caso spampinato diritto ecclesiastico | Appunti di Diritto Ecclesiastico

16 maggio: prof bionda

Il perché del finanziamento pubblico alle confessioni religiose risiede proprio nella tutela della

libertà religiosa, il cui scopo è promuovere, garantire e rendere effettivo e concreto l’esercizio della

libertà da parte dei credenti (positiva), senza intervenire nella sfera privata del cittadino (negativa).

Il finanziamento dunque rientra nell’ambito della libertà religiosa positiva, quindi nell’ambito di

applicazione dell’articolo 19 e 3. Si pone però il problema di chi finanziare, il singolo individuo

oppure l’ente esponenziale della categoria confessionale? Ovviamente sarebbe impossibile

prevedere una tutela specifica ed individuale, lo stato infatti intrattiene dei rapporti istituzionali con

le singole confessioni, non solo dal punto di vista giuridico ma anche dal punto di vista economico

e finanziario. La confessione infatti è il rappresentante, interprete privilegiato, dei bisogni religiosi

dei propri appartenenti. Ciò è importante perché la dottrina pone dei dubbi, così come accade per la

libertà collettiva e quella individuale, sappiamo infatti che quella individuale è tutelata proprio

come un diritto di riflesso della tutela di quella collettiva di appartenenza (in quanto parte di

quell’associazione mi sento tutelata nei miei diritti e nelle mie libertà). La confessione quindi

rappresenta i miei bisogni, che io soddisfo tramite la confessione. Ma è sempre così? Per la dottrina

essa non è scontata perché talvolta possono nascere dei rapporti conflittuali tra il fedele e

l’associazione di appartenenza, quindi non sempre c’è questa sovrapposizione, che pertanto non può

essere data per scontato (ex testimoni di geova vs ostracismo). Visto che il sistema finanziario però

ha contatto con la confessione ciò potrebbe pregiudicare il singolo, in caso in cui vi fosse questa

mancata sovrapposizione degli interessi. Ci sono quindi varie criticità che riguardano il sistema di

finanziamento delle confessioni religiose, in primis proprio l’individuazione del soggetto

finanziato, cioè la confessione. Altro elemento di criticità del sistema sta nel fatto che, sia che si

tratti di finanziamento diretto o indiretto, esso è agganciato ad un sistema pattizio, di bilateralità,

infatti lo stato finanzia le confessioni religiose che da quest’ultimo sono qualificate come tali e che

pertanto con lo stato hanno stipulato un’intesa. Altro elemento di criticità riguarda la tipologia di

attività finanziabili, individuate dallo stato al momento del finanziamento. Questi elementi di

criticità sono stati evidenziati dalla corte dei conti, in quanto si tratta di un organo a giurisdizione

speciale, un organo contabile che svolge una vera e propria funzione giurisdizionale ma anche un

lavoro di controllo sulla gestione della pubblica amministrazione sotto il profilo contabile, ed è per

questo che interviene in riferimento a questo argomento, trattandosi appunto di come vengono

impiegati i soldi pubblici (non era mai stato giudicato fino al 2014). La corte dunque giunge ad

esaminare il modello di finanziamento dell’8 per mille, soprattutto perché esso ha assunto delle

dimensioni economiche rilevante, soprattutto in un periodo di crisi odierno dove stanno

aumentando le esigenze di trasparenza e di controllo sulla spesa pubblica. Pertanto la corte ritiene

di dover analizzare se tale sistema rispetti i criteri di trasparenza e dal punto di vista metodico di

gestione e di buona amministrazione, in ragione degli obbiettivi da raggiungere. La corte dunque

definisce che:

•Le somme destinate al finanziamento delle confessioni religiose risultano ingenti, superano

1 miliardo di euro, e costituiscono una situazione anomala rispetto alle altre realtà europee.

Addirittura le risorse destinate alle confessioni religiose superano dei 2/3 quelle destinate ai

beni culturali.

•Il meccanismo delle scelte non espresse ha finito per moltiplicare gli introiti della chiesa

cattolica, che riceve 300 milioni di euro per volontà espresse e 700 milioni per volontà

inespresse. È un meccanismo distorsivo rispetto ai criteri di proporzionalità, volontarietà ed

eguaglianza che avevano ispirato il sistema.

•Questo sistema di ripartizione delle scelte non espresse è aggravato ulteriormente dallo

sbarramento costituito dalla presenza dell’intesa con lo stato, che ha creato una disparità del

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16 maggio: prof bionda

Il perché del finanziamento pubblico alle confessioni religiose risiede proprio nella tutela della libertà religiosa, il cui scopo è promuovere, garantire e rendere effettivo e concreto l’esercizio della libertà da parte dei credenti (positiva), senza intervenire nella sfera privata del cittadino (negativa). Il finanziamento dunque rientra nell’ambito della libertà religiosa positiva, quindi nell’ambito di applicazione dell’articolo 19 e 3. Si pone però il problema di chi finanziare, il singolo individuo oppure l’ente esponenziale della categoria confessionale? Ovviamente sarebbe impossibile prevedere una tutela specifica ed individuale, lo stato infatti intrattiene dei rapporti istituzionali con le singole confessioni, non solo dal punto di vista giuridico ma anche dal punto di vista economico e finanziario. La confessione infatti è il rappresentante, interprete privilegiato, dei bisogni religiosi dei propri appartenenti. Ciò è importante perché la dottrina pone dei dubbi, così come accade per la libertà collettiva e quella individuale, sappiamo infatti che quella individuale è tutelata proprio come un diritto di riflesso della tutela di quella collettiva di appartenenza (in quanto parte di quell’associazione mi sento tutelata nei miei diritti e nelle mie libertà). La confessione quindi rappresenta i miei bisogni, che io soddisfo tramite la confessione. Ma è sempre così? Per la dottrina essa non è scontata perché talvolta possono nascere dei rapporti conflittuali tra il fedele e l’associazione di appartenenza, quindi non sempre c’è questa sovrapposizione, che pertanto non può essere data per scontato (ex testimoni di geova vs ostracismo). Visto che il sistema finanziario però ha contatto con la confessione ciò potrebbe pregiudicare il singolo, in caso in cui vi fosse questa mancata sovrapposizione degli interessi. Ci sono quindi varie criticità che riguardano il sistema di finanziamento delle confessioni religiose, in primis proprio l’individuazione del soggetto finanziato, cioè la confessione. Altro elemento di criticità del sistema sta nel fatto che, sia che si tratti di finanziamento diretto o indiretto, esso è agganciato ad un sistema pattizio, di bilateralità, infatti lo stato finanzia le confessioni religiose che da quest’ultimo sono qualificate come tali e che pertanto con lo stato hanno stipulato un’intesa. Altro elemento di criticità riguarda la tipologia di attività finanziabili, individuate dallo stato al momento del finanziamento. Questi elementi di criticità sono stati evidenziati dalla corte dei conti, in quanto si tratta di un organo a giurisdizione speciale, un organo contabile che svolge una vera e propria funzione giurisdizionale ma anche un lavoro di controllo sulla gestione della pubblica amministrazione sotto il profilo contabile, ed è per questo che interviene in riferimento a questo argomento, trattandosi appunto di come vengono impiegati i soldi pubblici (non era mai stato giudicato fino al 2014). La corte dunque giunge ad esaminare il modello di finanziamento dell’8 per mille, soprattutto perché esso ha assunto delle dimensioni economiche rilevante, soprattutto in un periodo di crisi odierno dove stanno aumentando le esigenze di trasparenza e di controllo sulla spesa pubblica. Pertanto la corte ritiene di dover analizzare se tale sistema rispetti i criteri di trasparenza e dal punto di vista metodico di gestione e di buona amministrazione, in ragione degli obbiettivi da raggiungere. La corte dunque definisce che:

Le somme destinate al finanziamento delle confessioni religiose risultano ingenti, superano 1 miliardo di euro, e costituiscono una situazione anomala rispetto alle altre realtà europee. Addirittura le risorse destinate alle confessioni religiose superano dei 2/3 quelle destinate ai beni culturali.
Il meccanismo delle scelte non espresse ha finito per moltiplicare gli introiti della chiesa cattolica, che riceve 300 milioni di euro per volontà espresse e 700 milioni per volontà inespresse. È un meccanismo distorsivo rispetto ai criteri di proporzionalità, volontarietà ed eguaglianza che avevano ispirato il sistema.
Questo sistema di ripartizione delle scelte non espresse è aggravato ulteriormente dallo sbarramento costituito dalla presenza dell’intesa con lo stato, che ha creato una disparità del

trattamento alterando il sistema del pluralismo confessionale essendo che solo chi ha l’intesa vi può partecipare.

Viene escluso dalla ripartizione le confessioni con un fine di religione negativo, UAAR, atei. Non hanno intesa e non sono qualificati come confessione quindi sembra una specificazione inutile tuttavia la corte Fa questa precisazione proprio perché oggi si pone il problema di dare una rilevanza giuridica al fine religioso negativo. Negli ultimi anni infatti la corte ha assunto un ruolo importante nell’orientare l’azione legislativa, spesso prima di scegliere determinate azioni e politiche chiede un parere alla corte per velocizzare il meccanismo in modo da evitare di essere bloccati successivamente dal suo intervento.
Non viene rispettato il criterio di trasparenza, né sull’erogazione di questi soldi, né sulle attività finanziate, né sulla rendicontazione. Essendo infatti soldi pubblici hanno un obbligo di rendicontazione nei confronti dello stato, che viene rispettato soprattutto dalla chiesa cattolica essendo essa destinataria delle somme più ingenti. Tuttavia si è scoperto, attraverso il lavoro della corte, che questa rendicontazione non è mai stata letta perché tra un ministero e un altro non si sapeva quale fosse il ministero competente. Infatti la corte dice che ciò che dovrebbe essere la regola, ovvero la rapida reperibilità della documentazione, in realtà costituisce un procedimento complesso; la stessa richiesta della corte di esaminare la documentazione (ai ministeri e alla commissione paritetica) ha manifestato delle problematiche, i ministeri non riuscivano a reperirla ed è stato necessario aspettare mesi. Una volta che tali criticità sono state rilevate, perché lo stato non interviene? Che poteri ha lo stato su questa rendicontazione? Il ministero ha dichiarato di non avere alcun potere, ma di poterne solo prendere atto, perché la normativa pattizia prevede l’obbligo di rendicontazione ma nulla dice a riguardo di eventuali poteri istruttori o sanzionatori del ministero nel caso in cui si dovesse rilevare una non corretta gestione e delle incongruità, così come rilevato dalla corte. Non si tratta nemmeno di un controllo contabile ma soltanto un lavoro di valutazione della congruenza tra il flusso finanziari ricevuto e l’utilizzo di questo flusso per quel tipo di attività prevista dalla norma.
Lo stato inoltre, anche egli destinatario dell’8 per mille, sembra del tutto disinteressato alla propria quota di partecipazione.

Queste criticità possono essere raggruppate in due ampie categorie:

difetti congeniti del sistema, che derivano proprio dal come è stata concepita la norma, quindi il sistema normativo in sé; tra questi rientrano il fatto che sia basato sull’imposta progressiva, la divisione delle scelte inespresse, il carattere bilaterale e pattizio. 1. Dunque maggiori sono le tasse e le entrate e maggiori sono le somme destinate all’ per mille; scelgono irpef e non altro tipo di imposta perché esso è sempre presente, è alla base del sistema tributario, quindi è un’entrata stabile. Inoltre visto che gli scaglioni non aumentano né si modificano sulla base dell’inflazione, quindi se il reddito aumenta io passo nello scaglione successivo, pagherò maggiori imposte ma il mio potere di acquisto è rimasto lo stesso anche se il reddito è aumentato, quindi è possibile che vi sia un aumento della spesa senza un reale aumento del debito e del pil. 2. La divisione delle scelte non espresse crea un problema dal punto di vista del principio della volontarietà, si è manifestata anche la magistratura definendo che dal punto di vista tecnico giuridico che non vado a devolvere un’imposta, infatti è il

senza mai proporre una modifica del sistema e soprattutto sostiene che la stessa commissione abbia fatto ostruzionismo perché, nonostante la richiesta, le delibere della commissione non sono mai state conferite alla corte, tanto da dover svolgere dei procedimenti amministrativi (già in passato) in cui il tribunale aveva sostenuto la tesi della commissione, sostenendo che si trattasse di atti endoprocedimentali e che pertanto non vi fosse un obbligo di garantire l’accesso a queste relazioni. Si tratta quindi di tutti elementi che evidenziano come le confessioni cerchino in ogni modo di tutelare questo sistema, per loro molto redditizio, ed è per questo che la corte sollecita un intervento correttivo della commissione, infatti la stessa parte governativa sostiene che sia necessario questo intervento visto che il sistema giunge ad essere in contrasto con lo stesso principio di laicità dello stato, visto le dimensioni consistenti dal punto di vista economico assunte dall’8 per mille.

Scarsa pubblicizzazione delle quote erogate, infatti fino a qualche anno fa non c’era un obbligo di pubblicare la rendicontazione, mentre oggi lo fanno quasi tutte sotto sollecitazione della corte ad adottare metodi garanti di maggiore trasparenza per far sapere ai cittadini quale sia l’uso effettivo di queste risorse.
Scarso controllo sull’attività svolta dagli intermediari, infatti i commercialisti o i caf che si occupano di effettuare la dichiarazione dei redditi dovrebbero effettuare la scelta per il loro cliente, tuttavia spesso lo fanno automaticamente. Questa procedura, oltre che essere irregolare, ha costituito una forte deviazione del sistema (come accertato dalla agenzia delle entrate) perché c’erano delle vere e proprie lobbi, nel veicolare il voto in una determinata direzione.
Mancata informazione infatti fino a pochi anni fa sul modello della dichiarazione dei redditi non c’era alcuna informativa in merito al meccanismo dell’8 per mille, quindi il cittadino non era messo in condizione di conoscere il sistema ed effettuare una scelta consapevole.

Un problema autonomo che riguarda l’8 per mille è poi quello che riguarda la quota statale, anche lo stato ha la propria quota 8 per mille che devolve per determinate categorie di attività, quali quelle sociali e caritatevoli, immigrazione, ristrutturazione edifici scolastici (Renzi). Il problema è però il fatto che lo stato non si è mai interessato alla propria quota, come se stesse lì solo per controbilanciare in senso fittizio le confessioni religiose. La quota di competenza statale non è mai stata utilizzata per le finalità definite per la legge ma è sempre stata una sorta di fondo salvagente per tappare i buchi nel bilancio, ogni anno infatti il governo deviava queste somme verso esigenze particolari di quell’anno. Di conseguenza il cittadino è portato meno a devolvere la propria quota allo stato visto che lo stato non dà garanzie di affidabilità, il crescente dissenso della popolazione inoltre ha aumentato il mancato interesse dello stato sulla propria quota di 8 per mille, basti pensare che nessuna campagna pubblicitaria è mai stata effettuata per incentivare i cittadini, come invece fanno molte confessioni, essendo comunque che lo stato non può sponsorizzare ciò che non ha fatto ex campagne umanitarie. Dopo il 2014, su sollecitazione della corte dei conti, è stata notificata la normativa per quanto riguarda lo stato perché sono state ampliate le attività che possono essere svolte e poi è stato emanato un dpr, ha introdotto un divieto di distrazione delle somme per finalità diverse da quelle proprie dell’8 per mille, pertanto oggi anche lo stato è vincolato ad utilizzare quelle determinate somme per determinate finalità, anche se non è un divieto assoluto, infatti ci sono delle ipotesi in cui lo stato può intervenire. Altro problema riguardante la quota statale era il fatto che tale quota veniva ripartita senza un criterio preciso tra i vari enti che ne facevano richiesta, senza avere alla base un sistema organizzato che avesse determinati obbiettivi. Tutto ciò fa rilevare

alla corte dei conti un’incapacità di queste somme di realizzare un obbiettivo concreto, perché non c’è un sistema di selezione dei progetti da finanziare, quindi questa quota la perdo perché non riesco a realizzare un progetto unitario. Escono dei bandi e gli enti che svolgono delle attività rientranti in quelle dell’8 per mille possono fare richiesta per ottenere una determinata quota di quella statale, tuttavia la maggior parte degli enti che fanno richiesta sono enti religiosi, proprietari di beni culturali, che fanno richiesta ANCHE della quota di gestione statale e che pertanto creano una sovrapposizione finanziaria visto che ottengono finanziamenti dal canale della chiesa ma in quanto ente è legittimato a chiederlo anche da questo altro canale, che è quello statale. Per questo ad esempio la chiesa cattolica devolve poco denaro per la tutela dei beni culturali visto che ha un altro canale per finanziare queste attività. Lo stesso accade per le attività del terzo settore. La legge successiva tuttavia è intervenuta per cercare di mitigare la situazione anche in questo ambito, definendo determinati criteri per l’attribuzione della quota statale a determinati enti ex progetto fattibile dal punto di vista finanziario, specifico e preciso, non soltanto inizio e sono state previste anche delle forme sanzionatorie o di restituzione dell’importo per coloro che poi non realizzano il progetto. È stato introdotto poi un vincolo di ripartizione delle risorse per lo stato, il quale è tenuto a ripartire la propria quota tra le diverse categorie di destinazione, e all’interno di ogni categoria deve essere poi prevista un’equa distribuzione a livello geografico. In linea di massima questi sono i difetti rilevati dalla corte dei conti in riferimento al sistema di finanziamento dell’8 per mille, dal punto di vista del controllo.

Caso Spampinato

Dal punto di vista giurisprudenziale, la corte costituzionale aveva dichiarato inammissibile la questione in merito alla disciplina della deducibilità degli atti di liberalità, perché non c’era una legge di natura generale che quest’ultima potesse valutare. Ci sono stati dei casi in riferimento all’ per mille. Il tar del Piemonte negli anni ’90 si espresse in merito alla legittimità di questo sistema poiché c’era stato un provvedimento dell’ufficio delle imposte in cui negava la possibilità alla comunità dei testimoni di geova di ottenere l’8 per mille, questo provvedimento fu impugnato ed il tar intervenì confermando il sistema, subordinando l’accesso del finanziamento all’intesa, quindi rigettò la richiesta. In un altro caso fu sollevata la questione di legittimità costituzionale, infatti il ricorrente lamentava di non voler destinare la quota 8 per mille alla chiesa ambientista e pertanto chiedeva la restituzione della propria quota 8 per mille. La corte sostenne che ciò non fosse possibile essendo che le norme che definiscono le modalità di accesso all’8 per mille non sono norme impositive ma norme dirette a regolare la destinazione delle somme, che lo stato ha scelto di devolvere a favore del fenomeno religioso. Infatti che il soggetto abbia scelto o meno, l’8 per mille non incide sul carico fiscale del singolo soggetto ma sul gettito complessivo delle imposte rilevate a titolo irpef, non è la tua quota 8 per mille, in quanto il tuo intervento non è devolutivo ma soltanto distintivo pertanto non ti può essere restituita. Altro caso, di maggiore rilevanza perché presentato alla corte EDU, è il caso spampinato. Il ricorrente si ritiene leso dalla normativa italiana perché al momento della dichiarazione dei redditi il soggetto è tenuto a compiere una scelta e quindi ritiene di essere obbligato a manifestare la propria appartenenza religiosa, quindi ritiene lesa la propria libertà religiosa. Inoltre impugna la normativa italiana anche nella parte in cui subordina l’accesso al finanziamento alla stipulazione di un’intesa, rilevandolo in contrasto con i principi di pluralismo e uguaglianza. La corte di strasburgo dichiara la questione inammissibile per manifesta infondatezza perché ritiene che, essendo prevista la possibilità di non scegliere, non ci sono i parametri per definire una violazione della libertà religiosa ed inoltre perché, secondo la corte, non ci sono i parametri per esprimersi in riferimento al sistema relazionale tra lo stato e la confessione religiosa, non esistendo a livello europeo un unico sistema di finanziamento del fenomeno religioso ampliamente condiviso, quindi si tratta di una materia rientrante nel margine di apprezzamento dello stato.

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