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Diritto pubblico comparato

Alex Verta

Diritto pubblico comparato

I Paesi dell’Unione europea e i criteri di Copenaghen

A seguito della dissoluzione dell’Unione Sovietica, diversi Paesi divenuti indipendenti hanno manifestato l’interesse di entrare nell’Unione europea. Ciò ha determinato il problema di individuare le condizioni essenziali che tutti i Paesi candidati devono soddisfare per diventare Stati membri dell'UE. I criteri adesione, anche detti criteri di Copenaghen^1 , sono stati definiti dal Consiglio europeo nel 1993, che ha individuato tre criteri: politici, economici e in ordine all’ acquis comunitario. Sotto il profilo politico il Paese richiedente deve dimostrare una stabilità democratica, di essere uno Stato di diritto, di rispettare i diritti umani e di tutelare le minoranze. I criteri politici di Copenaghen sono stati meglio definiti nel Trattato UE. L’art. 2 TUE afferma che ‘l'Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini’. Inoltre, l’art. 49 TUE stabilisce che ‘ogni Stato europeo che rispetti i valori democratici dell’UE e si impegni a promuoverli può chiedere di diventare membro dell'Unione’. Sorgono comunque dubbi relativamente all’effettiva tutela delle minoranze nei Paesi che componevano l’Unione prima dell’allargamento a Est e che hanno definito i criteri di Copenaghen. In ogni caso, affermare la tutela delle minoranze era essenziale per garantire nei Paesi dell’Est, dove la presenza di minoranze è considerevole, una situazione di pace, di stabilità e di rispetto reciproco. Sotto il profilo economico il Paese richiedente deve avere un’economia di mercato che sia in grado di sopportare le regole e le pressioni derivanti dalla libera concorrenza. Infine, il Paese richiedente deve attuare efficacemente l’ acquis comunitario (ossia l’insieme dei principi di diritto comuni all’Unione) e dimostrare di possedere la capacità di assumere gli impegni connessi all’adesione, compresa l’accettazione degli obiettivi dell’unione politica, economica e monetaria. (^1) Poiché definiti nella riunione del Consiglio europeo di Copenaghen del 1993.

Forme di governo

La forma di governo è il modo in cui lo Stato è organizzato, ovvero quali sono i suoi organi con le rispettive funzioni e il loro reciproci rapporti. Nel corso dell’Ottocento dalla monarchia assoluta si è passati alla monarchia costituzionale, da cui derivano tre forme di governo: la Repubblica presidenziale, il sistema di governo parlamentare e il sistema di governo direttoriale. Il sistema presidenziale si fonda su un dualismo tra organi politici: sia il Parlamento che il Governo sono eletti direttamente dal popolo, per cui hanno entrambi la stessa legittimazione democratica. Data l’identica legittimazione, non esiste nessuna dipendenza politica di un organo rispetto all’altro; non esiste, quindi, il rapporto di fiducia. I due poteri, legislativo ed esecutivo, sono tra loro autonomi e separati: il Parlamento non può sfiduciare il Presidente, e il Presidente non può sciogliere il Parlamento; in questo modo è garantita la stabilità del Governo, che resta in carica per tutto il mandato. Nel sistema di governo parlamentare i poteri vengono concentrati nel Parlamento, il quale beneficia di una supremazia politica sul Governo. Il Parlamento rappresenta tutto il popolo, in quanto è eletto direttamente da tutti i cittadini dai quali trae, quindi, la propria legittimazione. Il Governo è invece espressione della maggioranza parlamentare, e non è dunque eletto dai cittadini, per cui trae la sua legittimazione politica dal Parlamento. Il rapporto tra il Governo e il Parlamento consiste nel rapporto di fiducia : il Governo, per poter iniziare a operare e restare in carica, deve avere la fiducia del Parlamento, cioè l’appoggio politico della maggioranza parlamentare, espresso con un voto a suo favore, il cosiddetto voto di fiducia.^2 Il sistema parlamentare è dunque quello in cui il Parlamento è l’organo di indirizzo politico fondamentale, mentre il Governo ne dipende (ha compiti di attuazione concreta del programma di governo, approvato dalle Camere) e può restare in carica solo se si mantiene in sintonia con l’orientamento politico parlamentare. Nel sistema di governo direttoriale , presente in Svizzera, gli elettori votano per l’elezione di un Corpo legislativo, la cui durata in carica è prestabilita, il quale forma un Governo detto Direttorio, non attraverso la fiducia, ma attraverso un sistema per cui i partiti eletti nominano uno o più propri ministri in ragione della composizione parlamentare. Il Governo non può quindi essere sfiduciato dal Parlamento, e in questo modo è garantita la stabilità dell’Esecutivo, la cui durata coincide con quella della legislatura. In questo sistema l’Esecutivo è quindi una proiezione delle forze presenti nel Corpo legislativo. Questo sistema, che impedisce tuttavia al governo di avere un ruolo dinamico, è presente in Svizzera per via di una classe politica tendenzialmente omogenea; le questioni maggiormente spinose sono decise direttamente dal corpo elettorale per mezzo di referendum, e ciò semplifica l’azione del Governo poiché si impedisce il verificarsi di spaccature al suo interno. Tutti gli Stati dell’Unione europea hanno una forma di governo parlamentare (con l’eccezione di (^2) Il Governo è, quindi, l’organo che impersona o rappresenta l’orientamento politico prevalente in Parlamento.

prima di diventare re, si era convertito al cattolicesimo e dimostrò subito di voler governare da sovrano assoluto. Si ebbe quindi una seconda rivoluzione che passò alla Storia con il nome di Rivoluzione gloriosa , in quanto avvenne senza spargimenti di sangue; si ebbe quindi il cambio della dinastia regale dagli Stuart agli Orange. Guglielmo III d’Orange venne incoronato re nel 1689. Prima dell’incoronazione giurò che avrebbe rispettato le prerogative del Parlamento, e giurò fedeltà alla Carta dei diritti, la Bills of Rights , che, insieme alla Magna Charta e ad altre concessioni regie, compone la Costituzione inglese.^4 Tradizionalmente, si ritiene che nel Regno Unito il passaggio dal sistema costituzionale al sistema parlamentare sia avvenuto nell’ultimo ventennio del XVIII secolo. Nel 1775, sotto il governo del primo ministro Lord North, scoppiò la rivolta delle colonie americane, che il Re Giorgio III riteneva di soffocare con la forza. Il fallimento della linea intransigente portò Lord North a rassegnare le proprie dimissioni, che vennero tuttavia respinte dal sovrano. Nel 1781, in seguito ad un’altra sconfitta militare, il Re continuava a non voler negoziare la pace, ma la Camera dei Comuni votò a grande maggioranza una mozione che chiedeva la fine della guerra. Di conseguenza, il 20 marzo 1782 Lord North si dimise davanti al Parlamento (e non, quindi, davanti al Re). A partire da questo episodio viene fatta risalire l’origine nel Regno Unito del sistema parlamentare, fondato sul rapporto di fiducia tra il Parlamento e il Governo (e non, come in passato, tra il Re e il Governo). Evoluzione della monarchia svedese La monarchia svedese è una delle sei monarchie che compongono l’Unione europea. Nel 1397 si formò l’Unione di Kalmar, che univa la Danimarca, la Svezia e la Norvegia sotto Margherita I, figlia del Re di Danimarca e moglie del Re di Norvegia. Nel 1434 venne convocato il primo Riksdag, un parlamento formato dai rappresentanti dei vari ordini della società svedese (nobili, clero, borghesi e contadini)^5. L’Unione di Kalmar venne sciolta nel 15 23 ; nello stesso anno, Gustavo I venne eletto Re di Svezia dal Riksdag. Si tratta questo di uno dei primi casi in cui un sovrano è stato eletto dal Parlamento. Nel 1611 e nel 1631 vennero emanati, rispettivamente, un’ordinanza reale e una Costituzione che sancivano il necessario consenso del Parlamento per approvare le leggi e per dichiarare guerra. Queste conquiste parlamentari vennero tuttavia superate da Carlo XI, il quale rispristinò una monarchia quasi assoluta a scapito dell’aristocrazia, che ne risultò indebolita. L’assolutismo regio in Svezia ebbe fine a seguito della sconfitta contro la Russia nelle c.d. guerre del nord, combattute tra il 1700 ed il 1721. Guerre con la Russia Nel 1719 venne eletta regina Ulrica Eleonora, la quale promise di rispettare la Costituzione;^6 tra il 1720 ed il 1723, nella c.d. era della libertà, vennero adottate diverse leggi costituzionali che (^4) A differenza di tutte le precedenti carte dei diritti, la Bills of Rights non era una concessione del sovrano ma è stata scritta dal Parlamento. (^5) I nobili assunsero un ruolo di guida dell’attività del Riksdag. (^6) Analogamente a quanto avvenuto in Francia nel 1830, quando sul trono di Francia venne posto Luigi Filippo d’Orléans.

privavano il sovrano di numerosi poteri a beneficio del Riksdag. Nel 1772, tuttavia, il Re Gustavo III riuscì a imporre una nuova Costituzione che riaffermava l’autorità del sovrano rispetto al Riksdag. Anno cruciale della Storia monarchica svedese fu il 1809 , quando il Riksdag detronizzò il Re Gustavo IV, eleggendo al suo posto lo zio Carlo XIII, e adottò una nuova Costituzione, accettata dal sovrano, che prevedeva una rigida separazione dei poteri. A partire dal 1809 divenne effettiva la supremazia del Parlamento svedese, e le riforme costituzionali successive determinarono il rafforzamento del parlamentarismo. Negli anni Sessanta del Novecento divenne centrale in Svezia il tema della forma di governo; da un lato infatti diversi partiti spingevano per passare alla Repubblica, mentre altri preferivano mantenere la forma monarchica. Con il compromesso di Torekov del 1971 si optò per mantenere la monarchia, ma senza alcun potere politico reale. Con la legge costituzionale del 1975, infatti, il sovrano venne privato di tutti i poteri: il Re restava capo dello Stato, ma perse il potere di nominare il governo, di sciogliere il Parlamento e di promulgare le leggi.^7 La scelta di mantenere il Re rientra nell’ottica di rafforzare il Parlamento (in particolare la maggioranza parlamentare), poiché un capo di Stato munito di poteri puramente formali e privo di una legittimazione politica superiore non può intervenire nella vita politica interferendo con le decisioni della maggioranza. Ciò consente alle maggioranze parlamentari di operare in maniera più libera, motivo per cui, nonostante la forma monarchica, la Svezia è uno dei Paesi maggiormente all’avanguardia nell’ambito dei diritti civili.^8 Evoluzione del sistema di governo francese Nell’Ancien Régime in Francia il potere era concentrato nelle mani del sovrano. L’aristocrazia francese godeva di molti privilegi (tra cui l’esenzione fiscale) ma era privata del potere politico, a differenza dell’aristocrazia inglese. Nel 1789 scoppia la Rivoluzione francese^9 , che affermò la Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino e che portò ad adottare nel 1791 una Costituzione, la quale tuttavia mantenne la forma monarchica. Nel 1792 si ebbe invece l’abolizione della monarchia e il Re Luigi XVI venne ghigliottinato (1793). La scena politica della prima Repubblica vide l’affermarsi delle fazioni dei girondini e dei giacobini. Lo scontro politico tra queste due fazioni divenne ben presto militare: i giacobini liquidarono e ghigliottinarono i girondini, e il progetto costituzionale dei girondini venne sostituito da quello dei montagnardi. Nel 1793, a causa dell’instabilità sia interna che esterna^10 , tutti i poteri furono attribuiti al Comitato di sanità pubblica, con a capo Robespierre. Ebbero dunque inizio gli anni del terrore, in cui numerose persone accusate di cospirazione contro la rivoluzione furono ghigliottinate; morirono anche diversi esponenti rivoluzionari. (^7) Queste responsabilità sono state trasferite al presidente del Riksdag, mentre altri poteri sono stati attribuiti al governo. (^8) A differenza della monarchia inglese, le monarchie del nord Europa si caratterizzano per una grande sobrietà. (^9) Determinata soprattutto dall’odio provato dal Terzo Stato verso i nobili, considerati parassiti. (^10) La Francia era in guerra con gli altri Stati europei.

istaurato un regime collaborazionista della Germania, il c.d. governo di Vichy, sotto la guida del generale Philippe Pétain. La Francia venne liberata dalle forze alleate nel 1944; nel 1946 venne proclamata la quarta Repubblica , caratterizzata da una forma parlamentare che portò, tuttavia, una considerevole instabilità istituzionale. Ciò determinò la necessità di muoversi verso nuove forme di governo che ridimensionassero i poteri del Parlamento e garantissero maggiore stabilità al Governo (fino ad allora in balia del Parlamento). Nel 1958 nacque quindi la quinta Repubblica : venne introdotta una nuova Costituzione che rimpiazzava il sistema parlamentare con un sistema semipresidenziale. Il Presidente era inizialmente eletto da un collegio elettorale, ma nel 1962 De Gaulle propose che venisse eletto direttamente dai cittadini con lo strumento del suffragio universale, in modo da garantire una maggiore legittimazione al Capo dello Stato. Negli anni sessanta una riforma costituzionale introdusse quindi l’elezione diretta del Presidente della Repubblica; si tratta questo del primo limite ai poteri del Parlamento, il quale non elegge più il Capo dello Stato. La Costituzione del 1958, attualmente ancora in vigore, prevede inoltre un potere regolamentare autonomo riservato al Governo; infatti, il settore della legislazione riguarda un determinato numero di materie tassativamente indicate dalla Costituzione, e le materie diverse da quelle previste hanno carattere regolamentare. Si tratta questo di un secondo importante limite ai poteri del Parlamento. Un terzo limite è rappresentato dalla previsione di una giustizia costituzionale, con una Corte costituzionale che può sindacare e annullare le leggi approvate dal Parlamento. Fino al 2008 era previsto solamente il controllo preventivo^12 , mentre a seguito di una riforma costituzionale è stato introdotto il controllo a posteriori della costituzionalità, molto simile al giudizio di costituzionalità in via incidentale dinanzi alla Corte costituzionale italiana; tuttavia, mentre in Italia ogni giudice può rimettere la questione alla Consulta, in Francia la questione può essere sollevata solo dalla Corte di cassazione o dal Consiglio di Stato. Evoluzione del sistema di governo spagnolo L’unificazione del Regno spagnolo avvenne nel 1492 a seguito della Reconquista , che mise fine alle dominazioni arabe, e del matrimonio tra Ferdinando II d’Aragona e Isabella di Castiglia. Agli inizi del XIX secolo i contrasti tra il re Carlo IV e il principe ereditario Ferdinando VII portarono il sovrano a chiedere l’aiuto di Napoleone. L’intervento francese in Spagna, che venne occupata dalle truppe napoleoniche, determinò l’insurrezione del popolo spagnolo. Nel 1812 venne redatta la Costituzione di Cadice, la quale prevedeva una monarchia moderata, il monocameralismo e la difesa della religione cattolica. La Costituzione di Cadice venne tuttavia rifiutata da Ferdinando VII al suo ritorno al trono nel 1814;^13 nonostante ciò, essa divenne un importante modello del costituzionalismo in diversi Paesi, tra cui in Italia, dove la Costituzione di Napoli del 1821 era una traduzione di quella di Cadice, in Messico e in genere nel mondo latino-americano. (^12) Effettuato prima dell’entrata in vigore della legge. In Francia si è a lungo optato per impedire il sindacato di costituzionalità sulle leggi in vigore, in quanto ritenute espressioni della volontà sovrana, per cui non potevano essere dichiarate illegittime da un organo non espressione di un’investitura democratica. (^13) Infatti, il Re Ferdinando VII dichiarò immediatamente nulla la Costituzione di Cadice e ristabilì l'assolutismo monarchico.

Il XIX secolo fu in Spagna un periodo di contrasti determinato da colpi di Stato, rivoluzioni e nuove costituzioni. Dopo la dittatura di Primo de Rivera ( 1923 - 1930 ), venne redatta nel 1931 una Costituzione repubblicana che prevedeva: l’elezione del Presidente ad opera del Congresso e di delegati speciali eletti in numero pari ai deputati; l’affermazione di diritti liberali e sociali; la tutela delle autonomie regionali; e il suffragio universale. Nel 1936 ebbe inizio la guerra civile spagnola tra le forze repubblicane e le forze nazionaliste di Francisco Franco, che vinsero la guerra nel 193 8. Tra il 1938 ed il 1975 si ebbe la dittatura di Francisco Franco, che terminò solo con la morte di quest’ultimo. Francisco Franco designò come suo successore Juan Carlos di Borbone^14 , che venne proclamato Re nel 1975. Seguì una transizione democratica con le elezioni del 1977 e l’introduzione di una Costituzione nel 1978 , che prevedeva una monarchia parlamentare, approvata con referendum popolare e ispirata alla Legge fondamentale della Germania. Nel 1981 un gruppo di militari tentò un colpo di Stato per rovesciare il governo democratico e ristabilire un regime autoritario. Tuttavia, il golpe fallì grazie alla ferma opposizione del re Juan Carlos I, che si rivolse alla nazione in un discorso televisivo, condannando il colpo di stato e ordinando ai militari di ritirarsi. Nel 2014, in seguito a vari scandali, Juan Carlos ha abdicato a favore del figlio Felipe. Evoluzione della monarchia Danese La Danimarca fu una delle prime monarchie elettive fondata su una Carta elettorale con cui il Re si impegnava a rispettare la nobiltà e il senato nobiliare. A seguito di una sconfitta militare, borghesi e mercanti denunciarono la nobiltà ed esaltarono il Re contro l’aristocrazia. Venne quindi emanata nel 1665 un’ordinanza reale (detta Kongelov ) che attribuiva poteri assoluti al Re Federico II e stabiliva l’ereditarietà della carica regia. I moti del 1848 portarono la Danimarca ad adottare nel 1849 una Costituzione che prevedeva una monarchia costituzionale e due Camere: il Folketing ed il Langsting. Nel 1919 il Trattato di Versailles offrì alla Danimarca la possibilità di riprendersi la regione dello Schleswig-Holstein, che la Danimarca aveva ceduto alla Prussia nel 1864 a seguito di una sconfitta militare. Temendo la reazione degli irredentisti tedeschi, il Governo danese rifiutò la restituzione diretta dell'intera regione e volle che fosse indetto un plebiscito che riguardasse il ritorno sotto la propria influenza del solo Schleswig. I plebisciti si tennero nel 1920 e sancirono la divisione della regione tra la Germania e la Danimarca; tuttavia, l’esito venne accettato dal Parlamento ma non dal sovrano, e ciò portò alla c.d. crisi di Pasqua, che si risolse con la rinuncia da parte del Re a ingerire sull’attività del Governo e del Parlamento. Nel 1953 venne approvata una nuova Costituzione che ha introdotto una monarchia parlamentare che prevede una sola Camera e l’estensione anche alle donne del diritto di successione dinastico. (^14) Franco scelse Juan Carlos nel 1969, preferendolo al padre Giovanni di Borbone, che era considerato troppo liberale e ostile al franchismo. Franco sperava che Juan Carlos avrebbe mantenuto il sistema autoritario, ma il nuovo Re avviò invece una transizione verso la democrazia dopo la morte di Franco nel 1975.

Dal 1949 la Germania ha una nuova Costituzione, in realtà denominata Legge fondamentale in quanto i tedeschi avevano l’intenzione di redigere una Costituzione solo una volta riunificata la Germania. La Legge fondamentale del 1949, che doveva essere un testo provvisorio, è tutt’ora in vigore. La Legge fondamentale del 1949 ha introdotto una democrazia protetta, per cui non erano ammessi partiti che non aderivano all’ideologia liberal-democratica, e si impegnò ad assicurare la stabilità dell’esecutivo, in quanto in Germania^18 si è ritenuto che un governo forte fosse il miglior antidoto contro l’affermazione di spinte autoritarie. Evoluzione del sistema di governo in Austria Nel 180 6 si dissolse il Sacro Romano Impero: l’Imperatore Francesco I d'Asburgo-Lorena rinunciò infatti al titolo di Imperatore eletto dei Romani e si proclamò Imperatore d’Austria. A seguito dei moti del 1848 l’Imperatore Ferdinando, per limitare la protesta, non trovò altro rimedio che concedere la libertà di stampa insieme all’elezione di una Assemblea Costituente. Il Parlamento, trasferitosi a Kremsier dopo la rivolta viennese, propose una Costituzione (c.d. Costituzione di Kremsier) che mirava a stabilire la piena uguaglianza di tutte le nazioni all’interno della monarchia asburgica, in modo da superare gli attriti tra le varie nazionalità. A dicembre del 1848 vi fu l’abdicazione di Ferdinando I a favore di Francesco Giuseppe (1848-1916), il quale rigettò la Costituzione di Kremsier e adottò invece una diversa Costituzione che conservava i poteri dell’Imperatore. Al fine di risolvere i conflitti tra le nazionalità, nel 1867 si ebbe la trasformazione dell’Impero asburgico in Impero austro-ungarico con la c.d. Costituzione di dicembre (in realtà quattro leggi fondamentali). Vennero quindi costituiti due regni, uno in Austria e uno in Ungheria, con propri Parlamenti ma sotto un unico imperatore. Venne inoltre introdotto un Tribunale dell’Impero volto a garantire una corretta ripartizione delle competenze ma anche il rispetto dei diritti fondamentali posti a tutela delle diverse nazionalità. L’Impero austro-ungarico crollò a seguito della sconfitta nella prima guerra mondiale (durante la quale era anche deceduto l’Imperatore Francesco Giuseppe). La Costituzione repubblicana del 1920, che introdusse un sistema di governo parlamentare, fu ispirata alle teorie del giurista Hans Kelsen, quali la teoria della gerarchia delle fonti e della giustizia costituzionale^19. La supremazia parlamentare degenerò tuttavia in una partitocrazia, la quale creò un forte scontento popolare da cui derivò la riforma del 1929^20 , con la quale vennero ridotti i poteri del Parlamento (o, meglio, dei partiti) e venne prevista l’elezione popolare del Presidente della Repubblica (fino a quel momento eletto dal Parlamento). (^18) Diversamente che in Italia. (^19) Con la previsione di una Corte costituzionale incaricata di sindacare la costituzionalità delle leggi. (^20) Si tratta della più importante riforma costituzionale varata in Austria.

La forma di governo parlamentare

Nel sistema parlamentare, il Parlamento beneficia di una supremazia politica sul Governo. Il Parlamento rappresenta tutto il popolo, in quanto è eletto direttamente da tutti i cittadini dai quali trae, quindi, la propria legittimazione. Il Governo è invece espressione della maggioranza parlamentare, e non è dunque eletto dai cittadini, per cui trae la sua legittimazione politica dal Parlamento. Il rapporto tra il Governo e il Parlamento consiste nel rapporto di fiducia : il Governo, per poter iniziare a operare e restare in carica, deve avere la fiducia del Parlamento, cioè l’appoggio politico della maggioranza parlamentare, espresso con un voto a suo favore, il cosiddetto voto di fiducia. Il Governo è, quindi, l’organo che impersona o rappresenta l’orientamento politico prevalente in Parlamento. Tuttavia, se il Parlamento non gli conferisce o gli toglie la fiducia con un apposito voto, detto voto di sfiducia , il Governo è tenuto a dimettersi, e lasciare il posto ad un altro Governo. Il sistema parlamentare è dunque quello in cui il Parlamento è l’organo di indirizzo politico fondamentale, mentre il Governo ne dipende (ha compiti di attuazione concreta del programma di governo, approvato dalle Camere) e può restare in carica solo se si mantiene in sintonia con l’orientamento politico parlamentare. Nel sistema parlamentare vi è collaborazione tra i vari organi, che si condizionano a vicenda: infatti, se il Parlamento può dare o togliere la fiducia al Governo influenzandone in questo modo l’attività, il Governo può condizionare l’operato del Parlamento ponendo la questione di fiducia , attraverso cui l’Esecutivo preannuncia le dimissioni, in caso di mancata approvazione di un determinato provvedimento da parte del Parlamento (se il Governo cade e non si riesce a formarne uno nuovo, si procede allo scioglimento delle Camere e, di conseguenza, si ritorna al voto). Inoltre, nel sistema parlamentare il Governo può proporre leggi al Parlamento, cosa non possibile nel sistema presidenziale. Misure di razionalizzazione del parlamentarismo La forma di governo parlamentare corre il rischio di favorire l’instabilità governativa in quanto il governo è alla mercé del Parlamento e quindi dei partiti politici. Pertanto, per garantire la stabilità del governo, sono state individuate due strade^21 : rafforzare il governo nella figura del Capo del governo; oppure rafforzare la figura del Capo dello Stato. La prima strada è stata seguita nel Regno Unito attraverso la previsione di un sistema elettorale maggioritario uninominale a turno unico che ha favorito la formazione di maggioranze stabili. All’esito delle elezioni, il partito vincente governa e il capo del partito che ha vinto le elezioni è nominato dal sovrano capo del governo. Raramente si sono verificati nel Regno Unito governi di coalizione. In Germania , dopo l’avvento del nazismo, si è fatta strada l’idea che solo un governo stabile può evitare l’avvento di un governo autoritario. (^21) Dette anche misure di razionalizzazione del parlamentarismo.

Oltre che in Germania e in Spagna, diversi Paesi europei prevedono, al fine di assicurare la stabilità del governo, la primazia del capo del Governo, quali l’Austria, il Portogallo, Malta, l’Ungheria, la Slovacchia, la Romania, l’Estonia e la Lituania. Anche in Italia si manifesta da più parti la necessità di rafforzare l’Esecutivo; nella XVIII legislatura è stato presentato dal Governo un disegno di legge che introdurre la forma neoparlamentare del premierato, che prevede: l’elezione diretta del Capo del Governo; un premio di maggioranza alle liste che sostengono il Presidente eletto in modo da assicurare la stabilità dell’Esecutivo; la riduzione dei poteri del Capo dello Stato nell’ambito della formazione del Governo e, in particolare, nelle c.d. crisi di governo; e l’abolizione dei senatori nominati a vita. In Francia si è invece cercato di razionalizzare il parlamentarismo attraverso un rafforzamento dei poteri del Capo dello Stato; si parla pertanto di semipresidenzialismo (o anche di parlamentarismo a tendenza presidenziale), il quale, sulla base delle teorie di Maurice Duverger del 1970, si compone di tre pilastri: l’elezione diretta del Capo dello Stato; l’attribuzione al Capo dello Stato di poteri propri; e la sussistenza del rapporto di fiducia tra il Governo ed il Parlamento, per cui si tratta pur sempre di una forma di governo parlamentare. In Germania, la Costituzione di Weimar del 1919 prevedeva un Presidente della Repubblica eletto direttamente dal corpo elettorale per sette anni. Sia il Parlamento che il Presidente erano eletti direttamente dal popolo, per cui avevano entrambi la stessa legittimazione democratica. Il Presidente, tuttavia, poteva essere sospeso in caso di referendum indetto su richiesta dei due terzi del Parlamento: se l’esito era favorevole al Presidente, il Parlamento veniva sciolto, altrimenti il Presidente decadeva dalla carica. Il Presidente nominava e revocava i ministri, i quali erano legati al Parlamento da un rapporto di fiducia implicito. Erano previsti molti istituti di democrazia diretta, tra cui anche referendum di iniziativa presidenziale; in caso di necessità potevano essere adottate le c.d. ordinanze di necessità. Questa forma di governo sembra contraddittoria per via del fatto che ha attribuito al Presidente il potere di ordinanza, potere questo che in Franca era stato invece sottratto al sovrano nel 1830 nel passaggio dalla monarchia costituzionale alla monarchia parlamentare. Questo passaggio, del resto, era già avvenuto più di un secolo prima nel Regno Unito, dove era stato impedito al sovrano di adottare ordinanze in grado di sospendere la legge. Nel 1919 la Germania decise invece di attribuire il potere di ordinanza al Presidente della Repubblica in quanto eletto dal popolo e garante dell’unità nazionale.^24 Il sistema costituzionale di Weimar ebbe tuttavia esito fallimentare, come dimostrato dall’ascesa del nazismo. In Francia , la terza e la quarta Repubblica si caratterizzarono per una forte instabilità governativa. Si decise quindi di limitare il ruolo del Parlamento; questa scelta fu particolarmente sconvolgente, in quanto la Francia era il Paese che più di tutti aveva insistito sul principio della supremazia parlamentare, essendo il Parlamento l’organo che rappresenta la volontà del popolo. (^24) In altri termini, nel 1919 la Germania decise invece di attribuire il potere di ordinanza al Presidente della Repubblica per via della sua legittimazione democratica.

Alla fine degli anni Cinquanta si affermò sulla scena politica francese il generale Charles De Gaulle, fortemente stimato in Francia per i suoi successi nella seconda guerra mondiale. Chiamato a occuparsi della situazione politica^25 , De Gaulle accettò in cambio che si avviasse un processo di revisione costituzionale che limitasse lo strapotere del Parlamento. Negli anni Cinquanta si era infatti venuta a creare in Francia la stessa situazione che si era verificata negli anni Venti in Austria, dove lo strapotere dei partiti venne contrastato con una nuova Costituzione che limitava i poteri del Parlamento; anche in Francia si seguì la scelta austriaca. La nuova Costituzione del 1958, con cui nasceva la Quinta Repubblica, lasciava intatte le strutture democratico-rappresentative ma rafforzava i poteri del Capo dello Stato, che in un primo momento rimaneva comunque eletto dal Parlamento. Nel novembre 1958 il Parlamento elesse De Gaulle alla presidenza della Repubblica. De Gaulle si rese conto che il nuovo sistema politico francese non avrebbe potuto reggere in futuro senza Presidenti che godessero di ampia popolarità^26. Pertanto, ritenne necessario aumentare la legittimazione dei futuri Presidenti e accrescerne il ruolo attraverso la loro elezione diretta. Nel 1962 la riforma delle istituzioni fu quindi completata con una nuova legge che sanciva l’elezione diretta del Capo dello Stato da parte dei cittadini. In origine il Presidente era eletto per sette anni, mentre il Parlamento per cinque; potevano così facilmente verificarsi casi in cui il Presidente era di un orientamento politico diverso rispetto a quello maggioritario in Parlamento (c.d. cohabitation). Quando ciò si verifica il Presidente non guida più la politica del Paese, in quanto il Governo necessita comunque della fiducia del Parlamento; pertanto, in caso di cohabitation il ruolo del Presidente diviene analogo a quello del Presidente di una forma di governo parlamentare tradizionale, per cui diviene un potere neutro. Tuttavia, la cohabitation confligge con la costruzione che voleva un Presidente forte in grado di guidare la politica nazionale. Per superare questo inconveniente si è scelto nel 2000 di parificare la durata del mandato presidenziale con quella del mandato parlamentare; in questo modo è favorita la formazione di una maggioranza in Parlamento dello stesso orientamento politico del Presidente.^27 Il Presidente ha il potere di nominare e di revocare i ministri, compreso il primo ministro (con il quale condivide il potere esecutivo). Il primo ministro francese ha comunque poteri limitati rispetto che negli altri ordinamenti parlamentari, in quanto ad avere maggiore legittimazione politica è il Presidente. Quando il Presidente nomina un Governo, questo entra in carica senza ottenere la fiducia del Parlamento in quanto, trattandosi di un Governo del Presidente, la fiducia è presunta; tuttavia, il Governo può successivamente essere sfiduciato, ma solo a maggioranza assoluta. Il Presidente ha inoltre poteri propri che non necessitano della controfirma del Governo: può sciogliere il Parlamento, indire referendum, e dispone di poteri eccezionali in stato di crisi; il Presidente può quindi intervenire con ordinanze di necessità (anche se tutt’ora non si è mai (^25) Negli anni Cinquanta si verificò la crisi algerina: in Algeria, il più antico possedimento africano della Francia, abitato da oltre un milione di coloni francesi e considerato parte del territorio metropolitano, si delineò un forte movimento indipendentista represso duramente dai governi francesi. Nel maggio del 1958, quando si cominciò a delineare l’ipotesi di una trattativa con i ribelli, i francesi d’Algeria, appoggiati dai militari, minacciarono un colpo di Stato. Nel pieno della crisi, con procedura del tutto anomala, il Presidente della Repubblica Coty chiamò il generale De Gaulle, che da anni si era ritirato in orgoglioso isolamento, a formare un nuovo governo di coalizione. (^26) Popolarità di cui invece godeva De Gaulle. (^27) I casi di cohabitation possono ormai verificarsi raramente.

al sistema semipresidenziale francese del 1958. Anche in Romania, quindi, è presente un sistema parlamentare a tendenza presidenziale, con un Presidente eletto direttamente dal corpo elettorale. I poteri del Presidente sono tuttavia minori rispetto a quelli di cui dispone il Presidente francese, in quanto: può sciogliere le Camere solo qualora non si riesca a formare un nuovo governo; e nomina i membri del Governo solo dopo che questi hanno ottenuto la fiducia del Parlamento^32. In caso di approvazione di leggi di revisione costituzionale, queste devono essere sottoposte a referendum obbligatorio. Nel 2003 venne proposta una legge di revisione costituzionale che prevedeva il divieto per il Presidente di revocare i ministri; inoltre, la riforma prevedeva di aumentare la durata del mandato presidenziale da quattro a cinque anni, in modo da evitare la cohabitation (in quanto il Governo resta in carica per quattro anni). Sottoposta a referendum, la riforma costituzionale venne approvata dal corpo elettorale. La Costituzione della Romania, come la Costituzione di Weimer, prevede la possibilità di indire un referendum per destituire il presidente della Repubblica; inoltre, anche il Parlamento a maggioranza assoluta può destituire il Presidente, previo parere obbligatorio ma non vincolante della Corte costituzionale.^33 Nel 2012 in Romania si è svolto un referendum popolare per la destituzione del presidente di allora, Traian Băsescu. Il referendum si tenne il 29 luglio e fu indetto dal Parlamento rumeno dopo che Băsescu era stato sospeso per accuse di abuso di potere e di violazione della Costituzione. Il risultato del referendum mostrò una chiara maggioranza per la destituzione, con circa l’88% degli elettori favorevoli. Tuttavia, il quorum richiesto per validare il referendum non fu raggiunto, poiché la partecipazione fu inferiore al 50% degli aventi diritto. Di conseguenza, nonostante il forte supporto per la destituzione, Băsescu rimase in carica. Questa situazione evidenzia come il sistema rumeno accentui il rischio di gravi tensioni tra poteri dello Stato anziché diminuirli. Il Presidente ha inoltre il potere di indire referendum consultivi su problemi di interesse nazionale. Nel 2007 ci fu un referendum sulla legge elettorale volto a superare il sistema proporzionale; anche in questo caso la maggioranza dei voti fu favorevole ma non venne raggiunto il quorum di validità richiesto. Il sistema elettorale venne successivamente riformato dal Parlamento, che mantenne il sistema proporzionale seppur con la previsione di diversi correttivi. Nel 2009 venne indetto dal Presidente della Repubblica un referendum consultivo per il superamento del bicameralismo e la riduzione dei parlamentari. Il referendum vide grande partecipazione e gli elettori si mostrarono in maggioranza favorevoli alla riforma; il Parlamento non ha tuttavia dato seguito al referendum. Elezione e poteri del Capo dello Stato Molti Stati dell’Unione europea prevedono l’elezione diretta del Capo dello Stato ad opera del corpo elettorale, mentre altri ne prevedono l’elezione ad opera di un organo rappresentativo^34. (^32) Dal quale vengono eletti. (^33) Può quindi verificarsi una complicata situazione di scontro tra questi due poteri politici (il Presidente ed il Parlamento). (^34) Quali Lettonia, Estonia, Ungheria, Grecia e Malta.

In Italia e in Germania, oltre al Parlamento, contribuiscono all’elezione del Presidente anche dei delegati rappresentanti degli enti locali. Sebbene la forma repubblicana sia quella maggiormente adottata, l’Unione europea comprende sei monarchie: la Danimarca, la Svezia, la Spagna, i Paesi Bassi ed il Belgio. Pertanto, in Europa si vi sono in totale otto monarchie contando anche il Regno Unito e la Norvegia (che non fanno parte dell’UE). Quanto più il Capo dello Stato ha una legittimazione democratica diretta tanto più aumenta il suo potere e il suo ruolo all’interno dei rapporti tra istituzioni. Per evitare un Capo dello Stato forte e garantirne quanto più la neutralità, in Italia si è addirittura instaurata una prassi che impediva la rielezione del Presidente della Repubblica. Questa prassi ha retto fino al 2013, quando venne rieletto Giorgio Napolitano; inoltre, anche il successore di Napolitano, Sergio Mattarella, è stato rieletto nel 2022. Questa situazione mina la previsione che vuole un Presidente della Repubblica non eccessivamente popolare in modo da mantenere l’immagine di figura super partes. Anche in Germania il Presidente Frank-Walter Steinmeier, in carica dal 2017, è stato rieletto nel 2022 per il suo secondo mandato. Nei sistemi monarchici il Capo dello Stato non ha alcuna legittimazione democratica e ricopre tale carica a vita (salvo abdicazione) in base al principio di successione dinastica, per cui il potere è legittimato da un diritto proprio del sovrano. La figura di un Capo dello Stato privo di alcuna legittimazione democratica è tuttavia accettata per via del fatto che il sovrano dispone esclusivamente di poteri neutri.^35 Il Capo dello Stato dispone tipicamente di tre poteri : il potere di nomina del governo, il potere di sciogliere le Camere ed il potere di promulgare le leggi. Il primo potere tipico del Capo dello Stato consiste nella nomina del Governo. Ne è un’eccezione la Svezia, dove dal 1975 il Re non esercita più questo potere che è invece attribuito al Presidente del Parlamento. Negli altri Stati europei il Governo è nominato dal Capo dello Stato su indicazione dei partiti politici, ed eventuali crisi di governo possono essere risolte solo dagli stessi partiti politici e non dal Presidente. Ci sono casi in cui il Governo è prima eletto dal Parlamento e solo successivamente nominato dal Capo dello Stato, come in Spagna, in Germania, in Finlandia, in Bulgaria e in Romania. In Italia, il Presidente della Repubblica nomina il Governo a seguito di consultazioni^36 volte a individuare un Esecutivo che possa ottenere la fiducia del Parlamento. In Portogallo e in Francia il Governo è nominato dal Presidente ed entra in carica senza che sia votata la fiducia, la quale è presunta. A Cipro non è previsto il rapporto di fiducia e il Presidente (espressione della maggiorana greco- cipriota) nomina il governo in accordo con il vicepresidente (espressione dei turco-ciprioti). Il secondo potere tipico del capo dello Stato è quello di sciogliere le Camere. (^35) Il Re deve comunque ingraziarsi la popolazione giorno per giorno, per cui il Re deve agire meglio di un Presidente della Repubblica. Non a caso, le monarchie europee sono diventate Repubbliche quando la maggioranza della popolazione non si è più riconosciuta nel sovrano. (^36) Per cui non può nominare chi vuole.