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ACTVIDAD SOBRE EL ESTATUTO DE LOS PARLAMENTARIOS
Tras consultar en los manuales el apartado relativo al estatuto de los
parlamentarios y la sentencia del TC que se adjunta responda las preguntas
del siguiente caso.
El Senador J. Ramírez, realiza unas declaraciones públicas contra el
Presidente de la Comunidad Autónoma de Cantabria en el Pleno del senado.
En estas declaraciones, el Senador Ramírez acusa al Presidente de
Cantabria de usar el dinero de la Comunidad Autónoma para comprar
animales exóticos para su zoológico personal. El señor H, presidente de la
Comunidad Autónoma de Cantabria, plantea una querella por el delito de
calumnias contra el Senador Ramírez.
Días después, la policía anticorrupción llega al domicilio del Senador.
Ramírez para detenerle e interrogarle por un presunto delito de falsedad en
documento público, enriquecimiento ilícito y delito contra la hacienda
pública. En el auto de diligencias previas se señala como presunto
cooperante de los delitos atribuidos al empresario J. Güell.
PREGUNTAS:
En relación a la querella por injurias
¿Qué prerrogativas entran en juego?
Entran en juego las prerrogativas parlamentarias de inmunidad que vemos en el
art. 71 de la CE junto con las de inviolabilidad. Este artículo expone que los
diputados y senadores tienen inviolabilidad parlamentaria es decir, los exime de
responsabilidad por lo expresado y por los votos emitidos en el ejercicio de sus
funciones y que gozan de inmunidad, no podrán ser detenidos sólo en casos de
un delito evidente así como no podrán ser inculpados ni procesados sin la previa
autorización de la Cámara respectiva. Esta prerrogativa de inmunidad tiene
como objeto y finalidad la protección de las funciones parlamentarias
“Lo que busca esta prerrogativa es que la representación de la soberanía
nacional que ostenta el senador no se pueda ver perturbada ni en su
funcionamiento por eventuales procesos penales que injustificadamente puedan
dirigirse contra sus miembros por actos realizados antes o durante su mandato,
en la medida que dichos procesamientos o inculpaciones puedan llevar al
parlamentario a la imposibilidad de cumplir sus funciones.”
¿Qué tribunal sería el competente para juzgar al Senador Ramírez?
El tribunal Constitucional para juzgar a senadores i/o diputados es el Tribunal
Supremo tal i como se establece el artículo 102 de la Constitución Española.
¿Se plantearía de forma diferente el caso si las declaraciones del Senador
Ramírez las hubiese realizado una reunión política realizada en el hotel Palace de
Madrid? Justifique la respuesta.
Sí porque esas declaraciones no se harían públicas, entonces el presidente de la
Comunidad Autónoma de Cantabria no adoptaría las medidas que ha utilizado
contra el Senador Ramírez y no violaría su inmunidad.
En relación a los delitos contra delito de falsedad en documento público,
enriquecimiento ilícito y delito contra la hacienda pública
¿Qué prerrogativas entran en juego?
Las prerrogativas parlamentarias. Deben ser interpretadas en función sus fines.
¿Qué Tribunal es competente para conocer del caso? ¿El juez competente
para el Senador Ramírez sería el mismo que para el empresario Güell?
•En el caso de diputados y senadores la cámara correspondiente debe autorizarlo a
través del suplicatorio, lo que significa que una mayoría parlamentaria puede frenar el
procedimiento judicial. Será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
•En el caso de políticos regionales, son los Tribunales Superiores de Justicia de cada
autonomía los que se encargan de enjuiciarlos, y en algunos casos, el Supremo. En las
comunidades autónomas, tanto los órganos competentes para juzgar, como el alcance de
las mismos, dependen de los estatutos de autonomía.
•No sería el mismo juez, en el caso del Senador sería un juez instructor (magistrado) del
Supremo.
¿Qué trámite parlamentario es requerido para procesar a un Senador (en
este caso al Sr. Ramírez)?
El trámite parlamentario requerido para procesar a un senador es el Suplicatorio. Es un
requisito procedimental mediante el cual el Poder judicial pide permiso, hace una
petición para proceder penalmente contra a un miembro del Poder legislativo (en este
caso el Sr. Ramírez) dirigida a la Presidencia de la Cámara a la que pertenezca el
protagonista para que estudien y, mediante votación, autoricen o no, dicha petición o
súplica y forma parte de las prerrogativas de los/as parlamentarios/as españoles/as.
¿Según el TC cual es la finalidad y el alcance de una prerrogativa como el
suplicatorio? ¿Cuál es el momento procesal para solicitarlo?
La finalidad del suplicatorio es proteger a las Cortes Generales "de la eventualidad de
que la vía penal sea utilizada con la intención de perturbar el funcionamiento de las
Cámaras o de alterar la composición que a las mismas ha dado la voluntad popular”. La
prerrogativa parlamentaria es para no alterar ni perturbar a la composición y al
funcionamiento de sus respectivas cámaras.
II. Fundamentos jurídicos
- El solicitante de amparo, que durante parte de la fase de instrucción de la causa ostentó la condición de Diputado de las Cortes Generales, concretamente hasta la disolución de ambas Cámaras en fecha 13 de abril de 1993, considera que ha sido vulnerado su derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), en relación con el art. 71.2 CE, al haberse dirigido la instrucción contra él, sin que se hubiera solicitado la previa autorización del Congreso de los Diputados. Tras señalar que la Sala Segunda del Tribunal Supremo a lo largo de la tramitación de la causa ha seguido criterios muy dispares en torno a la definición del momento en que debía pedirse el suplicatorio, dada la condición de aforados de dos de los querellados, y que, de conformidad con el art. 71.2 CE y la normativa reguladora de la inmunidad parlamentaria, no puede dirigirse procedimiento penal alguno contra un Diputado o Senador sin haber obtenido la correspondiente autorización, el demandante de amparo entiende que el término "inculpados" del art. 71.2 CE se está refiriendo a la condición de querellado, mero imputado o sometido a investigación penal y, más concretamente, que la cualidad de inculpado a los efectos del mencionado precepto constitucional, determinante del momento en que ha de solicitarse la autorización a la Cámara, se adquiere con la admisión a trámite de la querella, ya que tal decisión judicial implica un juicio de valor respecto de la significación jurídico penal de los hechos en ella relatados y de la participación en los mismos de las personas a las que se les imputa su comisión. Así pues, el ordenamiento jurídico exige la concesión del oportuno suplicatorio para que el Diputado o Senador adquieran la condición de imputado o inculpado sin que puedan, en consecuencia, ser investigados sin la preceptiva autorización de la Cámara respectiva.
El Abogado del Estado se opone a la pretensión del demandante de amparo. Aduce, en primer término, que las prerrogativas parlamentarias ex art. 71 CE, en cuanto forman parte del estatuto del parlamentario, se integran en el contenido del derecho reconocido en el art. 23.2 CE, el cual, sin embargo, ni durante la instrucción de la causa ni en esta sede de amparo ha sido invocado por la parte actora, sin duda porque no ha considerado que la actuación judicial haya afectado a su status y a las funciones que como Diputado desempeñó,
como así realmente aconteció, ya que no ha padecido merma alguna en el ejercicio de sus derechos como representante, ni se ha adoptado medida cautelar alguna durante el período de instrucción que repercutiese lo más mínimo en el ejercicio de sus funciones representativas, no habiéndose puesto en peligro, en definitiva, los fines a los que sirve la inmunidad parlamentaria. Centrado el debate, dado el derecho fundamental invocado en la demanda de amparo, desde la perspectiva de las garantías del proceso penal, el Abogado del Estado entiende que no cabe tachar de irrazonable o arbitraria la interpretación que ha efectuado la Sala Segunda del Tribunal Supremo de la condición de inculpado prevista en el art. 71. CE, así como que tal interpretación y su aplicación al caso concreto no ha colocado al demandante de amparo en una situación de indefensión, la cual en momento alguno se denuncia en la demanda, pues se le dio traslado de la querella, se personó en el proceso con Abogado, interpuso los recursos que consideró convenientes ante la Sala, tuvo acceso directo a todas las actuaciones y, desde que perdió su condición de Diputado hasta la conclusión de las diligencias previas y consiguiente finalización de la fase instructora, transcurrieron dos años a lo largo de los cuales pudo realizar las actuaciones que consideró más convenientes en defensa de sus derechos, habiendo tenido oportunidad, también, en el acto del juicio de rebatir los argumentos y pruebas esgrimidos en su contra y defenderse con todas las garantías.
El Ministerio Fiscal, con cuyos razonamientos coinciden en lo sustancial los de la acusación personada en este proceso, se opone igualmente a la pretensión del demandante de amparo. En su opinión, identificar en todos los casos la imputación que da lugar a la aplicación del art. 118.3 LECrim con la inculpación judicial supone un desconocimiento de los fines y fases del proceso penal, pues prescindiendo de los supuestos excepcionales en que podría producirse esa coincidencia temporal, la denuncia o querella contienen esencialmente una notitia criminis cuya veracidad es preciso investigar mediante la oportuna instrucción sumarial. La simple imputación se produce por la admisión a trámite de la querella, de modo que en numerosos casos la previsión del art. 118.2 LECrim se traducirá en la comunicación al denunciado o querellado de la imputación efectuada ante el Juez por un tercero, en tanto que la inculpación es un acto del Juez en el que, tras valorar el material instructorio, aprecia lo que se
denominan indicios racionales de criminalidad. Tal distinción entre imputación e inculpación es evidente en el llamado proceso ordinario y aunque no resulta inicialmente tan evidente en el procedimiento abreviado, lo cierto es que la inculpación judicial tiene lugar al adoptarse la decisión de continuar el procedimiento (art. 798. LECrim, STC 186/1990, de 15 de noviembre, FFJJ 6 y 7), si bien ello no significa necesariamente que haya de esperarse a ese momento para entender que se ha producido la inculpación, ya que la misma puede derivar de otros actos procesales del Juez instructor, como la adopción de medidas cautelares. Así pues, desde una perspectiva procesal, el suplicatorio no puede considerarse en todo supuesto e incondicionalmente como previo a la incoación del proceso o al inicio de actuaciones instructoras, sino a la decisión judicial de inculpación, quedando garantizado en todo caso el derecho de defensa mediante el traslado de la imputación, por lo que ninguna indefensión ni infracción del derecho a un proceso con todas las garantías se produce por esta forma de actuación.
- Delimitada en los términos expuestos la primera de las cuestiones suscitadas por el recurrente, una precisión previa es necesaria en orden a la identificación del derecho fundamental supuestamente vulnerado por la actuación o decisión judicial cuestionada. Aunque el demandante de amparo invoca el derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), en relación con la prerrogativa de la inmunidad prevista para los Diputados y Senadores en el art. 71.2 CE, lo cierto es que en ningún pasaje de la demanda, en relación con el motivo de amparo ahora examinado, se denuncia que en la tramitación de las diligencias de investigación judiciales llevadas a cabo hasta que ostentó la condición de Diputado del Congreso, o incluso con posterioridad, se hubieran vulnerado las garantías que, de acuerdo con una reiterada doctrina constitucional (SSTC 135/1989, de 19 de julio; 186/1990, de 15 de noviembre; 273/1993, de 20 de septiembre; 41/1998, de 24 de febrero, por todas), corresponden ex art. 24.2 CE a toda persona a la que se atribuye la comisión de un hecho punible desde el momento inicial de la instrucción o desde el momento en que la investigación se dirige contra ella, ni que durante la práctica de las mismas hubiera resultado mermado su derecho de defensa. La razón de su queja, pues, estriba, única y exclusivamente, en que no se ha respetado, en su opinión, la prerrogativa parlamentaria de la inmunidad ex art. 71.2 CE, al considerar, frente al criterio mantenido por la
Sala Segunda del Tribunal Supremo con base en la interpretación que ha efectuado del término "inculpados" del mencionado precepto constitucional, que la autorización previa del Congreso de los Diputados debía de haberse solicitado desde la admisión a trámite de la querella. Es evidente que con este alegato lo que pretende el recurrente, como pone de manifiesto la argumentación que en apoyo del mismo expone, es preservar con el recurso de amparo la prerrogativa de la inmunidad prevista en el art. 71.2 CE, la cual, junto con la de la inviolabilidad, se incorpora y encuentra su acomodo natural, como tiene declarado este Tribunal Constitucional, en el contenido del derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 CE (STC 22/1997, de 11 de febrero, FJ 2), que garantiza no sólo el acceso o permanencia en el cargo representativo, sino también los derechos y prerrogativas propios del status del cargo (SSTC 161/1988, de 20 de septiembre, FJ 6; 79/1989, de 4 de mayo, FJ 2; 181/1989, de 3 de noviembre, FJ 4; 205/1990, de 13 de diciembre, FJ 5; 22/1997, de 11 de febrero, FJ 2; 30/1997, de 24 de febrero, FJ 4).
Sin perjuicio de lo que después más detalladamente se dirá sobre la prerrogativa parlamentaria que nos ocupa, basta con señalar, a los efectos que ahora interesan, que la inmunidad parlamentaria no se puede concebir como un privilegio personal, es decir, como un derecho particular de determinados ciudadanos que se vieran así favorecidos respecto del resto (SSTC 90/1985 de 22 de julio, FJ 6; 206/1992, de 27 de noviembre, FJ 3), ni tampoco como expresión de un pretendido ius singulare (STC 22/1997, de 11 de febrero, FJ 5), sino que responde al interés superior de la representación nacional de no verse alterada ni perturbada, ni en su composición ni en su funcionamiento, por eventuales procesos penales que injustificada o torticeramente puedan dirigirse frente a sus miembros, por actos producidos tanto antes como durante su mandato, en la medida en que de dichos procesamientos o inculpaciones pueda resultar la imposibilidad de un parlamentario de cumplir efectivamente sus funciones (STC 206/1992, de 27 de noviembre, FJ 3). Así pues, la inmunidad en cuanto garantía del desempeño de la función parlamentaria, se integra, como reflejo de la que corresponde al órgano del que forma parte (STC 22/1997, de 11 de febrero, FJ 5), en el status propio del cargo parlamentario, de modo que el derecho fundamental directamente afectado frente a posibles constricciones ilegítimas a aquella prerrogativa es el recogido en el art. 23.2 CE,
de decisión que la totalidad de la Cámara respectiva adopta". Y esta protección a que la inmunidad se orienta no lo es, sin embargo, de modo inmediato, frente a la improcedencia o a la falta de fundamentación de las acciones penales dirigidas contra los Diputados y Senadores, sino frente a la amenaza de tipo político consistente en "la eventualidad de que la vía penal sea utilizada con la intención de perturbar el funcionamiento de las Cámaras o de alterar la composición que a las mismas ha dado la voluntad popular" (STC 90/1985, de 22 de julio, FJ 6; doctrina que reitera la STC 206/1992, de 27 de noviembre, FJ 3). En esta misma línea, se declaró en la STC 243/1988, de 19 de diciembre, concretando las afirmaciones anteriores, que la inmunidad "es una prerrogativa de naturaleza formal que protege la libertad personal de los representantes populares contra detenciones y procesos judiciales que pueden desembocar en privación de libertad, en tanto que, por manipulaciones políticas, se impida al parlamentario asistir a las reuniones de las Cámaras y, a consecuencia de ello, se altere indebidamente su composición y funcionamiento" [FJ 3 b); doctrina que reitera la STC 206/1992, de 27 de noviembre, FJ 3].
En este sentido institucional de la prerrogativa, único susceptible de preservar su legitimidad, insistió la tan mencionada STC 206/1992, de 27 de noviembre, al declarar que dicha prerrogativa no había sido establecida por el constituyente "para generar zonas inmunes al imperio de la Ley", así como que quedaría desnaturalizada como prerrogativa institucional "si quedase a merced del puro juego del respectivo peso de las fracciones parlamentarias", reiterando, una vez más, que responde "al interés superior de la representación nacional de no verse alterada ni perturbada, ni en su composición, ni en su funcionamiento, por eventuales procesos penales que puedan incoarse frente a sus miembros, por actos producidos tanto antes como durante su mandato, en la medida en que de dichos procesamientos o inculpaciones pueda resultar la imposibilidad de un parlamentario de cumplir efectivamente sus funciones" (FJ 3).
Es en este contexto donde se sitúa la necesidad de obtener la autorización de las Cámaras respectivas como condición de procedibilidad para inculpar o procesar a cualquiera de sus miembros. Lo que la Constitución ha querido es que sean las propias Cámaras las que aprecien y eviten
por sí mismas, en cada caso concreto y atendiendo a sus circunstancias, la eventualidad de que la vía penal sea utilizada con la intención de perturbar el funcionamiento de las Cámaras o alterar la composición que les ha dado la voluntad popular, es decir, si la inculpación o procesamiento puede producir el resultado objetivo de alterar indebidamente su composición o funcionamiento, realizando algo que no pueden llevar a cabo los órganos jurisdiccionales, como es una valoración del significado político de tales acciones (SSTC 90/1985, de 22 de julio, FJ 6; 206/1992, de 27 de noviembre, FJ 3).
Han de concluirse las precedentes consideraciones, recordando, asimismo, que las prerrogativas parlamentarias han de ser interpretadas estrictamente a partir de una comprensión del sentido de la prerrogativa misma y de los fines que ésta procura, esto es, tanto en el sentido lógico de sujeción a los límites objetivos que le impone la Constitución, como en el teleológico de razonable proporcionalidad al fin al que responden [SSTC 51/1985, de 10 de abril, FJ 6; 243/1988, de 19 de diciembre, FJ 3 a); 22/1997, de 11 de febrero, FJ 5]. Así, el problema que en cada caso se suscite ha de ser considerado a la luz de la doctrina constitucional expuesta, de manera que la observancia de la prerrogativa cuestionada se cohoneste con la finalidad a la que sirve [SSTC 22/1997, de 11 de febrero, FJ 7; 68/2001, de 17 de marzo, FJ 2 b)].
- El demandante de amparo estima que no respeta la prerrogativa parlamentaria de la inmunidad la interpretación y aplicación que en este caso ha efectuado la Sala Segunda del Tribunal Supremo del término "inculpados" del art. 71.2 CE, en orden a cumplir la exigencia de solicitar la previa autorización de la Cámara respectiva para poder inculpar o procesar a un Diputado o Senador, y entiende, por el contrario, frente al criterio mantenido por el órgano jurisdiccional, que la condición de inculpado en el sentido del art. 71.2 CE se adquiere desde el mismo momento de la admisión a trámite de la querella, ya que tal decisión implica una evaluación penal de los hechos a los que se refiere y de las personas a las que se les imputa su comisión, de modo que, concluye, sin la concesión del oportuno suplicatorio no puede dirigirse investigación alguna contra un Diputado o Senador. En la demanda de amparo se solicita que por este Tribunal se dilucide el momento a partir del cual se hace necesario en un proceso
penal solicitar el suplicatorio para inculpar o procesar a un Diputado o Senador. Mas no corresponde aquí y ahora concebir hipótesis distintas de las que trae causa este recurso de amparo, de modo que nuestra labor de enjuiciamiento debe constreñirse a determinar si la interpretación y la aplicación que en este caso ha hecho la Sala Segunda del Tribunal Supremo de la prerrogativa de la inmunidad resultan contrarias al art. 71.2 CE y, por consiguiente, vulneradoras del derecho recogido en el art. 23.2 CE. Y dicho enjuiciamiento ha de comenzar, como es lógico, por la propia previsión del art. 71. CE, de la que únicamente cabe inferir, que más que en un momento procesal concreto y preciso, la autorización a la Cámara respectiva ha de ser solicitada en todo caso antes de que los Diputados y Senadores sean inculpados o procesados, sin que el texto constitucional aporte criterio alguno en orden a la interpretación de estas dos últimas expresiones. Aquella previsión, por otra parte, pese al llamamiento efectuado por este Tribunal al legislador sobre la inseguridad jurídica que comporta la situación legal existente en torno a las prerrogativas parlamentarias (SSTC 206/1992, de 27 de noviembre, FJ 3; 22/1997, de 11 de febrero, FJ 4), no ha sido desarrollada por el legislador postconstitucional, recogiéndose como única referencia en la normativa preconstitucional reguladora de la prerrogativa de la inmunidad, en cuanto al momento de solicitar la autorización a las Cámaras, la genérica referencia del art. 750 LECrim al Juez o Tribunal "que encuentre méritos para procesar a un Senador o Diputado a Cortes por causa de delito", y la mención también del art. 5 de la Ley de 9 de febrero de 1912 de que el suplicatorio se dirigirá al cuerpo colegislador correspondiente, "acompañando testimonio de las actuaciones que se estimen necesarias".
En este marco normativo se ha movido la Sala Segunda del Tribunal Supremo, que a lo largo de la instrucción —una vez revocado el Auto de 8 de octubre de 1991 en el que se acordó, sin haber sido admitidas aún a trámite las querellas, elevar sendos suplicatorios al Congreso de los Diputados y al Senado, por estar aquéllas dirigidas, entre otras personas, contra el demandante de amparo y un Senador— y en la Sentencia que pone fin a la causa ha venido entendiendo, en síntesis, que el momento de la admisión de las querellas no era el de solicitar el suplicatorio, sin perjuicio de su notificación a la persona o personas contra las que se dirigen a los efectos del art. 118
LECrim. Lo que es acorde con los fines de la institución, pues es preciso determinar si la denuncia o querella tiene o no fundamento. Precisando aún más el referido momento procedió a interpretar, a la luz de la vigente normativa procesal, los términos "inculpados o procesados" del art. 71.2 CE, llegando a la conclusión, por lo que se refiere al segundo, que el mismo tiene una realidad legislativa procesal inequívoca en el art. 384 LECrim, de modo que en el llamado proceso ordinario el suplicatorio habría de solicitarse en cuanto existieran indicios racionales de criminalidad, que son el soporte del procesamiento. En relación con el término "inculpados", que a diferencia del anterior estima que carece de una realidad legislativa procesal inequívoca, consideró que la condición de inculpado no se identifica con la de querellado y que para que tal situación procesal se produzca es necesario un juicio judicial de inculpación, obviamente provisional, con base en la existencia de indicios racionales de criminalidad o fundadas sospechas o serios indicios de la participación, en cualquiera de sus formas, en un hecho penal, lo que puede requerir y hacer necesario, como aconteció en este supuesto, una previa investigación judicial. Así pues, la Sala Segunda del Tribunal Supremo entiende posible, en supuestos como el examinado, una previa investigación judicial en orden a la determinación de la relevancia penal de los hechos y a la participación en los mismos de las personas aforadas contra las que se dirige la querella, dándoles traslado de la denuncia o querella de acuerdo con el art. 118 LECrim al objeto de que puedan ejercer desde el primer momento, como ha sucedido en este caso, el derecho de defensa, y considera que la condición de inculpado, a los efectos del art. 71.2 CE, no se adquiere con la mera admisión de la querella, sino que requiere un juicio judicial de inculpación por la existencia de indicios racionales o sospechas fundadas de su participación en los hechos, de modo que antes de la formalización de ese juicio de inculpación es cuando ha de solicitarse la autorización a la Cámara respectiva. Pues bien, esta interpretación jurisprudencial del término "inculpados" en el sentido del art. 71.2 CE y, por consiguiente, la exigencia de que existan indicios racionales de criminalidad o sospechas fundadas o verosímiles sobre la participación de un Diputado o Senador en los hechos objeto de investigación penal para que entre en juego la exigencia previa de autorización a la Cámara para su inculpación o procesamiento, en sí mismas consideradas, no pueden ser en modo alguno tildadas de
