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Fonti costituzionali.
La Costituzione tutela la libertà religiosa nei suoi diversi profili di libertà istituzionale, individuale e collettiva. Le norme costituzionali concernenti la libertà religiosa possono essere coordinate in un sistema unitario, al quale sono da connettere anche taluni principi fondamentali della Carta costituzionale che ne rappresentano i presupposti generali (principio personalista art. 2, principio di uguaglianza art. 3), e talaltre norme che riguardano settori comuni alla libertà religiosa (diritto di manifestare il proprio pensiero art. 21), o che garantiscono diritti che possono essere impiegati strumentalmente per l’esercizio della medesima libertà (libertà di riunione e di associazione artt. 17-18).
Libertà religiosa istituzionale: art. 7 Cost.
L’art. 7 Cost. regola in maniera specifica i rapporti tra Stato italiano e Chiesa cattolica, mentre l’art. 8 Cost., una volta ricordata l’eguale libertà di tutte le confessioni religiose, ha ad oggetto i rapporti del nostro ordinamento con le confessioni religiose diverse dalla cattolica. Che i costituenti abbiano voluto riservare una norma specifica alla Chiesa cattolica non significa però che si sia voluta accordare a questa una particolare posizione di privilegio; si è preso solo atto del radicamento storico della Chiesa nel territorio italiano e nel mondo Occidentale, della sua peculiare posizione nella Comunità internazionale, e del fatto che essa rappresenta il fenomeno confessionale socialmente più rilevante. L’art. 7 Cost. specificamente recita: “Lo Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani. I loro rapporti sono regolati dai Patti lateranensi. Le modificazioni dei Patti, accettate dalle due parti, non richiedono procedimento di revisione costituzionale.” Il primo comma della norma prende atto del fatto che, in un medesimo territorio convivono diversi ordinamenti giuridici, ognuno con il suo specifico ambito di competenze. In particolare, lo Stato italiano riconosce che la Chiesa cattolica è, nel suo ordine, non solo indipendente, ma sovrana, in quanto è nata e sussiste oggi per forza propria, a prescindere dalla volontà e dall’intervento statuale. Ne discendono, la soggettività internazionale della Chiesa cattolica, e la conseguente necessità dello Stato di intrattenere relazioni e regolare i rapporti con essa ricorrendo a strumenti giuridici propri del diritto internazionale (es. stipula di concordati). Nodo interpretativo che pone il contenuto del primo comma della norma costituzionale è rappresentato dal problema della delimitazione degli “ordini”, cioè degli ambiti di competenza su cui Chiesa e Stato possono esercitare la propria sovranità producendo diritto in una condizione di indipendenza l’una dall’altro. Tradizionalmente, l’ordine della Chiesa è fatto coincidere con i rapporti spirituali e religiosi, mentre quello dello Stato con quelli temporali e sociali; è pur vero, tuttavia, che si tratta di una distinzione assai generica, poiché vi sono non pochi rapporti sociali che rivestono un interesse anche religioso, rispetto ai quali né lo Stato né la Chiesa possono dichiararsi incompetenti, c.d. “materie miste” (es. matrimonio, enti, beni ecclesiastici). Nella disciplina delle medesime si dovrà procedere per via pattizia, ossia con l’accordo tra le parti, fermo restando che è rimesso ad una ragionevole valutazione dello Stato giudicare se vi sia o meno la necessità di ricercare un accordo con la Chiesa rispetto ad un determinato ambito (c.d. competenza sulle competenze). Il secondo comma dell’art. 7 Cost. richiama espressamente un trattato internazionale, prevedendone altresì una specifica procedura di modifica. L’11 Febbraio 1929 la Santa Sede e l’Italia hanno stipulato quelli che sarebbero stati definiti “Patti lateranensi”; essi comprendono un Trattato e un Concordato, e sono stati resi esecutivi nell’ordinamento italiano mediante l. 27 maggio 1929. Con tali Patti si è posto termine alla c.d. “Questione romana” e si è giunti alla “Conciliazione” tra la Santa Sede e lo Stato italiano. Infatti la debellatio dello Stato Pontificio del 1870 e la presenza in Roma della Santa sede avevano condotto alla legge detta delle “guarentigie” che offriva specifiche garanzie al pontefice e alle attività della Chiesa in Italia; tale legge, tuttavia, era stata rifiutata dalla Santa Sede a causa del suo carattere unilaterale che non offriva garanzie di stabilità e il pontefice stesso si era proclamato
prigioniero nei Palazzi vaticani, rivendicando la propria sovranità territoriale e proibendo ai cattolici la partecipazione alla vita politica del Paese (non expedit). Con la riforma dei Patti lateranensi nel 1929, giunta al termine di tre anni di trattative segrete che comportarono la redazione di svariati testi, la legge delle guarentigie fu abrogata. È indubbio che il Governo italiano che concluse i Patti, quello fascista guidato da Benito Mussolini, si prefiggeva con tale accordo di realizzare un assorbimento del religioso nel civile. Da parte della Chiesa, i Patti erano invece considerati soprattutto quale mezzo attraverso cui poter svolgere il proprio ministero spirituale universale (Trattato) e particolare in Italia (Concordato) con la libertà e la certezza che uno strumento giuridico convenzionale di rango internazionale poteva garantire. Il Trattato del Laterano, anzitutto, si proponeva di eliminare ogni motivo di dissidio tra Stato italiano e Santa Sede. A tal fine, il Trattato riconosce alla Santa Sede la sovranità: non solo dà vita allo Stato della Città del Vaticano quale ente territoriale sovrano funzionale al suo organo di governo (la Santa Sede), ma afferma in modo esplicito “la sovranità della Santa Sede nel campo internazionale in conformità alla sua missione nel mondo”. Conseguentemente, alla Santa Sede viene riconosciuto il diritto di legazione attivo e passivo, secondo le regole generali del diritto internazionale; al contempo dichiara che essa “vuole rimanere e rimarrà estranea alle competizioni temporali tra gli Stati, a meno che le parti facciano concorde appello alla sua missione di pace”. In conseguenza di ciò, la Città del Vaticano è stata tradizionalmente considerata territorio neutrale e inviolabile. Con una speciale Convenzione finanziaria annessa al Trattato si addivenne ad un indennizzo da parte dello Stato per i danni subiti dalla Santa Sede per la perdita del Patrimonio di San Pietro, costituito dagli antichi Stati pontifici e dai beni degli enti ecclesiastici espropriati, pur essendo la somma pattuita notevolmente inferiore al danno effettivamente sofferto. Necessario complemento del Trattato, il Concordato era inteso a regolare le condizioni della religione e della Chiesa in Italia assicurando il libero esercizio del potere spirituale, del culto, nonché della sua giurisdizione in materia ecclesiastica. Il Concordato confermava l’orientamento confessionale dello Stato, ma disponeva l’abrogazione di taluni istituti di stampo giuridizionalista che ancora sussistevano nell’ordinamento italiano. Numerosi furono gli ambiti e le materie disciplinati nei 45 articoli del Concordato (istruzione religiosa nella scuola pubblica, riconoscimento civile del matrimonio concordatario ecc.). L’entrata in vigore della Costituzione repubblicana ha posto alcuni problemi circa la posizione dei Patti lateranensi nella gerarchia delle fonti dell’ordinamento italiano in quanto richiamati al secondo comma dell’art. 7 Cost. quale mezzo per regolare i rapporti tra lo Stato e la Chiesa. La previsione costituzionale si è descritta quale “fonte normativa atipica”, ossia collocata su un “gradino intermedio” tra norme costituzionali e leggi ordinarie, essendo suscettibile di modifica o abrogazione solo mediante accordo tra le Parti o procedimento di revisione costituzionale. Sul richiamo dei Patti lateranensi nel testo della Costituzione ha avuto modo di pronunciarsi anche la Corte Costituzionale. Anzitutto nella fondamentale sentenza del 1971 si afferma che l’art. 7 comma 2 Cost. “non sancisce solo un generico principio pattizio tra lo Stato e la Chiesa cattolica, ma contiene altresì un preciso riferimento al Concordato in vigore e, in relazione al contenuto di questo, ha prodotto diritto”. Dalle successive sentenze emerge poi con maggiore chiarezza che le norme del diritto prodotto a seguito della stipula del Concordato con la Chiesa cattolica sono da considerarsi leggi ordinarie parificate a norme costituzionali, nel senso che esse si caratterizzano per una resistenza passiva all’abrogazione o alla modifica unilaterale da parte dello Stato. Se ne ricavano due conseguenze pratiche: la fonte concordataria, proprio perché garantita dalla Costituzione, non può essere modificata o abrogata dalla legge ordinaria né è soggetta a referendum abrogativo; la Corte costituzionale può dichiarare l’illegittimità della norme contenute nei Patti lateranensi, ma il parametro di legittimità che essa deve assumere a riferimento non sono le norme della Carta o le leggi costituzionali, che sono ad esse parificate, bensì i principi supremi dell’ordinamento costituzionale. Tali principi infatti si collocano in una posizione gerarchica sovraordinata rispetto alle norme della stessa Carta costituzionale. Il 18 Febbraio 1984 è stato stipulato tra Stato italiano e Chiesa cattolica un nuovo Accordo, reso esecutivo con la legge n. 121/1985 mediante cui si sono apportate “modificazioni al Concordato del 1929”.
L’art. 8 comma 1 si rivolge a tutte le confessioni religiose della Chiesa cattolica e ai culti diversi da essa. Esso riconosce un’eguale libertà davanti alla legge, imprimendo così una connotazione pluralistica all’ordinamento. Risulta essenziale evidenziare che le confessioni religiose non sono dette “uguali” davanti alla legge bensì “egualmente libere”. Questa scelta lessicale riflette l’idea dell’uguaglianza sostanziale. Ciò comporta: l’obbligo dello Stato di assicurare a tutte la medesima libertà e una parità di chances, che non ponga alcuna in una posizione di privilegio anche ricorrendo a trattamenti e discipline differenziati che, in modo ragionevolmente motivato, tengano conto delle caratteristiche di ciascuna confessione religiosa. Il secondo comma dell’art. 8 si rivolge esclusivamente alle confessioni religiose diverse dalla cattolica, alle quali viene riconosciuto il “diritto di organizzarsi secondo i propri statuti, in quanto non contrastino con l’ordinamento giuridico italiano”. Se confrontiamo questa disposizione con l’omologa per la Chiesa cattolica, contenuta nell’art. 7 comma 1 Cost., notiamo una differenza: mentre alla Chiesa cattolica è riconosciuta la sovranità e una piena indipendenza, anche sotto il profilo organizzativo, alle altre confessioni è attribuito invece il diritto (libertà) di autorganizzarsi entro i limiti dell’”ordinamento giuridico italiano”. Quanto agli effetti e alle conseguenze del diritto sancito dalla norma in esame, la Corte costituzionale ha affermato che ad esso corrisponde l’abbandono da parte dello Stato della pretesa di fissare direttamente per legge i contenuti degli statuti delle confessioni religiose. La Corte costituzionale afferma invece che il contrasto tra gli statuti delle confessioni religiose e l’ordinamento italiano dovrà riscontrarsi solo in quei casi in cui le clausole in essi contenute risultassero contrarie ai principi fondamentali dell’ordinamento. La bilateralità che caratterizza le relazioni tra lo Stato italiano e la Chiesa cattolica (art. 7 comma 2) è stata estesa dal Costituente anche ai rapporti con le altre confessioni religiose, prevedendo, al terzo comma dell’art. 8 Cost., che tali rapporti siano “regolati per legge sulla base di intese con le rappresentanze delle confessioni stesse”. Ciò comporta che, ogniqualvolta lo Stato intenda regolare i propri rapporti con una determinata confessione religiosa o disciplinarne la specifica posizione all’interno dell’ordinamento, deve necessariamente ricorrere ad una legge del Parlamento, il cui contenuto sia stato preventivamente determinato d’intesa con le rappresentanze della confessione destinataria della legge stessa. Deve ritenersi costituzionalmente illegittima la legge che regoli unilateralmente i rapporti tra lo Stato e una singola confessione religiosa ovvero che presenti un contenuto, in tutto o in parte, difforme dall’intesa stipulata con la rappresentanza confessionale. L’iter che conduce all’approvazione di tale peculiare legge prende avvio su iniziativa di parte, sono cioè i rappresentanti della confessione religiosa (individuati secondo regole interne) che devono rivolgere al Presidente del Consiglio dei ministri la richiesta di avviare le trattative finalizzate alla stipula un’intesa; le trattative sono condotte dal Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei ministri e dalla Commissione interministeriale per le intese con le confessioni religiose; acquisito il parere della Commissione consultiva per la libertà religiosa, la bozza d’intesa è, dunque, sottoposta all’esame del Consiglio dei ministri, ai fini dell’autorizzazione alla firma da parte del Presidente del Consiglio; una volta firmata, l’intesa, giuridicamente qualificabile come accordo di diritto pubblico interno, viene tradotta in un disegno di legge presentato in Parlamento per l’approvazione. Talune precisazioni. Anzitutto, per prassi la richiesta di avvio delle trattative è ammessa solo previo riconoscimento civile della confessione religiosa come “ente di culto”. Il Governo, in ogni caso, non ha l’obbligo di accogliere una simile richiesta: secondo il più recente orientamento della Corte Costituzionale infatti, spetta al Consiglio dei ministri valutare l’opportunità di avviare trattative con una determinata organizzazione, al fine di addivenire, in esito ad esse, alla elaborazione bilaterale di una speciale disciplina dei reciproci rapporti e dell’eventuale decisione di non avviare tali trattative il Governo può essere chiamato a rispondere politicamente due fronte al Parlamento, ma non in sede giudiziaria; si tratta di una decisione che ricade nella discrezionalità politica e che, pertanto, non può essere dedotta innanzi ad un giudice. Altrettanto libero resta, infine, il Parlamento, il quale, nell’esercizio della propria potestà legislativa, può decidere se approvare o meno con legge l’intesa sottoscritta dal Presidente del Consiglio e dai rappresentanti della confessione religiosa.
Considerata sotto il profilo della gerarchia delle fonti, la legge di approvazione di un’intesa può qualificarsi come legge ordinaria atipica, in quanto rinforzata dalla previsione costituzionale dell’art. 8 comma 3. Essa però resiste all’abrogazione o alla modifica unilaterale da parte dello Stato con forza pari a quella di una legge costituzionale; può essere modificata o abrogata solo mediante una legge emanata in esecuzione di una nuova intesa con la medesima confessione religiosa ovvero ricorrendo al procedimento di revisione costituzionale ex art. 138 Cost. Il terzo comma dell’art. 8 Cost. si trova in un’ideale relazione “discendente” con i primi due commi della medesima norma, nel senso che esso trova fondamento e giustificazione dapprima, nel riconoscimento dell’eguale libertà tra le confessioni religiose e nel pluralismo dell’ordinamento e, in secondo luogo, nel diritto delle medesime confessioni di autorganizzarsi come ordinamenti giuridici nel rispetto dei principi fondamentali dell’ordinamento italiano. Ciò che invece non sembra consentito fare è rovesciare il rapporto tra i commi della norma costituzionale e porre la previsione della “legge sulla base di intese” in un rapporto di strumentalità necessaria con l’eguale libertà, il pluralismo e la libertà di autorganizzazione. Ha infatti affermato la Corte costituzionale che, nel nostro ordinamento caratterizzato dal principio di laicità, e quindi di imparzialità ed equidistanza rispetto a ciascuna confessione religiosa non è in se stessa la stipulazione dell’intesa a consentire la realizzazione dell’uguaglianza tra le confessioni: quest’ultima risulta invece tutelata dagli artt. 3,8,19 e 20 Cost. Ancor più chiaramente, la stessa Corte ha ritenuto che le intese non sono e non possono essere una condizione imposta dai poteri pubblici alle confessioni per usufruire della libertà di organizzazione e di azione, loro garantita dal primo e secondo comma dello stesso art. 8. Pertanto l’intesa non è stata prevista dalla Carta costituzionale quale obbligo, delle confessioni o dello Stato, ma come mera facoltà. Cero, probabilmente, il ricorso all’intesa rappresenta la modalità più efficace per garantire un’effettiva libertà delle confessioni religiose in quanto mette in condizione i destinatari delle norme di partecipare attivamente all’esercizio del potere legislativo; essa tuttavia non è la sola modalità. In questo quadro costituzionale, in cui vi è l’affermazione generalizzata di un principio di eguale libertà di tutte le confessioni religiose non è consentito al legislatore ordinario operare discriminazioni tra confessioni religiose in base alla sola circostanza che esse abbiano o meno regolato i loro rapporti con lo Stato tramite accordi o intese: la Consulta lo ha ribadito in più occasioni sancendo, ad esempio, l’illegittimità costituzionale di norme che prevedevano limitazioni o requisiti differenziati per l’accesso a contributi pubblici o per la realizzazione di edifici di culto da parte di confessioni religiose non firmatarie di un’intesa. Ad oggi, complessivamente, sono 13 le confessioni che hanno stipulato un’intesa con il Governo poi divenuta legge dello Stato. Su queste cessa di avere efficacia la c.d. legge “sui culti ammessi nello Stato”.
Libertà religiosa individuale: art. 19 Cost.
L’art. 19 della Carta Costituzionale garantisce la libertà religiosa degli individui: “Tutti hanno diritto di professare liberamente la propria fede religiosa in qualsiasi forma, individuale o associata, di farne propaganda e di esercitarne in privato o in pubblico il culto, purché non si tratti di riti contrari al buon costume”. Si tratta del riconoscimento a tutti (non solo cittadini ma chiunque sia presente sul territorio italiano) di un diritto soggettivo fondamentale e inviolabile, personalissimo, indisponibile, imprescrittibile, inalienabile e intransigibile; la libertà religiosa non è solo un diritto soggettivo, valevole cioè nei rapporti tra privati, ma si configura come “diritto pubblico soggettivo”, azionabile anche nei confronti dello Stato in caso di provvedimenti o leggi ordinarie che intendessero limitarne l’esercizio. La formulazione testuale dell’art. 19 risulta assai ampia, in quanto si articola nell’enunciazione di molteplici contenuti: tre facoltà esteriori (professare, fare propaganda, esercitare il culto), due coppie di modalità di esercizio di queste facoltà (forma individuale o associata, in privato o in pubblico), un limite riferito ad una di queste facoltà (contrarietà dei riti al buon costume). La facoltà di professare liberamente la propria fede religiosa fa immediato riferimento alla libertà di coscienza dell’individuo, la quale, a sua volta, si articola in due aspetti, complementari ed inscindibili: la libertà interiore di aderire ad un credo religioso e la libertà esteriore di dichiarare agli altri tale adesione e di agire nella società in modo conforme ai precetti religiosi di riferimento. L’esercizio di tale facoltà può avvenire in qualsiasi forma, individuale o associata, cioè riunendosi in modo occasionale e dando vita ad organizzazioni associative più o meno stabili.
È però altrettanto vero che il recesso del principio di legalità rispetto alla coscienza del singolo non può ritenersi illimitato ed incondizionato ma deve collocarsi entro un alveo ben determinato dal ricorrere di precise condizioni. Anzitutto, i motivi di coscienza che possono giustificare l’obiezione coincidono con quella che potremmo definire un’etica condivisa, con i principi morali comuni alla società in un determinato momento storico e sociale. In secondo luogo, la Consulta ha più volte affermato che quello dell’obiezione di coscienza non è un diritto costituzionale immediatamente azionabile, ma la possibilità del suo esercizio è necessariamente mediata da un riconoscimento legislativo; è solo il legislatore a poter stabilire il punto di equilibrio tra la coscienza individuale da un lato, e i doveri di solidarietà politica, economica e sociale che la Costituzione impone, dall’altro. Ad oggi il nostro ordinamento conosce solo quattro ipotesi di obiezione di coscienza secundum legem, al di fuori delle quali l’esercizio di tale diritto deve ritenersi non consentito. Si tratta dei casi di obiezione:
- al servizio militare, che storicamente è stato il primo ad affermarsi nel nostro ordinamento, e che oggi, in virtù della sospensione del servizio militare obbligatorio, ha perso gran parte del proprio significato e rilievo; la previsione del diritto all’obiezione permane infatti solo in relazione all’ipotesi eccezionale di ripristino del servizio di leva in seguito alla deliberazione dello stato di guerra o al coinvolgimento dell’Italia in una grave crisi internazionale.
- all’interruzione volontaria della gravidanza, sia nel caso di aborto chirurgico, sia nell’ipotesi di aborto c.d. chimico; specificamente si consente al personale sanitario e a quello esercente attività ausiliarie di non prendere parte agli interventi di interruzione di gravidanza e alle procedure precedenti e funzionalizzate agli stessi. L’art. 9 della legge n. 194/1978 prevede che essa debba essere sollevata mediante una dichiarazione preventiva comunicata al medico provinciale e, nel caso di personale dipendente dell’ospedale o della casa di cura, anche al direttore sanitario, entro un mese dal conseguimento dell’abilitazione o dell’assunzione. La dichiarazione in questione può essere revocata o proposta anche al di fuori dei termini suddetti, ma in tal caso produce effetto dopo un mese dalla sua presentazione al medico provinciale (la revoca può anche essere tacita, nel caso in cui chi l’ha sollevata prenda invece parte a procedure o a interventi). Va precisato che l’obiezione di coscienza all’interruzione di gravidanza non può mai essere invocata quando, data la particolarità delle circostanza il personale intervento è indispensabile per salvare la vita della donna in imminente pericolo.
- alla procreazione medicalmente assistita, che consente al personale sanitario ed esercente le attività sanitarie ausiliarie di non prendere parte alle procedure per l’applicazione delle tecniche di procreazione medicalmente assistita disciplinate dalla legge n. 40/2004; l’obiettore, al quale sono imposti obblighi dichiarativi analoghi a quelli previsti per l’interruzione volontaria di gravidanza, non è esonerato dal dovere di assistenza antecedente e conseguente all’intervento finalizzato alla procreazione.
- alla sperimentazione animale da parte di soggetti appartenenti a specifiche categorie, i quali si oppongono alla violenza sugli esseri viventi. Essi non sono tenuti a prendere parte direttamente alle attività ed agli interventi specificamente e necessariamente diretti alla sperimentazione animale. Negli ultimi anni l’evoluzione della società e dell’ordinamento ha posto all’attenzione dell’opinione pubblica e degli interpreti nuovi possibili ambiti di esercizio del diritto all’obiezione di coscienza, che, tuttavia, nel silenzio del legislatore sono destinati a non conoscere affermazione. È il caso, ad esempio, del diritto di obiezione alla prescrizione e alla vendita della c.d. “pillola del giorno dopo”; o ancora, della possibile obiezione di coscienza di sindaci chiamati a celebrare le unioni civili tra persone del medesimo sesso; o, infine, della facoltà di obiezione di coscienza del personale sanitario e ausiliario tenuto a dare esecuzione alle disposizioni anticipate di trattamento del paziente, che non è stata prevista dalla legge che ha introdotto tale istituto nel nostro ordinamento.
Libertà religiosa collettiva: art. 20 Cost.
L’art. 20 della Costituzione recita: “Il carattere ecclesiastico e il fine di religione e di culto di una associazione od istituzione non possono essere causa di speciali limitazioni legislative, né di speciali gravami fiscali per la sua costituzione, capacità giuridica e ogni forma di attività”.
Esso tutela in maniera esplicita la libertà collettiva delle religioni; nel contempo, con tale norma si è anche inteso porre un preciso limite alla possibile produzione di norme speciali peggiorative della condizione giuridica di tali enti, motivate solo dalla loro natura religiosa. Mentre, non si è mai dubitato che la disposizione, nel suo complesso, si riferisse sia agli enti della Chiesa cattolica che agli enti di altre confessioni, si è sviluppato un certo dibattito dottrinale intorno al significato da attribuirsi alle singole espressioni di “carattere ecclesiastico”, “fine di religione o di culto”, “istituzione” e “associazione”. L’art. 20 impone di dilatare al massimo lo spettro soggettivo da esso garantito, fino a ricomprendervi qualsiasi ente che persegua un “fine di religione o di culto”, a prescindere dal suo collegamento con un’organizzazione “maggiore” (confessione o chiesa), dal suo carattere o qualifica nell’ordinamento statuale e dal tipo di modello organizzativo che lo contraddistingue. Incontroversa è, invece, la natura dei provvedimenti vietati dall’art. 20: oggetto del divieto costituzionale sono soltanto i provvedimenti di tipo restrittivo, limitativo o aggravanti, che colpiscono gli enti religiosi in maniera specifica e più sfavorevole rispetto a quanto previsto per i soggetti giuridici aventi fini diversi; conseguentemente, l’eventuale legislazione speciale che riguarda tali enti religiosi, nella parte in cui risulti meno favorevole di quella dettata per gli enti di diritto comune è illegittima per contrasto con il suddetto art. 20 Cost. La garanzia offerta dal divieto di provvedimenti discriminatori in pejus copre qualunque ambito o settore di normazione, e ogni aspetto o profilo della vita giuridica delle istituzioni e delle associazioni a carattere religioso. L’art. 20 Cost. Non preclude né un generale ed omogeneo assoggettamento a “limitazioni legislative” o “gravami fiscali” di tutte le associazioni o istituzioni, indipendentemente dal fine che esse perseguano; né un eventuale trattamento di maggior favore degli enti a carattere ecclesiastico e con fine di religione o di culto, che li avvantaggi rispetto a tutte le altre istituzioni o associazioni. Per essere legittimo tale trattamento di favore esige, tuttavia, il rigoroso rispetto di due condizioni: la differenziazione di disciplina tra enti religiosi ed enti di diritto comune deve rispondere ad un criterio di ragionevolezza; del regime di maggior favore devono potersi avvantaggiare in eguale misura tutti gli enti religiosi.
Il principio supremo di laicità dello Stato.
Quello italiano non è uno Stato confessionista, ossia con una religione ufficiale, come molte altre realtà europee. A ciò osta non solo il dettato costituzionale, che pone su un piano di uguaglianza sostanziale tutte le confessioni religiose e che tutela in eguale maniera la libertà religiosa di tutti; ma altresì il n. 1 Protocollo addizionale dell’Accordo di modificazione del Concordato lateranense del 1984, che ha espressamente dichiarato non più in vigore il principio secondo cui la religione cattolica era la religione dello Stato. Ugualmente, non si può considerare il nostro uno Stato giurisdizionalista, che rivendica cioè il controllo dello Stato sull’organizzazione e sull’attività di una, o più, confessioni religiose. Il nostro Stato non può qualificarsi nemmeno come separatista: lo Stato ha un proprio ordine, diverso e distinto rispetto a quello delle confessioni religiose, che tuttavia deve essere regolato per via negoziale quando interseca le competenze di quest’ultime. L’Italia può invece dirsi, a pieno titolo, uno Stato laico, nel quale il rapporto tra potere politico e fenomeno religioso deve realizzarsi nel rispetto e in attuazione del principio di laicità. Né tale principio di laicità, né la conseguente qualificazione dello Stato come laico, si trovano sanciti in modo esplicito nella Costituzione repubblicana, ma si devono all’opera interpretativa della Corte costituzionale che ne ha precisato i contenuti e la portata e lo ha consacrato tra i “principi supremi” dell’ordinamento. Alla sentenza n. 203/1989, in particolare, si deve il merito di aver per prima affermato che gli artt. 2,3,7,8,19,20 Cost. concorrono a strutturare il principio supremo della laicità dello Stato, e che tale principio implica non indifferenza dello Stato per la salvaguardia della libertà di religione, in regime di pluralismo confessionale e culturale. Si è parlato, a proposito di questa affermazione della Corte, di una laicità “positiva” per evidenziare che non vi è da parte dello Stato una volontà neutralizzante nei confronti del fenomeno religioso, bensì il positivo proposito di assicurare e valorizzare il pluralismo delle scelte personali in materia religiosa. Effetto di ciò è la presa d’atto che la religione rappresenta una componente essenziale del patrimonio della persona umana e che essa concorre al progresso materiale e spirituale della società (art. 4 comma 2 Cost.).
Fonti sovranazionali.
Si è costantemente considerato vigente un principio di non ingerenza negli ordinamenti interni: alla legge nazionale era riconosciuto un primato esclusivo in materia di libertà religiosa e ciò che essa stabiliva in proposito non poteva essere oggetto di sindacato da parte della Comunità internazionale. L’esperienza dei totalitarismi della prima metà del XX secolo e il conflitto mondiale hanno tuttavia reso manifeste le fragilità degli ordinamenti nazionali, facendo sorgere a livello globale l’esigenza di un riconoscimento e di una tutela di taluni diritti fondamentali, tra i quali quello della libertà religiosa e di credo, anche al di la di ciò che stabiliscono le norme dei singoli Paesi. L’art. 18 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948, afferma che: “Ogni individuo ha diritto alla libertà di pensiero, di coscienza e di religione; tale diritto include la libertà di cambiare religione o culto, e la libertà di manifestare isolatamente o in comune in pubblico o in privato, la propria religione o il proprio credo nell’insegnamento, nelle pratiche, nel culto e nell’osservanza dei riti”. La Dichiarazione non produce di per se effetti giuridici obbligatori nei confronti degli ordinamenti dei singoli Stati associati all’ ONU essendo l’Assemblea delle Nazioni Unite priva di potere legislativo; è tuttavia pacifica la sua capacità di influire sulla prassi degli Stati. Proprio l’esigenza di riaffermare quei medesimi diritti sanciti dalla Dichiarazione del 1948 con un accordo vincolante per gli Stati ha portato alla sottoscrizione del Patto internazionale sui diritti civili e politici, adottato dall’Assemblea delle Nazioni unite del 1966. L’art. 18 sancisce che: “Ogni individuo ha diritto alla libertà di pensiero, di coscienza e di religione. Tale diritto include la libertà di avere o di adottare una religione o un credo di sua scelta, nonché la libertà di manifestare, individualmente o in comune con altri, e sia in pubblico sia in privato, la propria religione o il proprio credo nel culto e nell’osservanza dei riti, nelle pratiche e nell’insegnamento. Nessuno può essere assoggettato a costrizioni che possano menomare la sua libertà di avere o adottare una religione o un credo di sua scelta. La libertà di manifestare la propria religione o il proprio credo può essere sottoposta unicamente alle restrizioni previste dalla legge e che siano necessarie per la tutela della sicurezza pubblica, dell’ordine pubblico e della sanità pubblica, della morale pubblica o degli altrui diritti e libertà fondamentali. Gli Stati Parti del presente Patto si impegnano a rispettare la libertà dei genitori e, ove del caso, dei tutori legali di curare l’educazione religiosa e morale dei figli in conformità alle proprie convinzioni”. Con riferimento a questa disposizione si può osservare, anzitutto, che essa riconosce, tutela e promuove un ampio spettro di diritti (non solo fenomeno religioso, ma libertà di pensiero, di adesione ad una credenza religiosa e diritto di manifestare). Diritti fondamentali inderogabili, anche in caso di pericolo pubblico eccezionale. Sebbene l’art. 18 non lo contempli in modo esplicito, esso tutela tanto la libertà religiosa positiva, cioè il diritto di credere e professare una specifica fede religiosa, quanto quella negativa, intesa quale libertà di adesione e manifestazione di convinzioni ateistiche. Ugualmente, il medesimo articolo assorbe in sé il diritto di abbandonare la propria religione e di modificarla in favore di un’altra (ius poenitendi). Tutte le religioni o convinzioni sono garantite in egual misura dalla disposizione in parola. Peraltro l’art. 18 ribadisce più volte un generale divieto di non discriminazione su base religiosa, ripreso dall’art. 27 del medesimo, che afferma il diritto degli individui appartenenti alle minoranze anche religiose di professare e praticare la propria religione in comune con gli altri membri del gruppo. La norma considera distintamente le libertà che attengono al foro interno dell’individuo (la libertà di pensiero, di coscienza, di religione o di culto), dalla libertà di manifestare all’esterno la propria religione o convinzione (foro esterno). Rispetto all’esercizio della prima, gli Stati che hanno sottoscritto il Patto non sono autorizzati ad introdurre restrizioni o costrizioni, dirette o indirette, che possano menomare la libertà dell’individuo di avere o adottare (ovvero di non avere o non adottare) una religione o un credo di sua scelta (es. minacce, ricorso alla forza fisica ecc.).
Quanto, invece, alla libertà di manifestare all’esterno una religione o una convinzione, essa può essere esercitata individualmente o in comune con altri, sia in pubblico che in privato, e mediante lo svolgimento di varie attività e il compimento di differenti azioni: la norma esplicita quelle del culto e dell’osservanza di riti (es. svolgimento di cerimonie, osservanza di giorni festivi), delle pratiche (es. libertà di indossare costumi e simboli distintivi del proprio credo, di osservarne le prescrizioni alimentari) e dell’insegnamento (es. libertà di scegliere i propri capi religiosi, il diritto dei genitori di assicurare l’educazione religiosa e morale dei propri figli in conformità alle proprie convinzioni). Le restrizioni e libertà sancite dall’art. 18 sono consentite esclusivamente con riferimento alla libertà di manifestazione di una religione o di un credo e solo quando: siano previste dalla legge; risultino necessarie a proteggere la sicurezza pubblica, l’ordine pubblico e la salute pubblica, ovvero la morale pubblica o le libertà e i diritti fondamentali altrui. Si tratta di condizioni che devono certamente essere interpretate in senso restrittivo, e le cause di limitazione legislativa alle libertà sancite dall’art. 18 non esplicitate nella norma non devono ritenersi ammissibili, anche quando riguardino altri diritti riconosciuti dal Patto. Nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali ( CEDU ) il tema della libertà religiosa emerge in molteplici norme. Occorre ricordare che il diritto alla libertà religiosa al pari di tutti gli altri diritti sanciti dalla CEDU, è tutelato da uno specifico organo giurisdizionale costituito dalla Convenzione stessa, che prende il nome di Corte europea dei diritti dell’uomo e che ha sede a Strasburgo; i possibili ricorsi a tale Corte possono essere interstatali (quando uno Stato imputi ad un altro Stato l’inosservanza della Convenzione), ovvero individuali (quando un privato cittadino o un’organizzazione privata ritengano di essere vittime di una violazione della Convenzione da parte di uno Stato). L’art. 9 è la disposizione specificamente dedicata alla libertà “di pensiero, di coscienza e di religione”. Essa recita: “Ogni persona ha diritto alla libertà di pensiero, di coscienza e di religione; tale diritto include la libertà di cambiare religione o credo, così come la libertà di manifestare la propria religione o il proprio credo individualmente o collettivamente, in pubblico o in privato, mediante il culto, l’insegnamento, le pratiche e l’osservanza dei riti. La libertà di manifestare la propria religione o il proprio credo non può essere oggetto di restrizioni diverse da quelle che sono stabilite dalla legge e che costituiscono misure necessarie, in una società democratica, alla pubblica sicurezza, alla protezione dell’ordine, della salute o della morale pubblica, o alla protezione dei diritti e della libertà altrui”. In tale disposizione sono affermate, anzitutto, le libertà del foro interno in una logica di continuità: ad una generale libertà di pensiero, segue la libertà di coscienza, cioè la libera facoltà di formarsi convinzioni interiori, e, dunque, la libertà di religione, cioè il diritto di prendere o non prendere posizione rispetto a temi che rientrano nella sfera religiosa; quest’ultima libertà include esplicitamente la libertà di cambiare religione o credo (ius poenitendi). Si tratta di libertà assolute e incondizionate, che non consentono né agli Stati né agli altri individui di imporre ad un individuo ciò in cui deve (o non deve) credere. L’enunciazione delle libertà del foro interno si accompagna, poi, a quella della libertà di manifestare all’esterno la propria religione, a cui fa da corollario l’esplicito richiamo di talune modalità con cui è possibile farlo: insegnamento, pratiche e osservanza dei riti. Rientrano, inoltre, tutti quegli atti e quelle attività che risultino contraddistinti da un legame sufficientemente stretto e diretto con il credo che ne è all’origine. Chiude la norma il richiamo a possibili restrizioni alla libertà di manifestare esternamente la religione disposte dai singoli Paesi, la legittimità delle quali è tuttavia subordinata al rispetto di tre esplicite e tassative condizioni: si esige infatti che tali restrizioni: siano stabilite dalla legge; costituiscano misure necessarie, in una società democratica; siano necessarie alla pubblica sicurezza, alla protezione dell’ordine, della salute o della morale pubblica, o alla protezione dei diritti e della libertà altrui. Tra tali scopi non è stato volutamente incluso quello della sicurezza nazionale. D’altra parte, tuttavia, si deve osservare che l’art. 15 CEDU autorizza gli Stati a derogare agli obblighi previsti dall’art. 9 in situazioni eccezionali di guerra o di altro pericolo pubblico nella misura in cui la situazione lo esige e a condizione che tali misure non siano in contraddizione con gli altri obblighi di diritto internazionale. Per ciò che concerne la richiesta che le restrizioni alla libertà religiosa “costituiscano misure necessarie, in una società democratica”, essa richiama l’esigenza di valutare ex ante e dimostrare ex post che lo scopo legittimamente perseguito con le misure restrittive previste dalla legge
Nel caso Otto-Preminger-Institut c. Austria (1994), la Corte ha stabilito che la confisca di un film lesivo del sentimento religioso della maggioranza della popolazione rientri legittimamente nel margine di apprezzamento da parte dello Stato. E, non diversamente, nel caso Wingrove c. Regno Unito (1996) ha statuito che il rifiuto dell’autorizzazione necessaria per la proiezione di un film blasfemo non costituisce una violazione della libertà di espressione: la blasfemia grave e offensiva non può infatti ritenersi coperta dalla libertà di espressione. In altri casi la Corte ha invece riconosciuto una preminenza del diritto di critica e di satira all’interno del sistema di tutela dei diritti fondamentali, ove l’esercizio di tale diritto non sfoci in offese gratuite o mero dileggio alla religione. È avvento, ad esempio, con la sentenza Giniew-ski c. Francia (2006), nella quale la Corte non ha ritenuto giustificata, alla luce del diritto di espressione come garantito dalla CEDU, la condanna per diffamazione pronunciata dalle autorità francesi nei confronti di un giornalista che aveva posto in relazione l’Olocausto con talune posizioni dottrinali della Chiesa cattolica; secondo la pronuncia, infatti, il tema dell’articolo del giornalista, in quanto di particolare rilievo in una società democratica, doveva essere svolto liberamente. La libertà religiosa nei rapporti di lavoro. La Corte si è occupata anche del licenziamento per motivi ideologici attuato da una confessione religiosa nei riguardi di un impiegato presso le strutture di questa. Lo ha fatto anzitutto con due decisioni del 2010 in cui la norma della cui violazione si giudicava era l’art. 8 CEDU (diritto al rispetto della vita privata e familiare), e non l’art. 9. Specificamente, nel caso di un dipendente di una confessione religiosa licenziato per motivi riguardanti la sfera privata (il lavoratore aveva avuto una relazione extra-coniugale), la Corte ha sostenuto (Obst. c. Germania, 2010) la necessità di operare un bilanciamento tra i diritti delle parti: l’esigenza di lealtà all’organizzazione di tendenza, da un lato, e il diritto alla vita privata e familiare, dall’altro. Sulla base di tale bilanciamento, il licenziamento è apparso giustificato considerando la peculiarità delle mansioni esercitate dal ricorrente, responsabile delle pubbliche relazioni in Europa per la Chiesa mormone, e la particolare importanza attribuita dalla Chiesa in questione alla fedeltà matrimoniale. Nella sentenza Schuth c. Germania sempre del 2010, la Corte di Strasburgo riconosce che, nel rapporto di lavoro con un ente ecclesiastico (una parrocchia cattolica) il dipendente, firmando il suo contratto di lavoro, non è obbligato a vivere in astinenza in caso di separazione o di divorzio; egli non appare tenuto, in forza delle mansioni esercitate, a un dovere di fedeltà particolarmente stringenti: in questa ipotesi è risultato pertanto violato l’art. 8 della CEDU. Nella decisione Siebenhaar c. Germania (2011) la Corte è giunta alle medesime conclusioni, sulla base però dell’invocato parametro dell’art. 9 CEDU. La pronuncia evidenzia che va ritenuto illegittimo, il licenziamento intimato da un ente confessionale ad un proprio dipendente per fatti inerenti alla sua vita personale che siano privi di uno specifico rapporto con il contenuto delle mansioni esplicitate, e comunque non attinenti alla sua capacità professionale. Il sacrificio di taluni diritti, come quelli della libertà di pensiero o al lavoro, è ammissibile solo in via di eccezione e nei limiti in cui vengono a trovarsi in contrasto con altri principi fondamentali, come, nella specie, la difesa dell’autenticità della tendenza. Nella decisione Fernandez Martinez c. Spagna (2012), la CEDU ha statuito che il mancato rinnovo del contratto annuale di insegnamento della religione cattolica in un liceo statale non implica violazione dell’art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo se dipende da motivi di carattere strettamente religioso sui quali è insindacabile la competenza dell’autorità ecclesiastica. Tra il diritto dell’individuo al rispetto della propria vita privata e familiare (art. 8) e il diritto di una confessione alla libertà religiosa (artt. 9 e 11) prevale, nel caso di specie, quest’ultimo anche in ragione della particolare natura del rapporto di lavoro e del legame di speciale fiducia che deve esistere tra il professore di tale materia e il vescovo diocesano cui compete valutare se il candidato all’insegnamento presenti i requisiti previsti dalla normativa canonica. Simboli religiosi e rispetto della libertà della persona. In tema dei simboli religiosi nei luoghi pubblici o aperti al pubblico, nel contesto della giurisprudenza della CEDU, emblematica è senz’altro la sentenza Lautsi e altri c. Italia (2011). Il caso era quello di una madre che riteneva che l’esposizione del Crocifisso nelle aule scolastiche frequentate dai suoi figli integrasse una violazione del suo diritto di educazione secondo proprie convinzioni (non) religiose.
Nella sua pronuncia la CEDU assume anzitutto una posizione forte nei confronti del simbolo del Crocifisso, al quale riconosce un valore essenzialmente, seppur non esclusivamente religioso. Tuttavia, tale qualificazione non risulta decisiva. La parte istante deve pertanto provare di aver subito un danno dall’esposizione del simbolo come tale, non integrando una violazione dell’art. 2 del Protocollo addizionale alla CEDU la semplice “percezione soggettiva” del Crocifisso da parte della ricorrente come una mancanza di rispetto da parte dello Stato del suo diritto di assicurare l’educazione e l’insegnamento di costoro. Nel caso in esame, tale prova non è stata fornita. Tanto più che, dalla presenza del Crocifisso nelle aule scolastiche, non discredono né un atteggiamento di intolleranza verso altre religioni o credenze, né l’obbligo di impartire corsi religiosamente qualificati. E che comunque, osserva la Corte, la ricorrente, nella sua qualità di genitore ha conservato pienamente il suo diritto di consigliare i suoi figli in linea con le sue convinzioni filosofiche. La presenza del Crocifisso nelle aule delle scuole statali costituisce inoltre una tradizione di un ordinamento come si è venuto costruendo e consolidando nel corso della storia di uno Stato; e, a detta della Corte, gli Stati godono di un potere discrezionale pratica tradizionale. L’esposizione del Crocifisso si fonda infatti su una prassi che ha il suo presupposte legale in una consuetudine. Spetta agli ordinamenti nazionali, anche attraverso norme espresse in forma consuetudinaria, bilanciare tra di loro diritti ugualmente rilevanti, o diritti con principi supremi come quello di laicità. Gli Stati potranno allora essere sanzionati solo nell’ipotesi in cui bilancino imperfettamente. In termini generali, la CEDU riconosce, allora, che non può essere data una risposta univoca e uniformante alla questione dell’esposizione dei simboli religiosi nei luoghi pubblici o aperti al pubblico, proprio perché l’attributo della laicità è declinato in maniera peculiare a seconda dell’ordinamento cui esso va riferito, ponendosi quale unico limite il rispetto dei diritti fondamentali della persona. Questa prospettiva spiega anche la posizione assunta dalla Corte nella precedente decisione Sahin c. Turchia (2005): per i giudici di Strasburgo il divieto imposto alle studentesse di portare il velo nell’università di Istanbul perseguirebbe gli scopi, legittimi ex art. 9 CEDU, della tutela dei diritti altrui e della protezione dell’ordine pubblico. Il diritto dei genitori di assicurare ai figli un’educazione conforme (anche) alle proprie convinzioni religiose. Il diritto all’educazione morale e religiosa si presenta come un diritto connesso al principio di libertà religiosa. Con riferimento all’art. 2 del Protocollo addizionale della CEDU e all’art. 9 CEDU, la Corte accorda un livello di tutela particolarmente elevato all’educazione dei bambini da parte dei genitori. A tal proposito è interessante anzitutto richiamare la decisione (F.L. c. Francia, 2005) con cui la Corte ha dichiarato irricevibile, in quanto manifestamente infondato, il ricorso di una madre, membro del movimento realiano, che denunciava il divieto oppostole dai tribunali francesi di mettere in contatto i suoi figli con dei reclinai e di farli partecipare a riunioni realiane. La Corte ha ritenuto che tale ingerenza da parte dello Stato, che era prevista dalla legge e perseguiva uno scopo legittimo (la tutela dei diritti dei figli e del padre non realiano), fosse necessaria in una società democratica. Per quanto riguarda invece l’ambiente scolastico, l’art. 9 CEDU e l’art. 2 protocollo addizionale, per un verso, proteggono la libertà educativa di bambini e genitori da qualsiasi forma di indottrinamento religioso da parte degli Stati; per altro verso, concedono agli stessi Stati di introdurre limitazioni a tali libertà finalizzate, in particolare modo, a garantire e tutelare altri diritti e interessi degli alunni. Così con la decisione Osmanoglu e Kocabas c. Svizzera, che affrontava il caso del rifiuto di genitori turco-svizzeri di religione musulmana di lasciar frequentare alle figlie dei corsi di nuoto misti obbligatoriamente previsti dal programma scolastico, la Corte ha riconosciuto che l’ingerenza nel diritto dei genitori alla loro libertà di religione perseguiva lo scopo legittimo della tutela degli alunni stranieri contro ogni rischio di esclusione sociale.
Enti ecclesiastici.
Gli enti ecclesiastici si distinguono, nel contesto dei soggetti collettivi del nostro ordinamento, per aver conseguito la personalità giuridica civile, attraverso un particolare procedimento previsto da norme di derivazione pattizia. Gli enti di culto sono organizzazioni complesse, manifestazione di confessioni religiose prive di un’intesa con lo Stato, i quali ottengono la personalità giuridica civile mediante un procedimento amministrativo. Quella di “enti religiosi” è un’espressione dal significato variabile, che muta a seconda del contesto normativo in cui si colloca. Ad es. nell’ambito di talune intese stipulate dalle confessioni diverse dalla cattolica si indicano come enti religiosi civilmente riconosciuti quelli che in tutta evidenza altrove sono chiamati enti ecclesiastici civilmente riconosciuti. Il nostro ordinamento è ispirato al principio del riconoscimento degli enti ecclesiastici cattolici secondo la loro struttura originaria. La modalità ordinaria di riconoscimento civile degli enti ecclesiastici è tramite decreto, procedimento amministrativo tradizionale e tipico del nostro ordinamento per la concessione della personalità giuridica agli enti privati. Il procedimento di riconoscimento si può evincere dal combinato dei primi due commi degli artt. 7 dell’Acc. mod. conc. E 1-3 della l. 222 del 1985, integrato dalle norme di diritto comune cui questi ultimi rinviano. I requisiti da accertare da parte della P.A. ai fini del conferimento della personalità giuridica sono vari: quattro comuni a tutte le entità, e altri speciali per determinate categorie di enti. Quelli generali sono:
- erezione o approvazione da parte dell’autorità ecclesiastica competente. Il Codice di diritto canonico non specifica quale sia l’autorità ecclesiastica competente, perciò bisognerà rivolgersi a quanto previsto dalla normativa canonica in materia di singoli enti, nonché alla prassi ecclesiale. Tale primo requisito è funzionale a provare la sussistenza di un collegamento con l’autorità ecclesiastica e, quindi, si ammette che nel nostro ordinamento possano essere civilmente riconosciuti come enti ecclesiastici solo soggetti che la Chiesa stessa considera propri, avendo preliminarmente concesso ad essi la personalità giuridica o un’altra forma di approvazione formale.
- che la domanda sia introdotta dall’autorità ecclesiastica o con il suo assenso. Anche l’atto di assenso esprime il collegamento dell’ente con l’ordinamento della Chiesa cattolica, che sussiste quando è l’autorità stessa ad assumere l’iniziativa del procedimento amministrativo presentando l’istanza. Inoltre, attraverso tali atti, l’autorità governativa prende conoscenza di quale sia l’autorità ecclesiastica che ha la giurisdizione sull’ente canonico, e che quindi l’ente da riconoscere possiede i requisiti generali e gli eventuali requisiti specifici per il riconoscimento previsti dalle leggi pattizie. L’autorità ecclesiastica competente a dare l’assenso è la medesima che ha legittimamente eretto o approvato l’ente nell’ordinamento canonico, oppure quella da cui l’ente ecclesiastico dipende alla data di presentazione della domanda di riconoscimento.
- che abbiano la propria sede in Italia, ribadendosi così il carattere di nazionalità degli enti ecclesiastici. Gli enti ecclesiastici aventi sede all’estero, se riconosciuti nel loro Stato, a condizione di reciprocità hanno in Italia lo status di persona giuridica ai sensi dell’art. 16 delle disposizioni preliminari al Codice civile; in tale ipotesi, essi agiscono nel nostro territorio come persone giuridiche private straniere, senza pertanto godere dei privilegi e degli oneri degli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti. L’art. 25 l. N. 218/1995 specifica poi che tali enti, disciplinati ordinariamente dalla legge dello Stato nel cui territorio è stato perfezionato il procedimento della loro costituzione, sono tuttavia sottoposti alla legge italiana se la sede dell’amministrazione è in Italia, oppure se in Italia si trovi la loro attività principale.
- che esso persegua un fine di religione o di culto costitutivo ed essenziale, anche se connesso a finalità di carattere caritativo previste dal diritto canonico. La disciplina pattizia prevede che il fine di religione o di culto si presuma per talune categorie di enti specificamente individuate e che, per tutti gli altri soggetti, debba invece essere accertato di volta in volta, in conformità alle disposizioni dell’art. 16 della l. N. 222 del 1985. Quest’ultima norma qualifica come attività di religione o di culto quelle dirette all’esercizio del culto, alla formazione del clero e dei religiosi, a scopi missionari, alla catechesi, all’educazione cristiana, e come attività diverse da quelle di religione o di culto quelle di assistenza e beneficenza, istruzione, educazione e cultura e, in ogni caso, le attività commerciali a scopo di lucro.
Ai sensi della l. n. 222 del 1985 “gli enti costituiti o approvati dall’autorità ecclesiastica, aventi sede in Italia, i quali abbiano fine di religione o di culto, possono essere riconosciuti come persone giuridiche agli effetti civili”. La lettura di questa norma potrebbe far pensare che il riconoscimento da parte dello Stato abbia carattere discrezionale. In realtà la determinazione iniziale che dà avvio al procedimento di riconoscimento è rimessa esclusivamente alla Chiesa e i criteri per la concessione del medesimo sono senz’altro maggiormente oggettivi rispetto al passato, così da permettere un più agevole controllo di legittimità sostanziale in caso di rifiuto, per lo meno sotto il profilo dell’eccesso di potere. In particolare, la decisione della P.A. appare del tutto vincolata per quanto concerne la verifica dei requisiti dell’erezione o approvazione da parte dell’autorità ecclesiastica, dell’assenso della medesima autorità al riconoscimento civile e della sede in Italia; viceversa essa dispone di un certo margine di apprezzamento nell’accertare il fine di religione o di culto dell’ente. Così, l’Amministrazione dovrà valutare se le attività che l’ente effettivamente svolge coincidano con quelle dell’elenco di cui all’art. 16 della l. n. 222 del 1985. Non si esclude che l’ente possa svolgere anche attività diverse da quelle di religione o di culto, a condizione tuttavia che tali attività non abbiano natura prevalente rispetto a quelle indicate all’art. 16, ma siano a queste connesse e strumentali. L’ente medesimo deve documentare nel modo opportuno di soddisfare il requisito del fine di religione o di culto, indicando i propri scopi nella domanda di riconoscimento civile e allegando ad essa ogni documento utile a darne prova; l’Amministrazione potrà, se necessario, richiedere un’integrazione della documentazione. Per gli enti appartenenti a talune particolari categorie si presume in modo assoluto l’esistenza del suddetto scopo. Si tratta specificamente degli enti che fanno parte della costituzione gerarchica della Chiesa, degli istituti religiosi e dei seminari. Vi sono enti per il cui riconoscimento civile la legislazione pattizia richiede taluni specifici requisiti, che si aggiungono a quelli generali e la cui esistenza implica un maggiore giudizio nel merito da parte della Pubblica Amministrazione.
- Le fondazioni di culto. L’art. 12 della l. n. 222 del 1985 esige che esse siano dotate di un patrimonio congruente con il fine quale si evince dall’atto costitutivo o dagli statuti, e che rispondano alle esigenze religiose della popolazione.
- Le chiese (edifici di culto). Per il riconoscimento come autonomi enti ecclesiastici delle chiese, si richiede che esse: siano fornite dei mezzi sufficienti per la manutenzione e l’officiatura; non siano annesse a un altro ente ecclesiastico; siano aperte al pubblico, ossia chiunque possa accedervi in occasione delle funzioni stesse.
- Enti di natura associativa: istituti religiosi, società di vita apostolica e associazioni pubbliche di fedeli. I primi due possono essere riconosciuti a condizione che abbiano la sede principale in Italia e siano rappresentati, giuridicamente e di fatto, da cittadini italiani aventi il domicilio in Italia. Le società di vita apostolica e le associazioni pubbliche di fedeli devono ottenere il previo assenso della Santa Sede al riconoscimento civile che possono conseguire solo quando non abbiano carattere locale, cioè quando svolgano la propria attività in almeno due diocesi. Tutti gli enti di natura associativa costituiti o approvati dall’autorità ecclesiastica che non soddisfino i requisiti, generali o speciali, di cui alla l. n. 222 del 1985, possono essere riconosciuti come persone giuridiche alle condizioni previste dal diritto comune per gli enti privati; essi restano in tutto regolati dalle leggi civili, salva la competenza dell’autorità circa la loro attività di religione o di culto e i poteri della medesima in ordine agli organi statutari. L’instaurazione del procedimento di riconoscimento della personalità giuridica civile a un ente della Chiesa cattolica avviene su impulso di parte; questa può essere l’autorità ecclesiastica competente, ovvero un rappresentante dell’ente con il suo assenso. La domanda di riconoscimento, prevista dall’art. 3 l. 222 del 1985, è diretta al Ministro dell’Interno ed è presentata alla prefettura della Provincia in cui l’ente ha sede; nel caso in cui la domanda sia ricevuta da un prefetto territorialmente non competente, questi la trasmette a chi di competenza, dandone notizia agli interessati. Nella domanda devono essere indicati la denominazione, la natura e i fini dell’ente, la sede e la persona che lo rappresenta. Alla stessa devono essere allegati: il provvedimento canonico di erezione o di approvazione dell’ente; i documenti da cui risulti il fine dell’ente e le norme statutarie relative alla sua struttura; tutti i documenti utili a dimostrare la sussistenza dei requisiti generali o speciali.
Ministro dell’interno, la quale deve indicare i motivi che hanno reso necessario, o per lo meno utile, il mutamento. Il procedimento si chiude con l’iscrizione delle modificazioni sostanziali riconosciute nel registro delle persone giuridiche non essendo altrimenti opponibile ai terzi (art. 4 del d.P.R. n. 361 del 2000). La necessità di ricorrere al al riconoscimento civile mediante decreto ministeriale sussiste solo quando intervengono modifiche sostanziali che coinvolgono l’ente ecclesiastico e che riguardano gli specifici ambiti espressamente indicati dall’art. 19. Per tutte le altre modifiche sarà invece dovuta la sola iscrizione nel registro delle persone giuridiche. In caso di mutamento che faccia perdere all’ente uno dei requisiti prescritti per il suo riconoscimento può essere revocato il riconoscimento stesso con decreto del Presidente della Repubblica, oggi del Ministro dell’Interno. La revoca costituisce un procedimento a contrario rispetto a quello che porta all’attribuzione della personalità giuridica civile e che, pertanto, prende avvio su iniziativa della P.A. e prevede un’audizione dell’autorità ecclesiastica: a quest’ultima il Ministro dell’Interno, tramite la Direzione centrale per gli affari dei culti, deve comunicare gli elementi da cui risulta che è venuto meno qualcuno dei requisiti prescritti per il riconoscimento dell’ente. Il presupposto essenziale è quindi la sopravvenienza di nuovi elementi. Ipotesi ancora diversa è quella in cui il riconoscimento sia stato concesso per un errore circa l’esistenza dei requisiti richiesti per il riconoscimento civile. In difetto dei presupposti legali, il decreto può essere annullato in quanto atto viziato da illegittimità per violazioe di legge, con efficacia dichiarativa ex tunc. In tal caso, il provvedimento stesso può essere impugnato su ricorso di parte, oppure annullato dalla stessa autorità amministrativa, nell’esercizio del potere di autotutela. Il diritto canonico prevede che la persona giuridica abbia, per sua natura, una durata perpetua; tuttavia, esso disciplina pure i modi con cui la stessa può eventualmente cessare di esistere. La cessazione della personalità canonica può avvenire per due ragioni: con un atto di soppressione, emanato dalla competente autorità ecclesiastica: per estinzione di fatto, determinata dal mancato svolgimento di un’attività per cent’anni. Affinché la soppressione o l’estinzione canonica di un ente producano effetti anche civili, si richiede, in ogni caso, un provvedimento esplicito dell’autorità ecclesiastica, dichiarativo o costitutivo, da trasmettere al Ministro dell’Interno che, con proprio decreto, dispone la cancellazione dell’ente stesso dal registro delle persone giuridiche. Si provvede anche alla devoluzione, a titolo particolare, di eventuali beni residui appartenenti all’ente soppresso o estinto; assegnati secondo ciò che stabilisce il provvedimento ecclesiastico di cessazione dell’ente, salvo in ogni caso la volontà dei disponenti, i diritti dei terzi e le disposizioni statutarie. Gli enti ecclesiastici possono svolgere attività diverse da quelle di religione o di culto, a condizione che esse non abbiano natura prevalente rispetto a quelle dell’art. 16 l. n. 222 del 1985: assistenza e beneficenza, istruzione, educazione e attività imprenditoriale. Ovviamente, lo svolgimento di tali attività imprenditoriali e lucrative è consentito in quanto, e purché, lo scopo con esse perseguito non sia quello di lucro soggettivo (ossia la divisione di utili tra amministratori, fondatori, associati e partecipanti), bensì oggettivo e quindi tendente ad acquisire mezzi necessari al perseguimento delle finalità di religione o di culto dell’ente ecclesiastico. Le attività diverse svolte dagli enti ecclesiastici sono assoggettate alle leggi statali che riguardano tali attività, tracciando una sorta di confine ideale tra la competenza dell’ordinamento canonico e e quella dell’ordinamento civile: quando gli enti ecclesiastici operano in settori della vita sociale ed economica diversi da quelli di religione o di culto, si trovano nella medesima condizione giuridica di tutte le altre organizzazioni soggette al diritto comune. In relazione alla specifica clausola di salvaguardia “della loro struttura e finalità”, si introducono nel diritto comune esplicite ipotesi di deroga o eccezione a garanzia delle medesime; ancora, la stessa clausola legittima un’interpretazione secundum legem delle norme di diritto comune che le rende il più possibile compatibili con la struttura e con la finalità degli enti ecclesiastici cui trovano applicazione.
L’esercizio di un’attività imprenditoriale da parte di un ente ecclesiastico determina la soggezione del medesimo anche agli strumenti di regolazione della crisi e alle procedure dell’insolvenza. Con riferimento all’esigenza di tutela della finalità e della struttura degli enti ecclesiastici imprenditori, la giurisprudenza ha ritenuto doveroso valutare separatamente l’attività d’impresa e quelle di religione w di culto, costituenti la loro finalità primaria. Ne ha tratto che solo le parti del patrimonio dell’ente specificatamente dedicate all’attività d’impresa, ovvero non riferibili neppure indirettamente a quelle religiose e di culto, possono essere assoggettate a procedure liquidatorie. L’art. 4 comma 3 del Codice del Terzo settore prevede che agli enti religiosi civilmente riconosciuti le norme del medesimo Codice si applichino limitatamente allo svolgimento delle attività di interesse generale, tassativamente individuate dal successivo art. 5 (sanitarie, di educazione, culturali ecc.), nonché ad attività secondarie e strumentali ad esse. Così, ad esempio, una parrocchia o un altro ente religioso che opera nel settore dell’istruzione ha la possibilità di costituire per lo svolgimento di tale attività un ramo del Terzo settore: con riferimento a questo suo ramo, e solo ad esso, l’ente è considerato un ente del Terzo settore, essendo soggetto alla relativa disciplina e godendo dei benefici connessi ad essa. Quando, poi, l’attività di interesse generale fosse esclusivamente o prevalentemente esercitata con modalità d’impresa, il ramo dell’ente religioso potrebbe assumere la qualifica d’impresa sociale e accedere al relativo regime patrimoniale. La possibilità per gli enti religiosi civilmente riconosciuti di costituire un ramo del Terzo settore o di impresa sociale è però subordinata al soddisfacimento di tre particolari condizioni: essi devono infatti:
- adottare un regolamento che recepisca le norme previste dal Codice del Terzo settore;
- costituire un patrimonio destinato allo svolgimento delle attività di interesse generale e di quelle secondarie e strumentali che costituiscono oggetto del ramo;
- tenere separatamente le scritture contabili previste. Inoltre, come per tutti gli enti che intendono accedere al Terzo settore, anche gli enti religiosi sono tenuti ad iscriversi al Registro Unico Nazionale del Terzo settore. Gli enti religiosi con un ramo di impresa sociale devono iscriversi nell’apposita sezione del Registro delle imprese. L’amministrazione dei beni appartenenti agli enti ecclesiastici sono soggetti ai controlli stabiliti dal diritto canonico. I controlli previsti dall’ordinamento canonico appartengono a due tipologie: la licentia (o autorizzazione, permesso, nulla osta) rilasciata per iscritto dall’autorità ecclesiastica sotto la cui giurisdizione è posto l’ente proprietario dei beni amministrati o di cui si intende disporre; il parere o, più frequentemente, il consenso di specifici organismi collegiali interni all’ente stesso. Tali controlli sono previsti dal diritto canonico per gli atti che hanno ad oggetto beni ecclesiastici e che eccedono i limiti e le modalità dell’amministrazione ordinaria. È evidente la ratio di tutela del patrimonio ecclesiastico rispetto ad un possibile depauperamento dovuto a incaute scelte degli amministratori ovvero ad una gestione non rispondente e utile alla missione della Chiesa. Stabilire nello specifico quali siano questi atti di straordinaria amministrazione soggetti ai controlli canonici compete in genere agli statuti dell’ente e, se questi tacciono, all’autorità ecclesiastica da cui il medesimo dipende. Vi sono, però, taluni atti di particolare rilevanza per i quali è il Codice di diritto canonico stesso a prevedere un procedimento aggravato per il loro compimento (es. alienazioni o atti peggiorativi del patrimonio). Esigenze di pubblicità, poste a tutela dei terzi che entrano in rapporti con gli enti ecclesiastici sono tutelate dall’art. 18 della l. n. 222 del 1985, la quale prevede che siano opponibili ai terzi le limitazioni dei poteri di rappresentanza o l’omissione dei controlli canonici che risultano dal Codice di diritto canonico o dal registro delle persone giuridiche; quelli che non risultino da tali fonti possono invece essere opposti ai terzi solo qualora si provi che esso ne erano a conoscenza. Quando siano omessi i controlli canonici, ovvero gli amministratori eccedano dal potere loro conferito in via normativa o statutaria, l’art. 18 l. n. 222/1985 prevede quale effetto l’invalidità (i l’inefficacia) civile dei negozi giuridici posti in essere dagli enti ecclesiastici. La legittimazione a domandare l’annullabilità del contratto in ragione dell’omissione di un controllo canonico è riconosciuta solo all’ente ecclesiastico, nel cui interesse è stabilito il controllo stesso, (e non al terzo contraente) o all’autorità ecclesiastica gerarchicamente sovraordinata all’ente che avrebbe dovuto rilasciare la licentia canonica omessa.
