Per la storia della pubblica amministrazione italiana può essere utile, ai fini dello studio, una

“periodizzazione” classica* che vede una suddivisione in 6 fasi fino ad arrivare ai giorni nostri.

La prima fase potrà essere collocata successivamente al “Modello Cavour” (legge 23 marzo 1853 n.

1843), modello gerarchico-piramidale, tradizionalmente considerato punto di partenza della storia

dell’amministrazione italiana. L’amministrazione è concepita come una macchina e si parla di

“ruotismi amministrativi".

1. La prima fase è comunque quella che va dal 1861 (Unità d’Italia) al 1876. Il numero degli

impiegati non è molto elevato (circa 50.000) in presenza di una forte “piemontesizzazione” e di una

“osmosi” fra politica e amministrazione. E’ questa la cosiddetta “prima burocrazia”. Si collocano in

questa fase la legge comunale e provinciale (1865) e la legge di contabilità (1869). L’impiegato è

un soggetto senza diritti ben delineato nella commedia di Vittorio Bersezio: “Le miserie di Monssù

Travet “ (1863).

2. Come seconda fase possiamo individuare quella che va da De Pretis a Pelloux (1876-1898): De

Pretis (1876-1887), Crispi (1887-1896), Pelloux (1898). Si colloca in questa fase, per la prima volta

un vera e propria questione degli impiegati. Viene meno l’osmosi fra politica ed amministrazione e

gruppi di impiegati cominciano a prendere rapporti con esponenti del governo al fine di risolvere i

loro numerosi problemi. Gli impiegati aumentano nel numero. Nel 1889 viene istituita la IV sezione

del Consiglio di Stato: si insedia così un giudice per la tutela degli interessi legittimi, del cittadino

e dell’impiegato pubblico

3. La terza fase è costituita dall’età Giolittiana (1900-1914) che corrisponde ad un vero e proprio

decollo industriale ed amministrativo. In questa fase aumentano vertiginosamente gli impiegati ed

anche, in controtendenza rispetto al passato, quelli meridionali; aumentano le loro funzioni e

l’amministrazione diventa un luogo di mediazione sociale. Mentre si rinnova inoltre il rapporto fra

politica e amministrazione, da intendersi come “alta burocrazia”, si va strutturando un vero e

proprio pluralismo amministrativo. E’ infatti questa l’epoca che vede l’affermarsi di

“amministrazioni parallele”, basti pensare all’istituzione delle Ferrovie di Stato (1905) ed all’INA

(1912). Giolitti inaugura un vero e proprio “progetto burocratico di governo” in cui si verifica un

forte aumento del potere dell’alta dirigenza, dei posti direttivi e del numero degli impiegati

(sottopagati!). Mentre si realizza una predominanza degli amministrativi sui tecnici comincia a

nascere un sindacalismo degli impiegati che da “travet” cominciano ad essere considerati

“cittadini”.

4. Gli eventi riferibili a “Guerra, dopoguerra e fascismo” (1915-1943) si collocheranno invece

nella quarta fase.

La fase relativa alla Prima Guerra Mondiale aveva visto il pullulare di numerosi ministeri ed uffici

speciali nati per fronteggiare le esigenze belliche oltre all’introduzione di una serie di procedure ed

istituti che si radicarono anche in una fase successiva alla guerra stessa. Si affermano vere e proprie

élites tecniche in seno a tali organi mentre si assiste ad un rafforzamento dei rapporti con il mondo

economico. L’economia in questa fase è regolata e diretta dallo Stato.

Negli anni del dopoguerra Nitti, mosso dall’ideale del “pochi e ben pagati” ritenne di dover mettere

a frutto l’esperienza della Guerra per organizzare l’economia in tempo di pace. I problemi da

affrontare erano l’aumento dei dipendenti, gli stipendi bassi e la scelta sulle funzioni che si

dovevano continuare ad esercitare. Si tentò allora di operare una diminuzione degli impiegati

mentre, in relazione ai livelli degli stipendi, si adottò una politica ferma e decisa. Infine per le

funzioni si tornò a quelle che l’amministrazione aveva prima della guerra.

Per ciò che riguarda il rapporto fra fascismo e burocrazia il fascismo non riuscì nell’intento di

realizzare un’epurazione né tantomento un progetto di fascistizzazione della burocrazia. Negli anni

1923-24 si colloca la Riforma De Stefani finalizzata essenzialmente ad una riduzione della spesa

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Per la storia della pubblica amministrazione italiana può essere utile, ai fini dello studio, una “periodizzazione” classica* che vede una suddivisione in 6 fasi fino ad arrivare ai giorni nostri.

La prima fase potrà essere collocata successivamente al “Modello Cavour” (legge 23 marzo 1853 n. 1843), modello gerarchico-piramidale, tradizionalmente considerato punto di partenza della storia dell’amministrazione italiana. L’amministrazione è concepita come una macchina e si parla di “ruotismi amministrativi".

La prima fase è comunque quella che va dal 1861 (Unità d’Italia) al 1876. Il numero degli impiegati non è molto elevato (circa 50.000) in presenza di una forte “piemontesizzazione” e di una “osmosi” fra politica e amministrazione. E’ questa la cosiddetta “prima burocrazia”. Si collocano in questa fase la legge comunale e provinciale (1865) e la legge di contabilità (1869). L’impiegato è un soggetto senza diritti ben delineato nella commedia di Vittorio Bersezio: “Le miserie di Monssù Travet “ (1863).
Come seconda fase possiamo individuare quella che va da De Pretis a Pelloux (1876-1898): De Pretis (1876-1887), Crispi (1887-1896), Pelloux (1898). Si colloca in questa fase, per la prima volta un vera e propria questione degli impiegati. Viene meno l’osmosi fra politica ed amministrazione e gruppi di impiegati cominciano a prendere rapporti con esponenti del governo al fine di risolvere i loro numerosi problemi. Gli impiegati aumentano nel numero. Nel 1889 viene istituita la IV sezione del Consiglio di Stato: si insedia così un giudice per la tutela degli interessi legittimi, del cittadino e dell’impiegato pubblico
La terza fase è costituita dall’ età Giolittiana (1900-1914) che corrisponde ad un vero e proprio decollo industriale ed amministrativo. In questa fase aumentano vertiginosamente gli impiegati ed anche, in controtendenza rispetto al passato, quelli meridionali; aumentano le loro funzioni e l’amministrazione diventa un luogo di mediazione sociale. Mentre si rinnova inoltre il rapporto fra politica e amministrazione, da intendersi come “alta burocrazia”, si va strutturando un vero e proprio pluralismo amministrativo. E’ infatti questa l’epoca che vede l’affermarsi di “amministrazioni parallele”, basti pensare all’istituzione delle Ferrovie di Stato (1905) ed all’INA (1912). Giolitti inaugura un vero e proprio “progetto burocratico di governo” in cui si verifica un forte aumento del potere dell’alta dirigenza, dei posti direttivi e del numero degli impiegati (sottopagati!). Mentre si realizza una predominanza degli amministrativi sui tecnici comincia a nascere un sindacalismo degli impiegati che da “travet” cominciano ad essere considerati “cittadini”.
Gli eventi riferibili a “ Guerra, dopoguerra e fascismo ” (1915-1943) si collocheranno invece nella quarta fase.

La fase relativa alla Prima Guerra Mondiale aveva visto il pullulare di numerosi ministeri ed uffici speciali nati per fronteggiare le esigenze belliche oltre all’introduzione di una serie di procedure ed istituti che si radicarono anche in una fase successiva alla guerra stessa. Si affermano vere e proprie élites tecniche in seno a tali organi mentre si assiste ad un rafforzamento dei rapporti con il mondo economico. L’economia in questa fase è regolata e diretta dallo Stato.

Negli anni del dopoguerra Nitti, mosso dall’ideale del “pochi e ben pagati” ritenne di dover mettere a frutto l’esperienza della Guerra per organizzare l’economia in tempo di pace. I problemi da affrontare erano l’aumento dei dipendenti, gli stipendi bassi e la scelta sulle funzioni che si dovevano continuare ad esercitare. Si tentò allora di operare una diminuzione degli impiegati mentre, in relazione ai livelli degli stipendi, si adottò una politica ferma e decisa. Infine per le funzioni si tornò a quelle che l’amministrazione aveva prima della guerra.

Per ciò che riguarda il rapporto fra fascismo e burocrazia il fascismo non riuscì nell’intento di realizzare un’epurazione né tantomento un progetto di fascistizzazione della burocrazia. Negli anni 1923-24 si colloca la Riforma De Stefani finalizzata essenzialmente ad una riduzione della spesa

pubblica. Nel 1929 viene istituito un apposito comitato denominato, appunto, “comitato del ’29” con il fine di superare le contraddizioni delle riforme del ’23 con cui non si era intaccato il modo di lavorare nella pubblica amministrazione. Si contrastarono così gli eccessi di controlli e la mancata fascistizzazione dell’amministrazione, tuttavia le proposte rimasero troppo astratte. Nell’ambito del rapporto centro-periferia si mortifica la democrazia comunale in quanto con l’istituzione del podestà c’è un accentramento di tutti i poteri. Proliferano in questa fase amministrazioni parallele: Enti economico-finanziari, IMI (1931), IRI (1933), Istituti previdenziali come l’Istituto Nazionale Fascista Previdenza Sociale - INFPS (1933), ed enti corporativi come l’ente serico (1926), l’ente nazionale industrie turistiche ed alberghiere (1939) per citarne alcuni.

Alla quinta fase riferiremo invece la “ Prima fase repubblicana ” (1943-1978) in cui si collocano gli anni ’50-’60 vale a dire gli anni della ricostruzione. Il paese è in ginocchio e ci si avvia al Referendum ed alla Costituente (2 giugno 1946). Si tentò una defascistizzazione (1944-1948) che comunque non sortì gli effetti sperati: fu come una grande rete che aveva ingoiato tanti pesci, ma alla fine tra le sue maglie era rimasto solo qualche pesce piccolo. Si afferma in questo periodo un sindacalismo autonomo e nel 1950 viene istituito l’ufficio per la riforma della pubblica amministrazione.

Gli enti della Prima età repubblicana (seconda burocrazia) sono: la Cassa per il Mezzogiorno (1950), l’ENI (1953), Il Ministero delle Partecipazioni Statali (1956) e l’Ufficio per la Liquidazione degli Enti Pubblici (1956).

In particolare negli anni ’60 domina la programmazione economica (Nota La Malfa - 1962) e vengono istituite due commissioni: La Commissione Medici (o dei 22) che individuò nel decentramento la strada da seguire per la modernizzazione dell’amministrazione e la Commissione Nazionale per la Programmazione Economica per la quale l’intervento economico e la modernizzazione dell’apparato amministrativo rappresentavano le due facce indissolubili della stessa medaglia. Ma nel corso degli anni ’60 si affrontarono anche le tematiche della nazionalizzazione dell’energia elettrica, la scuola media unica, la riforma della sanità e la pensione retributiva. A partire dal ’68 si collocano alcuni eventi di grande tensione sociale: sono questi gli anni della Rivolta studentesca e dell’Autunno caldo degli operai del ‘69 oltre al terrorismo con i sanguinosi episodi che si concretizzano negli attentati di Piazza Fontana (Milano, 12 dicembre 1969), di Piazza della Loggia (Brescia, 28 maggio 1974) del Treno Italicus (4 agosto 1974 ) e della Stazione di Bologna (2 Agosto 1980).

Gli anni ‘70 sono quelli del cosiddetto “welfare state italiano” (1968-80) che rappresenta un vero e proprio “caso anomalo” in quanto grandi risorse vengono destinate alle pensioni a discapito di altri settori quali ad esempio gli ospedali, le scuole ed i servizi pubblici.

Nascono le regioni a statuto ordinario (D.P.R. 616 e 617 del 1977) e si collocano in questa fase anche la contrattualizzazione del rapporto di pubblico impiego (L. 382/75) e la nuova normativa sulla dirigenza statale (D.P.R. 748/72).

La sesta fase corrisponde alla “ Seconda fase repubblicana ” e va dal decollo delle regioni sino al federalismo. Potremo partire dal rapporto Giannini del 1979, passare alla legge quadro del 1983 ed in particolare ci riferiremo alle leggi 142/90 (autonomie locali), 241/90 (Procedimento amministrativo e diritto d’accesso ai documenti amministrativi) ed al D.Lgs. 29/93 (privatizzazione del pubblico impiego). Per concludere, riferendoci invece a tempi più recenti, potremo focalizzare i seguenti argomenti: autorità indipendenti, riforme Bassanini (le leggi n. 59 e 127 del 1997 e la legge n. 191 del 1998), la legge 340 del 2000 sulla semplificazione amministrativa, il TUEL (D.Lgs. 267/2000), la riforma del titolo V della Costituzione, il D.Lgs. 165 del 2001, la legge 15 del 2005 in tema di procedimento amministrativo giusto per citare alcune tematiche “più recenti”.

Gli argomenti principali da approfondire saranno pertanto la società e la politica italiana, le diverse forme di stato e di governo con particolare riguardo ai vari momenti di transizione. Giusto per citare qualche esempio potremmo riferirci all’introduzione del suffragio universale maschile, alla

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