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Departament de Dret Consttucional, Ciencia Política i de l’Administració Facultat de Dret
Dr. Francisco J. Visiedo Mazón
PRÁCTICA APLICADA NÚM. 3.
- La Reforma Constitucional-
DERECHO CONSTITUCIONAL I
APELLIDOS
NOMBRE GRUPO
Desde hace ya varios años, y ahora con más asiduidad, se viene hablando en
España de la reforma constitucional. Parece existir un amplio consenso en cuanto a
la necesidad de esta reforma, pero es difícil alcanzar éste, por lo que se refiere a su
contenido. De acuerdo con lo anterior, y como Práctica Aplicada núm. 3, en este
Curso de Derecho Constitucional, se propone elaborar un trabajo en el que se
aborden las cuestiones siguientes:
1) ¿Debemos entender la reforma constitucional como una obra del poder
constituyente o del poder constituido?
2) ¿Qué representa la reforma de la Constitución?
3) ¿Qué tipos de reforma, atendiendo a las formas y al contenido, conoces
de reforma constitucional? ¿Cuáles suelen ser, en general, los límites
temporales y los límites materiales de la reforma constitucional?
4) En cuanto a la regulación de la reforma en el texto constitucional
español de 1978, responde a las cuestiones siguientes:
a. ¿A quién corresponde la iniciativa de la reforma constitucional?
b. ¿Qué tipo de reforma requiere su tramitación, de acuerdo con el
artículo 168 CE? ¿Qué cabe entender por revisión total de la
Constitución?
c. ¿Cuándo se requiere someter a referéndum la reforma
constitucional?
d. ¿Cuándo no puede iniciarse la reforma constitucional? ¿Qué
debemos entender por tiempo de guerra?
5) A la vista de los diferentes artículos de opinión que se adjuntan, que
valoración haces en cuanto a la necesidad, o no, de acometer, en la
presente Legislatura, una reforma constitucional.
Departament de Dret Consttucional, Ciencia Política i de l’Administració Facultat de Dret
Dr. Francisco J. Visiedo Mazón
6) ¿Qué aspectos de la Constitución Española de 1978 consideras que
precisan su reforma y por qué hipotética solución para cada uno de ellos
te inclinarías?
7) Caso práctico:
El Congreso de los Diputados se plantea una reforma constitucional del
artículo 57.1 CE eliminando la preferencia del varón sobre la mujer en el
orden de sucesión a la Corona. ¿Qué procedimiento establece la
Constitución para la reforma del artículo 57.1 CE? ¿Es necesario
referéndum constitucional?
Para la realización de esta Práctica Aplicada puede utilizarse como bibliografía:
o Blanco Valdés, R. El valor de la Constitución, Alianza, Madrid, 2006.
o De Vega, P. La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente,
Tecnos, Madrid, 1991.
o También los Manuales que hemos incluido en la Guía Docente.
Artículos:
o La cesta de la reforma – Pedro Cruz Villalón (07/10/2004)
o La superación del Estado de las Autonomías – Ignacio Sotelo(05/10/2012)
o Mejorar la democracia – Paloma Biglino(20/10/2014)
o Alegato por una reforma de la Constitución – Santos Juliá (06/12/2014)
o Una apuesta por la Constitución – Benigno Pendás (09/12/2014)
o Un cuarto de siglo después – Jorge de Esteban (23/10/2014)
o Inaplazable reforma de la Constitución – Jorge de Esteban (16/07/2015)
o ¿Reformar la Constitución? – Manuel Aragón Reyes (01/02/2015)
o La indispensable reforma – Alberto López Basaguren (17/07/2015)
o Si de reformar se trata – Francesc de Carreras (07/10/2015)
o Recrear España – José Luis Barbería (07/11/2015)
o La necesidad de una reforma – Francesc de Carreras (06/12/2015)
o Ideas para reformar la Constitución – Antonio Torres del Moral (14/12/2015)
o La II República y la Constitución de 1978 – Carlos Gómez de la Escalera
o ¿Reforma constitucional o proceso constituyente? – Miguel Ángel Presno Linera
o El Estado autonómico, a la espera de las reformas – Aja, García Roca, Montilla
o Vieja y nueva Constitución – Joaquín Tornos Mas (10/06/2016)
o Vieja y nueva Constitución – Jorge de Esteban (13/06/2016)
TRIBUNA
La cesta de la reforma
Pedro Cruz Villalón
EL PAIS - 7 OCT 2004
Decididamente, la reforma de la Constitución no está arrancando con buen pie. Al menos si nos atenemos al modo como está siendo planteada en estos primeros meses de la nueva mayoría. Vaya por delante la constatación del enorme avance que supone su desbloqueo, después de tanto tiempo tratada como un auténtico tabú. Sin embargo, no parece que estemos acertando en su normalización, lo que por supuesto no tiene nada que ver con trivialización. Normalización de la reforma de la Constitución supone, sencillamente, recurrir a ella cuando sea necesario y conforme vaya siendo necesario: las dos cosas. El esquema actual, basado en una especie de corsé en el que tiene que entrar todo lo que, al cabo de veinticinco años, está más o menos planteado, en unidad de acto, aplazado para dentro de tres años y con la pretensión implícita de hacerla innecesaria por otro largo periodo de tiempo, está muy lejos de la referida normalización.
Por lo que se viene oyendo, con esta reforma sólo se pretende tocar cuatro puntos, y ni uno más, de un modo además cuya sensatez difícilmente podría ser discutida: que no haya en ningún caso discriminación por razón de sexo en el orden de sucesión a la Corona, que el Senado se adecue a la actual estructura territorial del Estado que está llamado a representar, que las comunidades autónomas figuren por su nombre en la Constitución y, por fin, que algo parecido se haga con la Constitución europea contenida en el tratado a punto de firmarse en Roma.
El caso es que estos cuatro puntos, con una excepción si acaso, tienen muy poco que ver entre sí, siendo por el contrario, cada uno de ellos, muy especiales. El que todos se traduzcan en una reforma de la Constitución no es suficiente para ser metidos en la misma cesta. Lo que están pidiendo más bien es una agenda que permita tratarlos por su orden, entre otras razones porque la urgencia con la que se presentan es muy desigual. Veámoslos desde esta perspectiva.
El primero es sin duda el de la reforma de la Constitución condicionada por los avances de la integración europea. Sobre esto sabemos algo; de hecho, es lo único sobre lo que contamos con alguna experiencia en materia de reforma. Lo cual nos pone ya sobre la pista de su especial condición. Las reformas derivadas de los acuerdos internacionales tienen su preciso momento, el momento previo a la ratificación de los mismos (artículo 95). Claro que siempre puede afirmarse que el Tratado constitucional no contiene ninguna cláusula que entre en conflicto con la Constitución; que el cambio en el que se piensa es una cuestión de imagen, importante, sí, pero que tanto da llevarlo a cabo antes o después. Puede que sea así, aunque no lo creo, pero habrá que discutirlo, y mejor pronto que tarde.
En segundo lugar vendría el complejo - nunca mejor dicho- integrado por la reforma del Senado y la "constitucionalización" del Estado de las Autonomías. Que además no puede separarse de la reforma de los Estatutos de Autonomía: aunque sólo sea porque éstos difícilmente podrán evitar tener que hacerse eco de los cambios en el Senado.
La "constitucionalización" del Estado de las Autonomías, para empezar, es también un caso especial, y desde luego no puede quedarse en hacer figurar por su nombre a las comunidades autónomas en la Constitución. Por poner un sencillo ejemplo, el Título VIII no puede abrirse todavía diciendo que el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y "en las comunidades autónomas que se constituyan". Aquí hay pendiente un trabajo de limpieza del texto constitucional, predominantemente técnico, consecuencia de un proceso autonómico que ya tuvo lugar hace veinte años. La urgencia, sin embargo, no viene de aquí. Lo que en este momento está planteado son los términos del engarce entre Constitución y Estatutos. Hasta ahora la Constitución ha dejado demasiado campo al "principio dispositivo" a favor de las autonomías. En este sentido se plantea una tarea de reequilibrio de la actual situación en favor de la Constitución. Esto no tiene nada que ver con una negativa a profundizar en el Estado de las Autonomías. Lo único que persigue
es que dicha profundización esté en la Constitución, y no que la Constitución vaya, por así decir, a remolque de los Estatutos. Como tampoco tiene nada que ver con la uniformización del proceso. Lo que no tendría sentido es que las reformas de Estatutos vayan a su aire, al margen de lo que se pueda hacer eventualmente en la Constitución.
El caso del Senado ("la Cámara de representación territorial", artículo 69) es especial porque lleva esperando desde que en 1983 se completó el mapa autonómico y las provincias dejaron de ser la unidad territorial de referencia. Es la única reforma orgánica que ha sido seriamente discutida en el ámbito parlamentario, con el asentimiento, en uno u otro momento, de todas las fuerzas políticas. El problema en este caso es que sólo hay seguridad acerca de la necesidad de abandonar el "pilar provincial"; por el contrario, acerca de lo que haya que hacer, en positivo, predomina con mucho la perplejidad, tanto desde la perspectiva orgánica como desde la perspectiva funcional. Aquí queda por tanto bastante faena por hacer.
Con esto llegamos al punto que menos prisa corre, el de la alteración del orden de sucesión a la Corona. Es un caso especial ante todo en la forma, porque es el único que, ineludiblemente, requiere seguir el procedimiento costosísimo del artículo 168. A menos que se le hiciera preceder, como ha sugerido Francisco Laporta (EL PAÍS, 19 de mayo; Claves, septiembre de 2004), de una supresión del propio artículo 168... por el procedimiento ordinario de reforma previsto en el artículo 167. Alfonso Ruiz Miguel, en estas mismas páginas (21 de septiembre), ha objetado a esta propuesta en términos que, sin pretender terciar en el debate, sustancialmente comparto.
Y es especial en el fondo, porque, a diferencia de los anteriores, su contenido literal se conoce al milímetro, o eso parece. Se trata de hacer desaparecer exactamente diez palabras del inciso segundo del artículo 57.1: "... el varón a la mujer, y en el mismo sexo...". Lo que ocurre es que, si sólo se hace esto, y se hace ahora, el cambio tiene consecuencias inmediatas sobre la respectiva posición de los miembros de la Familia Real en el orden de sucesión. Y supuesto que no se deseen estas consecuencias, el cambio en la Constitución ya no podría limitarse a esas pocas palabras: se hace necesaria una cláusula de ultraactividad, lo que quiere decir simplemente que hay que redactar una disposición de carácter transitorio para que la norma tal como hoy está se aplique todavía al primero de los supuestos de transmisión de la Corona. Con lo que las preguntas se acumulan: ¿qué cuenta más, la imagen o las posibilidades de ser consecuentes? Por otra parte: ¿acaso con esta alteración se eliminan todas las discriminaciones puntuales, presentes o futuras, que están latentes en el estatuto de los miembros de la Familia Real?
El conjunto parece lo suficientemente heterogéneo como para que se intentase actuar sobre el mismo paso a paso y, sobre todo, por su orden. A menos que su necesidad quedase descartada, eso implicaría comenzar por Europa, precisamente lo único sobre lo que contamos con una experiencia de reforma consensuada. Nos haría ver que las cuentas pueden salir, lo que es importante, y nos daría un poco más de seguridad a la hora de pasar a los puntos siguientes. La agenda, en fin, mejor que la cesta, nos permitiría avanzar en la normalización de la función de reforma constitucional.
Pedro Cruz Villalón es catedrático de Derecho Constitucional de laUniversidad Autónoma de Madrid.
- Este artículo apareció en la edición impresa del Jueves, 7 de octubre de 2004
que a la larga lo hace inviable. Con todo, comprendo la reacción desaforada ante los que poníamos de relieve los déficits, ahora evidentes del Estado de las Autonomías: la crítica de la Constitución implica la de la transición “modélica”, que a su vez legitima el orden político establecido, la “monarquía parlamentaria”.
No sirve el Estado de las Autonomías, pero tampoco un Estado confederal, como el que abiertamente propuso el plan Ibarretxe, y más subrepticiamente se trasluce en el proyecto de Estatuto que salió del Parlamento de Cataluña. No habrá que insistir en que España no duraría mucho convertida en una confederación de Estados, pero tampoco si se mantuviese indefinidamente el Estado de las Autonomías, tal como de manera harto borrosa lo dibuja la Constitución, ya que por su propia dinámica desemboca en una confederación.
Como volver al viejo centralismo sería la peor de las soluciones, además de inalcanzable por medios democráticos, la disyuntiva que se plantea es dejar la Constitución tal como está, todo lo más con algunos retoques, lo que supondría seguir apoyando una dinámica que tiende a desembocar en una confederación, antesala de la independencia; o bien, decidirse por un Estado federal, como la mejor forma de reintroducir una dinámica centrípeta, manteniendo la pluralidad constitutiva de España.
Son muchas las razones que abonan a favor del Estado federal, aun a sabiendas de los muy distintos tipos que existen y de las dificultades por los que pasan algunos. Ahora bien, tan favorable como sería un Estado federal para salir del atolladero, tan improbable es que se pueda conseguir en la España actual. Las razones son muchas y muy variadas, pero cabría resumirlas en dos: la derecha no quiere desprenderse del Estado unitario que subyace en el de las Autonomías, ni catalanes ni vascos están dispuestos a renunciar a la tendencia confederal implícita en este modelo, que consideran la vía óptima para deslizarse de manera suave hacia la independencia.
No sirve el Estado Autonómico, pero tampoco un Estado confederal
En suma, en una España tan polarizada como la actual no parece factible una reforma constitucional de la envergadura que sería necesaria para erigir un Estado federal, incluso todo lo asimétrico que impusieran las Comunidades históricas. Metidos en este laberinto, de pronto la crisis pone en cuestión todo el andamiaje de las Administraciones, desde la municipal, la provincial, la autonómica a la central del Estado, y además son nuestros socios comunitarios los que nos exigen una reforma que en ningún caso puede llevarse a cabo con la urgencia que la situación requiere.
Si el Estado federal no parece factible, al menos, aprovechando la crisis, habría que reducir el Estado de las Autonomías a su mínima expresión. No son pocos los que aquejados de la vieja querencia centralista pretenden utilizar la situación para lograr este objetivo. ¡Qué gran oportunidad de aprovechar la necesidad de adelgazar al Estado para recentralizarlo! Lo malo es que este intento contaría con la oposición radical de Cataluña y el País Vasco, pero también de las otras comunidades que la clase política local y la administración autonómica que habría que desmontar defenderían con el mismo, o mayor furor.
Por grandes que sean las ganas y la crisis ofrezca la mejor coyuntura, no cabe, sin embargo, desarmar el Estado de las Autonomías, sin poner en cuestión las instituciones democráticas, o provocar que se escindan las autonomías históricas. Aunque para Rajoy sería un golpe casi definitivo, me temo que muchos de los suyos anhelen “el rescate” para implicar a las instituciones europeas e internacionales en una operación tan complicada y peligrosa como es la reforma del Estado. El descalabro del actual régimen ha adquirido tales dimensiones que los mismos que lo montaron y lo han apoyado hasta ahora, ya solo confían en que la vuelta de otros “cien mil hijos de San Luis” les saquen las castañas del fuego. El Estado de las Autonomías surgió con la democracia, pero su supresión podría suponer el fin de la democracia.
Ignacio Sotelo es catedrático de Sociología.
TRIBUNA
Mejorar la democracia
Es necesario reformar los partidos políticos para salir de la crisis institucional
Paloma Biglino Campos
EL PAIS - 20 OCT 2014
Últimamente, es difícil abrir las páginas de un periódico sin encontrar propuestas dirigidas a regenerar la democracia. No dudo que nuestra democracia esté aquejada de algunos males. Ahora bien, tampoco cabe descartar que ciertas dolencias denunciadas sean, más bien, dolores reflejos originados por el mal funcionamiento de otras piezas del entramado constitucional. Antes de curar, pues, es conveniente realizar un buen diagnóstico, no vaya a ser que la precipitación en la medicina, lejos de mejorar, empeore la salud del paciente.
Lo que sigue ni son propuestas concretas ni axiomas, sino, más bien, puntos de partida. Se los presento al lector como meros postulados, más basados en el sentido común que en razones teóricas, con mera finalidad de centrar la búsqueda de soluciones.
Primer postulado: distinguir lo que es democracia de lo que no lo es. Aunque este enunciado parece muy especulativo, lo que propone tiene un carácter muy práctico. No se trata, pues, de entrar a dilucidar si la democracia es más que mero procedimiento electoral o de debatir sobre las ventajas e inconvenientes de la democracia directa. Creo que estos temas son importantes, pero es más urgente distinguir las deficiencias que afectan a nuestra democracia de los problemas que inciden en otros elementos de nuestro sistema constitucional, como son la división de poderes o el Estado de Derecho.
El excesivo uso del decreto-ley en esta legislatura está propiciado, sin duda, por la mayoría absoluta del partido en el Gobierno. Pero esta invasión del ejecutivo sobre el legislativo también habría sido posible con un Gobierno de coalición, por lo que no es un problema de resultados electorales. Deriva, más bien, de los retrasos del Tribunal Constitucional a la hora de dictar sentencia y de su generosa interpretación de la “extraordinaria y urgente necesidad” que el art. 86.1 la Constitución presupone para que el Gobierno haga uso de un poder cuyo titular natural es el Parlamento.
Para combatir la corrupción, hay que robustecer el control jurídico para prevenir y sancionar las infracciones
Plantear los casos de corrupción como problemas de la democracia también me parece un error de óptica que puede tener consecuencias severas. Cualquier cargo público puede caer en la tentación de conductas intolerables, como cobrar comisiones o apropiarse de fondos. Pero sólo podrá hacerlo si el Estado de Derecho no funciona, esto es, si las normas dejan resquicios para esas prácticas, si el control previo de la intervención no es operativo y si los órganos de fiscalización externa, como el Tribunal de Cuentas, carecen de medios para perseguir estas conductas. Para enfocar la corrupción, pues, no hay que modificar nuestra democracia, sino perfeccionar el ordenamiento y robustecer el control jurídico para prevenir y sancionar las infracciones. Y esto no es democracia, sino Estado de Derecho.
Segundo postulado: para regenerar la democracia, el mejor camino es confiar en ella. Algunas de las propuestas que se están barajando, lejos de favorecer la democracia, parecen destinadas a ponerla todavía más en entredicho. Quizá muchas de ellas estén hechas de buena fe, pero las buenas intenciones no bastan, sobre todo cuando dichas medidas provienen de personas con gran capacidad de influencia, sean del Gobierno o de la oposición.
Algo se dirá después de la reforma del sistema electoral. Ahora conviene resaltar que no es bueno para la democracia culpabilizar de los males que la aquejan a las únicas instituciones elegidas por todos los ciudadanos y en la que están presentes no sólo la mayoría sino también la minoría, esto es, los parlamentos. Seamos sinceros, las críticas a las retribuciones y privilegios de los
LA CUARTA PÁGINA
Alegato por una reforma de la Constitución
Hace falta una mirada crítica, pero no derogatoria, sobre un texto que es el resultado de un entendimiento histórico entre ciudadanos de un Estado en construcción. Y que nos devolvió la convivencia en libertad
Santos Juliá
EL PAIS - 6 DIC 2014
No goza de buena fama la Constitución de 1978: en el mejor de los casos, se dice de ella que fue resultado de un compromiso apócrifo, por haber aplazado a un incierto futuro la resolución de los conflictos que dividían a las fuerzas políticas en torno a las candentes cuestiones de distribución territorial del poder; en el peor, se achaca la generalización de las autonomías y la negativa a acometer la construcción de un Estado federal al miedo a las guerras del pasado y a los sables del presente, a la obsesiva exterminación de la memoria, a la renuncia o traición a los principios, a la persistencia o resabios del franquismo y otras lindezas por el estilo. El veredicto: una Constitución culpable de los males que aquejan hoy al Estado. Para empezar por el principio, no estaría mal recordarnos tal como éramos entonces. Por edad unos, y por experiencias políticas acumuladas otros, la mayoría de quienes participaron en el debate constituyente de 1978 se sentían, y estaban, más preocupados por edificar Estado que por construir nación. En verdad, a muchos de quienes nacimos poco antes o poco después de la Guerra Civil, la nación, por decirlo malamente y pronto, nos importaba una higa. Ahítos de la única, católica, verdadera nación española, vagamos durante años con hambre de Estado democrático. Estado y valores correspondientes a la ciudadanía política: libertad, democracia, garantía de derechos, justicia, nos importaban infinitamente más que los valores atribuidos a la identidad nacional, cuando nacional calificaba a movimiento, no todavía a Assemblea de Catalunya.
Fue por eso, y por las solidaridades y amistades derivadas de los encuentros entre disidentes del régimen y militantes de la oposición a partir de 1956 y, con más frecuencia e intensidad, desde 1962, por lo que tras conocerse el resultado de las primeras elecciones generales, diputados que venían de la derecha, la izquierda y el centro, se encontraron ante una oportunidad inédita en nuestra historia constitucional, la de entenderse como ciudadanos de un Estado en construcción más que como miembros de una nación construida. De ahí que los términos nacionalidad y autonomía no crearan ningún problema a la gran mayoría de miembros de la ponencia ni de la comisión constitucional y que las presiones que llegaron de fuera del Parlamento, ni pocas ni livianas, no alcanzaran el grado de calor suficiente como para fundir un vocablo —autonomía— directamente traído de la Constitución de la República, y otro —nacionalidad— incorporado por vez primera a una Constitución española.
Ciertamente, y en lo que a la construcción de Estado se refiere, los constituyentes sólo acordaron los procedimientos que habrían de seguirse para dotar de instituciones a las provincias de similares características históricas, culturales y económicas que decidieran formar una comunidad autónoma. Pero esta recuperación del principio dispositivo republicano no tuvo nada que ver con el miedo o la desmemoria, sino con una antigua reivindicación del derecho de las regiones y nacionalidades a la autonomía, de la que la oposición a la dictadura hizo su bandera. No era el Estado el que establecía y llenaba de contenido la autonomía de nacionalidades y regiones, sino estas las que veían reconocido por el Estado una especie de derecho ancestral. Y porque tenían que responder a una diferente demanda de autonomía, los constituyentes no se plantearon siquiera
proceder a una distribución homogénea del poder al modo de los Estados federales, sino al modo que en España ya lo había intentado la República con el llamado Estado integral.
Vivimos ya en un Estado federal, perfectible, con deficiencias de origen que es necesario arreglar
En la República no hubo tiempo, pero sí en la nueva democracia, de recorrer todo el camino y desarrollar todas las potencialidades del principio dispositivo. Tiempo y proyecto político: desde la aprobación de sus estatutos, las élites políticas y los gestores de la cultura dispusieron de un libre y continuado poder de Estado que ejercieron, con mayor o menor intensidad, al servicio de la construcción de identidades diferenciadas. Y ha sido esa política, no la Constitución ni el sistema autonómico finalmente alumbrado, la que nos ha traído al punto en que estamos y que, a la vista de los nuevos estatutos de autonomía promulgados en la primera década del siglo, podría definirse como inversión radical de las preocupaciones que dieron origen a la Constitución: ahora, lo que nada importa es el Estado, aplicados como están todos los poderes regionales a la construcción de naciones.
El desarrollo federativo del Estado autonómico y esta inversión en la jerarquía de las demandas políticas reclama hace al menos una década una reforma de la Constitución, que no ha sido posible porque cada uno de los dos grandes partidos de ámbito estatal se empantanó en la política suicida de dañar la legitimidad de su adversario, comprometiendo de esta manera la suya propia. Ante la crecida de la política de crispación, el PSOE optó por abandonar el proyecto reformista anunciado en la primera investidura del presidente Zapatero para lanzar de manera irresponsable una carrera de reformas de los Estatutos con el no disimulado propósito de modificar la Constitución por la puerta de atrás: si la Constitución se ha quedado estrecha, cambiemos los estatutos. En esa operación, el principio dispositivo que había actuado en la puesta en marcha y consolidación del sistema de las autonomías quemó sus últimas reservas energéticas hasta quedar no ya agotado, sino tirado al cubo de la basura.
Pero si del compulsivo ordeño del principio dispositivo no se puede extraer ni una gota más de leche, si la construcción del Estado de las autonomías ha concluido y, a pesar de eso, la distribución territorial del poder aparece hoy más conflictiva que nunca, entonces es que hay que reformar el Estado. ¿Convirtiendo el Estado autonómico en un Estado federal? Vivimos ya en un Estado federal, perfectible, sin duda; con deficiencias de origen que es necesario arreglar, nadie lo discute; de un tipo especial, todos estamos de acuerdo; pero federal. No es en la ausencia de federalismo donde radica la cruz del problema, sino en el hecho de que en el Estado español conviven hoy malamente varias naciones, varias culturas y varias lenguas, una realidad nueva, resultado, no de la Constitución sino de las políticas nacionalizadoras seguidas desde su promulgación.
Encerrarse en la negación absoluta de todo tipo de cambio es el mejor camino hacia el desastre
¿Es posible un Estado que reconozca constitucionalmente este hecho nuevo? Un hombre sabio y, además, bueno, como lo era Juan J. Linz, respondió hace años que sí, que “un Estado democrático, multinacional, multicultural y multilingüe es posible”. A condición, añadía, de que abandonemos las dos ideas dominantes en los procesos de construcción del Estado y de la nación: “Que todo Estado debe esforzarse por convertirse en un Estado nacional y que toda nación debe aspirar a convertirse en un Estado”. Que abandonemos: se trata, pues, de un abandono más que de una nueva conquista. Un doble abandono, en realidad, pues se refiere al Estado de todos y a la nación de cada cual y a los poderes ejercidos por partidos políticos como titulares del poder del Estado y como gestores de identidades nacionales: una distribución de poder al que se desnudaría de simbólicas legitimaciones nacionales, siempre excluyentes, nunca inclusivas; y una reorganización del Estado, concluía Linz, que no puede responder a criterios homogéneos ya que intenta dar respuesta a demandas distintas.
De acuerdo, es más fácil decirlo que hacerlo, porque la tarea que tenemos por delante consiste en una nueva redistribución de un poder asentado en bases institucionales consolidadas, las
Una apuesta por la Constitución
Benigno Pendás, Director del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales
ABC - 06 /12/
El día 6 de diciembre de 2014, se ha publicado en el diario ABC, un artículo de Benigno Pendás, en el cual el autor opina que solo por consenso cabe la revisión de la Constitución.
UNA APUESTA POR LA CONSTITUCIÓN
Han pasado treinta y seis años, pero los españoles seguimos orgullosos de aquella Transición política que derivó en la mejor Constitución de nuestra agitada historia. Como es natural, la ley de leyes aprobada en 1978 vive una madurez respetable y ha perdido acaso la inocencia propia de una adolescencia democrática. Las “ideas” de entonces funcionan ahora como “creencias”, en el sentido de Ortega. Convencen, pero tal vez no seducen. Por eso, la tradición moderada, desde el centro- derecha o el centro-izquierda, debe hacer un esfuerzo de sensatez, seña de identidad de una sociedad de clases medias mucho más estable de lo que algunos imaginan, y tal vez desean. Cuando hablamos de desafección hacia la política suele eludirse un elemento capital: la gran mayoría social percibe el consenso como reflejo del interés general por encima del oportunismo partidista. Es lícito, cómo no, plantear en serio la reforma de la Constitución, siempre y cuando se respeten las reglas del juego (esto es, el título X con sus mecanismos de revisión, ordinaria o agravada). Sin embargo, la opinión pública exige textos concretos con justificaciones razonables, no simples juegos de palabras a modo de ocurrencias para salir del paso. El lector juzgará si las propuestas actuales son rigurosas y viables o meras logomaquias. Por citar un caso evidente: los especialistas coinciden en que “federalismo” es un término ambiguo y polisémico que solo cobra sentido cuando se traduce en letra pequeña.
Peor todavía son las apelaciones al populismo, forma contemporánea de la demagogia clásica. Si el gobierno del pueblo, único legítimo, no encaja en fórmulas constitucionales (imperio de la ley, división de poderes, derechos y garantías) supone un peligro para la libertad. La representación política liberada de excesos partidistas es lo mejor que se ha inventado para vivir políticamente, lejos de la tiranía o el despotismo. El gobierno de asamblea, el comité de salud pública al modo de Robespierre o los soviets bajo control del partido único han sido condenados por un veredicto inapelable de la historia. La razón instrumental propia de la Ilustración es el camino para alcanzar una convivencia razonable: debate civilizado; pluralismo sensato; política del sentido común. El moderantismo, insisto, es una manera de entender la vida. Por eso lo defiendo con mis mejores argumentos en el reciente discurso de ingreso en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas: “La Ciudad de las Ideas. Grandeza y servidumbre de la moderación política”. Aquí y ahora, conviene desterrar esa tradición arraigada entre nosotros según la cual “moderado” equivale a pusilánime, incluso cobarde. Es más bien, insisto, una forma de ser y de estar. No es una derecha acomplejada ni una izquierda disfrazada.
Hemos dado un salto demasiado rápido desde las tinieblas premodernas a la simpleza posmoderna. Como nos ocurre con frecuencia, dejamos pasar los tiempos de bonanza sin afrontar reformas útiles que ahora echamos de menos. En busca del bálsamo de Fierabrás, la reforma constitucional aparece ahora como solución mágica de todos los males. Es posible reformar la Constitución. Sin embargo, la aprobamos por consenso y solo por consenso cabe su revisión. De todos, por supuesto, y no solo de una parte: como dice la fórmula clásica, “quod omnes tangit, ab omnibus approbetur”: “Lo que concierne a todos, por todos debe ser aprobado”. A día de hoy, no existe tal cosa. Sobre el modelo territorial aparecen “soluciones” imposibles, indeseables o simplemente inútiles. Sin embargo, también hay ideas dignas de consideración. Buenos juristas y otros científicos sociales han escrito páginas importantes. Por fortuna, parte de las clases ilustradas cumple con brillantez su deber cívico. Otros, en cambio, jalean a los radicales y se dejan su prestigio en el empeño. El intelectual debe ser sobrio y prudente. Mucho más en esta época de incertidumbre, porque la lechuza de Minerva ha perdido la brújula y no sabe qué rumbo seguir en la encrucijada. Es hora de forjar
consensos en la sociedad civil y en el mundo académico para evitar riesgos inútiles: abrir un proceso constituyente con intervención del Congreso camino de ningún sitio es una inconsecuencia que España no se puede permitir. Si nos equivocamos, no servirá de nada rasgarse las vestiduras. Fabio Cunctator, el general victorioso, lo tenía muy claro: “Yo no pensaba que...” es una expresión que nunca llegó a pronunciar.
España es una gran nación histórica, que ofreció su mejor versión en el proceso constituyente de
- Hoy es día para celebrar el éxito y no para constatar un sedicente fracaso. Algunos hacen examen de conciencia tardío y descubren ahora, lejos del poder y sus vanidades, que el “café para todos” o las transferencias en educación o el solapamiento de competencias fueron errores muy graves. La historia contrafactual carece de sentido. Aquí estamos, y desde este punto tenemos que continuar. Que nadie se llame a engaño: al margen de la crispación en la superficie, la nación sigue su curso. La gran mayoría de los españoles queremos mantener nuestras señas de identidad constitucional: Estado social y democrático de Derecho. Monarquía parlamentaria, “renovada” por un proceso impecable de sucesión. Unidad, autonomía y solidaridad frente al desbarajuste territorial. Todo es mejorable, sin duda, y sobre ello debemos trabajar con el máximo rigor. Más allá de aventuras indeseables, no hay otra opción en una sociedad desarrollada del siglo XXI, capaz de salir dignamente de una crisis de alcance universal.
La clave del futuro reside en evitar una fractura partidista, que solo se supera (y ya no tanto como antes) en unos cuantos temas esenciales. Sencillo en teoría, pero difícil en la práctica: en democracia, los pactos y coaliciones son legítimos siempre y cuando no afecten a la arquitectura institucional. Si se alcanza un acuerdo razonable entre los grandes partidos, ni siquiera hace falta modificar la letra de la norma fundamental. Basta un pacto de lealtad que excluya la alteración de las reglas del juego como objeto de la negociación. Pero también en este punto el patriotismo de la España constitucional se ve obligado a luchar contra el desánimo que provocan los esfuerzos sin recompensa. Ya somos demasiado mayores para ser ingenuos.
Me apunto sin reservas a la opción de renovar la apuesta por la Constitución vigente, lejos de la “tristeza cívica” al modo de Dostoievski o del pesimismo del 98 envuelto en literatura brillante. Conste que solo discuto con los que obran de buena fe y no con los enemigos irreductibles de la España constitucional. Reforma, si procede y cuando proceda. No hay que tener miedo, pero tampoco hay que tener prisa. Hoy es un día para ser conscientes del éxito colectivo: ¡gracias, Constitución!
Benigno Pendás, Director del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales
que, desde su inicio, se había adoptado en nuestro periódico. A veces la naturaleza imita al arte y a veces los gobiernos hacen caso de lo que expresan los medios de comunicación respecto al interés común. Como es sabido, el Gobierno de Felipe González reformó por fin el Título VIII de la Constitución y los gobiernos sucesivos consolidaron dicha reforma. El hecho es que en la actualidad disponemos de un Estado sólido, racional, que ha alcanzado un nivel alto de estabilidad y que funciona correctamente desde el punto de vista constitucional. Recuerdo los puntos que se reformaron en la Constitución para lograr el objetivo deseado y neutralizar de esta forma a los partidos nacionalistas que se encontraban como el pez en el agua en el contexto de la regulación del Título VIII, tal y como estaba anteriormente, puesto que su total plasticidad facilitaba la asunción continua de competencias. En primer lugar, la reforma realizada en 1993 se concretaba en definir las comunidades autónomas existentes, señalando así que España, como única nación política, albergaba a regiones y a nacionalidades, explicitando cuáles eran unas y otras. En segundo lugar, se estableció un claro reparto de las competencias propias del Estado, que no podía delegar, entre ellas la educación y la sanidad, estableciendo a la par otra lista de competencias fijas tanto para las regiones, como para las tres nacionalidades que podían considerarse naciones culturales con una lengua propia. En tercer lugar, la modificación realizada establece claramente cuáles son las competencias estatales de legislación cuya ejecución puede depender de las comunidades autónomas. En cuarto lugar, las competencias que no se atribuyen al Estado pueden ser asumidas por las comunidades autónomas, teniendo siempre en cuenta el principio de subsidiariedad y, en su caso, la cláusula llamada de la «supremacía federal». En quinto lugar, los Estatutos de Autonomía serán normas autonómicas aprobadas definitivamente por las comunidades autónomas, ya que las Cortes Generales no deberían modificarlos, como diría más tarde el jurista Muñoz Machado, sino solamente emitir un voto de ratificación o negarlo si encuentran elementos contrarios a la Constitución. En sexto lugar, llegó el momento de reformar también el Senado para convertirlo en una verdadera Cámara territorial, estando integrada por los representantes de las comunidades autónomas, siempre teniendo en cuenta la diferenciación entre regiones y las tres nacionalidades históricas, pero respetando igualmente los mismos derechos para todos los españoles. En séptimo lugar, por fin se logró un régimen de financiación que al haberse incluido, de forma pormenorizada en la propia Constitución, ya no será objeto de continuas controversias como ocurrió hasta esta reforma constitucional. Y, por último, en la reforma aprobada en la época del Gobierno de Felipe González, consolidada después por Aznar, Rodríguez Zapatero y Rajoy, ha quedado bien claro cuáles son tanto la forma de composición del Tribunal Constitucional, a fin de despolitizar a sus miembros, así como su importante papel en los conflictos territoriales. Es cierto que este periódico fue probablemente el primero que abrió la brecha para llevar a cabo la reforma necesaria de nuestra Constitución, pero no hemos sido los únicos, puesto que también otros periódicos, así como prestigiosos juristas e incluso sectores clarividentes de partidos políticos, contribuyeron sin duda también a esta reforma racional del Estado de las Autonomías, el cual comienza a ser envidiado por otros países de Europa. Cuando la necesidad exige reformar algo, aplazar o dilatar dicha modificación no hace más que agravar el problema. En lo que se refiere a España, no sólo era necesaria esa reforma por razones de racionalidad, de reducción de los enormes gastos del Estado, y de evitar la corrupción generalizada, sino que además era totalmente decisiva para que los partidos nacionalistas, que con el anterior sistema autonómico buscaban la acumulación de competencias con el fin de desembocar en la independencia, les haya pasado como al pez que le retiran el agua de la pecera. Hoy somos un país unido, con una descentralización política importante, que no perjudica en nada la firmeza y el reconocimiento internacional del Reino de España. No cabe sino felicitarnos porque nuestros gobernantes pensaron excepcionalmente por una vez, que los intereses del país estaban por encima de los intereses partidistas y, en algunos casos, nacionalistas. Con ello ha quedado claro que las reformas en su momento, cuando se hacen bien, son más importantes y decisivas que las revoluciones.
Había pasado una mala noche, muy sobresaltado y enfebrecido, pero, al despertar, percibió que todo lo que acaba de relatarse era un sueño, un hermoso sueño, nada más que un sueño. Por eso cuando comenzó a leer los periódicos de hoy, 23 de octubre de 2014, comprobó, por el contrario, que el Estado español se descompone por momentos. En Cataluña se ha logrado manipular las mentes de los ciudadanos, sobre todo a partir del absurdo Estatuto de 2006 y de la sentencia del TC
de 2010, y, en consecuencia, han crecido significativamente los catalanes que desean la independencia. Los dirigentes de Cataluña que abanderan esta posición, están dispuestos a declarar unilateralmente la independencia. Pero no se queda ahí la cosa, porque el ansia independentista correrá como la pólvora, ardiendo también en otras comunidades autónomas. Nuestros gobiernos, desde los de Felipe González hasta el actual de Rajoy, no han querido ver lo que muchos veían. El relator recuerda entonces la famosa frase del presidente Casares Quiroga, cuando en julio de 1936 le comunicaron que el ejército español en Marruecos había iniciado un levantamiento: «Pues si los militares se han levantado, yo me voy a acostar....»
Jorge de Esteban es catedrático de Derecho Constitucional y presidente del Consejo Editorial de EL MUNDO.
todo. Ahora bien, antes de estas dos modificaciones hubo otra que no utilizó ningún procedimiento establecido y que, sin embargo, modificó la Constitución de forma anormal.
En efecto, poco después de haberse aprobado la Constitución, el diputado socialista Luis Solana manifestó que en ella no se establecía cuál era el escudo de la democracia constitucional española. Hasta el punto de que el propio texto original se aprobó con el encabezamiento del escudo que rigió en la era de Franco, lo que era una verdadera chapuza. La propuesta de Solana la acabó aceptando Calvo-Sotelo , que aprobó la Ley 33/1981 de 5 de octubre "sobre la descripción del escudo de España". Ahora bien, lo curioso del caso es que se decidió que el escudo se incorporase a la bandera de España, según lo que señala el artículo 2 de la Ley del uso de banderas y otras enseñas. En consecuencia, se modificaba de este modo nada más y nada menos que lo que establece el artículo 4 de la Constitución, que solo menciona los colores de la enseña nacional, incluyéndose el escudo través de una ley ordinaria, lo que representa un fraude a la Constitución. Pero se hizo así porque era imposible, para resolver este imperdonable olvido, que se utilizase el imposible procedimiento del artículo 168. Vayamos ahora a las dos reformas realizadas por el procedimiento ordinario del artículo 167.
"Parece que la idea del PP es no cambiar nada para que todo siga igual y si cambia algo será por la ley de la gravedad que rige en la política"
La primera fue con ocasión de firmar el Tratado de Maastricht , en el que se establecía que "todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado en que resida y en las elecciones europeas, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado". Pues bien, semejante derecho exigía que se hubiese creado un artículo ad hoc o que se hubiese creado un apartado nuevo en el artículo 23, en el que se habla del derecho de los ciudadanos a participar de pleno derecho en los procesos electorales. Como éste es uno de los 32 artículos protegidos por el candado del procedimiento del art. 168, se hizo la trampa y se incluyó en el artículo 13, modificable por el procedimiento ordinario, pero que se refiere a los extranjeros en general, circunstancia que ya no corresponde a los comunitarios, con el fin de que gocen únicamente del sufragio activo (votar) en las elecciones municipales, pero siempre que haya un Tratado de reciprocidad con su país de origen. Pero esta reforma ni siquiera se hizo bien, porque solamente se introdujeron las dos palabras "y pasivo". Con lo cual convirtieron dos derechos (votar y ser elegidos) en uno solo, puesto que tras la reforma se señala "el derecho de sufragio activo y pasivo" en las elecciones municipales. Por lo demás, la otra reforma que se realizó a través del artículo 167, fue la del polémico artículo 135 , en el que el PP y el PSOE se pusieron de acuerdo en pocas horas para contentar a Bruselas. Por otro lado, también merece recordar que las reformas que propuso el presidente Rodríguez Zapatero respecto a cuatro puntos fracasó porque era necesario utilizar el inaccesible artículo 168. Es más: hay un claro ejemplo de modificación y superación de la Constitución sin la reforma adecuada , que no es ni más ni menos que la aprobación del Estatuto de Cataluña , que modifica, a través de una ley orgánica, contenidos esenciales de la Constitución. Pero no merece la pena extenderse más porque es un caso bien conocido.
La consecuencia de todo esto es que ante las próximas elecciones se puede afirmar con toda seguridad que la cuestión de la descentralización del poder territorial va a ser la clave de toda la legislatura. Por supuesto, son muchas las diferencias ideológicas que separan a los cuatro partidos principales, pero si nos ceñimos únicamente a éstos, cabe decir que Podemos parece que es partidario de un proceso constituyente, es decir, de crear una nueva Constitución en la que se reconocería la República como forma de la Jefatura del Estado y el derecho de autodeterminación para todas las regiones. En lo que se refiere al PSOE, viene ya reivindicando desde hace tiempo la conversión del irracional Estado Autonómico en un Estado Federal, aunque sin especificar si debe ser simétrico, lo que no aceptarían los nacionales vascos y catalanes, o asimétrico, lo que siempre es rareza en un Estado Federal. En lo que respecta a Ciudadanos parece que desea mantener el actual Estado Autonómico, pero realizando una serie de reformas de fondo con vistas a conseguir que no haya privilegio para algunas regiones y conseguir de este modo la mayor igualdad entre las CCAA, con una financiación más justa para todas. Y, en lo que se refiere al PP, parece que su idea es no
cambiar nada para que todo siga igual y si cambia algo será por la ley de la gravedad que rige en la política, no teniendo más remedio que unirse al carro del cambio para racionalizar el Estado Autonómico. Y eso sin que mencionemos su propuesta sobre la lista más votada, otro fraude a la CE.
Ahora bien, en su caso, ¿cómo se hace una reforma legal? Porque de una forma u otra no habrá más remedio que modificar sin duda alguno de los artículos sujetos a la reforma del artículo 168 , según lo que ya he explicado. En otras palabras, si todos los partidos de algún modo desean cambiar o racionalizar el actual Estado Autonómico y el Senado, que ya ha sido superado por los hechos y por su coste económico, para establecer un nuevo Estado, Autonómico o Federal, que funcione y sea menos costoso, la primera reforma que tendrían que hacer a principios del año 2016 es la del artículo 168, a través del 167, y que podría quedar así: "Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución...(aquí se suprime la mención a la reforma parcial) se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara y a la disolución inmediata de las Cortes. Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación". Si no se hace esta reforma para dejar únicamente el procedimiento del 167, no veo posible que se pueda hacer legalmente ninguna otra importante.
Jorge de Esteban es catedrático de Derecho Constitucional y presidente del Consejo Editorial de EL MUNDO.
