el Comité para el Plan Marshall debería reclutar “ejecutivos empresariales de alto nivel” para que testificaran en favor del PRE ante el Comité de Relaciones Exterio- res del Senado, que presidía él mismo. Además, el senador por Michigan persuadió ala Casa Blanca para que recortara las apropiaciones iniciales e-5.300 millones de dólares para los primeros doce meses, eliminara los requisitos para una autorización de cuatro años, y reforzara una condi- 150 La SEGURIDAD ECONÓMICA Y LOS ORÍGENES DE LA GUERRA FRÍA, 1945-1950 si seguro que el Congreso apoyaría cierto tipo de PRE truncado para el primer año de operación. Sin embargo, el anticomunismo representó el agente crucial que unió a los republicanos y a los demócratas sobre las di- mensiones, el momento y la naturaleza del Plan Marshall, En enero de 1948, el columnista James Reston había detectado “un toque de aislacio- nismo” —un deseo de librarse de los problemas europeos— inclusive entre los congresistas internacionalistas que apoyaban al PRE. Con respecto a las huelgas masivas durante el otoño de 1947, Reston escribió que “de no haber sido por las actividades de los comunistas en Europa, nunca hubie- ra existido un programa de esta magnitud, y si entraran en receso, inclu- sive ahora, la administración se vería en un serio problema”. El 1* de marzo de 1948, en su acostumbrado tono melodramático, el senador Van- denberg dijo a sus colegas del Senado que “el comunismo amenaza toda libertad y seguridad, ya sea en el viejo mundo o en el nuevo, cuando po- ne cadenas en cualquier parte a los pueblos libres... La cortina de hie- rro no debe llegar: a orillas del Atlántico, ni por agresión, ni por emi- sión”, La unión bipartita forjada en el debate sobre el PRE sobrevivió inclu- sive a las elecciones de 1948, a pesar de los esfuerzos de José Stalin por instigar el bloqueo de Berlín durante el verario de 1948. Ya en noviembre de 1947, Clark Clifford había sugerido que el presidente podía aumentar sus perspectivas en las elecciones si adoptaba un papel más visible en la elaboración de la política exterior. Clifford escribió que “en épocas de eri- sis, el ciudadano estadounidense tiende a respaldar a su presidente”. La sesión especial del Congreso ofreció esta oportunidad al presidente Tru- man. Personalmente entregó un mensaje al Congreso sobre la Ayuda In- terina el 17 de noviembre de 1947, el primer día de la sesión especial, y un mes más tarde envió otro mensaje importante sobre el Plan Marshall a Capitol Hill. El golpe de Estado en Checoslovaquia y el temor de la guerra en marzo de 1948 también. ayudaron a que el presidente obtuvie- ra cierta ventaja, especialmente al ayudar a aislar a la izquierda al an- tiguo secretario de Comercio, He A: Wallace, candidato del Partido Progresista para presidente. Cuando Wallace adoptó un punto de vista benigno sobre los motivos soviéticos en el golpe de Estado checoslovaco, la Casa Blanca lo calificó como un sujeto engañado por el Kremlin y por los comunistas estadounidenses. La acusación surgió efecto y, como resulta- do, muchos liberales volvieron al sendero del Partido Demócrata. Con la misma efectividad, el bloqueo de Berlín silenció al crítico republicano, go- bernador Thomas Dewey, de Nueva York, sobre los asuntos de política ex- terior. Á pesar de que los asuntos internos —especialmente el éxito de Truman en renovar la coalición del New Deal y en poñer en ridículo a la LXXX Legislatura “que no hacía nada”- probablemente decidierorr las elecciones, la preponderancia sin desafíos de Truman como líder de la alianza occidental tuvo mucho que ver en la restauración de su. imagen entre los votantes”. 7 co La administración Truman no creó las crisis de marzo de 1848 o de Berlín, pero sí explotó los temores que dichas crisis despertaron. Si los funcionarios estadounidenses recurrieron. algunas veces a la hipérbole pa- ra garantizar la aprobación del Plan Marshall por parte del Congreso, lo hicieron debido a una genuina alarma por los acontecimientos en-el ex- tranjero. En cualquier caso, la política de la Guerra Fría en 1948 sólo te- nía objetivos limitados; una vez que las crisis terminaron en el verano de EL PLaN MARSHALL: AYUDA PROVISIONAL... 151 1948, los estadounidenses quedaron muy lejos de un rearme .a. escala total. El fracasado rearme de 1948 La preparación militar de Estados Unidos no estuvo a la altura de sus compromisos diplomáticos después de la segunda guerra mundial. La re- tórica caldeada y algunas veces militarista generada por el temor a la erra en 1948, ha llevado a algunos estudiosos a exagerar el cambio en a planificación de defensa y la estructura de la fuerza de EE.UU. duran- te este período, Por ejemplo, Daniel Yergin afirma que “los sucesos en Checoslovaquia proporcionaron ímpetus para movilizarse hacia un nue- vo nivel de preparación militar", Be hecho, las crisis de 1948 solamen- te expusieron las limitaciones de las fuerzas militares convencionales de EE.UU,, el exceso de confianza de los planificadores militares estadouni- denses en el poderío atómico y los inconvenientes de la contención econó- mica. _ Es verdad que la crisis de marzo dio origen a un entusiasmo en Was- hington por un aumento en los gastos de defensa. Ante una sesión con- junta del Congreso el 17 de marzo de 1948, el presidente Truman denun- ció el “patrón” de la agresión soviética y la subvención comunista en Che- coslovaquia, Finlandia, Grecia e Italia. Truman expresó también su apo- yo al Pacto de Bruselas y pidió que el Congreso aprobara rápidamente el Plan Marshall, el Entrenamiento Militar Universal y el servicio selectivo, porque “hemos aprendido la importancia de mantener una fuerza militar como un medio de prevenir la guerra”. Además, en un testimonio ante el Comité del Semado sobre los Servicios Armados, el 17'de marzo, el secre- tario Marshall invocó el recuerdo de Munich al presionar en favor de una rápida aprobación del PRE y de las medidas de defensa. Declaró que “Ta acción diplomática, sin el respaldo de la fuerza militar, sólo puede condu- cir a un apaciguamiento en el mundo actual”. Dos días más tarde, equi- paró la política soviética con “el procedimiento arbitrario y calculado del régimen nazi”. El Congreso aprobó el PRE y restauró el borrador en abril de 1948, pero volvió a rechazar el EMÚ, aunque Truman y Marshall lo habían promovido repetidamente como el pilar de una defensa nacio- nal“, Los servicios militares pensaron capitalizar la situación de la crisis de primavera al exigir un gran aumento en los gastos de defensa. Su argu- mento no carecía de razón, ya que el presupuesto militar de la adminis- tración de 9.800 millones de dólares para el año fiscal de 1949 era exce- sivamente severo desde cualquier punto de vista. Por ejemplo, en una presentación en la Casa Blanca, en febrero de 1948, el mayor general Al- fred M. Gruenther, que encabezaba la Junta de Personal que asesoraba a la JJEM, sostuvo que-los servicios, y especialmente el ejército, padecían de una grave escasez de tropas listas para el combate. La escasez del per- sonal de la Marina ya había inmovilizado a 107 barcos y para finales de 1948 la escasez del ejército alcanzaría los 165.000 elementos. Porrestal re- cuerda que Gruenther “enfatizó que el empleo de cualquier cosa que so- brepase a una división en cualquier área haría necesaria una moviliza- ción parcial” El discurso de Truman en marzo alentó a los servicios militares a 152 La SEGURIDAD ECONÓMICA Y LOS ORÍGENES DE LA GUERRA Frta, 1945-1950 presionar en busca de apropiaciones suplementarias por varios miles de millones de dólares. Un ayudante hizo notar, a finales de marzo, que “el residente comentó que, ahora, cada departamento del gobierno estaba a favor de un suplemento de 1.500 millones de dólares al presupuesto pa- ra el año fiscal de 1949, con un énfasis sobre el aumento a las tropas de tierra y el EMU, ya que la Oficina de Presupuesto lo había convencido de que una gran expansión de los gastos militares aumentaría la inflación y requeriría de un gasto deficitario. Sin embargo, tras intensas labores de cabildeo por parte de los servicios armados, Truman estuvo de acuerdo en satisfacer parcialmente al Pentágono. El 1* de abril dé 1948 Truman pi- dió al Congreso 3.000 millones de dólares (posteriormente aumentados a 3.200 millones de dólares) en apropiaciones suplementarias para la defen- sa, incluyendo 775.000.000 de dólares más para la obtención de aviones”. Sin embargo, el debate dentro de la administración por el presupues- to de defensa apenas había comenzado, Forrestal había persuadido a la JJEM para que cediera a su petición suplementaria original de 9.000 mi- llones de dólares, prometiéndole que él podía aumentar el suplemento an- te el Congreso, de 3.000 millones a 3.500 millones de dólares. Los defen- sores del poderío aéreo en el Congreso y en la administración, especial- mente el secretario de la Fuerza Aérea, W. Stuart Symington, también pi- dieron un aumento en los fondos para obtener aviones y una fuerza de 70 grupos. En cambio, Truman estaba a favor de una edificación militar gra- dual y balanceada, enfatizando las capacidades de la movilización de de- fensa sobre las fuerzas permanentes. Cuando más tarde Forrestal no pu- do persuadir a los servicios para que aceptaran los lineamientos del pre- sidente, Truman dijo a su personal que se. estaba “enojando mucho” con su secretario de Defensa. El presidente culpó también a los “tres cabezas de carnero” del Departamento de Defensa —Forrestal, Symington y Ro- yall- por socavar el EMU al fomentar el apoyo del Congreso para sus propios proyectos preferidos”. En mayo de 1948, los servicios armados obtuvieron 3.200 millones de dólares en apropiaciones complementarias, pero habían conseguido una victoria a un altísimo costo. El 13 de mayo del mismo año, el presidente Truman convocó a Forrestal, a los secretarios de-los servicios, a los tres jefes del Estado Mayor y a los más altos funcionarios del presupuesto, pa- ra una reunión en Y Casa Blanca. Truman anunció sus intenciones de retener los fondos que la Cámara había asignado a una Fuerza Aérea de 70 pos. Más aún, el comandante en jefe estableció un tope de 14.500 millones de dólares (excluyendo 600.000.000 de dólares en reservas de materias primas) al presupuesto de defensa para el año fiscal de 1950%, La crisis de Berlín, que comenzó precisamente un mes después, en ju- nio de 1948, expuso aún más la debilidad de las fuerzas estadounidenses, así como, según algunos sostenían, la falta de un concepto estratégico en la planificación militar de EE.UU. A pesar de que Estados Unidos desple- gó varias docenas de bombarderos B-29 para apoyar las bases en Ingla- terra durante julio y agosto de 1948, ninguno de los llamados “bombarde- ros atómicos” se habían modificado para transportar armas atómicas. Washington nunca pensó seriamente en el uso de convoyes armados pa- ra romper el bloqueo de Berlín, en parte debido a que-el ejército no podía destinar un contingente importante de tropas de combate, La desmovili- zación de la posguerra había debilitado tanto a las fuerzas estadouniden- ses, que Estados Unidos no podía negociar como igual con los soviéticos EL PLAN MARSHALL: AYUDA PROVISIONAL... 153 sobre Berlín, de acuerdo con el coronel Frank Howley, comandante esta- dounidense en esa ciudad. En el punto más álgido de la crisis, a finales de junio, Howley escribió que “físicamente estamos... tan débiles, en es- te momento, que es como una invitación a los soviéticos para que nos des- truyan, nos pisoteen, y hagan con nosotros lo que deseen sin consultarnos siquiera”, Sin embargo, gracias al director del presupuesto, James E. Webb, Truman mantuvo el presupuesto de defensa para el año fiscal de 1950 en sólo 14,400 millones de dólares (exclusivos para reserva de materias pri- mas) en comparación con los 23.000 millones de dólares requeridos por la JJEM. A pesar de que el NSC 20/4, la mayor revisión de política de EE.UU. que se contempló en noviembre de 1948, advertía que podía sur- gir una guerra como resultado de un “error de cálculo soviético” sobre las capacidades e intenciones de Estados Unidos, al mismo tiempo “enfatiza- ba la importancia de salvaguardar la economía nacional y dejaba sin re- solver la extensión de los recursos que deberían dedicarse a la prepara- ción militar”, En marzo de 1949, la sustitución de Forrestal por Louis A. Johnson como secretario de Defensa, reforzó las tendencias de la adminis- tración de recortar el presupuesto. De hecho, el presidente estaba en el proceso de buscar más reducciones al presupuesto de defensa del año fis- cal de 1950 cuando estalló la guerra de Corea en junio de ese mismo ano”. Tal vez, el mayor defecto de la filosofía presupuestaria de Truman fue que estableció los niveles de gastos de defensa de acuerdo con lo que el presidente y la oficina de presupuesto determinaron que podría soportar la economía, en lugar de establecerlos de acuerdo con lo que parecían re- querir los propios compromisos de la administración en materia de polí- tica exterior. La fuerza de este enfoque consistió en que proporcionó al * presidente una razón fundamental consistente por medio de la que pudo contener a los fanáticos del poderío aéreo y ahorrar dólares demorando el rearme —por lo menos hasta que la guerra de Corea despedazó la ilusión de que estaban preparados. Más aún, la posición de reserva del presiden- te hacia el Pentágono era una consecuencia lógica de la tradición estadou- nidense del gobierno civil M del concepto de la administración de que la contención económica era la primera línea de defensa de EE.UU. La implementación del Plan Marshall, 1948-1949 Los políticos y los legisladores estadounidenses pensaban que el Plan Marshall les ofrecía una oportunidad sin precedentes para reformar las instituciones europeas. Al recordar el fracaso de los programas anteriores de ayuda por parte de BE.UU., los congresistas estaban especialmente ansiosos de colocar la recuperación europea sobre una base de antosusten- tación, si fuera necesario por medio de una intervención total. Como de= claró francamente el senador Henry Cabot Lodge durante una sesión eje- cutiva del Comité de Relaciones Exteriores sobre Ayuda Interina en no- viembre de 1947, Dios sabe que este Plan Marshall va a ser.la mayor maldita in- terferencia en los asuntos internos que ha existido en la historia. 156 LA SEGUEIDAD ECONÓMICA Y LOS ORÍGENES DE LA GUERRA Fría, 1945-1950 allí, el factor dominante era el Plan Monnet. Francia tenía sus pro- yectos bien delimitados o tenía el control total sobre la maquinaria administrativa que los estaba desarrollando. De acuerdo con algu- nos informantes que estuvieron en Francia como miembros de la misión de la ACE, por lo general el papel de Estados Unidos era el de proporcionar una fuente oficial de financiamiento que, por una u otra razón, no podía ser incluido en el presupuesto francés... En ningún sentido significativo existía el patrón de una ACE partici- pando en la elaboración del proyecto”. La inestabilidad crónica de los gobiernos de París impidió que los es- tadounidenses presionaran demasiado en busca de reformas monetarias y financieras. Después de la caída, en julio de 1943, del gobierno centrista de Schuman (a pesar de los embarques especiales de trigo desde EE.UU. a Francia), la ACE entregó fondos de contraparte adicionales en el otoño para apoyar al vacilante gobierno de Queville. Los funcionarios del Depar- tamento de Estado y de la ACE, muy descontentos por el fracaso de Pa- rís en controlar la inflación y en balancear el presupuesto nacional, ame- nazaron con retener la ayuda de contraparte. Sin embargo, después. de que Gran Bretaña devaluara la libra, una nueva acometida de la inflación y Otros problemas nacionales doblegaron al gobierno francés en noviembre de 1949, y el CNC decidió entregar fondos adicionales de contraparte pa- ra ayudar a su sucesor”, . En Italia, las oportunidades para la interferencia estadounidense fue- ron mayores. En marzo de 1948, Estados Unidos señaló que eliminaría la ayuda el PRE si los comunistas llegaran al poder en las elecciones de ril. En vista de la precaria situación política italiana, la-ACE, el Exim- bank y el Departamento de Agricultura (así como el Banco Mundial) ace- leraron la ayuda de EE.UU. a ese país en la primavera de 1948. La co- alición comunista fue derrotada, en parte debido a los esfuerzos estadou- nidenses. Sin embargo, la fragilidad misma del gobierno de Roma impidió a los estadounidenses ejercer presión en busca de mayores reformas inter- nas en Italia”, o Se cuentan por cientos los ejemplos de la obstrucción británica a la integración económica europea y a otras metas multilaterales estadouni- denses. Después del fracasado experimento de la convertibilidad esterli- na y de dólares en 1947, los británicos constituyeron el obstáculo princi- pal para un sistema liberalizado de pagos multilaterales. Más aún, cuan- do Washington trató de restringir el comercio entre Este y Oeste a fina- les de los cuarenta, Londres cultivó las relaciones comerciales con Euro- pa Occidental y firmó un pacto comercial de largo alcance con la Unión Soviética. Pero debido a los estrechos vínculos políticos y militares entre ambos países, la ACE nunca pensó en dar por terminada la ayuda a Gran Bretaña. La crisis británica del verano y el otoño de 1949 colgó a los estadounidenses a abandonar toda esperanza sobre cualquier reduc- ción británica de las restricciones comerciales, La intervención estadouni- dense en Gran Bretaña se redujo a demorar, sin revertir, el progreso de -los programas de bienestar social%, . La interferencia de la ACE fue más común en las naciones más débi- les del PRE, especialmente Grecia y Turquía, donde los programas de ayuda, bajo la legislación de la Doctrina Truman, ya habían dictado una EL PLAN MARSHALL: AYUDA PROVISIONAL... 157 gran participación estadounidense. Pero en realidad, con la orden de des- mantelarse para 1952, y con un Esrsonal reclutado en su mayor parte de la parte cooperativa de Estados Unidos, la ACE dejó pasar muchas opor- tunidades de intervenir en los países industrializados del PRE. Debido a que muchos funcionarios de la ACE estaban predispuestos, por su entre- namiento previo, contra los gobiernos centralizados, demostraron muy po- co del tradicional instintg burocrático para aumentar y perpetuar su or- ganización: Para la ACE, la intervención era asunto de algunas veces. Coma rincipio le era repugnante; como un correpto, era evasivo. En los lugares en que era reconocible y efectiva, como en Grecia y Tur- quía, tenía muy pocas consecuencias en lo que se refiere a la recu- peración europea. Y en los países más industrializados, donde to- das las ambiciones del Plan Marshall se sostendrían o se derrum- barían, la intervención era imposible en la práctica o simplemente En cambio, la ACE aplicó sus esfuerzos en instituciones supranacio- nales que fomentaban la integración económica europea, como el primer Acuerdo para los Pagos y Compensaciones Intraeuropeos (APCI, estable- cido en 1948), la Unión de Pagos Europeos (UPE, 1950), y la Comunidad - Europea del Carbón y el Acero (CE 1951). Aun cuando no se cumplió el propósito de la liberalización total del comercio, éste se aceleró consi- derablemente en 1950 con la reducción de los aranceles intraeuropeos. Estados Unidos dio su respaldo al plan Schuman (que llevó a la CECA), a pesar de sus cualidades similares a un acuerdo, debido a que la pers- pertiva de una cooperación entre Francia y Alemania er las industrias - lel-carbón y el acero prometía grandes dividendos políticos, especialmen- te la aceptación eventual, por parte de Francia, del rearme alemán y oe- ciderital y su participación en la OTAN. Más aún, Estados Unidos apoyó la integración comercial de Europa Occidental, que culminó con la Comn- nidad mómica Europea (CEE, o Mercado Común) en 1957, aun cuan- do significaba una discriminación contra los países restantes, incluyendo a EE.UU. En pocas palabras, Washington no ejerció presión alguna sobre los países del PRE para que adoptaran verdaderas políticas multilatera- listas, debido a que las ventajas políticas inmediatas de la integración económica regional parecían pesar más que los beneficios teóricos de la Puerta Abierta”. Tampoco actuó la ACE como sirviente de intereses especiales. El Con- greso había creado una presunción en favor de los intereses agrícolas, na- vieros y de otra índole de Estados Unidos, en la preocupación del PRE, Sin embargo, a pesar de las presiones de la Asociación de Exportadores de Carbón y de los congresistas de estados carboniferos, la ACE redujo drásticamente el financiamiento, en 1949, de las exportaciones de carbón estadounidense de alto "precio a Europa, a medida que revivía la produc- ción de ese producto en el continente. En 1949, el don eso, respondien- do a la industria naviera y al trabajo organizado, obligó a la ACE a transportar el 50% de cada clase de carga en barcos con bandera estado- unidense, requisito que aumentó el precia de los productos importados por los países del PRE. Pero sín los esfuerzos de la ACE, los costos hubieran sido aún más altos. Como el administrador Paul Hoffman dijo al Comité 158 La SEGURIDAD ECONÓMICA Y LOS ORÍGENES DE LA GUERRA FRÍA, 1945-1950 de Relaciones Exteriores del Senado en 1949, su agencia intentó promo- ver el comercio libre y no temía a las importaciones ni a la competencia de Europa. Á menos que el Congreso ordenara explícitamente a la ACE actuar de otra manera, ésta buscaría al proveedor más barato para pro- curar bienes para el PRES. o . Ñ La ACE actuó como un dique para contener la inundación de los in- tereses especiales. En general, el Congreso dio su apoyo a la agencia de * ayuda, ya que, después de todo, su objetivo primo! | era restaurar la producción europea al menor costo posible para el contribuyente estadou- nidense. Y_a menudo, donde el Congreso impuso presunciones en favor de los grupos estadounidenses de interés, la ACE encontró la manera de frustrar sus intentos. Comercio entre Este y Oeste, de 1947 a 1949 El caso más importante en el que la administración evitó los lineamien- tos del Congreso fue el comercio entre Este y Oeste, donde las necesida- des políticas de la Alianza prevalecerían sobre las metas del control de .las exportaciones.-En efecto, los políticos estadounidenses elaboraron una política de doble trayectoria que vinculaba fuertes controles sobre el co- mercio de EE.UU. y restricciones débiles sobre el comercio de Europa Oc- cidental en el Este. Durante 1945 y 1946, los funcionarios estadouniden- ses habían considerado la penetración económica como una manera de aflojar la sujeción soviética sobre Europa Oriental, qe ara. mediados de 1947 habían abandonado este idea en gran parte. Cuando Marshall habló en Harvard, las metas principales de la política estadounidense de control eran limitar la exportación de equipo z tecnología éstratégicos hasta el bloque soviético y garantizar el acceso de Europa Occidental a los escasos materiales de Europa Oriental. En este punto, la administración Truman se basaba mayormente en las restricciones informales sobre el comercio. Por ejemplo, en agosto de 1947, un funcionario de la Compañía Manufacturera All is-Chalmers ex plicó a los funcionarios del Departamento de Estado que su compañía “no deseaba” proporcionar maquinaria a una compañía acerera de Checoslo- vaquía porque “era probable que la fundidora de acero en cuestión traba- jara para la Unión Soviética”. Liewellyn Thompson, jefe de la División de Asuntos de Europa Oriental, no prohibió la venta de hecho, pero expresó su preocupación porque las ventas a los países orientales podrían privar a los países amistosos de Europa Occidental de maquinaria que estaba escasa. Evidentemente aliviado, el ejecutivo declaró que tomando en cuen- ta que existía cierta escasez de equipo acerero, recomendaría la cancela: ción de la venta”. A finales de 1947, cuando aumentó el deseo del Congreso de un em- bargo sistemático sobre el comercio entre EE.UU. y-el bloque soviético, la administración Truman redobló sus esfuerzos por eliminar a la Unión So- viética y a sus satélites del comercio y la tecnología occidentales. Los pri- meros controles se habían aplicado a bienes que o tenían un uso mibtar obvio, o eran escasos. Tomando en cuenta que el volumen del comercio es- tadounidense con Europa Oriental ya era bastante bajo, los departamen- tos de Estado y de Comercio no pensaban -que fuéran necesarios contro- les estrictos. El Estado Mayor para la Planificación Política (EMPP) de- En PLAN MARSHALL: AYUDA PROVISIONAL... . 159 terminó en noviembre de 1947 que las fallas en las regulaciones de ese tiempo sobre las exportaciones eran demasiado insignificantes como para requerir de grandes revisiones. Si acaso, los funcionarios estadounidenses acusados de redactar una política de controles nuevos se preocuparon por- que las nuevas reglas impusieran un papeleo excesivo sobre las agencias empresariales y gubernamentales de EE.UU.%, Sin embargo, ef diciembre de 1947, el Consejo de Seguridad Nacional (CSN), respondiendo a las presiones del Congreso, recomendó la'aplica- ción de controles más estrictos a todas las exportaciones estadounidenses de materiales estratégicos y escasos hacia Europa, con el objeto de dete- ner el traslado de bienes estadounidenses prohibidos desde Europa Occi- dental al bloque soviético. En su mayor parte, el procedimiento “R” del CSN para los controles a la exportación restringió el comercio de materia- les relacionados con la milicia, como los que la Comisión de Energía Ató- mica identificó como esenciales para la producción de armas atómicas. Sin embargo, el director del CSN, Sidney Souers, hizo la observación de que, en teoría, al declarar a toda Europa como zona de recuperación en la que se aplicaban los controles, el procedimiento “R” alcanzó “el control total de los embarques a Europa Oriental sin una discriminación evidente”, Durante 1948, la administración redujo la mayoría de los vínculos económicos restantes de EE.UU. con los satélites de Europa Oriental. Po- lonia, que todavía era un gran beneficiario del comercio y la ayuda occi- dentales, era la víctima puncipal del castigo estadounidense. En enero de 1948, el presidente del Baneo Mundial, John J. MeCloy, dijo a los repre- sentantes del Departamento de Estado que ciertos funcionarios de Comer- cio, del CNC y del Banco, deseaban cancelar el préstamo de entre 40.000.000 y 50.000.000 de dólares.en equipo de minería a Polonia, pero el hecho de volverse atrás en el préstamo podría poner en tela de juicio. la posición (que ya era dudosa) del Banco como una institución apolítica. Más aún, los países del PRE necesitaban el carbón polaco. El subsecreta- rio Lovett sugirió una salida: tomando en cuenta que probablemente Wall Street frunciría el entrecejo ante un préstamo a un satélite soviético, se acabarían las ventas de bonos en Estados Unidos para financiar el prés- tamo a Polonia. Sobre estas bases “económicas”, MeCloy podría descono- cer el proyecto minero de aquel país. Lovett razonó que los polacos tenían tanta necesidad de divisas Fertes, que venderían su carbón a Occidente, con o sin permiso, Además, añadió que Polonia apenas merecía una con- sideración especial, ya que como miembro del COMECON, se dedicaba oficialmente a la destrucción del Plan Marshal”. Más tarde en ese mes, cuando el embajador polaco se quejó de que el Banco había endurecido sus términos para un préstamo, un funcionario del Departamento de Estado explicó que el Barico, a pesar de ser una ins- titución internacional, tenía que tomar en cuenta la facilidad de venta de sus bonos. La continuación de la incapacidad o la falta de deseos del go- bierno polaco de proporcionar una compensación para la propiedad nacio- nalizada de EE.UU., o de pagar sus deudas a Préstamos y Arriendos, no dio garantías a los inversionistas estadounidenses. En abril de 1948, el embajador polaco replicó. que su gobierno no podía normalizar sus relacio- nes con Estados Unidos hasta que no recibiera un préstamo del Banco. Varsovia nunca recibió el préstamo y renunció al Banco en 1950, pero co- mo había predicho Lovett, Polonia siguió exportando hacia Occidente grandes cantidades de carbón*, , 162 La SEGURIDAD ECONÓMICA Y LOS ORÍGENES DE LA GUERRA Fría, 1945-1950 bilización financiera y la necesidad de estimular inversiones a esca- la para aumentar la producción”. Finalmente, a mediados de 1950 se hi- zo una elección para enfatizar la inversión y la producción orientadas ha- cia la defensa, sobre el control de la inflación. Para finales del plan Mars- hall, “se había perdido gran parte del terreno ganado en la lucha contra la inflación durante sus primeros dos años y medio. La búsqueda de una estabilidad financiera interna firmemente mantenida, quedó en gran par- te sin terminar”, : El comercio fue la única área en la que los europeos cooperaron en forma extensa. Las dificultades de pago producto de la intrincada red de acuerdos bilaterales surgidos después de la guerra, de la escasez de divi- sas fuertes y de la inconvertibilidad de las divisas— había bloqueado la expansión del comercio. Aun cuando al principio Washington intentó un rápido retorno al multilateralismo, el desastroso experimento británico de la convertibilidad esterlina en 1947 convenció a los funcionarios estadou- nidenses de que el comercio regional y la liberalización de pagos eran el prerrequisito para una eventual convertibilidad de las divisas y un comer- cio libre. Así, la ACE aceptó la Unión Europea de Pagos, que oh enor- memente el comercio intraeuropeo, como el primer paso hacia la integra- ción de ese continente. Para 1951, el comercio intraeuropeo había aumen- tado el 36% por encima del nivel de 1938, mientras que las exportaciones de Europa Occidental hacia el mundo exterior habían crecido el 66% por encima de los niveles anteriores a la guerra. Sin embargo, la liberaliza- ción del comercio intraeuropeo “incluía un elemento de discriminación cóntra-los países que no eran miembros de la UPE, especialmente los del área del dólar”. Los arreglos de pagos bilaterales, los controles al inter-. cambio y las restricciones cuantitativas a las importaciones siguieron siendo la norma, De hecho, la UPE nunca resolvió el desequilibrio de pa- gos de Europa Occidental, y los países del PRE como un todo fueron in- capaces de restaurar la convertibilidad de las divisas hasta finales de -los cincuenta. El regionalismo nacido durante los años del Plan Marshall nunca dio paso a una completa integración del comercio transatlántico, mientras el Mercado Común se transformaba en una característica per- manente de la economía mundial*. . Por lo tanto, el acta sobre integración, o como vagamente la llamó el Congreso, “unificación”, fue la menos satisfactoria. Aparte de la reducción de las barreras comerciales, de la unión de aduanas del Benelux y de la naciente Comunidad Europea del Carbón y el Acero, la estructura básica de la economía de Europa Occidental permaneció sin cambios. La integra- ción económica se confinó mayormente a la esfera comercial, e inclusive auna pequeña porción de los países del PRE. (El Mercado Común, esta- blecido en 1957, excluyó a Gran Bretaña, Escandinavia y otros países). La unificación política siguió siendo un “castillo en el aire””, Durante muchos años no se alcanzó la meta más grande, la viabilidad económica de Europa Occidental, ya que los países del PRE siguieron ne- cesitando la ayuda del exterior. De-hecho, en cierto sentido, el Plan Mars- hall no terminó realmente en diciembre de 1951, El Programa de Segu- ridad Mutua proporcionó a Europa Occidental una amplia-ayuda militar de EE.UU. a través de los cincuenta. Sin embargo, la viabilidad económi- ea, en el sentido en que la definía el Congreso, era probablemente una meta poco realista, y podemos sostener que el Plan Marsha!l puso los ci- mientos para la autoconfianza posterior de Europa Occidental. E EL PLAN MARSHALL: AYUDA PROVISIONAL... 163 Los críticos han acusado al Plan Marshall de ensanchar la brecha en- tre Este y Oeste, de desalentar las perspectivas del comercio entre ambas regiones y otros intercambios, y de disminuir las oportunidades para la reunificación de Alemania. Pero puede tratarse de una confusión entre causa y efecto: la decisión estadounidense de ayudar a Europa Occiden- tal fue una reacción ante la confrontación entre Estados Unidos y la Unión Soviéticasy no una fuente de la misma confrontación*, En general, el Plan Marshall fue un éxito sobresaliente. Su logro más importante fue restaurar la autoconfianza de Europa Occidental y tender las bases para una asociación política, económica y militar a largo plazo entre Estados Unidos y esa parte del fnundo. Es verdad que los estadou- nidenses que tomaban las decisiones tuvieron que comprometer ciertos principios con el objeto de garantizar la supervivencia de Europa Occiden- tal. Por ejemplo, apoyaron a ciertas organizaciones regionales en Europa del Oeste -especialmente la UPE y la CECA- que se apartaban senifica: tivamente del medio ambiente económico abierto que Cordell Hull, Will Clayton y otros devotos del multilateralismo puro habían defendido. Pe- ro la disposición estadounidense para hacer compromisos rindió sus fru- tos en los años posteriores, a medida que la recuperación milagrosa de los países del PRE, condujo a un relajamiento gradual de las restricciones económicas y a un aumento repentino en el comercio y las inversiones del Atlántico Norte, muy por encima de las mejores esperanzas de los plani- ficadores estadounidenses en tiempos de guerra. Más aún, el éxito del Plan Marshall tendió las bases para un consen- so estadounidense durable y bipartito detrás de las políticas multilatera- listas que sobrevivirían a la victoria republicana en 1952, Ñ Finalmente, el Plan Marshall y las políticas estadounidenses asocia- das ayudaron a aliviar, aunque no a resolver, el problema más importan- te de Europa en el siglo XX: Alemania. El programa de recuperación ayu- dó a reconstruir Alemania Occidental, estableció los fundamentos para un Estado viable de Alemania Occidental, e integró a ese país a la alianza occidental. Si Estados Unidos tiene cierta culpa por la división de Alema- nia, también merece parte del crédito por eliminar a ese país como la principal amenaza para la seguridad y la estabilidad de Europa. El Plan Marshall facilitó el acercamiento entre Francia y Alemania después de la guerra y, junto con el Plan Monnet, entrelazó inextricablemente a Alema- nia Occidental en una red de instituciones y acuerdos multilaterales. Estados Unidos había alcanzado para 1950 sus principales metas de seguridad económica en Europa: la reconstrucción de Europa Occidental en un sistema multilateral centrado alrededor de Estados Unidos, el ali- neamiento de Alemania con Occidente y la contención del poder soviéti- co en Europa, Es significativo hacer notar que la administración Truman realizó estos objetivos principalmente por medio del uso de instrumentos económicos, y no a través del poder militar. Al asegurar sus propios inte- reses en Europa, Estados Unidos ayudó a reconstruir Europa Occidental como una entidad viable en la política mundial. No fue un logro pequeño.