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RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Profesora. A. Patricia Domínguez Alonso. UCLM CUENCA.
ÍNDICE
I.- Evolución Histórica II.-El marco normativo vigente en el Derecho español III.-Concepto y características del sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración IV.-Los requisitos de la responsabilidad V.-La responsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas VI.-Procedimientos para la determinación de la responsabilidad patrimonial de la Administración
**1. Procedimiento general
- Procedimiento abreviado VII.-La responsabilidad civil de las autoridades y funcionarios frente a la Administración**
I.-Evolución Histórica
En el reconocimiento de la responsabilidad de la Administración se ha seguido una evolución histórica que no culminó sino hasta bien entrado el siglo XX. Ni en la Edad Media ni en los Estados absolutos se reconocía en modo alguno la responsabilidad del Estado y de las autoridades. Ni los reyes, ni las Administraciones dependientes de ellos, respondían por los daños que causaban. Es el principio general del Derecho ”The King can do not wrong” (el Rey no puede cometer ningún acto ilícito), que desarrollaba sus efectos sobre la posición de supremacía de que gozaba la Administración pública frente al conjunto de los ciudadanos.
Este principio no restó su eficacia con la llegada del Estado moderno y constituyó un paradigma común a todos los ordenamientos, tanto continentales como de common law. Su posterior relajamiento fue debido a la incidencia de las transformaciones socio-económicas, que influyeron de modo diferente en cada ordenamiento. En el Reino Unido al principio de irresponsabilidad se acompañó, en el plano procesal, la inmunidad judiciaria de la corona (principio de non suebility ); con la
consecuencia de que se hicieron recaer sobre los funcionarios las responsabilidades por el servicio publico. Fue con el Crown Proceedings Act del año 1947 como la Corona vino a ser considerada con la misma responsabilidad que cualquier otra persona física.
En Estados Unidos de América fue la Federal Tort Claims Act de 1946 la que reconoció la responsabilidad del Estado como responsabilidad por hechos ajenos ( vicarius liability ). La Federal Tort Claims Act representó un hito significativo en el proceso de acercamiento del sistema norteamericano a los modelos del derecho administrativo propios de la Europa continental.
Por su parte, en Alemania la Constitución de Weimar, en el artículo 131, había introducido el principio de la responsabilidad patrimonial a cuenta del Estado ( Staatshaftung ) o del ente para el cual actuaba el agente y tal principio vino inscrito también en el Grundgesetz, en el artículo 34, y fue desarrollado sucesivamente por el legislador en un sistema unitario pero no homogéneo de responsabilidad.
En España, a pesar de contar con la formulación sobre responsabilidad elaborada por el Código Civil de 1889, fracasó la construcción del principio de responsabilidad de la Administración partiendo del art. 1902 CC, a pesar de que el propio Código Civil recogía en su art. 1903 una cláusula según la cual “El Estado es responsable por este concepto – por el hecho de un tercero- cuando obra por mediación de un agente especial: pero no cuando el daño hubiere sido causado por el funcionario a quien propiamente corresponda la gestión practicada, en cuyo caso será aplicable lo dispuesto en el párrafo anterior – referido a al responsabilidad directa”.
A finales del siglo XIX y, sobre todo, en el siglo XX se va a comenzar a reconocer una responsabilidad de la Administración del Estado en determinados casos. Conforme el Estado se va transformando de liberal a social, la Administración va asumiendo más competencias, actúa en más campos y, como consecuencia de ello, existe también un riesgo mayor de causar daños a los ciudadanos. La intensificación del intervencionismo público produjo una cada vez mayor inadecuación entre la capacidad económica de los funcionarios llamados a juicio y el importe del resarcimiento del daño. El momento coincide con la consolidación de la regulación en los Códigos Civiles de la responsabilidad extracontractual privada. En el siglo XX la responsabilidad patrimonial del Estado será reconocida en un primer momento por vía jurisprudencial y, únicamente, respecto de los funcionarios que hubiesen causado el daño. La doctrina al respecto del Consejo de Estado francés, a partir de los Arret Pelletier y Blanco del año 1873, se extiende a España. Ahora
”Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
Este artículo estableció la responsabilidad de las Administraciones Públicas en términos amplios y generosos. Sin embargo, la constitucionalización de la responsabilidad patrimonial no supuso novedades sustanciales respecto a la situación precedente, sino que más bien la reconoce y consolida elevando al nivel constitucional lo que tempranamente y con carácter avanzado ya habían establecido el art. 121 LEF y generalizó luego el art. 40 LRJAE.
En efecto, en estas leyes se implantó un sistema de responsabilidad objetiva sumamente avanzado cuya importancia y significación es preciso subrayar si se tiene en cuenta que se hizo hace más de treinta años y en el marco de un sistema jurídico- político de carácter autoritario que, en principio, no propiciaba este tipo de soluciones. Como en muchos otros sectores del Ordenamiento se configuró un sistema coherente y muy amplio, aunque constitucionalmente acéfalo, que puede calificarse entre los más avanzados de Europa hasta el punto de considerarse hoy quizá excesivamente extenso. Otra cosa es la lentitud inicial observada en su aplicación práctica, tanto por parte del la propia Administración como por la Jurisprudencia, e incluso el difícil arraigo de la institución resarcitoria.
Como señalan las sentencias del Tribunal Supremo de 31 de octubre de 1.978, 2 de febrero de 1.980, 4 de marzo y 5 de junio de 1.981, 25 de junio de 1.982, 16 de septiembre de 1.983, 20 de enero y 25 de septiembre de 1.984, 24 de noviembre de 1.987, 25 de abril de 1.989, 2 de enero y 17 de noviembre de 1.990, 7 de octubre de 1.991 y 29 de febrero de 1.992, entre otras muchas del alto Tribunal, “la responsabilidad directa y objetiva de la Administración, iniciada en nuestro Ordenamiento positivo por los artículos 405 y 414 de la Ley de Régimen Local de 1.956, y consagrada en toda su amplitud en los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones del Estado y 121, 122 y 123 de la Ley de Expropiación Forzosa y concordantes de su Reglamento, ha culminado, como pieza fundamental de todo Estado de Derecho, en el artículo 106.2 de la Constitución española de 1.978, al establecer que los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
La Constitución remite a una Ley el desarrollo de la regulación sobre responsabilidad administrativa. Las Leyes que regulan hoy día la responsabilidad son la 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y la 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJ), que han sustituido a la anterior normativa reguladora sobre la responsabilidad contenida en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 1992 (LRJPAC).
Como novedad importante de la LPAC destaca que el anterior procedimiento especial sobre responsabilidad patrimonial que la LRJPAC de 1992 regulaba en un título separado, ahora se ha integrado como especialidad del procedimiento administrativo común. Este planteamiento responde a uno de los objetivos que persigue la LPAC, la simplificación de los procedimientos administrativos y su integración como especialidades en el procedimiento administrativo común, contribuyendo así a aumentar la seguridad jurídica. De acuerdo con la sistemática seguida, los principios generales de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, en cuanto que atañen a aspectos más orgánicos que procedimentales, se regulan en la LRJ y las reglas procedimentales en la LPAC.
Esta normativa sobre responsabilidad es aplicable a todas las Administraciones Públicas ya que el art. 149.1.18 CE establece su carácter básico.
III.-Concepto y características del sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración
El concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración pública, alude al deber legal de la Administración de reparar los daños y perjuicios causados a otros sujetos de derecho, que deriven de sus actividades. Esta es una amplia definición, que se tiene que precisar, por cuanto la causa de la que resulta el deber de indemnizar no es la misma en todos los casos.
La responsabilidad patrimonial deriva, de actuaciones de la Administración, queridas o no, lícitas o ilícitas, que no tienen por finalidad la lesión de derechos o intereses legítimos, aunque la producen.
Siguiendo al profesor LEGUINA VILLA, las características generales del sistema español de responsabilidad patrimonial de la Administración son su carácter unitario, su alcance general, su
La jurisprudencia del TS ha declarado reiteradamente que el funcionamiento anormal de los servicios públicos puede partir, no solamente de actos positivos que en su ejecución generan la existencia de un daño a terceros, sino también y a la inversa, por el incumplimiento de una obligación de hacer o la omisión de un deber de vigilancia, por mucho que los mismos no sean dolosos y siempre que pueda decirse que la Administración tenía el concreto deber de obrar o comportarse de un modo determinado (sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 6ª, de 27 de Marzo de 1998).
Por lo que se refiere a la responsabilidad de los contratistas por los daños y perjuicios causados a terceros durante la ejecución de un contrato celebrado con la Administración, se encuentra hoy regulada en el artículo 214 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.
Esta norma establece como regla general la obligación del contratista de indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del contrato. Sin embargo, en su apartado segundo, el artículo 214 TRLCSP prevé que si los daños y perjuicios han sido ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración, será ésta responsable dentro de los límites señalados en las leyes. También será la Administración responsable de los daños que se causen a terceros como consecuencia de los vicios del proyecto elaborado por ella misma en el contrato de obras o en el de suministro de fabricación.
En relación con el procedimiento y los medios de reclamación de la responsabilidad, los apartados 3 y 4 del artículo citado establecen que:
"3. Los terceros podrán requerir previamente, dentro del año siguiente a la producción del hecho, al órgano de contratación para que éste, oído el contratista, se pronuncie sobre a cuál de las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños. El ejercicio de esta facultad interrumpe el plazo de prescripción de la acción civil.
- La reclamación de aquéllos se formulará, en todo caso, conforme al procedimiento establecido en la legislación aplicable a cada supuesto".
- La responsabilidad es directa; la responsabilidad de las Administraciones públicas se reconoce sin exigir a los
ciudadanos que identifiquen al funcionario o agente público que haya causado el daño. El artículo 36.1 LRJ prevé en este sentido que para hacer efectiva la responsabilidad administrativa, los particulares ”exigirán directamente a la Administración pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio”.
- La característica más importante en el sistema español: la responsabilidad tiene un carácter objetivo. Para que se reconozca no se debe acreditar la existencia de una conducta culpable de los agentes públicos, sino, únicamente, que el daño es consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. La característica de la objetividad distingue la responsabilidad de la Administración de la responsabilidad civil, ya que esta última es una responsabilidad subjetiva.
El carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas ha sido definido por la jurisprudencia señalando que:
“Al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente, y de ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, pues cualquier consecuencia dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo se produciría un sacrificio individual a favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada por la comunidad...” (Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de noviembre de 1998, FJ 2º, LA LEY JURIS: 1383/1999).
El carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración deriva del artículo 106.2 CE y del artículo 32. LRJ. Hay en estos preceptos dos elementos de los que tal conclusión se infiere con toda claridad:
a) En primer lugar, la exclusión de la obligación de indemnizar los daños debidos a fuerza mayor. Por el contrario sí se indemniza por los daños producidos por caso fortuito, frente a lo que sucede en el ámbito de la responsabilidad civil extracontractual, regulada por el Derecho privado. El caso
la acción que causa un daño al ciudadano: mientras que en la expropiación forzosa la Administración se dirige directamente contra el patrimonio del particular y consigue el objetivo que se propone – que es apoderarse del bien para destinarlo a un uso o servicio público-, en la responsabilidad, la actuación administrativa persigue la satisfacción del interés general y, sólo incidentalmente, se causa un daño a un ciudadano.
Ahora bien, la característica común a ambas instituciones es que la Administración indemniza al particular por los daños y perjuicios producidos.
IV.-Los requisitos de la responsabilidad
- El funcionamiento de los servicios públicos.
De acuerdo con el art. 106 CE, y con el art. 32 LRJ, la responsabilidad de las Administraciones se produce por el funcionamiento de los servicios públicos.
Por funcionamiento de los servicios públicos puede entenderse toda actuación administrativa cuyo control se somete a los Tribunales Contencioso-administrativos. Hay que acudir pues a los arts. 1 y 2 Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998 para conocer las actuaciones sujetas a los Juzgados y Tribunales de lo contencioso-administrativo.
El término “servicios públicos” que emplean las leyes no debe ser tomado en sentido estricto, sino como sinónimo de “actividad administrativa” en sentido amplio, comprendiendo la actividad de servicio público en sentido estricto o prestacional, así como la actividad de policía o limitación, la actividad sancionadora y la arbitral. A esta conclusión llegó la jurisprudencia desde principios de los años setenta, hablando de “actividad administrativa” (SSTS de 23 de enero de 1970; 14 de abril de 1981); admitiendo progresivamente más acepciones equivalentes a actividad administrativa, como “giro o tráfico” (SSTS de 26 y 27 de marzo de 1980), o “gestión, actividad o quehacer administrativo” (STS de 12 de marzo de 1984). El concepto de “actividad” tampoco hay que tomarlo en sentido estricto, pues la Administración puede responder tanto por acción como por omisión. De esta manera, se ha llegado a condenar a la Administración por incumplir sus deberes de inspección urbanística (STS de 28 de junio de 1983), o por dejación de la autoridad administrativa, al no impedir la invasión de una concesión marisquera (STS de 16 de diciembre de 1983).
A los fines del art. 106.2 CE, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha homologado «como servicio público toda actuación, gestión o actividad, o tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o pasividad con resultado lesivo» (SS 15 Jun. 1989 y 22 Mar. 1995).
En cuanto al funcionamiento puede ser:
a) Anormal: Comprende no sólo las conductas ilegales o culpables de los agentes públicos sino, también, el mal funcionamiento de los servicios; es decir, el funcionamiento por debajo de las medidas de calidad exigibles y que causen un daño al ciudadano. b) Normal: Hace referencia a los daños incidentales causados por actuaciones correctas de la Administración.
El Tribunal Supremo reconoce la responsabilidad de la Administración con mucha más facilidad cuando el funcionamiento del servicio es anormal o incorrecto que cuando éste es normal.
- Relación de causalidad
Además del funcionamiento, para el reconocimiento de la responsabilidad, es imprescindible que exista una relación de causalidad entre la actuación administrativa y el daño producido y, por tanto, se pueda imputar a la Administración el deber de resarcir el daño. Puede existir un nexo causal directo, inmediato y exclusivo de la Administración, aunque en ocasiones ese nexo causal no reúne esos requisitos, sino que, por el contrario, es indirecto, sobrevenido y concurrente con otros hechos o actuaciones de terceras personas o de la propia víctima. Conforme a la sentencia de la Sala 3ª del TS, de 13 de octubre de 1998, “no queda excluido que la expresa relación causal -especialmente en los supuestos de responsabilidad anormal de los servicios públicos- pueda aparecer bajo formas mediatas, indirectas o concurrentes, circunstancias que pueden dar lugar o no a una moderación de la responsabilidad (sentencias de 8 de enero de 1967, 27 de mayo de 1984, 11 de abril de 1986, 22 de julio de 1988, 25 de enero de 1997, entre otras)”. En estos casos, siempre existe un problema de prueba, en función de la cual se moderarán las culpas de las personas implicadas.
En los supuestos de concurrencia de culpas se consolida en la jurisprudencia la teoría de que la concurrencia de causas y culpas supone una atribución de cuotas en la responsabilidad del hecho dañoso o una minoración de la compensación debida por el resultado producido. Así la STS, Secc. 6.ª, 18-7-2002, en relación con una reclamación indemnizatoria por suicidio en centro penitenciario declara que: “aplicando la anterior doctrina a los hechos que la Sala
El daño, que es el elemento clave de la responsabilidad, al ser ésta objetiva, debe reunir las siguientes características:
— Debe ser efectivo; es decir, cierto, ya producido. — Evaluable: Debe producirse un auténtico quebranto patrimonial. — Individualizable: De forma que no se reconoce responsabilidad por las cargas e incomodidades que pueden recaer en ocasiones sobre la colectividad.
Para que se reconozca la responsabilidad debe poder imputarse el daño a la Administración; es decir, para que la lesión producida pueda ser indemnizada, debe ser jurídicamente atribuible a una Administración. El principal título de imputación es que el daño se produzca dentro de la organización administrativa (todos los que ocasionan los agentes de la Administración en el ejercicio de sus funciones). Pero, también son imputables a la Administración, los daños causados por personas o por agentes no dependientes de la misma que, sin embargo, se encuentran bajo su autoridad. Es el caso de los posibles daños que puedan causar los presos, los escolares, los enfermos en hospitales públicos, etc. La Administración responde porque es garante del comportamiento de esas personas, a las que debe vigilar.
Como recuerda la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 6ª, de 23 de Diciembre de 1998 (LA LEY JURIS: 2220/1999), la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido identificando que la responsabilidad de la administración se produce como consecuencia del ejercicio de cualquier función administrativa que determina un daño no directamente procurado, extendiéndose dicha responsabilidad a todas las formas de acción u omisión administrativa que impliquen una lesión individualizada, tanto en la esfera personal como patrimonial del lesionado, de los contenidos económicos de éste; lesión que constituye un perjuicio antijurídico, no por la forma de producirse, sino en sí mismo, el cual, el titular del bien o derecho, no tiene el deber jurídico de soportar, aunque el funcionario que lo ocasione obre con toda licitud (sentencia de la Sala 3.ª de 16 de diciembre 1994). A los fines del art. 106.2 CE, la jurisprudencia ha homologado «como servicio público toda actuación, gestión o actividad, o tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o pasividad con resultado lesivo» (SS 15 Jun. 1989 y 22 Mar. 1995).Como se ha mencionado con anterioridad.
El dato de la organización administrativa nos permite excluir de la responsabilidad patrimonial de la Administración a los daños causados por sus concesionarios y contratistas. Los concesionarios y
contratistas responden de los daños causados por sí mismos. El TRLCSP establece en su art. 214 que, con carácter general, será obligación del contratista indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del contrato. Las únicas excepciones a este principio son que el daño causado a un tercero sea consecuencia inmediata o directa de una orden de la Administración o derive de un proyecto elaborado por la propia Administración. También se ha hecho mención a esta cuestión con anterioridad.
Quedarán fuera de la responsabilidad administrativa las actuaciones puramente privadas y personales de sus funcionarios y agentes; es decir, donde acaba el funcionamiento de los servicios públicos finaliza la responsabilidad de la Administración. Sin embargo, aun en estos supuestos de actuaciones de la Administración fuera del horario de trabajo, se ha reconocido responsabilidad de la Administración, por ejemplo la Administración ha debido indemnizar por lesiones provocadas por policías que han utilizado el arma reglamentaria fuera del servicio.
Señala en este sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 31 de diciembre de 2001, Sala 3ª, Sección 6ª (LA LEY JURIS: 5252/2002) que debe imputarse razonablemente la responsabilidad a la Administración por haber creado un riesgo específico, grave y peculiar cuyo origen se encuentra en el concreto sistema de organización y funcionamiento del propio servicio.
- No contempla las causas de fuerza mayor
Del mecanismo de la responsabilidad administrativa sólo se excluyen los supuestos de fuerza mayor. Así, se deriva del art. 32. de la LRJ del que también se desprende que sí se incluyen en la responsabilidad los daños fortuitos. La diferencia entre un daño fortuito y la fuerza mayor es que el primero tiene una causa interna, perteneciente al funcionamiento del propio servicio administrativo, aunque sea una causa imprevisible, mientras que la fuerza mayor no es sólo imprevisible e irresistible sino que, además, es externa al servicio (terremoto, inundación, etc.).
- Indemnización
Por último, dentro de los presupuestos de la responsabilidad, hay que hablar de la indemnización. La regla general es que el ciudadano deberá ser restituido en la integridad patrimonial menoscabada por la actuación administrativa dañosa.
El art. 34.2 de la LRJ establece que la indemnización se calculará con arreglo a los criterios previstos en la legislación de
colaboración para el cumplimiento de sus funciones y la prestación de servicios públicos.
La cooperación administrativa es una característica de las organizaciones plurales y descentralizadas. Las fórmulas de cooperación son diversas y se encuentran reguladas básicamente en la LRJ: Convenios de colaboración, planes y programas, conferencias sectoriales, etc.
En estos supuestos de colaboración, la LRJ establece que la responsabilidad será solidaria por parte de todas las Administraciones intervinientes.
El artículo 33.1 LRJ señala que “cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley, las Administraciones intervinientes responderán frente al particular, en todo caso, de forma solidaria. El instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones públicas”.
Esto es, en estos supuestos la responsabilidad entre las Administraciones implicadas será solidaria. En el orden interno, la distribución de responsabilidad entre las distintas Administraciones públicas se regirá por los criterios que establezcan las fórmulas conjuntas de actuación.
Ahora bien, pese a que la idea inicial y final del precepto es que la responsabilidad sea solidaria, ésta sólo tendrá este carácter de forma residual, ya que si hay un instrumento jurídico que regule la actuación conjunta de las distintas Administraciones habrá que estar a lo dispuesto en él, y si no lo hay o éste no hace mención alguna a la responsabilidad, habrá que hacer la distribución de responsabilidad atendiendo a los criterios fijados en el artículo 33.2; sólo cuando no sea posible dicha determinación la responsabilidad será solidaria.
VI.-Procedimientos para la determinación de la responsabilidad patrimonial de la Administración
La LPAC establece dos procedimientos para la determinación de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, el procedimiento general y el procedimiento simplificado.
El plazo para ejercitar la acción de responsabilidad y presentar la reclamación frente a la Administración es de un año, contado desde la producción del hecho o acto que motive la indemnización. Ahora bien, en el caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas,
el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas (art. 67.1 LPAC).
De forma novedosa, la LPAC incorpora a las fases de iniciación, instrucción y finalización del procedimiento el uso generalizado y obligatorio de medios electrónicos. Igualmente, prevé una regulación del expediente administrativo estableciendo su formato electrónico.
1. Procedimiento general
Puede iniciarse de oficio o a instancia de parte. Si se inicia de oficio, el acuerdo de iniciación que lleve a cabo la Administración se notificará a los ciudadanos presuntamente lesionados, a los que se concederá un plazo de 10 días para alegaciones (art. 65.2 LPAC). El procedimiento se va a continuar aunque esos ciudadanos no se personen en el plazo. Es un procedimiento poco habitual. Lo general es que sea a instancia de parte.
La iniciación de oficio del procedimiento se efectuará siempre por acuerdo del órgano competente, adoptado bien por propia iniciativa, bien como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o por denuncia. La petición razonada de otros órganos para la iniciación de oficio del procedimiento deberá individualizar la lesión producida en una persona o grupo de personas, su relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público, su evaluación económica si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo.
Lo normal es el supuesto de iniciación a instancia de parte. El ciudadano debe dirigir un escrito a la Administración que considere competente con los requisitos propios de toda instancia dirigida a la Administración, conforme al art. 66 de la LPAC.
En el caso de la responsabilidad, en esa instancia, se debe especificar, tal y como dispone el apartado 2 del art. 67 LPAC:
— Las lesiones producidas — La presunta relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público. — Evaluación económica, si es posible — Momento en que se produjo el daño. — Se puede proponer la prueba
Una vez presentado el escrito, el procedimiento lo desarrolla e impulsa la propia Administración, que tiene la obligación de realizar todos los trámites oportunos.
Tiene el mismo plazo para su interposición que el procedimiento general y se va a acordar cuando el órgano administrativo competente para la tramitación del procedimiento entienda que hay una inequívoca relación de causalidad entre la lesión producida y el funcionamiento del servicio público, la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización. Por tanto, el órgano competente podrá paralizar el procedimiento general y optar por el abreviado. El procedimiento simplificado deberá ser resuelto en treinta días, a contar desde el siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de tramitación simplificada del procedimiento, y constarán únicamente de los siguientes trámites: a) Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado. b) Subsanación de la solicitud presentada, en su caso. c) Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de cinco días. d) Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser desfavorable para el interesado. e) Informe del servicio jurídico, cuando éste sea preceptivo. f) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma en los casos en que sea preceptivo h) Resolución.
Transcurridos treinta días desde la iniciación del procedimiento sin que haya recaído resolución podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del ciudadano.
Por lo demás, también en el procedimiento simplificado, la Administración y el ciudadano podrán llegar a un acuerdo, como en el procedimiento general.
VII.-La responsabilidad civil de las autoridades y funcionarios frente a la Administración
La responsabilidad de las Administraciones públicas se extiende a todos los posibles daños que sean consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos; y ello, aunque la irregularidad causante del daño fuera atribuible personalmente a un funcionario a título de dolo, culpa o negligencia. La única excepción la constituyen los actos puramente personales del funcionario con desconexión total del servicio. Sin embargo, la imputación directa a la Administración de los daños causados por sus funcionarios y agentes no supone la exoneración total de responsabilidad de éstos. En el régimen jurídico anterior a la aprobación de la LRJPAC, el ciudadano podía optar por dirigirse bien contra la Administración titular del servicio público, bien contra el propio funcionario, aunque técnicamente, la responsabilidad de la Administración y del
funcionario eran solidarias. En la LRJPAC y ahora en la LPAC y la LRJ, el ciudadano está obligado a exigir directamente a la Administración pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por sus agentes (art. 36.1 LRJ).
Una vez que la Administración analice la reclamación planteada y, en el caso de que la estime, señala el art. 36.2 LRJ que la Administración exigirá de oficio a sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, culpa o negligencia grave. Esta acción de la Administración contra los funcionarios o agentes es la última pieza del sistema general de responsabilidad patrimonial de la Administración y, se conoce como “acción de regreso” frente al agente gravemente culpable.
El art. 36.2 LRJ prevé como obligatoria la iniciación de la acción de regreso, cuando concurran los requisitos que exige: es decir, la Administración debe valorar y demostrar que el funcionario ha actuado con dolo, culpa o negligencia grave tras la instrucción de un procedimiento administrativo. Además, la Ley prevé que se utilicen unos criterios de ponderación, que van a servir para medir el grado de responsabilidad del funcionario, agente o autoridad.
Los criterios de la ponderación son:
1.º El resultado dañoso producido 2.º El grado de culpabilidad 3.º La responsabilidad profesional del personal al servicio de la Administración y su relación con la producción del daño.
Existe la posibilidad de que las autoridades, agentes o funcionarios causen daños por actividades delictivas (cualquier delito tipificado en el Código Penal). En estos casos, la posible acción penal que se dirija frente al agente público es independiente de la acción de responsabilidad frente a la Administración. La acción penal no interrumpe el plazo de prescripción para reclamar la indemnización directa ante la Administración. El plazo de prescripción es de un año desde que se produce el daño (si es una lesión física, desde que se fijen las secuelas), ni tampoco suspende la acción penal el procedimiento administrativo de responsabilidad y la necesidad de liquidar las indemnizaciones en el ámbito administrativo. No obstante lo anterior, la LRJ no impide ni excluye que la persona que haya ejercitado la acción penal acumule a esta acción en el proceso penal la acción de responsabilidad para el resarcimiento de los daños sufridos. Sin embargo, también en estos supuestos, la responsabilidad patrimonial de la Administración es directa y se le aplican las reglas generales de la responsabilidad.
