¡Descarga Responsabilidad Patrimonial de la Administración: Concepto, Evolución y Régimen Legal y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity!
TEMA 5
GARANTÍA PATRIMONIAL. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA
ADMINISTRACIÓN
I. Concepto y evolución histórica
El sistema de garantías de Derecho Administrativo se completa con la regulación de las consecuencias indemnizatorias que tiene cualquier actuación administrativa que produzca daños y perjuicios en los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos. Esta garantía patrimonial se traduce en un régimen de responsabilidad de la Administración que tiene naturaleza jurídica pública.
1. El concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración y sus diferencias con otras figuras jurídicas
La responsabilidad patrimonial de la Administración pública alude al deber legal de la Administración de reparar los daños y perjuicios causados a otros sujetos de derecho, causadas por sus actividades. La causa de la que resulta el deber de indemnizar no es la misma en todos los casos. No se refiere a la obligación de indemnizar a aquellas personas con las que mantiene una relación contractual, por incumplimiento del contrato o en virtud de resolución del mismo. Aunque la legislación que establece el régimen de responsabilidad patrimonial no excluye expresamente la de origen contractual, a la que comprende es a la responsabilidad extracontractual (se indemnizan daños causados a las personas que no derivan de un contrato). Debe diferenciarse la responsabilidad extracontractual de la cuasicontractual que deriva del enriquecimiento injusto o sin causa (supuestos en que la Adm está obligada a abonar una cantidad a un particular por causas diferentes, como la devolución de ingresos indebidos). La acción para reclamar una indemnización por enriquecimiento es distinta a la acción de responsabilidad patrimonial que no está sujeta al plazo de prescripción de 4 años como esa, sino al general de 15 años.
Tampoco comprende el concepto de responsabilidad patrimonial los deberes indemnizatorios que surgen de la expropiación forzosa. Cuando la Administración expropia, el deber de indemnizar derivada de una privación de derechos patrimoniales o de un ataque a los mismos, de manera intencionada, por ser considerado necesario para los intereses públicos. En cambio, la responsabilidad patrimonial deriva, de actuaciones de la Administración, queridas o no, lícitas o ilícitas, que no tienen por finalidad la lesión de derechos, aunque la producen.
Por último no debe confundirse, con otras prestaciones o compensaciones económicas decididas por la ley, voluntariamente, para reducir el efecto de opciones legales lícitas (la compensación legal a ciertos funcionarios por la reducción de la edad legal de jubilación). Ni tampoco con ayudas decididas por el propio legislador o por la Administración para disminuir perjuicios o lesiones excepcionales derivados de acontecimientos dañosos (ayudas a las víctimas de terrorismo, catástrofes naturales, ayudas asistenciales por contagio de SIDA…). Estas ayudas pueden ser compatibles con una indemnización por daños y perjuicios cuando se dan ciertos requisitos.
2. Evolución histórica
Durante gran parte del s.XIX no existe posibilidad legal de reclamar una indemnización frente a la Administración por daños derivados de alguna de sus actuaciones. Lo único que se va admitiendo es la responsabilidad personal del funcionario causante de un daño, cuando ejerce sus funciones con dolo, culpa o negligencia. Se aplica a esta situación el régimen de responsabilidad personal por culpa, propio del Dº civil, art.1902 y 1903. Se empezó a aceptar también una responsabilidad civil subsidiaria del Estado por los daños causados por sus funcionarios en la CE de 1931. En 1954 y actualmente vigente, el art.121.1 Ley expropiación forzosa, dice que es indemnizable toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento
normal o anormal de los servicios públicos. Esta cláusula fue reiterada por la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957.
3. Regulación vigente y situación actual
La Constitución de 1978, recoge:
- Art.93.3 “La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.”
- Art.106.2 “Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.” Pero no reitera la alusión al tipo de funcionamiento, normal o anormal, sino que se remite a los términos establecidos por la ley, con lo que deja abierto un margen.
- Dicha Ley debe de ser estatal, art.149.1.18ª “El Estado tiene la competencia exclusiva sobre…el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.”
- Art.121 “Los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la ley.” arts. 292 a 296 Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial.
En cualquier caso, la LRJPAC (30/1992) abordó de nuevo la cuestión en sus artículos 139 y siguientes y optó por mantener las características del modelo preconstitucional de responsabilidad directa y objetiva con algunos matices. La lesión resarcible puede ser consecuencia de cualquier actividad administrativa, sin necesidad de que la Administración incurra en un hecho ilícito o sus funcionarios en culpa o negligencia. Lo mismo se mantiene en la Ley LRJSP 40/2015, que sustituye aquélla.
II. La responsabilidad por actos legislativos y por el funcionamiento de la Administración de Justicia
La responsabilidad patrimonial de los poderes públicos puede derivar no sólo de una actuación administrativa, sino también de las decisiones del legislador y del funcionamiento de la Administración de Justicia.
1. Responsabilidad por actos legislativos
Esta responsabilidad existe en el Derecho europeo. La jurisprudencia exige para ello: a) que la violación del Derecho europeo por la ley sea suficientemente caracterizada, a la luz de las circunstancias; b) que la norma jurídica vulnerada tenga por objeto conferir derechos a los particulares; c) que exista nexo de causalidad directa entre la norma declarada nula y la producción del daño.
El primer requisito exige que deba tratarse de una infracción manifiesta y grave del Derecho europeo, que desborde claramente el margen de apreciación que el legislador interno puede tener para su aplicación. El concepto de violación suficientemente caracterizada debe ser apreciado en cada caso por los Tribunales nacionales que resuelven las demandas de responsabilidad por esta causa, cuando el TJUE anula o declara no conforme a Derecho comunitario una ley nacional.
La responsabilidad por actos legislativos también existe en Derecho interno, esto es, no derivada de exigencias del Derecho comunitario. Existen dos supuestos. El primero puede tener lugar cuando por el TC se declara la inconstitucionalidad de una norma con rango de ley, de
En nuestro Dº interno el error debe ser reconocido expresamente por una decisión judicial, ya sea dictada en recurso de revisión o en virtud de una acción judicial específica, que debe instarse en el plazo de 3 meses desde que se dictó la resolución firme. Se resuelve por el TS, sin ulterior recurso. Una vez declarado el error judicial, el interesado debe dirigir una petición indemnizatoria ante el Ministerio de Justicia.
Un caso específico de error es el que afecta a quienes, después de haber sufrido prisión preventiva, sean absueltos por inexistencia del hecho imputado o cuando por esta causa, se dicta auto de sobreseimiento libre. Se solicita directamente la indemnización, pues la ley presume el error judicial (art.294 LOPJ).
B) Responsabilidad por funcionamiento anormal
Puede producirse por diversas causas, ya sea en el marco del proceso (dilaciones excesivas que causen perjuicios irreparables) o no (pérdida de objetos bajo depósito judicial). La reclamación de responsabilidad se dirige al Ministerio de Justicia, que la tramita conforme a las reglas de la responsabilidad de la Administración, con informe preceptivo del Consejo General del Poder Judicial (plazo 2 meses).
Puede reclamarse la responsabilidad por el funcionamiento anormal del TC, en cuyo caso la reclamación ha de dirigirse al Consejo de Ministros. Si el daño ha sido causado por dolo o culpa grave de Jueces o Magistrados, la reclamación de responsabilidad se dirige también contra el Estado. Aunque no se trate de una institución judicial, se reconoce la responsabilidad patrimonial por daños causados por actuaciones del Defensor del Pueblo, que también debe reclamarse al Consejo de Ministros. Lo mismo se aplica en el derecho europeo.
III. Los requisitos de la responsabilidad patrimonial de la administración
La LRJSP, establece los requisitos necesarios para que exista el derecho a la reparación.
1. La lesión resarcible
La lesión de sus derechos o intereses legítimos sólo es resarcible si concurren los requisitos que establece le Ley. Debe tratarse de una lesión antijurídica, efectiva, evaluable económicamente e individualizada (arts.32.2 y 34.1 LRJSP).
A) La antijuridicidad
El daño debe ser antijurídico, no porque la actuación administrativa de que derive sea ilegal, sino porque se trate de una lesión que el particular perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley, art.34.1 LRJSP. La cuestión es ¿cuando existe o no ese deber de soportar el daño o perjuicio? Existe cuando sea una consecuencia de cargas u obligaciones generales impuestas por las leyes (deberes tributarios, cumplimiento de servicios esenciales en caso de huelga, etc). En todos los casos, la jurisprudencia, apela a criterios de razonabilidad, proporcionalidad o confianza legítima para determinar cuándo un daño es o no antijurídico. Una parte importante de los problemas surgen en el ámbito de los servicios sanitarios, porque aunque es claro que no todo perjuicio es indemnizable, siempre podrá alegarse que se podía haber hecho más de lo que hizo para evitar un malo resultado. La jurisprudencia aplica en este caso el criterio de la lex artis ad hoc, según el cual sólo existe responsabilidad si la intervención del sistema sanitario se ha desviado de los criterios habituales en una interpretación razonable de las circunstancias. En ocasiones la jurisprudencia aplica la doctrina del daño desproporcionado o resultado clamoroso, cuando se produce un resultado totalmente inesperado sin explicación coherente por parte de la Administración sanitaria, se considera conducta negligente, contraria a la lex artis.
Otro criterio determinante de la responsabilidad consiste en no haber obtenido del paciente el consentimiento informado de los riesgos de una intervención en el caso de la medicina satisfactoria o malformación del feto.
Art.34.1 LRJSP: “No serán indemnizables los daños que deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de la producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.” Se introdujo en 1999 para evitar la responsabilidad por contagios de SIDA y de hepatitis por no haber realizado análisis de sangre previas a las transfusiones sanguíneas.
La jurisprudencia reciente viene matizando la doctrina tradicional de la lex artis mediante la aplicación de la teoría de la pérdida de oportunidad. Esto es, existe responsabilidad cuando el resultado dañoso podría haberse evitado con un tratamiento o una praxis conocida y aplicada en ocasiones, aunque no sea generalizada ni eludible. Ej: Nacimiento de un hijo con síndrome Down por no realizar a tiempo una amniocentesis.
B) La efectividad
Únicamente son indemnizables los daños ciertos y reales y no los meramente hipotéticos, previsibles o futuros. Ej: Pérdida de beneficios de un concierto que no se puede celebrar porque no se autoriza sin motivo aparente.
C) La evaluabilidad
Los daños reclamados deber ser evaluables. Pero eso no significa que sólo sean indemnizables los daños patrimoniales. Se admiten también los daños morales, daño emergente y lucro cesante acreditado. Deben tenerse en cuenta criterios de referencia para evaluar esos daños.
D) La individualización
El daño tiene que consistir en un sacrificio excesivo o especial que recaiga sobre ciertas personas, ya sea a título individual o de grupo. Ej: El ruido de la construcción de un parking público.
2. La imputación del daño
La lesión resarcible a que se refiere la Ley, debe ser imputable a las Administraciones públicas y a título de funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. La imputación depende tanto de elementos subjetivos como objetivos.
A) Elementos subjetivos
- Entidades responsables: El daño debe de ser atribuido a una AP, consideradas por la ley, art. 23 LRJSP. Pero también, art.35 LRJSP, dispone que se aplica el régimen de responsabilidad no sólo cuando las Administraciones actúen en relaciones de Dº privado, sino también cuando actúen a través de una entidad de derecho privado. Por otra parte la Administración será responsable tanto por los daños que causen personalmente las autoridades, agente y funcionarios a su servicio, inclusive a veces fuera de servicio (daños causados por agentes de policía fuera de servicio con sus armas reglamentarias). - Responsabilidad de contratistas y concesionarios: En el caso de los contratistas o concesionarios públicos la responsabilidad que deriva de su actuación no es imputable a la Administración ni se rige por el Derecho administrativo. Pero si los daños proceden de las operaciones que requiera la ejecución del contrato, la Administración sólo responde si han sido ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración, o bien cuando sean consecuencias de los vicios del proyecto elaborado por ella misma en el contrato de obras o en el suministro de fabricación, art.32.9 LRJSP.
En caso de duda sobre si el responsable es la Administración o el contratista, los interesados pueden solicitar del órgano de contratación, en el plazo de un año siguiente a la producción del daño, para que se pronuncie sobre cuál de las partes es la responsable. El ejercicio de esta
3. La relación de causalidad
Para que la lesión resarcible sea indemnizable, debe existir una relación causa/efecto entre la actuación u omisión administrativa y el daño. Este requisito plantea problemas, ya que el resultado dañoso se produce con frecuencia por la concurrencia de un conjunto de causas, que tiene su origen en la conducta de sujetos distintos (varias administraciones, terceras personas, la propia víctima…). Se produce entonces la cuestión del concurso de causas, que debe ser resuelta para determinar a quién corresponde indemnizar.
La doctrina jurídica distingue las teorías de la causalidad exclusiva, la equivalencia de las condiciones y la causalidad adecuada. En la primera, la responsabilidad de la Administración sólo surge si el daño se enlaza exclusivamente al funcionamiento de los servicios públicos. En la segunda, todas las causas que concurren a la producción del daño y son necesarias para ello, faltando una no se produce, tienen igual entidad y permiten atribuir la responsabilidad, aunque sea de manera solidaria, a cualquiera de los sujetos causantes. La última teoría, distingue cuál es la causa idónea o cualificada entre las concurrentes, la que concurre en mayor medida al daño, a efectos de determinar la imputación del mismo.
La jurisprudencia se inclina mayoritariamente por esta última teoría, pero también por la segunda, que atribuye muchas veces la responsabilidad en exclusiva a la Administración en caso de concurso de causas, sobre todo si en ello reside la posibilidad de indemnizar la totalidad del perjuicio, ya que la Administración siempre es solvente, a diferencia de otros posibles causantes del daño. Predomina aquí la concepción del régimen de responsabilidad como cobertura solidaria de daños personales. Por ello, tampoco son infrecuentes los supuestos en que se reconoce la responsabilidad de la Administración en virtud de una relación de causalidad indirecta del daño con los servicios públicos.
Es usual que en los casos de causalidad indirecta o cualquier otro concurso de causas, los Tribunales moderen la cuantía de la responsabilidad de la Administración. Todos los sujetos causantes del daño, sean públicos o privados, pueden ser demandados junto a la Administración ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
IV. Extensión y cálculo de la reparación
La reparación del daño causado debe ser integral. Por tanto, debe incluir el daño emergente, el lucro cesante acreditado y el daño moral. Art.34.2 LRJSP: “Para calcular la indemnización se remite a los criterios de valoración establecidos en la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado. En los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social. Se calcula con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley General Presupuestaria, o, en su caso, a las normas presupuestarias de las Comunidades Autónomas. Puede sustituirse por una compensación en especie o ser abonada mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado.” Dejando de lado algún supuesto especial, el cálculo de la indemnización queda al arbitrio judicial. La participación de la víctima en la producción del daño también suele tenerse en cuenta. No se incluye “punitive damages”.
V. La reclamación administrativa de responsabilidad
La reclamación de responsabilidad patrimonial de las AP o acción de responsabilidad, debe formularse inicialmente ante la propia Administración supuestamente responsable.
1. Plazo de prescripción del derecho a reclamar
El derecho a reclamar la responsabilidad de la Administración prescribe al año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. Se plantea el problema para la determinación del dies a quo (momento en que empieza a computar el plazo para su ejercicio), que la propia Ley LPACAP pretende aclarar, art.67.1. En caso de daños, de carácter físico o psíquico, a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o determinación del alcance de las secuelas. En casos concretos la jurisprudencia debería resolver mediante el principio pro actione, es decir con la interpretación más favorable para el ejercicio de la acción. Se distingue entre daños permanentes y daños continuados.
En caso de actos o reglamentos que se anulan, el derecho a reclamar prescribe al año de haberse notificado la sentencia definitiva.
En los casos de inconstitucionalidad de la norma o carácter contrario al Derecho de la UE el derecho a reclamar prescribirá al año de la publicación en el BOE o en el DOUE la sentencia que lo declaró inconstitucional.
Otro caso es aquel en que la responsabilidad civil de la Administración se ha demandado como subsidiaria en un procedimiento penal. El plazo de prescripción del derecho a reclamar se interrumpe y se reinicia desde la notificación de la resolución judicial que, en su caso archive las diligencias penales.
La acción de responsabilidad puede enlazarse al recurso contra la resolución o reglamento ilegal (art.31 LJCA).
2. El procedimiento general de responsabilidad patrimonial
El procedimiento se puede iniciar de oficio, lo que es raro, o por reclamación de los interesados. Se trata de un procedimiento ordinario, de 6 meses. Si se inicia de oficio, debe darse un plazo de 10 días para alegaciones y proposición de pruebas a los presuntamente lesionados, y aunque no se personen el procedimiento de instruirse.
Si se inicia mediante reclamación, ésta debe ajustarse al contenido de los escritos de solicitud regulado en el art.66 LPACAP. Debe concretar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial y el momento en que la lesión se produjo, acompañada de la información oportuna y de la proposición de prueba.
Si se admite la reclamación, el procedimiento se impulsa de oficio, realizándose por el órgano competente los actos de instrucción y de comprobación necesarios. Han de practicarse las pruebas pertinentes así como los informes precisos, además si se trata de responsabilidad de la Administración de Justicia, es preceptivo el informe del CGPJ. Instruido el procedimiento y antes de dictar la propuesta de resolución, se abre un trámite de audiencia al interesado. Todo esto conforme las reglas de la LPACAP.
Concluido ese trámite y elaborada la propuesta de resolución, se solicitará el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico, cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000€ o la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica. Este dictamen debe emitirse en un plazo de dos meses.
Finalmente se adopta la resolución motivada por el órgano competente, que es uno de los superiores de la Administración responsable (Ministro o, si una ley lo dispone, Consejo de Ministros, órganos correspondientes de las CCAA y de las entidades locales, órganos superiores de otras entidades de derecho público en su caso: art.92 LPACAP).
Pero el procedimiento puede concluir también mediante un acuerdo de terminación convencional, que puede proponer el órgano competente para resolver, a propuesta del instructor del expediente o del interesado, art.86.5 LPACAP.
