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León, 20 al 23 Octubre 2004
Mª Angeles Pulgar Gutiérrez
“La nueva Ley General de Subvenciones. Aspectos
aplicables a la gestión de la Investigación”
Mª Angeles Pulgar Gutiérrez
LEY 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
En la actual configuración constitucional de Estado Social y Democrático de Derecho, la concesión de ayudas o de subvenciones es la principal o más importante de las actividades de fomento que desarrollan todas las Administraciones Públicas.
Estas ayudas engloban un conjunto variado de figuras de distinta naturaleza jurídica y económica, que adoptan las formas de bonificaciones, becas, planes de ayuda y en general todo aquello que pueda concretarse desde una política de transferencias de fondos públicos para cualquier destino de utilidad o interés social.
La actividad prestacional del sector público se instrumentaliza en una parte muy importante a través de subvenciones con la finalidad de dar respuesta, por la vía del apoyo financiero, a demandas sociales y económicas de personas y entidades públicas o privadas.
En el momento actual, la evolución y alcance cuantitativo de las mismas alcanza un porcentaje importante en la ejecución de los Presupuestos de Castilla y León.
Las ayudas y subvenciones a la investigación tienen su apoyo en La Ley 17/2002, de 19 de diciembre, de fomento y coordinación general de la Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica (I+D+I) en Castilla y León, que pretende ordenar y promocionar la investigación científica, el desarrollo y la innovación tecnológica en el ámbito de la Comunidad, constituyendo el marco de coordinación de las actuaciones
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investigadoras financiadas por la Administración regional y su concreción en el Plan de Investigación y Ciencia.
La necesidad de fomentar la investigación científica, desarrollo e innovación tecnológica en Castilla y León comporta, entre otras medidas, la convocatoria de concursos para la concesión de ayudas a equipos investigadores para realizar proyectos de investigación.
Asimismo, se vienen desarrollando diversas convocatorias como las de becas de formación de personal investigador y ayudas para estancias breves en centros de investigación.
El régimen jurídico aplicable a la concesión, gestión y ejecución de todas estas ayudas se ha visto significativamente modificado por la nueva Ley General de Subvenciones.
Su regulación y control cobran una vital importancia para ofrecer un marco jurídico general y estable que ofrezca la debida seguridad jurídica a todos los operadores jurídicos, dado que pese a su importancia cualitativa y sobre todo cuantitativa la gestión de las subvenciones públicas se desenvolvía en un disperso y acusado déficit normativo.
Tradicionalmente, escasez y dispersión han sido los dos principales defectos de la regulación de las subvenciones en nuestro país.
La LEY 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en este sentido, realiza un encomiable esfuerzo unificador, reconduciendo a unas líneas de aplicación general de los distintos tipos de subvenciones de competencia estatal y autonómica; y lo hace, además, introduciendo numerosos elementos de flexibilización que permiten adaptar normativamente la regulación contenida en la Ley a las características y naturaleza específicas de cada tipo de subvenciones y, por supuesto, a "las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas".
Tal y como señala su exposición de motivos, ha venido a dar respuesta a múltiples problemas que planteaba la gestión de las
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- Las disposiciones comunes a las subvenciones públicas (artículos 8 a 20: principios generales, requisitos para el otorgamiento, beneficiarios, entidades colaboradoras, convenio de colaboración, bases reguladoras, publicidad de las subvenciones concedidas, financiación de las actividades subvencionadas, información sobre la gestión de subvenciones), con algunas excepciones. En el Título I:
- El proceso ordinario de concesión de subvenciones se tramitará en régimen de concurrencia competitiva (artículo 22)
- Del procedimiento de gestión y justificación de la subvención pública: subcontratación de las actividades subvencionadas por los beneficiarios, justificación de las subvenciones públicas, gastos subvencionables ( artículos 29 al 31). En el Título II:
- Las causas que determinan el reintegro de la subvención (nulidad y otras causas: artículos 36 y 37) y la definición de la obligación de los beneficiarios y entidades colaboradoras de reintegrar en los casos establecidos (artículo 40.1). En el Título III:
- El control financiero de ayudas y subvenciones financiadas total o parcialmente con cargo a fondos comunitarios (articulo 45)
- La obligación de colaboración de los beneficiarios, entidades colaboradoras y los terceros relacionados con el objeto de la subvención o su justificación (artículo 46). En el Título IV:
- De las infracciones administrativas en materia de subvenciones (artículos 52 a 58)
- De las sanciones administrativas: clases de sanciones (art.59), prescripción (art. 65), procedimiento sancionador, extinción de la responsabilidad derivada de la comisión de infracciones y responsabilidades ( artículos 67 a 69)
Las restantes disposiciones de esta ley resultarán únicamente de aplicación en el ámbito de la Administración General del Estado, de las entidades que integran la Administración local y de los organismos y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia
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vinculada o dependientes de las mismas. Serán por tanto, los siguientes preceptos:
- Todos los preceptos de la Ley que regulan los procedimientos de concesión en régimen de concurrencia competitiva y gestión de las subvenciones (Título Primero, artículos 23 a 28: procedimiento de concesión en régimen de concurrencia competitiva, procedimiento de concesión directa, procedimiento de gestión y justificación de la subvención pública, procedimiento de gestión presupuestaria).
- Comprobación de subvenciones y comprobación de valores (artículos 32 y 33)
- Algunas previsiones relativas al reintegro de subvenciones: naturaleza de los créditos a reintegrar y de los procedimientos para su exigencia (artículo 38); prescripción (artículo 39); y el procedimiento de reintegro (artículo 41 a 43).
- El control financiero de subvenciones (Título Tercero, artículos 44 y del 47 a 51). -Las disposiciones relativas a las infracciones y sanciones administrativas en materia de subvenciones (Título Cuarto, artículos 60 a 64, el artículo 66).
En el ámbito objetivo de aplicación de la ley, se introduce un elemento diferenciador que delimita el concepto de subvención de otros análogos: la afectación de los fondos públicos entregados al cumplimiento de un objetivo, la ejecución de un proyecto específico, la realización de una actividad o la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar. Si dicha afectación existe, la entrega de fondos tendrá la consideración de subvención y esta ley resultará de aplicación a la misma. se recogen los principios que han de informar la gestión de subvenciones (igualdad, publicidad, transparencia, objetividad, eficacia y eficiencia), y los requisitos que deben necesariamente cumplirse para proceder al otorgamiento de subvenciones y para obtener la condición de beneficiario o entidad colaboradora.
Respecto a las bases reguladoras de la concesión de subvenciones, se amplía notablemente su contenido mínimo, con el objeto de clarificar y
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subcontratación. Se trata de impedir que el beneficiario se convierta en un intermediario que obtiene la ayuda y luego transfiere a un tercero la responsabilidad de la ejecución; flexibilidad en cuanto a la forma de justificación, junto a las facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente, se recoge la aportación de cuenta justificativa de gasto realizado, justificación por módulos y presentación de estados contables; se prevé el establecimiento por vía reglamentaria de un sistema de validación y estampillado de justificantes de gasto con el fin de evitar comportamientos fraudulentos y mejorar la eficacia de las actuaciones de comprobación y control.
Asimismo, se regulan igualmente los gastos que pueden tener la consideración de subvencionables, así como el límite cuantitativo a partir del cual no podrán ser subvencionados: el valor de mercado de los mismos. Esta última previsión se completa con la posibilidad que la ley reconoce a la Administración de comprobar los valores declarados por el beneficiario en la justificación del empleo de los fondos.
En el control financiero de subvenciones se introducen novedades para la consecución de un control eficaz y garante de los derechos de beneficiarios y entidades colaboradoras.
Otro de los objetivos que persigue esta Ley es tipificar adecuadamente las infracciones administrativas en materia de subvenciones, incluyendo una graduación del ilícito administrativo por razón de la conducta punible, y un régimen jurídico de sanciones acorde con la naturaleza de la conducta infractora.
La Ley General de Subvenciones prevé la posibilidad en su artículo 12 que la Administración concedente se valga de la colaboración de entidades públicas o privadas en la gestión de las subvenciones públicas. Esta función puede ser desempeñada por cualquier Administración Pública respecto de otra.
La Ley aparece presidida por el principio de transparencia y en consecuencia se establece la obligación de formar una base de datos de ámbito nacional que contenga información significativa de todas las
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subvenciones públicas concedidas. Una mayor información acerca de las subvenciones hará posible eliminar las distorsiones e interferencias que pudieran afectar al mercado, además de facilitar la complementariedad y coherencia de las actuaciones de las distintas Administraciones públicas, evitando cualquier tipo de solapamiento y se mejorará la eficacia, facilitará la planificación , seguimiento y actuaciones de control.
La Comunidad de Castilla y León ha elaborado un catálogo de ayudas y subvenciones, algunas de las más significativas en materia de investigación se relacionan a continuación:
AYUDAS Y SUBVENCIONES DE LA JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN PARA INVESTIGACIÓN.
Denominación Órgano Gestor Plazo de Resolución
Efectos Silencio Becas de Formación de investigadores de tipo postdoctoral en materia agroalimentaria
Instituto Tecnológico Agrario. Consejería de Agricultura.
Según convocatoria
Desestimatorios
Becas de especialización y formación de investigadores de tipo predoctoral en materia agroalimentaria
Instituto Tecnológico Agrario. Consejería de Agricultura
Según convocatoria
Desestimatorios
Ayudas económicas para el desarrollo de proyectos de investigación en biomedicina
Dirección General de Salud Pública y consumo. Consejería de Sanidad.
30 Septiembre Desestimatorios
Subvenciones a Entidades e Instituciones Privadas sin ánimo de lucro para la realización de Congresos, Simposios, Jornadas o Reuniones Científicas en materia de salud
Dirección General de Salud Pública y consumo. Consejería de Sanidad.
30 Septiembre Desestimatorios
Subvenciones para la realización de proyectos de investigación en materia de gestión sanitaria.
Dirección General de Planificación y Ordenación. Consejería de Sanidad.
3 Noviembre Desestimatorios
Becas para formación de personal investigador
Dirección General de Universidades e Investigación. Consejería de Educación
Según convocatoria
Desestimatorios
Programa de apoyo a proyectos de investigación.
Dirección General de Universidades e Investigación. Consejería de Educación
Según convocatoria
Desestimatorios
Ayudas destinadas a financiar la realización de Congresos, Simposios y Reuniones científicas en el ámbito de las Universidades públicas y privadas,
Dirección General de Universidades e Investigación. Consejería de Educación
Según convocatoria
Desestimatorios
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justificantes de gasto con el fin de evitar comportamientos fraudulentos y mejorar la eficacia de las actuaciones de comprobación y control (art.30). ►Acreditar el importe, procedencia y aplicación de otros fondos que financien la actividad subvencionada (art.30.4). ►El coste de adquisición de los gastos subvencionables no podrá ser superior al valor de mercado (art. 31). ►Reintegro de subvenciones. Plazo de prescripción de cuatro años del derecho de la Administración a reconocer lo liquidar el reintegro (art. 39).
Finalmente, desde el punto de vista de ámbito temporal de aplicación, fundamentalmente todo aquello que tiene que ver con su entrada en vigor y efectos de la misma es preciso partir de una primera consideración sobre el diferente efecto de su puesta en funcionamiento y así pueden distinguirse diversos niveles de aplicación de la Ley que tal y como indica José Pascual García pueden clasificarse de plena, parcial, mínima y supletoria.
El panorama que presenta esta complicada regulación de vigencia de la norma parece algo desalentador, parece que hasta que transcurra el año de adecuación podemos seguir encontrando lagunas legales, normativa dispersa, con el horizonte de una nueva norma existente pero aún no aplicable y un sistema normativo antiguo, pero aún vigente, y en medio, un ejercicio completo de ayudas públicas y subvenciones respecto a las cuales, ni siquiera en su desenvolvimiento posterior podrá aplicarse las previsiones de la nueva Ley. Todo ello hace presuponer que el objetivo claro de aplicar las previsiones de la ley a las subvenciones de las Comunidades Autónomas puede alargarse hasta las convocatorias que normalmente se realicen en noviembre de 2005 y se desenvuelvan en el año 2006. No es preciso acomodar lo ya acomodado y pueden adoptarse fórmulas diferentes respecto de lo considerado no básico.
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BIBLIOGRAFÍA
Corchera Torres, A. Fundamentos y objetivos de la Ley General de Subvenciones. Ponencia Jornada sobre la aplicación de la Ley General de Subvenciones. CES. Valladolid, Mayo 2004.
Del Barco Fernández-Molina, J., Panizo García, A., Silva Urien, I., Arellano Pardo, P. “ Comentarios prácticos a la nueva Ley General de Subvenciones”. Ed Lex Nova. Valladolid, 2004.
Dictamen sobre el Anteproyecto de Ley General de Subvenciones del Consejo de Estado.
Galván Pizarro, J. El CES ante la Ley General de Subvenciones. Ponencia Jornada sobre la aplicación de la Ley General de Subvenciones. CES. Valladolid, Mayo 2004.
Herrero Prieto, A. Régimen jurídico de Ayudas y subvenciones de la Junta de Castilla y León. Ponencia Jornada sobre la aplicación de la Ley General de Subvenciones. CES. Valladolid, Mayo 2004.
Ley 38/2003 , de 17 de Noviembre, General de Subvenciones. BOE nº 276 de 18 de noviembre de 2003.
Pascual García, J. “ Régimen Jurídico de la Subvenciones Públicas. Ley 38/2003 General de Subvenciones ”. Estudios Jurídicos. Boletín Oficial del Estado. 4ª edición Madrid, 2004.
Vázquez A.L., Aznar, J.M., Carbajo, D. “99 Cuestiones prácticas sobre la Nueva Ley General de Subvenciones”. Ediciones experiencia. Barcelona
