¡Descarga RESUM ADMIN 1 y más Resúmenes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity!
Mòdul 1 - La formació històrica i el concepte de dret administratiu
1. El dret administratiu com a fenomen històric La historicitat és la concreció del dret administratiu en un moment temporal determinat té una relació molt forta i intensa amb la realitat social de cada moment. A mesura que es plantegen noves demandes o requeriments socials la formulació del dret administratiu s’hi ha d’adaptar per a afrontar-los. El dret administratiu es troba en un procés evolutiu constant. És un producte de la història en constant mutació, i no és possible pensar en una formulació definitiva. 2. L’evolució històrica del dret administratiu Les premisses definidores del dret administratiu, són l’existència d’un estat, l’aparició de l’Administració com una part d’aquest estat i el sotmetiment d’aquesta al dret. A l’Antic Règim apareix un aparell administratiu que serveix a la monarquia absoluta per a aconseguir els seus objectius i aquest aparell no està completament desvinculat del dret. La noció central en aquest moment històric és la d’estat de policia, que es remuntava segles enrere, i va perdurar amb l’absolutisme monàrquic de final del s. XVIII. En l’estat absolut el sotmetiment de l’aparell estatal al dret deriva d’una acció. La Revolució Francesa i les posteriors revolucions liberals van generar un sistema polític oposat a l’estat absolutista, amb sotmetiment als principis de l’estat de dret. La noció central d’aquest moment històric és la sobirania nacional. Els principis de la revolució liberal són: la llibertat, garantia dels ciutadans, legalitat i divisió de poders. La divisió de poders és essencial per a la garantia del drets dels ciutadans. L’esquema és: llei, tribunal i ordre públic. Una sola llei, la mateixa per a tots els ciutadans, emanada de la voluntat general i garant de la llibertat individual; uns tribunals iguals per a tots, encarregats de fer complir la llei; i una Administració sotmesa a la llei, garantidora de l’ordre públic i de la seguretat. La separació de poders va implicar la no-intromissió del poder judicial en l’acció de l’Administració. El poder judicial no podia controlar el poder administratiu. El Consell d’Estat era un òrgan instituït a l’interior de la mateixa Administració amb l’objectiu de controlar-ne el funcionament i l’activitat. Era un òrgan especialitzat de la mateixa Administració que resolia els conflictes entre els particulars i l’Administració. La configuració d’un sistema de control intern en la mateixa Administració , va generar de manera gradual i evolutiva la creació i el desenvolupament de regles específiques per a l’Administració. En l’estat liberal s’accepta de manera expressa la potestat reglamentària del poder executiu. Les revolucions liberals van configurar un estat on les preocupacions eren mantenir la seguretat, fomentar l’economia i prestar uns serveis mínims de beneficència i instrucció, i per tant allunyat de la societat. Les finalitats del dret administratiu eren racionalitzar l’articulació de la nova Administració i desenvolupar les tècniques i institucions que en regulessin l’activitat i les relacions amb els ciutadans, amb l’objectiu d’assegurar la integritat dels seus drets i llibertats. El progrés industrial implicava la consolidació del fet urbà, amb el consegüent augment espectacular de la població que viu a les ciutats. La Revolució Industrial, paral·lela a la configuració de l’estat liberal, també va conduir a l’aparició i a la consolidació del moviment obrer i de les ideologies socialistes. En general, el desenvolupament econòmic i social de la segona meitat del s. XIX i primeres dècades del s. XX va motivar una implicació creixent de l’estat en la vida econòmica i social, amb un protagonisme especial per a l’Administració. L’estat va evolucionar de simple gendarme de les relacions socials a assumir un paper destacat d’intervenció en les relacions econòmiques i en la prestació d’un volum creixent de serveis públics. Els desastres ocasionats per les guerres mundials, la reacció majoritària de la doctrina econòmica després de la crisi de l’any 29 i els canvis en el procés econòmic van refermar el paper intervencionista de l’estat al s. XX. En l’estat social i democràtic de dret , l’estat i l’Administració canvien notablement de fisonomia respecte a l’estat liberal. L’estat no s’ha de limitar a mantenir l’ordre en el món de les relacions privades, sinó que ha d’actuar en molts àmbits per a aconseguir els objectius públics perseguits. L’Estat es converteix en l’instrument essencial de redistribució de riquesa; intervé decisivament en l’economia, i en determinats sectors desenvolupa un paper protagonista, i fins i tot, exclusiu; té cura de la prestació de diversos serveis a tota la població. Per aquest motiu es converteix en el principal protagonista de l’aparell estatal. L’Administració és l’encarregada de l’activitat prestacional als ciutadans i qui ha d’assegurar-los els serveis que es consideren necessaris. La CE de 1978 té la descentralització funcional de les tasques i les funcions; la descentralització territorial del poder; la utilització instrumental de les formes organitzatives per a millorar l’adequació de l’acció administrativa a les finalitats que li són pròpies; la potenciació del paper de l’Administració en el marc de les estructures estatals. 3. El concepte de dret administratiu Definició per Zanobini: el dret administratiu és la part del dret públic que té per objecte regular l’organització, els mitjans i les formes de l’activitat de les administracions i les consegüents relacions jurídiques amb altres subjectes. Les normes administratives tenen com a subjecte o destinatari una Administració. Admet tres varietats:
- Hi ha normes que tenen com a destinatari únic i preferent l’Administració.
- Un altre tipus de normes administratives es dirigeixen a l’Administració , però per a ser aplicades necessiten la presència de ciutadans.
- Hi ha normes que han de ser aplicades pels tribunals, però que impliquen la presència vigilant de l’Administració per a assegurar-ne el compliment. Concepcions funcionalistes: El fonament es troba en la concepció de l’Administració com una funció material diferenciada dins el conjunt de les funcions estatals. L’esforç es dirigeix a intentar delimitar la funció administrativa. Es poden destacar 2 posicionaments:
- La doctrina del servei públic: iniciat a França des de la segona meitat del s. XIX i una part del s. XX. El dret públic i administratiu és el conjunt de regles relacionades amb els serveis públics. Tot país civilitzat té serveis públics i per a regular el funcionament d’aquests serveis hi ha necessàriament regles jurídiques especials. Els serveis públics es van convertir en l’element vertebrador del dret administratiu, que es configurava i s’aplicava per raó de l’existència d’un servei públic d’interès general. Va ser la necessitat de prestar aquest servei el que justificava, com la jurisprudència va anar remarcant, l’aparició de regles específiques, diferenciades del dret comú aplicable a les relacions entre particulars.
- La doctrina del poder públic: configurat a França, el que era determinant per a aquesta concepció era la singularitat dels mitjans de què disposava l’Administració per aconseguir les seves finalitats. La idea de poder públic és la nota pròpia del règim administratiu. S’integren tres elements: un principi d’acció (el poder administratiu derivat del poder executiu); un objectiu per complir (el desenvolupament de la funció administrativa com a servidora dels ciutadans); un mètode per a satisfer aquest objectiu (la gestió administrativa, on el govern gestiona tot allò que és públic). L’aportació de Rivero és que l’Administració té un seguit important de prerrogatives que en configuren la voluntat com un poder superior als particulars; l’Administració actua amb molta menys llibertat que els particulars en l’exercici de la seva voluntat. Per a ell la noció de poder públic no pot donar resposta a la totalitat de les regles que componen el dret administratiu. Concepció orgànica : F. Garrido va ser l’impulsor a Espanya, considera que el dret administratiu és la part del dret públic que regula l’organització i el funcionament del poder executiu i les seves relacions amb els administrats, així com la funció administrativa dels diversos poders i dels òrgans constitucionals de l’estat. El dret administratiu és un dret públic, que integra normes d’organització i normes de comportament, que s’aplica a les administracions públiques i també a la funció administrativa dels òrgans constitucionals de l’estat. Concepció subjectiva: Centra l’atenció en el fet que el dret administratiu és el dret propi d’una persona jurídica, l’Administració. El dret administratiu és un dret públic i un dret comú de les administracions públiques. És un dret referit a uns determinats subjectes, les administracions públiques, i que pretén afrontar els reptes que les seves activitats plantegen. I la presència d’una Administració és requisit necessari perquè hi hagi una relació juridicoadministrativa. El dret administratiu és el dret propi i específic de les administracions públiques, que deriva de la posició constitucional que ocupen i de la finalitat de servir amb objectivitat els interessos generals. 4. Les bases constitucionals del dret administratiu La CE és la norma jurídica capital a partir de la qual es vertebra el conjunt de l’ordenament jurídic. El dret administratiu constitueix un subsistema normatiu. El dret administratiu, com a regulador de l’activitat del poder administratiu, en concreta els àmbits d’actuació i les facultats. El dret administratiu s’ha de construir a partir de la CE i necessàriament s’ha d’adaptar a les seves pretensions. 5. La CE i l’Administració pública La CE disposa:
- Art. 1 “Espanya es constitueix un estat social i democràtic de dret”.
- Art. 2 “La CE es fonamenta en la indissoluble unitat de la Nació espanyola, pàtria comuna i indivisible de tots els espanyols, i reconeix i garanteix el dret a l’autonomia de les nacionalitats i de les regions que la integren i la solidaritat entre totes elles”. Aquests preceptes condueixen a l’anàlisi de: 1. La clàusula d’estat de dret: a. El principi de legalitat: establert a l’art. 9.3, implica que l’Administració actua amb sotmetiment ple a la llei i al dret. L’art. 103 suposa que l’acció administrativa s’ha de situar sempre en el marc de l’ordenament jurídic. A Espanya ha defensat una vinculació positiva del poder executiu, que no té una
personals, sinó basant-se en el fet que una persona és titular d’un òrgan administratiu superior. Actualment el principi jeràrquic es troba en estat de discussió: l’aparició de les administracions independents, que si bé engloben supòsits organitzatius molt diferents, es caracteritzen, com el seu nom indica, per no actuar vinculades a les ordres de l’aparell administratiu, dirigit en últim extrem pel govern; les noves formes d’organització del treball, de la configuració i articulació d’unitats i òrgans més flexibles i amb instruments nous de direcció. c. El principi d’objectivitat: art. 103.1, que indica que “l’administració serveix amb objectivitat els interessos generals”. Correspon a l’Administració superar els interessos individuals concurrents en tot conflicte i perseguir l’interès general amb objectivitat. Per a aconseguir-ho s’estipula un seguit de previsions: l’existència de servidors públics amb règim estatutari singular, que implica la seva selecció d’acord amb els criteris objectius d’igualtat, mèrit i capacitat; l’existència de certs avantatges i limitacions; l’existència de normes per a regular l’actuació dels òrgans administratius a fi d’assegurar l’exercici correcte de les potestats administratives, com ara la regulació del procediment administratiu, o el deure d’abstenció del personal de l’Administració en determinats casos.
3. La clàusula d’estat social: a. L’art. 9.2 CE: “correspon als poders públics promoure les condicions perquè la llibertat i la igualtat de l’individu i dels grups en els quals s’integra siguin reals i efectives; remoure els obstacles que n’impedeixin o en dificultin la plenitud i facilitar la participació de tots els ciutadans en la vida política, econòmica, cultural i social”. D’aquí se’n dedueixen sis implicacions: i. La determinació constitucional d’un deure jurídic i efectiu com a part integrant del contingut del poder públic constituït. ii. El caràcter general d’aquest deure jurídic, que forma part del contingut del poder públic. iii. És un deure exigible pels ciutadans i controlable pels tribunals, com a deure jurídic, sempre que concorrin les condicions establertes en la norma constitucional. iv. El compliment del deure no se satisfà amb la promulgació i la vigència de normes jurídiques que pretenguin desenvolupar l’art. 9.2, ja que requereix la producció d’efectes en la realitat social en el sentit establert en el precepte constitucional. v. És un deure finalista, en la mesura que el seu contingut consisteix a imposar una acció positiva a fi de dur a terme, en l’ordre social, uns determinats objectius, que es poden resumir a aconseguir la realitat, l’efectivitat i la plenitud de la llibertat en la igualtat en tots els plans o dimensions de la vida col·lectiva. vi. El deure es correspon amb diversos drets, d’entitat i abast diversos, dels ciutadans. Ha d’actuar sota el principi d’eficàcia, establert en l’art. 103. b. Els principis rectors de la política social: esta en els art. 39 a 52. Molts tenen un contingut essencialment social. En altres preceptes constitucionals també es contenen drets dels ciutadans especialment significatius per a la concepció de l’estat social, com pot ser el dret a l’educació o el dret al treball. Els preceptes que s’integren en el capítol gaudeixen de la protecció de l’art. 53.3: “el reconeixement, el respecte i la protecció dels principis reconeguts en el Capítol 3 informaran la legislació positiva, la pràctica judicial i l’actuació dels poders públics. Només podran ser al·legats davant la jurisdicció ordinària d’acord amb allò que disposin les lleis que els desenvolupin”. L’art. 53. implica un condicionant per a l’activitat normativa. Es tracta d’una vinculació que implica que el legislador actuï sobre la realitat social i econòmica d’acord amb els objectius socials específicament establerts en el text constitucional, conseqüència de la configuració d’Espanya com a estat social. 4. La clàusula d’estat autonòmic : la configuració d’Espanya com a estat autonòmic suposa un canvi radical respecte a la història constitucional espanyola dels 2 últims segles i amb relació al que ara ens interessa significa un element capital per a l’ordenament jurídic administratiu. Art. 2 “la CE es fonamenta en la indissoluble unitat de la Nació espanyola, pàtria comuna i indivisible de tots els espanyols, i reconeix i garanteix el dret a l’autonomia de les nacionalitats i de les regions que la integren i la solidaritat entre totes elles”. Art. 137: “L’estat s’organitza territorialment en municipis, en províncies i en les CCAA que es constitueixin. Totes aquestes entitats gaudeixen d’autonomia per a la gestió dels seus interessos respectius”. Aquests preceptes configuren una estructuració territorial del poder que s’haurà de concretar posteriorment, d’acord amb els principis d’autonomia, del principi d’unitat i del principi de solidaritat. La relació entre aquests principis constitueix el marc de distribució territorial del poder a Espanya derivat de la CE i de la configuració dels diferents poders territorials.
6. Les perspectives actuals El procés d’integració europea té una incidència molt significativa en el dret administratiu espanyol. Actualment una evidència absoluta. Fins i tot s’ha plantejat la possibilitat que el dret comunitari serveixi per a instituir un ius commune en l’àmbit del dret administratiu en tots els estats membres. Des d’una perspectiva estructural, hem de tenir en compte que el procés d’integració europea matisa significativament la transcendència de les organitzacions estatals. En un moment transitori d’evolució de l’estat social i democràtic de dret en una direcció incerta, l’aparició de poders supraestatals és un fenomen rellevant, ja que pot augmentar notablement la difuminació del poder que estava arrelat en la nostra consciència social. Cal advertir, primerament, que aquesta incidència deriva de la matisació del principi del dret comunitari d’autonomia institucional i procedimental dels estats membres. D’acord amb aquest principi, quan els estats membres han d’adoptar mesures d’aplicació del dret comunitari ho fan d’acord amb les normes derivades del seu ordenament jurídic intern. L’Estat membre disposa de llibertat institucional i procedimental per a fer efectiva l’aplicació del dret comunitari. En conseqüència, la virtualitat veritable d’aquest principi, avui descartada, implica no admetre pràcticament l’existència de la incidència a què ens referim, ja que l’estat membre pot configurar les institucions i els procediments d’aplicació del dret comunitari en aplicació del seu dret intern, sense cap mena d’interferència. No obstant això, el principi d’autonomia institucional i procedimental és objecte de matisacions, que possibiliten aquesta incidència. Amb una voluntat sistemàtica es pot distingit aquesta incidència en dos vessants: a) La incidència imperativa. Aquesta és el més important. En compliment del dret comunitari, l’estat està obligat a introduir modificacions i alteracions en un seguit d’àmbits del dret administratiu intern. b) Cal esmentar la incidència no imperativa , i que deriva de l’existència en el dret comunitari d’institucions i solucions jurídiques diferents de les que hi ha a l’ordenament jurídic intern. S’origina quan es comparen els dos ordenaments i s’adverteix que un problema jurídic determinat se soluciona de manera diferent en cadascun. Aquesta incidència es caracteritza per ser gradual (no es genera en un moment determinat o en un acte jurídic concret, sinó que es va produint en el temps); per ser progressiva (ja que adquireix a poc a poc un volum més significatiu), per no ser tancada (ja que és permanentment oberta, com a conseqüència lògica i evident de l’evolució de tot ordenament jurídic). Actualment ens trobem en un estat de canvi especialment significatiu. L’estat social i democràtic de dret, configurat especialment a partir de la Segona Guerra Mundial al món occidental, avui es qüestiona o es revisa. Arreu és obert el debat sobre el seu futur i la seva evolució. Alguns aspectes del canvi són la globalització de l’economia, el canvi tecnològic, un procés mundial de liberalització, les dificultats pressupostàries dels aparells estatals per a mantenir el nivell de prestacions, les noves preocupacions, com les mediambientals, entre d’altres. Els fenòmens més significatius que es produeixen actualment en el dret administratiu són: 1) La crisi de la noció de sobirania. Cap a l’exterior, a favor tant de grans empreses transnacionals com d’organitzacions internacionals i supranacionals. Cap a dins, en processos de descentralització cap a les regions i els ens locals. 2) La governança com a nou mecanisme per a la presa de decisions. En els actuals societats pluralistes, complexes i interdependents, les relacions entre els poders públics i la mateixa societat es basa en la col·laboració entre tots i no només en la reivindicació. 3) La utilització del dret privat per les administracions públiques. Les administracions s’organitzen per utilitzar el dret privat en bona part de la seva actuació a fi de fer front a les noves necessitats dels ciutadans i l’assumpció de noves tasques pels poders públics, amb la perspectiva d’aconseguir més eficàcia i una major flexibilitat organitzativa i funcional. 4) L’aparició d’administracions independents. Òrgans específics que no depenen de l’Administració , sotmesa a les directrius polítiques del govern. 5) La liberalització i la desregularització. L’obertura a la competència en sectors sotmesos al monopoli públic no implica la desaparició absoluta de normes jurídiques ni deixar de mantenir la vigilància de l’interès públic. 6) La manca d’adaptació de les institucions jurídiques a la nova realitat. 7) L’autoregulació. S’ha produït un dèficit de regulació en determinats àmbits a causa dels avenços tècnics i tecnològics que es produeixen i el sorgiment de nous actors econòmics que impossibiliten o dificulten la capacitat reguladora dels estats. 8) L’evolució de la noció de ciutadania. Serà ciutadà de la Unió tota persona que tingui la nacionalitat d’un estat membre. La ciutadania clàssica, vinculada a la nacionalitat, està en procés de qüestionament. Es proposa equiparar o estendre progressivament la condició de ciutadà a les persones que tinguin la residència legal.
L’autonomia es caracteritza per la capacitat de dictar normes; capacitat de designació dels òrgans de govern; poder de gestió de la seva esfera d’interessos; suficiència financera per al desenvolupament de les seves funcions. Té dues conseqüències, des d’un punt de vista general, el reconeixement d’un principi articulador de les relacions entre els diferents ens territorials de l’Estat espanyol. Des d’un vessant particular, la garantia d’un àmbit d’autoorganització propi de cada instància territorial. Principi de descentralització : implica la distribució de les funcions públiques entre diferents Administracions, jurídicament independents. Per tal que hi hagi descentralització cal que existeixi una pluralitat d’Administracions. La descentralització política, implica el reconeixement per part de les diferents instàncies territorials de poder per a prendre decisions polítiques, per a definir els seus propis interessos. La descentralització administrativa només comporta l’atribució a les instàncies territorials corresponents de competències de decisió i gestió de caràcter administratiu, d’acord amb el marc normatiu fixat per altres instàncies territorials. Principi de coordinació: el TC ha destacat que “la coordinació persegueix la integració de la diversitat de les parts o subsistemes en el conjunt o sistema, evitant contradiccions i reduint disfuncions que, subsistir, impedirien o dificultarien, respectivament la realitat mateixa del sistema”. La coordinació ha de ser entesa com “la fixació de mitjans i de sistemes de relació que facin possible la informació recíproca, l’homogeneïtat tècnica en determinats aspectes i l’acció conjunta de les autoritats en l’exercici de les seves respectives competències, de manera que s’aconsegueixi la integració de tots els actes parcials en la globalitat del sistema”. La coordinació com a principi d’organització, que seria l’actuació coherent orientada cap a un objectiu comú de diverses instàncies administratives, per la integració de comportaments diferents en una decisió o actuació conjunta. La coordinació com a competència, que seria l’atribució a un ens d’un poder de direcció per la integració de les actuacions dels ens coordinats per a la consecució d’un fi d’interès públic de caràcter superior. La coordinació té uns continguts mínims: respectar l’exercici legítim de les seves competències per altres Administracions; ponderar en l’exercici de les competències pròpies els interessos públics encomanats a altres Administracions; facilitar la informació que sobre l’exercici de les seves competències requereixin altres Administracions. La LRJPAC conté la regulació de les conferències sectorials, òrgans a través dels quals l’Administració General de l’Estat i les Administracions de les CCAA, representades per membres dels seus consells de govern, materialitzen els principis de coordinació i cooperació en l’àmbit de les seves respectives competències. Principi de col·laboració: comporta l’exercici conjunt de competències per part de cada instància territorial amb l’objectiu de sumar esforços i obtenir més bons resultats. Els convenis de col·laboració es poden subscriure entre l’Administració General de l’Estat i els organismes autònoms que hi estan vinculats o que en depenen d’ella i els òrgans corresponents de les Administracions de les CCAA en l’àmbit de les seves pròpies competències. Els documents a través dels quals es formalitzen els convenis han de tenir un contingut mínim: els òrgans que celebren el conveni i la capacitat jurídica amb què actua cadascuna de les parts; la competència que exerceix cada Administració; el seu finançament; les actuacions que s’acordin desenvolupar per al seu compliment; la necessitat o no d’establir una organització per a la seva gestió; el termini de vigència, cosa que no impedirà la seva pròrroga, si així ho acorden les parts signants del conveni. Els convenis de col·laboració podran crear òrgans mixtos de vigilància i control, que tindran la funció de resoldre els problemes d’interpretació i compliment que es puguin plantejar respecte al conveni. Consorcis com a entitats amb personalitat jurídica pròpia encarregades de la seva gestió. Els protocols generals, permeten establir les pautes d’orientació política sobre les actuacions de les diferents Administracions públiques en àrees d’interès comú. Principi de cooperació : implica la presa conjunta de les decisions i el coexercici de les competències respectives entre les diferents instàncies en àmbits d’actuació comuns. Els plans i programes conjunts poden ser acordats per l’Administració General de l’Estat i l’Administració de les CCAA per a la realització d’objectius comuns en matèries objecte de competència concurrent. Aquests plans i programes es realitzaran en el si de la Conferència sectorial corresponent, la qual a més, serà l’encarregada de portar a terme el seu seguiment i avaluació. El contingut mínim seran els objectius d’interès comú a complir; les actuacions a desenvolupar per cada Administració; les aportacions de mitjans personals i materials de cada Administració; els compromisos d’aportació de recursos financers; la durada, i també els mecanismes de seguiment, avaluació i modificació. L’auxili és la col·laboració incidental que per a un cas concret pot requerir una Administració d’una altra, per a facilitar l’exercici d’una competència que té atribuïda. Tutela i control: el control és l’activitat que permet comprovar l’adequació de l’Administració a les normes i finalitats establertes per l’ordenament jurídic. El control pot ser realitzat per diferents institucions i òrgans: Parlament, Tribunals de Justícia, Defensor del Poble i Tribunal de Comptes i la pròpia Administració.
- Control de legalitat: que té com a objectiu comprovar si l’Administració ajusta la seva activitat a l’ordenament jurídic. El principal mecanisme són els recursos administratius.
- Control d’oportunitat: que persegueix valorar l’ús que l’òrgan decisor ha realitzat de la discrecionalitat administrativa conferida per l’ordenament jurídic.
- Control d’eficàcia: que persegueix verificar les actuacions de l’Administració des del punt de la relació entre els costos que han representat i l’assoliment dels objectius previstos.
- Control preventiu: que es porta a terme sobre el projecte de decisió, prèviament a la seva adopció definitiva.
- Control successiu: que actua a posteriori respecte a la decisió ja presa.
- Control permanent: que significa la vigilància contínua sobre un servei.
- Control provocat: que és fruit d’una denúncia o queixa, per part dels administrats, davant una actuació. Principis d’organització administrativa:
- Jerarquia: és un principi de l’organització administrativa previst en l’art. 103.1. És l’ordenació d’autoritats fixes amb facultats de regulació i inspecció i amb el dret de queixa o apel·lació davant les autoritats superiors per part dels inferiors. El principi de jerarquia representa l’ordenació de l’aparell organitzatiu en un posicionament de gradació successiva dels diferents òrgans que en formen part, la qual cosa implica que els òrgans superiors tenen un poder de direcció respecte als inferiors. La jerarquia és l’ordenació gradual i vertical de les competències.
- Coordinació: des del punt de vista de l’organització administrativa, l’actuació funcionalment coincident de diversos òrgans dins les seves respectives competències en un marc finalista únic que incumbeix a l’Entitat en què tots ells estan integrats. El principi de coordinació interorgànica reafirma la unitat de l’Administració a nivell funcional, i també la unitat dels interessos públics i la necessitat de satisfer-los d’una manera coordinada. o Tècniques orgàniques: els òrgans superiors de l’Administració realitzen, dins la seva esfera de funcions de direcció, la coordinació dels òrgans inferiors; es poden crear òrgans col·legiats la funció dels quals sigui la coordinació d’altres òrgans, normalment representats en l’òrgan col·legiat. o Tècniques funcionals: la planificació, la programació, la informació recíproca entre els diferents òrgans o l’emissió d’informes preceptius en procediments tramitats per altres òrgans administratius.
- Desconcentració: és l’atribució amb caràcter permanent de competències de l’òrgan superior a un altre d’inferior, o del central al perifèric, en l’àmbit de la mateixa Administració. El TC va distingir entre la gestió servicial concentrada en els propis departaments o ministeris i la desconcentrada en els seus serveis territorials; i va recordar que no havia de confondre’s ni substituir-se la desconcentració amb la descentralització, ja que aquesta implicava, organitzativament, l’existència d’autonomia. La desconcentració entre òrgans la relació jeràrquica es manté, no succeeix el mateix en el cas de la descentralització. La desconcentració interorgànica: art. 12.3 LRJPAC “la titularitat i l’exercici de les competències atribuïdes als òrgans administratius podran ser desconcentrades en unes altres jeràrquicament dependents d’aquells en els termes i amb els requisits que prevegin les pròpies normes d’atribució de competències”. La desconcentració permet acostar l’Administració als ciutadans en atribuir la presa de decisions administratives a òrgans situats en zones inferiors de l’estructura administrativa. La desconcentració en l’organització de les Administracions s’acostuma a classificar en central o interna i externa o perifèrica.
- Transparència administrativa: a través de la transparència administrativa es persegueix que els ciutadans tinguin coneixement del que està succeint a l’interior de les oficines administratives, com es prenen les decisions i quines decisions s’han pres. Ha permès vincular més estretament els ciutadans amb les decisions administratives ha introduït un nou mecanisme de control de l’Administració en general, que ha comportat una millora en el seu funcionament, establert en l’art. 105.b. Mecanismes pot fer-se efectiu el principi: el dret d’accés a la documentació administrativa; el dret a informa-se sobre l’organització administrativa, sobre els serveis administratius o sobre els requisits per a tramitar procediments.
- Participació: implica que els ciutadans puguin intervenir en la gestió dels serveis públics o influir, fins i tot de forma decisiva, en les decisions que prengui l’Administració. Mecanismes: o Participació procedimental, en la qual el ciutadà intervé en la tramitació del procediment administratiu (audiència als interessats, informació pública). o Participació orgànica, a través de la qual el ciutadà s’incorpora a òrgans de l’Administració (essent membre d’un òrgan col·legiat). o Participació funcional, en què el ciutadà realitza funcions administratives sense perdre la seva posició privada i sense incorporar-se a un òrgan administratiu (gestionant un servei públic).
- Eficàcia, eficiència i economia: l’eficàcia és l’assoliment del resultat que correspon als objectius preestablerts per l’organització. L’eficiència significa la capacitat d’obtenir els objectius fixats d’acord amb els mitjans disponibles. L’economia comporta la realització dels objectius al menor cost possible, és a dir, l’estalvi de recursos. L’art. 103 CE recull l’eficàcia com a principi de les Administracions en la seva funció de servir amb objectivitat els interessos generals. L’art. 31 CE fa referència al principi d’eficiència com a regla per a la programació i execució de la despesa pública.
de persones ordenades horitzontalment, totes les quals concorren d’una manera col·lectiva a formar la voluntat o opinió de l’òrgan. La persona o col·lectiu titular de l’òrgan acostuma a estar assistit per un conjunt de persones que l’auxilien en l’exercici de les funcions pròpies de l’òrgan o realitza les tasques materials inherents al mateix. L’adquisició de la condició de titular de l’òrgan es fa a través de la investidura, un procediment de dues fases: el nomenament (l’adquisició abstracta de la titularitat de l’òrgan) i la presa de possessió (l’assumpció efectiva de les funcions pròpies de l’òrgan). Naturalesa de l’òrgan administratiu:
- La personalitat: els òrgans no tenen personalitat jurídica pròpia. Aquesta és una diferència essencial amb els ens que sí que gaudeixen de personalitat jurídica pròpia.
- La imputació: la imputació equival a designació normativa del subjecte a qui s’han d’atribuir determinats actes o efectes jurídics. a. Objecte de la imputació: la imputació és total quan el titular d’un òrgan habilitat per a expressar ad extra la voluntat d’un ens públic, realitza actes formals amb aquest precís objecte. És l’acte mateix, i no solament els seus efectes allò que s’imputa a les persona pública. La imputació parcial és dóna quan les activitats o conductes dels agents públics no constitueixen emanació d’un acte formal i tipificat d’expressió de voluntat. L’únic que s’imputa a l’Administració és l’obligació d’indemnitzar les conseqüències danyoses que es puguin derivar d’aquella activitat o conducta. b. Els límits de la imputació: cal que concorrin 3 condicions: 1. L’activitat desplegada ho ha de ser en l’exercici de funcions pròpies de l’ens públic. 2. L’aparença formal mínima de correcció de l’acte. 3. La investidura del funcionari. Classes d’òrgans: a) Òrgans unipersonals són aquells el titular dels quals és una única persona física. b) Òrgans col·legiats són aquells la titularitat dels quals correspon a un conjunt de persones físiques ordenades horitzontalment, de manera que totes elles concorren a formar la voluntat o opinió de l’òrgan. c) Òrgans centrals són aquells la competència dels quals s’estén a la totalitat d’un territori. d) Òrgans perifèrics són els de competència territorial limitada. e) Òrgans actius tenen la funció, exclusiva o predominant d’emetre declaracions de voluntat. f) Òrgans consultius , la d’emetre declaracions de judici d’acord amb criteris jurídics o tècnics. g) Òrgans de control , la de realitzar actes de fiscalització de l’activitat d’altres òrgans. h) Òrgans generals s’estén sobre els diferents aspectes de l’actuació administrativa. i) Òrgans específics projecta la seva activitat cap a uns aspectes o sectors determinats. Els òrgans col·legiats: són òrgans integrats per 3 o més persones on la seva voluntat, precisament, es forma per la confluència de la voluntat de tots els seus membres. En la determinació de la voluntat de l’òrgan que no es farà de manera automàtica, sinó sobre la base de tot un conjunt de regles de funcionament i de formació de majories pròpies de cada òrgan. Els membres poden ser representants d’una mateixa administració; representants d’altres administracions públiques o representants dels ciutadans. Els ciutadans que participen en els òrgans col·legiats poden fer-ho per ser tècnics d’una matèria concreta o per ser portadors d’interessos socials. Els òrgans col·legiats s’organitzen internament al voltant de 3 figures:
- El President és qui ostenta la representació de l’òrgan, convoca les seves sessions, presideix les reunions i dirimeix amb el seu vot els empats que es puguin produir.
- El Ple és el propi òrgan col·legiat reunit en sessió. Format per tots els membres de l’òrgan col·legiat que no tenen rellevància orgànic diferenciada. La llei relaciona quins són els drets i deures dels membres del Ple de l’òrgan col·legiat.
- El Secretari és l’encarregat de preparar les reunions de l’òrgan i de redactar l’acta de la sessió. El règim general del funcionament dels òrgans col·legiats, l’art. 26 i 27 LRJPAC regula amb caràcter bàsic el règim de convocatòria i de sessions. Les decisions en el si de l’òrgan col·legiat seran preses per majoria de vots dels membres. Recollides en l’acta de la sessió que redacti el Secretari. Poden formular vots particulars quan un membre de l’òrgan col·legiat voti en contra o s’abstingui, quedarà exempt de la responsabilitat que, en el seu cas, pogués derivar-se dels acords. Els òrgans col·legiats queden integrats en l’Administració que correspongui. La seva composició plural i les concretes finalitats que estan cridades a assolir fan que s’hagi de matisar la influència del principi de jerarquia en aquest cas. Es preveu que els òrgans col·legiats s’adscriuran a l’administració malgrat que sense participar en la seva estructura jeràrquica, excepte que això ho estableixin les normes de creació o es desprengui de les funcions o naturalesa del propi òrgan. La competència administrativa: competència d’un òrgan és el conjunt de funcions que li són atribuïdes per l’ordenament. La distribució de competències de l’Entitat entre els diversos òrgans de la mateixa obeeix al principi de divisió del treball, que és essencial en tota organització. La competència és l’habilitació prèvia i necessària perquè l’òrgan pugui actuar vàlidament. Té caràcter irrenunciable. A través de les tècniques de la delegació, avocació o
substitució, puguin actuar òrgans diferents als que la norma atribueix formalment la competència; la titularitat de la competència que segueix, i correspon a qui la té atribuïda per la norma. Si l’òrgan que aprova una norma o acte no té competència per a fer-ho, incorre en vici, que determinarà la nul·litat o anul·labilitat.
1. Criteris de determinació de la competència: a. Material, que atribueix a cada òrgan les competències per raó de les divisions objectives o per grups de matèries que es pot efectuar en el conjunt de les funcions atribuïdes a l’ens. b. Territorial, en els casos en què hi hagi un desplegament territorial de l’aparell administratiu d’una Administració que implica l’atribució de competències depenent de les diferents àrees territorials en què s’estructuri. c. Jeràrquic, implica l’atribució de competències diferenciades per cada graó jeràrquic de l’aparell organitzatiu. d. Fraccionament, pressuposa una diferenciació en diverses fases del procediment d’adopció de decisions administratives, graonant la intervenció de diferents òrgans en les diverses fases d’aquest procediment. 2. Classes de competència: a. Per la seva forma d’atribució es diferencien en genèriques o específiques, d’acord amb el fet que l’atribució es realitzi de forma globalitzada a una entitat, o es precisin les funcions concretes a realitzar en cada supòsit. b. Per la rigidesa de l’atribució, la doctrina distingeix la competència: i. Competència exclusiva és aquella que només permet decidir a l’òrgan que la té atribuïda i a cap altre i tampoc no permet la delegació ni l’avocació. ii. Competència alternativa és la que permet que pugui ser exercida per un òrgan diferent, encara que sigui de la mateixa Entitat. iii. Competència compartida és l’atribuïda a diversos òrgans en diferents fases d’ordenació, execució o control. iv. Competència concurrent és la que es dóna en relació amb una mateixa matèria, però per títols jurídics diferents que estan atribuïts a òrgans diferents. v. Competència indistinta comporta la possibilitat d’actuació en un pla d’igualtat de 2 o més òrgans. Tècniques d’alteració de les competències: a) La delegació de competències: la delegació és la resolució d’un òrgan en virtut de la qual es transfereixen a un altre òrgan de la mateixa Entitat l’exercici de competències que estan atribuïdes al delegant. Malgrat la delegació, la titularitat de la competència continua estant atribuïda a l’òrgan delegant. No es podrà delegar la resolució de recursos en els òrgans administratius que hagin dictat els actes objecte de recurs. L’òrgan delegant pot revocar en qualsevol moment la delegació. La LRJPAC ha desconnectat la delegació del principi de jerarquia, i ha possibilitat que la delegació operi en favor d’altres òrgans. En aquest cas, caldrà una motivació de la delegació. En cap cas no podran ser objecte de delegació les competències relatives a: “els assumptes que es refereixin a les relacions amb el Cap de l’Estat, Presidència del Govern de la Nació, Corts Generals, Presidències dels Consells de Govern de les CCAA i Assemblees Legislatives de les CCAA; l’adopció de disposicions de caràcter general; la resolució de recursos en els òrgans administratius que hagin dictat els actes objecte de recurs; les matèries en què així es determini per norma amb rang de Llei”. La delegació ha de ser publicada en el Butlletí Oficial que correspongui segons l’Administració a la qual pertanyi l’òrgan delegant. b) L’avocació: significa la resolució per la qual un òrgan superior pot procurar per a si la decisió sobre un assumpte que li estigui atribuït a un òrgan jeràrquicament inferior a ell. Es troba condicionada per la concurrència de circumstàncies d’índole tècnica, econòmica, social, jurídica o territorial que la facin convenient, cosa que implica l’obligació de motivar l’avocació en cada cas. Imposa l’obligació de notificar la decisió als interessats amb anterioritat a la resolució del procediment. No és recurrible. Els actes dictats en virtut de l’avocació s’imputen a l’òrgan superior que va avocar la competència. c) La suplència: és la substitució del titular d’un òrgan, sense que s’efectuï una alteració de la competència. En els supòsits de vacant, absència o malaltia per qui designi l’òrgan competent per al nomenament dels suplerts. d) La delegació de signatura: consisteix a atribuir a un altre òrgan jeràrquicament dependent del delegant la facultat de signar les decisions prèviament adoptades per l’òrgan delegant. No incideix en la titularitat de la competència i només incideix en un aspecte mínim del seu exercici. No serà necessària la seva publicació. La delegació de signatura està sotmesa a diversos límits. D’aplicació els límits previstos per la delegació de la competència. Preveu que no serà possible la delegació de signatura en les resolucions de caràcter sancionador. e) L’encomanda de gestió: un òrgan o entitat encarrega a un altre òrgan o entitat, de la mateixa Administració, o d’una altra de diferent, la realització d’activitats de caràcter material, tècnic o de serveis, de la seva competència. Prevista per a aquells casos en què es consideri que per eficàcia o per no disposar dels mitjans tècnics necessaris l’òrgan encomanat podrà prestar el servei més bé que l’encomanant. No comporta cap alteració en la titularitat de la competència, i en l’àmbit de l’òrgan encomanant es mantindrà l’emissió dels
Departament, el consell representa, dirigeix i organitza el seu departament, proposa al Consell Executiu avantprojectes de llei i projectes de decret, exerceix la potestat reglamentària, proposa al Govern el nomenament i separació dels alts càrrecs, nomena i separa els alts càrrecs del departament, resol recursos i reclamacions, autoritza despeses i signa contractes. A cada departament hi ha una secretaria general i les direccions generals imprescindibles que exigeixen els serveis especialitzats que s’integren dins d’aquells. El secretari general és la segona autoritat de cada departament, i entre les seves funcions destaca la direcció administrativa i superior de l’activitat administrativa del departament. Les direccions generals són els clàssics òrgans especialitzats segons la matèria, que no tenen una competència general sinó específica dins el seu sector d’actuació. Són les unitats en què s’agrupen els diferents serveis d’un departament d’acord amb la seva intervenció en un àmbit específic. El Govern pot nomenar comissionats, d’assignar un àmbit d’actuació específic. Es d’un òrgan especialitzat per a una matèria específica, com un departament dintre un altre departament, ja que assumeix funcions pròpies dels diversos nivells organitzatius superiors que després pot distribuir entre unitats distintes. Els departaments s’estructuren internament, amb criteris de jerarquia. Ens locals: La Llei de Bases del Règim Local (LBRL) defineix els municipis com a “entitats bàsiques de l’organització territorial de l’Estat i camí immediat de participació ciutadana en els assumptes públics, que institucionalitzen i gestionen amb autonomia els interessos propis de les corresponents col·lectivitats, atribuint-los personalitat jurídica i plena capacitat per al compliment de les seves finalitats. Altres entitats que gaudeixen del caràcter d’ens locals com el cas de les províncies, les illes, les comarques i altres entitats que agrupin diversos municipis i altres entitats d’àmbit inferior al municipi reconegudes per les CCAA. El legislador, estatal o autonòmic, haurà de definir l’àmbit dels interessos propis i, la configuració de l’autonomia local, sense que pugui, però, trasvassar els límits que desfigurin aquesta autonomia. La LRBL estableix una distinció en l’àmbit municipal entre el Govern i l’Administració que correspon a l’Ajuntament, format per:
- L’alcalde, els tinents d’alcalde i el ple, que són òrgans que existeixen a tots els ajuntaments: o El ple està integrat per tots els regidors, escollits pels ciutadans. o L’alcalde és escollit pels regidors de l’ajuntament i pot ser cessat anticipadament per mitjà d’una moció de censura constructiva. o Els tinents d’alcalde auxilien l’alcalde en la realització de les seves funcions i són nomenats per aquest.
- La junta de govern local que hi ha a tots els municipis de més de 5.000 habitants. Està formada per l’alcalde i un nombre de regidors no superior al terç del nombre total, que són nomenats per l’alcalde que en dóna coneixement al ple.
- La comissió especial de comptes.
- Òrgans complementaris que tinguin per objecte l’estudi, informe o consulta dels assumptes que han de ser sotmesos al ple i també el seguiment de la gestió dels òrgans de l’ajuntament.
- Òrgans per a facilitar la participació ciutadana en la gestió dels assumptes locals. Per als municipis de gran població es preveu una estructura organitzativa més complexa en què, a més dels òrgans ja esmentats, es preveu la creació de districtes i d’una assessoria jurídica. Es reconeix l’existència d’òrgans directius dels ajuntaments. Pel que fa a l’organització de la resta dels ens locals, es basa en l’existència de diversos òrgans: president, vicepresident, comissió de govern i ple, amb la particularitat que són nomenats de forma indirecta. També es crearan òrgans per a l’estudi, informe i consulta. Administració consultiva: tenen com a comesa principal assessorar els òrgans actius perquè aquests puguin realitzar de la millor manera possible les seves funcions. L’Administració consultiva està formada per un conjunt molt variat d’òrgans, però podríem destacar que, tots aquests òrgans tenen una estructura col·legiada. Tipus d’òrgans consultius:
- El Consell d’Estat: l’art. 107 CE configura el Consell d’Estat com a “suprem òrgan consultiu del Govern”, remetent a una LO la regulació de la seva composició i competència. Ha estat regulat per la LO 3/1980.
- El Consell de Garanties Estatutàries i la Comissió Jurídica Assessora: hi ha algunes CCAA que han creat òrgans consultius amb funcions equivalents a les que realitza el Consell d’Estat. El TC va considerar que l’òrgan consultiu autonòmic pot equivaler el Consell d’Estat si es compleixen que no pertanyi a l’Administració activa, que actuï amb autonomia orgànica i funcional, i que actuï amb garantia d’objectivitat i independència. A Catalunya, l’Administració consultiva s’organitza al voltant de 2 òrgans diferenciats: el Consell de Garanties Estatutàries i la Comissió Jurídica Assessora.
- El Consell de Garanties Estatutàries és una institució creada per l’Estatut d’autonomia de 2006 per vetllar per l’adequació a l’Estatut i a la CE de les disposicions de la Generalitat.
- La Comissió Jurídica Assessora exerceix el control de legalitat de l’actuació normativa i administrativa de l’Administració de la Generalitat i l’Administració local. És l’alt òrgan consultiu del Govern de la Generalitat i, pot ser considerat l’òrgan equivalent al Consell d’Estat a Catalunya i, amb unes funcions similars a les atribuïes a l’òrgan estatal. Administració institucional: està formada per aquelles entitats de caràcter no territorial, és a dir, aquelles en què el territori sols és l’àmbit on l’ens desenvolupa les seves competències.
- Els organismes autònoms: es regeixen pel dret administratiu i se’ls encomana, en règim de descentralització funcional i en execució de programes específics de l’activitat d’un Ministeri, la realització d’activitats de foment, prestacionals o de gestió de serveis públics. Amb relació al règim jurídic dels organismes autònoms cal destacar els trets: o Personal: pot ser funcionari o laboral d’acord amb el règim jurídic aplicable a la resta d’Administracions. o Patrimoni: podran tenir patrimoni propi i també béns del patrimoni de l’Estat adscrits a ell. o Contractació: es regeix per la normativa aplicable a les Administracions. o Règim pressupostari: el règim pressupostari, economicofinancer, de comptabilitat, d’intervenció i de control financer aplicable als organismes autònoms serà l’establert en la Llei General Pressupostària. o Control dels seus actes: estan sotmesos al control d’eficàcia i a més els actes i resolucions dels seus òrgans poden ser recorreguts en via administrativa d’acord amb allò que estableix la LRJPAC.
- Les entitats públiques empresarials: les entitats públiques empresarials són organismes públics als quals s’encomana la realització d’activitats prestacionals, la gestió de serveis o la producció de béns d’interès públic susceptibles de contraprestació. Regeixen la seva activitat pel dret privat, excepte quan estiguin exercint potestats públiques. Principals trets del règim jurídic: o Personal: es regeix pel dret laboral, excepte en aquells casos en què l’exercici de potestats administratives exigeix una altra cosa. o Patrimoni: a banda de patrimoni propi, poden tenir patrimoni adscrit per l’Administració. o Contractació: es regeix per la normativa aplicable a les Administracions, quan les entitats hagin estat creades per a satisfer específicament necessitats d’interès general que no tinguin caràcter industrial o mercantil i les activitats que realitzin siguin majoritàriament finançades. o Règim pressupostari: el règim pressupostari, economicofinancer, de comptabilitat, d’intervenció i de control financer aplicable a les entitats públiques empresarials és l’establert a la Llei general pressupostària. o Control dels seus actes: les entitats públiques empresarials estan sotmeses al control d’eficàcia i, a més, contra els actes i resolucions dels seus òrgans es pot recórrer en via administrativa d’acord amb el que estableix la LRJPAC.
- Les societats mercantils: són societats regides pel dret mercantil en què l’Administració o els seus organismes autònoms tenen una participació majoritària, directa o indirecta, en el seu capital. La principal característica és que operen en el mercat en igualtat de condicions respecte a la resta de societats i empreses privades.
- Els consorcis: són entitats dotades de personalitat jurídica, creades i formades per diferents ens públics de naturalesa territorial o institucional de diferents àmbits territorial i, fins i tot, per entitats privades per a la realització de finalitats d’interès comú. Els consorcis estan previstos en la LRJPAC amb l’objectiu de portar a terme la coordinació i cooperació de les competències i actuacions de les diferents entitats consorciades. La creació dels consorcis implica l’establiment d’una estructura organitzativa que serà la que realitzarà totes les activitats relacionades amb les competències compartides o concurrents de les instàncies consorciades. Els estatuts del consorci seran l’instrument a través del qual es determinaran els seus fins i el seu règim orgànic, funcional i financer.
- Agències estatals: són entitats de dret públic, dotades de personalitat jurídica pública, patrimoni propi i autonomia en la seva gestió, facultades per a exercir potestats administratives. Les agències estan dotades dels mecanismes d’autonomia funcional, responsabilitat per la gestió i control de resultats. Són creades pel Govern, prèvia autorització per llei, per l’aprovació dels seus estatuts. S’adscriuen als ministeris que hagin impulsat la seva creació. Les agències s’organitzen en òrgans de govern executiu i de control, format per una comissió creada en el si del Consell Rector. Actuen d’acord amb un pla d’acció basat en un contracte plurianual de gestió. El contracte de gestió ha de regular els objectius que s’han de perseguir, els resultats que s’han d’obtenir i la gestió que s’ha de dur a terme; els plans necessaris per fer-ho; els recursos personals, materials i pressupostaris necessaris i que s’hauran d’aportar, i els efectes associats al grau de compliment dels objectius establerts. Cal destacar els trets següents: o Personal: pot ser personal funcionari o laboral contracta en funció del seu origen. Té certa autonomia per a la selecció del personal. El personal directiu és nomenat i cessat pel Consell Rector.
Mòdul 3 - Les fonts del dret administratiu
1. L’Administració i el sistema de fonts normatives: consideracions prèvies. El Govern disposa dins d’uns certs límits d’una potestat normativa que transcendeix estrictament dins d’uns certs límits d’una potestat normativa que transcendeix estrictament la reglamentària i incideix en l’àmbit legislatiu: - Art. 82 a 85 CE el Govern pot dictar decrets legislatius, normes amb rang i valor de llei, amb una delegació prèvia feta per les Corts. - L’art. 86 CE habilita el Govern, en cas d’una necessitat urgent i extraordinària, per a dictar disposicions legislatives provisionals sota la forma de decrets llei. El paper de la CE i les lleis com a fonts del dret administratiu: - La CE determina els principis essencials. L’art. 103.1 i 106, que estableix el principi general del control de l’activitat administrativa per part dels tribunals. L’art. 103.1 CE determina el caràcter fiduciari que té l’Administració com a instrument que serveix els interessos generals amb objectivitat, al mateix temps que assenyala els principis d’eficàcia, jerarquia, descentralització, desconcentració, coordinació i submissió plena a la llei i al dret com els que han de guiar en tot cas l’organització interna i, molt especialment, l’actuació de l’Administració. - La CE preveu reserves materials de llei, que n’afecten tant l’organització i el funcionament intern com l’actuació. Matèria organitzativa està fortament condicionada per la presència de la llei que ha de determinar els elements bàsics de l’estructura administrativa i dels principis organitzatius. La possible afectació de drets i llibertats fonamentals implica necessàriament l’existència d’una cobertura legal mínima en els sectors principals. El sistema de fonts del dret administratiu s’ha de completar amb el costum, el precedent administratiu, els principis generals del dret i la jurisprudència. El reglament adquireix un paper rellevant i central dins d’aquest sistema, en la mesura que l’àmbit administratiu és el seu terreny natural de joc i que el seu origen es fruit d’una potestat normativa que la CE i les lleis reconeixen expressament a l’Administració. 2. Principis bàsics de la relació entre la llei i el reglament - Principi de jerarquia normativa: el reglament està subordinat en tot cas a la llei, que és el fruit de la voluntat ciutadana expressada per mitjà del Parlament. Les conseqüències que es deriven d’aquesta relació jeràrquica entre la llei i el reglament: la llei, com a norma superior que és, pot modificar o derogar sempre qualsevol reglament preexistent; cap reglament pot entrar en contradicció amb el que estableix una llei, ja que això en provoca sempre la nul·litat. El principi de competència, de l’art. 149.1 CE, l’Estat té reservada la competència exclusiva per a establir les bases o la legislació bàsica en una matèria determinada. - La reserva material de llei: fa referència a les disposicions constitucionals que de manera expressa estableixen que determinades matèries han de ser regulades per llei, amb l’exclusió consegüent del reglament en aquests àmbits. L’art. 51.1 de la LRJPAC quan estableix que les disposicions administratives no poden regular les matèries que la CE o els estatuts d’autonomia reconeixen com a competència de les Corts o de les assemblees legislatives de les CCAA. Sense excloure la possibilitat d’una col·laboració reglamentària per a acabar de definir l’ordenació jurídica del sector. Caldrà tenir cura de com es fa aquesta remissió, ja que si la llei renunciés a establir una mínima regulació o els termes de la remissió fossin excessivament inconcrets i genèrics, podria considerar-se que es desvirtua la mateixa reserva material de llei que la CE vol garantir. - L’abast il·limitat de la llei: la reserva formal de llei. El poder legislatiu no te límits quant a l’extensió. Independentment, de la reserva material de llei, hi ha també una reserva formal de llei, que és la que delimita la intervenció sempre possible d’aquesta sobre qualsevol àmbit, encara que estigui ocupat fins aquell moment per una disposició reglamentària. 3. El concepte i la justificació del reglament El reglament es pot definir amb una fórmula concisa, però suficient, com a norma escrita dictada per l’Administració. - El reglament és una norma, s’integra i forma part de l’ordenament jurídic, juntament amb les lleis i altres normes de rang legal. - El reglament és una norma escrita, formalitzada així i publicada al diari oficial corresponent, a diferència d’altres normes no escrites. - El reglament és una norma dictada per l’Administració, amb la qual cosa se singularitza el tret essencial de la seva procedència, en comparació amb l’origen divers de les lleis. Diferències entre el reglament i l’acte administratiu que no són irrellevants: a) El reglament forma part de l’ordenament jurídic i s’hi integra, mentre que l’acte administratiu comporta l’aplicació en un cas concret de les previsions de l’ordenament jurídic.. b) El reglament té vocació de generalitat i de vigència en principi indefinida, mentre que els efectes de l’acte, són concrets, per a un supòsit determinat, i s’exhaureixen amb el seu compliment.
c) El reglament ha de ser publicat, l’acte administratiu només és notificat a les persones afectades pel seu contingut. d) El règim de nul·litat de ple dret o absoluta, que és sempre l’aplicable als reglaments, mentre que el principi general per als actes és l’anul·labilitat o nul·litat relativa. El fonament material: El dogma de la divisió estricta de poders, amb la limitació corresponent de l’Administració a la funció executiva pura i simple, no ha arribat a funcionar pràcticament mai. A causa de la formulació de la doctrina del principi monàrquic al començament del s. XIX. Es va configurar sistema dual de creació del dret, basat en el principi democràtic que representa el Parlament i en el principi monàrquic que expressa el rei, sense necessitat de cap habilitació legal específica. Sorgeixen i es consoliden les nocions d’ordre públic i de policia administrativa, que van actuar com a fonament per a la intervenció progressiva de l’Administració. El reconeixement de la potestat reglamentària és un fet consolidat. En el nostre sistema constitucional no queda res, però, de la idea del principi monàrquic, llevat del reconeixement de la potestat reglamentària. La gran intervenció de l’Estat en la vida social i econòmica ha comportat un notable increment dels sectors regulats i, amb ell, la necessitat de conèixer aspectes molt concrets i específics de les activitats regulades. A partir d’aquí el reglament es justifica en raons tècniques, ja que només l’Administració disposa dels mitjans necessaris per a poder valorar en tota la seva dimensió la problemàtica concreta de molts sectors que són objecte de regulació. El fonament formal: a) L’art. 97 CE és el més rellevant, ja que, amb el màxim rang normatiu, atribueix al Govern l’exercici de la potestat reglamentària. De manera indirecta, però no menys important, l’art. 106 CE completa la previsió anterior en referir-se expressament al control de la potestat reglamentària de l’Administració per part dels tribunals. b) En l’àmbit legislatiu són nombrosos els textos que es refereixen a la potestat reglamentària. L’art. 51 LRJPAC, i ara cal afegir el que disposa l’art. 23 de la Llei 50/1997 del Govern, de 27 de novembre. c) Pel que fa a les CCAA i les administracions locals, el reconeixement formal de la seva capacitat reglamentària també és molt clar: a. La Generalitat, en l’art. 68.1 de l’Estatut d’autonomia del 2006, i especialment l’art. 26 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern. b. L’administració local, en l’art. 4 LBRL, atribueix la potestat reglamentària en l’àmbit de les seves competències a les administracions locals de caràcter territorial.
4. Els límits de la potestat reglamentària Els límits materials: 1. Les matèries reservades a la llei: d’àmbits exclosos de la intervenció directa del reglament, llevat de la funció complementària de desenvolupament que eventualment pugui tenir atribuït el reglament si la llei ho preveu expressament. L’art. 53 CE formula amb caràcter general respecte de la regulació dels drets i llibertats fonamentals. 2. La matèria reglamentària: d’àmbit administrativitzat, és a dir, un sector de la realitat social sobre el qual, per la seva naturalesa o per una previsió constitucional o legal, l’Administració ha d’intervenir. En sentit negatiu, significa que hi ha àmbits clarament exempts de la intervenció reglamentària, ja que l’ordenament jurídic els reserva a l’autonomia dels particulars o bé a un altre poder com el judicial. 3. Els principis generals del dret: l’art. 103.1 CE, tota l’actuació de l’Administració, incloent-hi per tant l’exercici de la potestat reglamentària, s’ha de produir amb subjecció plena a la llei i al dret. No solament la legalitat formal actua com a límit de l’actuació administrativa, sinó que cal incloure-hi també els principis generals del dret, en el benentès que aquests no s’han d’identificar en cap cas des d’una perspectiva iusnaturalista, sinó de manera objectiva, com valors de la cultura jurídica establerts per la doctrina i la jurisprudència. La formulació del principi d’interdicció de l’arbitrarietat dels poders públics a l’art. 9.3 CE significa un marc de cobertura per a l’aplicació de molts principis generals del dret, tal com demostra la pràctica jurisprudencial. Dit en altres paraules, per a determinar si una decisió és arbitrària i, per tant, contraria al que preveu l’art. 9.3 CE, els principis generals del dret solen constituir els paràmetres més idonis. 4. La irretroactivitat dels efectes del reglament: l’art. 62.2 LRJPAC concreta per als reglaments el principi establert a l’art. 9.3 CE segons el qual es garanteix la irretroactivitat de les disposicions sancionadores no favorables o restrictives de drets individuals. Aquest no és, per tant, un límit exclusiu del reglament, sinó un límit general que també afecta les lleis. 5. La inderogabilitat singular dels reglaments: d’acord amb l’art. 52.2 LRJPAC, les resolucions administratives de caràcter particular no poden vulnerar el que estableix una disposició de caràcter general “encara que aquelles tinguin igual o superior rang que aquestes”. L’ordenament prohibeix amb aquest principi que l’Administració pugui disposar tractes singulars o de privilegi per a determinats supòsits mitjançant normes particulars que exceptuïn l’aplicació del que preveu, amb caràcter general, una altra disposició reglamentària, fins i tot de
- Els reglaments organitzatius: el camp d’actuació és l’àmbit domèstic o intern de la mateixa Administració “els reglaments no normatius”. Les previsions organitzatives tenen una transcendència jurídica indubtable i que fins el que es coneix com a àmbit organitzatiu o domèstic estan directament vinculades relacions amb terceres persones, com són les pròpies de les relacions especials de subjecció. No és exigible l’existència d’habilitacions legals expresses, ja que es troben en el camp propi del reglament i de la capacitat d’autoorganització que s’ha de reconèixer a l’Administració. La competència de la legislació administrativa estableix la competència dels ministres o dels consellers per a dictar reglaments d’aquesta classe. En aquest sentit, determinades administracions instrumentals encarregades de gestionar serveis públics o de complir funcions de supervisió o control sobre sectors concrets disposen per elles mateixes de la potestat reglamentària. Les relacions especials de subjecció són els reglaments de policia portuària, que poden dictar les autoritats portuàries en la seva jurisdicció; els estatuts i els reglaments interns de les universitats públiques, fruit de la seva autonomia.
- Els reglaments independents: caracteritzarien pel fet de no tenir una funció directament subordinada i d’execució d’una llei, sinó que els dicta l’Administració sense un marc de cobertura legal concret. Es podria donar la presència d’un reglament dictat a partir del reconeixement genèric de la potestat reglamentària que té atribuït el Govern. La postura més correcta en el pla teòric és la de reconèixer la possibilitat dels reglaments independents ad extra, sempre que no entrin en matèries reservades a la llei ni contradiguin una disposició legal existent i es tracti, en tot cas, de matèria pròpia de la intervenció del reglament. L’art. 53.1 CE estén aquesta reserva a tot allò que faci referència a la regulació dels drets i les llibertats fonamentals. D’escassa rellevància.
- Els reglaments de necessitat: es tracta d’uns reglaments contra legem, amb la perplexitat consegüent que aquesta possibilitat comporta quan s’ha insistit tant en el principi de supremacia de la llei sobre el reglament. Històricament aquests reglaments han existit sobre la base del principi salus populi suprema lex est, que servia per a legitimar l’Administració quan adoptava mesures excepcionals i urgents davant de situacions de greu alteració de la vida social que no permetien aplicar normalment la legalitat vigent. L’abús de la clàusula d’ordre públic per a legitimar els reglaments excepcionals en situacions de conflicte social i polític al llarg del s. XIX i en bona part del XX ha servit per a establir una prevenció justificda en contra d’aquests reglaments de necessitat. No s’han d’implicar, la inconstitucionalitat d’entrada, si s’ajusta a partir dels 3 eixos següents: a. La previsió legal, i fins i tot en la mateixa CE, d’aquest poder excepcional. b. La seva utilització normal per part de l’autoritat civil. c. La definició també legal dels supòsits d’anormalitat que poden donar lloc a l’adopció de les mesures excepcionals que, no poden suposar en cap cas la restricció dels drets i les llibertats més enllà dels supòsits previstos a la CE. La vigència i eventual afectació del bloc de la legalitat. El reglament de necessitat només es justifica per l’existència d’una situació d’excepcionalitat o anormalitat, per la qual cosa la seva mateixa vigència està condicionada a la permanència d’aquesta situació i només a aquest fet. Els supòsits més rellevants en què es poden donar actualment: a. El cas dels estats d’alarma, excepció i setge a què es refereix l’art. 116 CE. b. Les mesures que preveu la legislació sobre protecció civil. c. La legislació en matèria de salut pública. Els alcaldes poden dictar els anomenats bans de necessitat a l’empara de l’art. 21.1 j de LBRL, que els autoritza a adoptar personalment i sota la seva responsabilitat les mesures necessàries i adequades en cas de catàstrofe o d’infortuni públics o de perill greu. L’excepcionalitat ve donada per greus alteracions socials o d’ordre públic, la LO 4/1981, reguladora dels estats d’alarma, excepció i setge, condiciona i limita l’adopció de les mesures de necessitat a un acte previ i específic d’autorització del Congrés dels Diputats. 6. El règim d’invalidesa dels reglaments En el cas dels reglaments, aquest règim d’invalidesa és sempre el de nul·litat absoluta o de ple dret, tal com resulta de la declaració general i sense excepcions que fa l’art. 62.2 LRJPAC. Són nul·les de ple dret segons l’art. 62.2: “les disposicions administratives que vulneran la CE, les lleis o altres disposicions administratives de rang superior, les que regulen matèries reservades a la llei i les que estableixin la retroactivitat de disposicions sancionadores no favorables o restrictives de drets individuals”. Les conseqüències principals:
- Els efectes a radice o inicials d’aquesta nul·litat.
- La impossibilitat d’esmenar-los.
- La no-caducitat de les accions per a poder impugnar el reglament.
L’ordenament jurídic preveu per als reglaments un règim d’invalidesa, que és molt més contundent que el règim ordinari d’invalidesa dels actes administratius, del qual resulten matisacions importants a les conseqüències que s’acaben d’esmentar. La caducitat per a exercir les accions impugnadores contra les decisions administratives. El dret administratiu estableix uns terminis molt breus, dintre dels quals s’ha de plantejar el recurs, i un cop transcorreguts, es considera que la decisió queda consentida. Aquest principi, que és d’aplicació ordinària en el cas dels actes administratius, es matisa profundament en el cas dels reglaments, atès que l’art. 39.4 de la LCA preveu expressament que la manca d’impugnació directa d’un reglament no impedeix en cap cas la impugnació posterior dels actes d’aplicació individual basada en la il·legalitat del reglament. A la sanció d’invalidesa absoluta i els seus efectes cal afegir també l’àmplia previsió que conté l’ordenament jurídic de mitjans impugnadors contra els reglaments il·legals. El control dels reglaments correspon al poder judicial i, a la jurisdicció CA, com a jurisdicció encarregada de controlar l’activitat de l’Administració. La llei reguladora d’aquesta jurisdicció preveu a aquest efecte el recurs directe contra reglaments i el recurs indirecte. Es regula com a procediment especial la qüestió d’il·legalitat en els art. 123 a 126 LJCA de 1998. Per tant, quan un òrgan jurisdiccional hagi dictat sentència ferma estimatòria perquè considera il·legal el contingut de la disposició general aplicada, haurà de plantejar la qüestió d’il·legalitat davant el Tribunal competent per a conèixer del recurs directe contra la disposició. Aquesta regla s’exceptua en el cas que coincideixi l’òrgan jurisdiccional competent per a conèixer el recurs directe i el recurs indirecte o quan el TS conegui en qualsevol grau un recurs contra un acte fonamentat en la il·legalitat d’aquella norma. Un altre mecanisme de control dels reglaments il·legals és la potestat de revisió d’ofici de què disposa la mateixa Administració. L’Administració pot declarar per si mateixa sense necessitat d’un pronunciament judicial i per mitjà d’un procediment específic, el de revisió d’ofici, la nul·litat de les disposicions reglamentàries, amb el dictamen previ favorable del Consell d’Estat. Amb aquesta tècnica s’atorga a tots els jutges i tribunals el poder d’inaplicar els reglaments, que no es concep com una facultat, sinó com una veritable obligació quan constatin que el reglament és il·legal. L’art. 6 LOPJ estableix: “els jutges i tribunals no aplicaran els reglaments o qualsevol altre disposició contraria a la CE, a la llei o al principi de jerarquia normativa”.
7. La legislació delegada Tot i que sigui dins el marc d’una autorització del titular originari del poder legislatiu, el resultat que es produeix amb la tècnica de la legislació delegada és permetre al poder executiu dictar normes amb valor i força de llei, cosa que suposa una flexibilització notable del monopoli parlamentari pel que fa a l’exercici del poder legislatiu. La delegació legislativa no és l’únic exemple d’aquesta flexibilització, també preveu la figura del decret llei. 1. La competència per a dictar decrets legislatius, producte de la delegació legislativa, que la CE atribueix al Govern i que en cap cas pot ser objecte de subdelegació a favor d’òrgans inferiors. 2. La capacitat o marge rel de la intervenció administrativa, que depèn de les dues modalitats admissibles de delegació legislativa: a. Amb una llei de bases a partir de la qual el Govern formula un text articulat. b. Amb una llei ordinària per a refondre diversos textos legals preexistents en un de sol. Els textos aprovats pel Govern tenen el valor de normes amb rang de llei, sempre que s’ajustin als termes de la delegació; però el perden si s’extralimiten d’aquests termes. L’excés de delegació, té la important conseqüència des del punt de vista impugnador de permetre un control per part dels tribunals CA. La norma delegada només pot tenir valor de llei intra vires de la delegació, mentre que fora dels seus límits la poden controlar els tribunals CA d’acord amb la doctrina coneguda com a control dels ultra vires. L’art. 82. CE es refereix genèricament al control per part dels tribunals i no solament del TC. Alguns autors hi ha una interpretació possible de l’art. 82.6 CE, la remissió de la CE a les competències dels “tribunals” s’han d’entendre com la possibilitat que, davant un decret legislatiu amb excés de poder respecte a la delegació, plantegin la qüestió d’inconstitucionalitat, que és la facultat general que els reconeix l’art. 164 CE. La LJCA ha al·ludit expressament a aquesta problemàtica i ha assenyalat que els jutjats i tribunals de l’ordre CA coneixeran, entre d’altres, les pretensions que es dedueixin en relació amb els decrets legislatius quan excedeixin els límits de la delegació. 3. Quant als límits formals de l’exercici de la delegació per part del Govern: a. La delegació no pot tenir un abast indefinit i que s’exhaureix amb el seu exercici. b. L’elaboració i l’aprovació dels decrets legislatius s’ha de fer d’acord amb les regles del procediment establertes per a les disposicions de caràcter general, d’acord amb el que preveu el títol V de la Llei del Govern, procediment en el qual també ha d’intervenir preceptivament el Consell d’Estat.
