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15 aprile ’ La chiave di lettura che utilizzeremo resta la natura difficile da definire dell’unione europea che sta a metà strada tra una sorta di federazione e un’organizzazione internazionale. Questa natura sui generis si riflette anche nel sistema delle competenze. Competenze Trattato sull’Unione europea (TUE) Articolo 4
- In conformità dell'articolo 5, qualsiasi competenza non attribuita all'Unione nei trattati appartiene agli Stati membri.
- L'Unione rispetta l'uguaglianza degli Stati membri davanti ai trattati e la loro identità nazionale insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e regionali. Rispetta le funzioni essenziali dello Stato, in particolare le funzioni di salvaguardia dell'integrità territoriale, di mantenimento dell'ordine pubblico e di tutela della sicurezza nazionale. In particolare, la sicurezza nazionale resta di esclusiva competenza di ciascuno Stato membro. articolo 4 paragrafo 2 subito fissa una garanzia per gli stati: il fatto cioè che l’unione non soltanto rispetta l’uguaglianza degli stati membri tra di loro, ma rispetta che la loro identità nazionale, quale essa risulta dalla loro struttura fondamentale, politica e costituzionale. Ci sono alcune funzioni pubbliche che vengono qualificate come funzioni essenziali dello stato e rispetto alle quali l’unione europea fa un passo indietro.
- In virtù del principio di leale cooperazione , l'Unione e gli Stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente nell'adempimento dei compiti derivanti dai trattati. Gli Stati membri adottano ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell'Unione. Gli Stati membri facilitano all'Unione l'adempimento dei suoi compiti e si astengono da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dell'Unione. leale cooperazione: una collaborazione ispirata a buona fede tra unione e gli stati e in particolare l’obbligo per gli stati di adottare ogni misura necessaria per l’esecuzione degli obblighi derivanti in capo ad essi stati dei trattati dell’unione oppure da atti adottati da istituzioni dell’unione in conformità dei trattati. Qui c’è un obbligo nei confronti degli stati di cooperare con l’Unione Europea. Principio di carattere generale che più volte in via interpretativa è stato utilizzato per rafforzare la pregnanza del diritto dell’unione europea nei confronti degli stati e appunto del dovere degli stati di non ostacolare l’Unione Europea. Articolo 5 (TUE)
- La delimitazione delle competenze dell'Unione si fonda sul principio di attribuzione. L'esercizio delle competenze dell'Unione si fonda sui principi di sussidiarietà e proporzionalità.
- In virtù del principio di attribuzione , l'Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi competenza non attribuita all'Unione nei trattati appartiene agli Stati membri. ribadisce e definisce il principio di attribuzione. L’unione europea nasce come organizzazione internazionale; non ha la pretesa di regolare l’intero novero degli interessi della comunità territoriale di riferimento. Nasce con alcune funzioni che gli stati gli hanno trasferito in forza dei trattati. Il suo ruolo è quello stabilito nei trattati e non di più. Questo ruolo è piuttosto ampio. Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) Articolo 3 accezione di sovranità è quasi totale. Gli stati rinunciano a legiferare e esercitano i loro poteri di governo di queste materie congiuntamente attraverso l’unione europea, esclusivamente attraverso l’unione europea.
- L'Unione ha competenza esclusiva nei seguenti settori: a) unione doganale ; l’unione europea è uno spazio unico. C’è un’unica disciplina dei diritti doganali applicata dalle amministrazioni nazionali. Se una merce è entrata nel mercato unico, all’interno del mercato unico circola liberamente. Lo stesso vale per la merce prodotta internamente al mercato unico. b) definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno; c) politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l' euro ; nessuno stato membro ha una politica monetaria. d) conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca; e) politica commerciale comune.
- L'Unione ha inoltre competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali allorché tale conclusione è prevista in un atto legislativo dell'Unione o è necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno o nella misura in cui può incidere su norme comuni o modificarne la portata. Quali sono queste materie? (vedi elenco) Articolo 4, § 1-2 Le competenze concorrenti funzionano diversamente dall’art. 117 comma terzo della costituzione. In questi casi atti giuridicamente vincolanti possono essere adottati sia dall’unione, sia dagli stati membri. Però gli stati membri possono intervenire solo se e nella misura in cui il diritto dell’unione europea lo consente. Se l’unione europea ha deciso di non legiferare in una di queste materie oppure se l’unione europea ha deciso di legiferare in queste materie ma ha decido di lasciare determinati spazi di scelta agli stati nazionali allora gli stati membri potrebbero adottare atti giuridicamente vincolanti.
- L'Unione ha competenza concorrente con quella degli Stati membri quando i trattati le attribuiscono una competenza che non rientra nei settori di cui agli articoli 3 e 6.
Esempio. La concorrenza è una delle materie cardine dell’unione europea. E i trattati europei contengono la definizione di due tipiche condotte anti concorrenziali delle imprese:
- Abuso di posizione dominante
- Intese restrittive della concorrenza (??) La definizione giuridicamente più importante di questi due fenomeni economici è scritta nei trattati. Nei trattati c’è scritto chi e come può intervenire per reprimere questi comportamenti: LA COMMISSIONE EUROPEA (interviene, vigila, sanziona); Per realizzare pienamente la concorrenza bisognava fare un passo in più. Occorreva non soltanto reprimere le condotte appena elencate, ma occorreva intervenire prima mediante un controllo sulle concentrazioni tra imprese. I trattati non prevedevano un controllo sulle concentrazioni. Si è fatto ricorso a questa clausola per introdurre una disciplina europea delle concentrazioni. Competenze di completamento L’unione europea dispone anche di ulteriori competenze più deboli (competenze di coordinamento o completamento) il cui potere normativo spetta agli stati membri; può però l’unione europea (pur non potendo disciplinare queste materie) sostenere e coordinare l’azione degli stati membri ad esempio stanziando risorse proprie a supporto degli interventi degli stati membri, favorendo lo scambio di informazioni e il monitoraggio. Articolo 6 L'Unione ha competenza per svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare l'azione degli Stati membri. I settori di tali azioni, nella loro finalità europea, sono i seguenti: a) tutela e miglioramento della salute umana; b) industria; c) cultura; d) turismo; e) istruzione, formazione professionale, gioventù e sport; f) protezione civile; g) cooperazione amministrativa. ISTITUZIONI DI GOVERNO si è proceduto al di fuori di un sistema prestabilito con una struttura ibrida in cui convivono l’anima comunitaria e l’anima intergovernativa. I. CONSIGLIO EUROPEO = in origine non era nemmeno un organo, era una prassi. Era la prassi dei capi di stato e di governo (del vertice politico di ciascun paese) di riunirsi periodicamente per discutere dei grandi problemi politici dell’unione europea. Da questa prassi ad un certo punto è nato un vero e proprio organo che è appunto il Consiglio Europeo. Riunisce i Capi di Stato e di governo dell’Unione europea Ha funzioni generali di indirizzo politico non ha poteri normativi; non si esprime attraverso atti normativi, ma mediante documenti nei quali delinea indirizzi generali per lo sviluppo dell’azione politica dell’unione europea. Fino all’entrata in vigore del trattato di Lisbona (2009), il consiglio europeo era presieduto a turno, a semestri dai vari capi di stato dell’unione europea: questa è una prassi intergovernativa, internazionalista. Non è una prassi che garantisce granché l’operatività dell’organo presidenze instabili. Con il trattato si è introdotta una modifica e si è previsto che il consiglio europeo elegga un presidente che resta in carica due anni e mezzo. Presidente stabile che è una delle alte cariche rappresentative dell’unione europea. Il suo ruolo è quella di capo dello stato con poteri anche di indirizzo politico (= DONALD TUSK, politico polacco). Una personalità politica molto forte alla presidenza di questo organo avrebbe un significato politico molto forte. Anche in questi aspetti si celano equilibri molto importanti.
II. PARLAMENTO EUROPEO
- Eletto a suffragio universale e diretto (libero e segreto) dai cittadini europei;
- Sede principale è a Strasburgo, ma la maggior parte delle attività ha luogo a Bruxelles; Composto da massimo 750 membri , suddivisi tra gli Stati membri secondo un criterio di proporzionalità demografica regressiva non ha un numero fisso. I trattati determinano un numero massimo dei membri del parlamento e le regole per la ripartizione dei seggi tra gli stati membri. I seggi vengono suddivisi tra i vari stati attraverso un atto approvato dal consiglio europeo su iniziativa del parlamento. Il numero esatto viene stabilito periodicamente attraverso un atto distinto del consiglio europeo su iniziativa del parlamento stesso. Qual è il criterio di divisione? Criterio di proporzionalità demografica regressiva = a ciascuno stato si da un numero di parlamentari corrispondente alla propria consistenza demografica però garantendo che anche gli stati più piccoli abbiano un certo contingente di parlamentari con effetti piuttosto singolari. Esempio: Germania: 80.5 mln ab. 99 seggi Malta: 421.000 ab. 6 seggi Questa proporzionalità demografica è fortemente regressiva (abitanti: seggi) gli abitanti di malta sono molto più rappresentati degli abitanti della repubblica federale della Germania. Finora non era chiaro se il regno unito avrebbe partecipato alle elezioni dell’unione europea. Se il regno unito non partecipa bisogna distribuire i parlamentari del regno unito. Le tre funzioni classiche dei parlamenti sono:
- Funzione legislativa : di norma, condivisa con il Consiglio la funzione legislativa è ormai condivisa con il consiglio in quasi tutte le materie. In ciascuna materia il dosaggio cambia dei poteri rispettivi del parlamento europeo e del Consiglio. Però la regola generale è la cosiddetta CO – DECISIONE , per cui l’approvazione di un atto normativo deve essere condivisa tra il consiglio e il parlamento europeo. Se non si raggiunge questo consenso si apre una procedura politica di concertazione per cercare di arrivare a una decisione paritaria. (Il parlamento decide e spesso emette decisioni contrastanti con il Consiglio). - Funzione di bilancio : condivisa con il Consiglio il parlamento ha un ruolo soltanto consultivo quando si tratti della disciplina delle cosiddette risorse che devono alimentare il bilancio dell’Unione europea. ( La disciplina delle fonti sotto il controllo degli stati con un ruolo marginale dell’UE) Come si alimenta il bilancio dell’Unione Europea? I cespiti principali sono l’iva (trattato comunitarizzato, cioè la disciplina è stabilita in gran parte dall’UE), i dazi doganali e i prelievi agricoli ; e poi c’è un contributo che gli stati ogni anno versano all’unione europea. Se parliamo di bilancio in senso stretto (programmazione delle entrate e uscite), l’approvazione del quadro finanziario pluriennale (7 anni) richiede l’approvazione del parlamento europeo e così pure anche l’approvazione di ciascun bilancio annuale dell’unione europea. È il parlamento su impulso/raccomandazione del consiglio che da atto alla commissione europea al termine di ciascun esercizio finanziario della corretta esecuzione del bilancio; è la cosiddetta procedura di scarico del bilancio. (Approvazione simile a quella del rendiconto in sede nazionale.)
- Funzione di indirizzo (rapporto di fiducia) : il parlamento elegge il Presidente della Commissione e conferisce e revoca la fiducia alla Commissione.
- Presidente proposto dal Consiglio europeo (sulla base dei risultati delle elezioni del parlamento) e viene eletto dal Parlamento; I partiti europei indicheranno i loro spitzenkandidaten: ogni partito ha indicato chi vorrebbe eleggere presidente della commissione europea.
- il Presidente e il Consiglio propongono i nomi dei Commissari; il Parlamento li approva, conferendo la fiducia alla Commissione esame dei vari candidati alla commissione (un vero e proprio esame con delle domande e possibili bocciature); il Consiglio europeo nomina la Commissione;
- il Parlamento, a 2/3 dei voti espressi e con la maggioranza dei componenti, può obbligare la Commissione alle dimissioni Quali poteri ha la commissione europea?
- Potere di iniziativa : anche in materia legislativa e di bilancio ma la caratteristica dell’unione europea è che solo la commissione ha il potere di iniziativa, nessun altro. È solo la commissione che decide se e quando e come inizia un certo processo di decisione politica e che valuta se i tempi sono maturi per una determinata proposta. Se la commissione non è di questo avviso, il procedimento non parte. Elemento importante di distinzione rispetto ai sistemi nazionali.
- Potere esecutivo : per garantire uniformità nell’esecuzione del diritto UE sovrintende alla applicazione del diritto dell’unione europea; è il vertice dell’apparato amministrativo (32000 funzionari) dell’unione europea. La gran parte dell’attività dell’applicazione del diritto dell’unione europea la fanno gli stati membri, l’amministrazione degli stati membri. E la commissione europea con un apparato così esiguo (modesto/scarso) ha un ruolo di supervisione: verifica che gli apparati nazionali funzionino correttamente. I gran parte si tratta di una co amministrazione con le amministrazioni nazionali. La commissione non è titolare di poteri normativi propri anche se gli atti normativi dell’UE possono attribuirle poteri regolamentari.
- Poteri di controllo : può avviare procedure di infrazione procedura mediante la quale nei casi previsti dal diritto UE, può applicare sanzioni (es. antitrust ) la commissione chiede alla corte di giustizia di accertare che uno stato membro ha disatteso i propri obblighi. Quindi non ha autonomamente il potere di dichiarare e sanzionare questa infrazione: può avviare davanti alla corte di giustizia la procedura di infrazione che si articola in tre fasi: o c’è una prima fase in cui la commissione si confronta con lo stato membro. Se non è soddisfatta dei chiarimenti ricevuti dallo stato membro allora avvia un primo giudizio davanti alla corte di giustizia; il giudizio si concluderà con la dichiarazione che lo stato ha oppure non ha violato un determinato obbligo. o Se la violazione persiste la commissione avvierà un secondo procedimento in esito al quale potrà essere applicata nei confronti dello stato una sanzione. (E il terzo? Bo sono poteri di controllo nei confronti dello stato. Dispone anche di poteri di controllo nei confronti dei cittadini. Es. anti trust: penetranti provvedimenti di sanzioni pecuniarie. Diverse tipologie di Fonti del diritto che appartengono all’unione europea:
- Diritto primario : TUE e TFUE sono i trattati. Se noi guardiamo al diritto vigente possiamo trovarne due.
- Diritto secondario (o derivato: perché ha la sua legittimazione nei trattati) composto da regolamenti e dalle direttive, quindi da atti normativi adottati dalle istituzioni dell’unione europea in virtù dei trattati. Perché i trattati attribuiscono alle istituzioni europee poteri normativi in determinate materie. Come vengono approvati questi atti? Secondo procedure normalmente di co decisione tra consiglio e il parlamento europeo salvo eccezioni. Coesistenza tra elementi comunitari e intergovernativi. Come si fanno a modificare i trattati? La regola generale dei trattati internazionali è il consenso all’unanimità: si negozia tra gli stati e poi ciascuno stato deve manifestare la propria volontà di aderire a un certo testo (diverso dalle procedure riguardo ai trattati dell’unione europea).
- Diritto primario : TUE e TFUE
TUE, art. 48 Procedure di revisione dei Trattati c’è una procedura ordinaria e due procedure semplificate: Ordinaria : (Convenzione) – Conferenza intergovernativa – Ratifiche Assomiglia molto alla tipica matrice internazionalistica. Qui il baricentro sono: una conferenza intergovernativa (in cui tutti i governi degli stati membri decidono di aderire al testo del trattato) e le ratifiche nazionali (la decisione di ciascun stato membro di dare seguito alla volontà espressa dal suo governo nazionale e di accettare la modifica del trattato. È possibile che se una modifica è una modifica organica (ad esempio una riscrittura complessiva dei trattati) si riunisce una convenzione (prima della conferenza intergovernativa, ratifiche ecc.). Cos’è una convenzione? È un’assemblea composta da rappresentanti delle istituzioni nazionali e comunitarie che si riuniscono e discutono e definiscono un primo testo di trattato. Semplificate :
_- Per la Pt. III TFUE: Consiglio europeo – Ratifiche
- Per le procedure o le maggioranze di approvazione di determinati atti: Consiglio europeo –_ Parlamento europeo – non opposizione dei Parlamenti nazionali Una procedura semplificata è prevista per le modifiche della parte terza del TFUE: disciplina delle singole competenze e delle singole funzioni dell’unione europea. Se si vuole intervenire su questa parte dei trattati e sempre che non si vogliano estendere le competenze dell’unione europea, si può procedere con una procedura semplificata: la modifica del trattato viene semplicemente approvata dal consiglio europeo all’unanimità. Comunque occorre la ratifica a posteriori dei singoli stati membri. In un ambito ancora più ristretto quando si tratta di disciplinare procedure di approvazione determinati atti dell’unione europea oppure quando si tratta di modificare le maggioranze richieste per l’approvazione di certi atti in questi casi si può seguire una procedura ancora più spedita. Procedura della PASSERELLA = è particolarmente spedita. Qui le istituzioni nazionali non entrano. La modifica viene approvata all’unanimità dal consiglio europeo e poi dev’essere approvata dal parlamento europeo. Tuttavia è sufficiente che anche un solo parlamento nazionale prenda l’iniziativa di opporsi perché la procedura si fermi. TUE Articolo 49 adesione di nuovi stati all’UE (richiede trattati): matrice internazionalista Ogni Stato europeo che rispetti i valori di cui all'articolo 2 e si impegni a promuoverli può domandare di diventare membro dell'Unione. Il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali sono informati di tale domanda. Lo Stato richiedente trasmette la sua domanda al Consiglio , che si pronuncia all' unanimità , previa consultazione della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo , che si pronuncia a maggioranza dei membri che lo compongono. Si tiene conto dei criteri di ammissibilità convenuti dal Consiglio europeo. Le condizioni per l'ammissione e gli adattamenti dei trattati su cui è fondata l'Unione, da essa determinati, formano l'oggetto di un accordo tra gli Stati membri e lo Stato richiedente. Tale accordo è sottoposto a ratifica da tutti gli Stati contraenti conformemente alle loro rispettive norme costituzionali. quindi c’è una prima fase che si svolge all’interno dell’unione europea e che coinvolge tutte e tre le istituzioni: consiglio, commissione e parlamento. Ma poi è necessario un accordo tra tutti gli stati già membri e il nuovo aderente; basta che una dica no che non si fa. TUE
Articolo 352 Per esercitare le competenze dell'Unione, le istituzioni adottano regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni e pareri. (Di raccomandazioni, pareri e decisioni non ci occuperemo). Ci occuperemo solamente di regolamenti e direttive (gli unici atti vincolanti che possono avere portata generale e astrale): Il regolamento ha portata generale. Esso è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri la fattispecie normativa che assomiglia al modello classico della fonte del diritto. Il regolamento è obbligatorio e le regole che esso pone sono vincolanti per tutti. I suoi effetti non richiedono la mediazione di un atto normativo dello stato nazionale, è direttamente applicabile. Immediatamente proietta la sua efficacia qualificatoria sulle fattispecie concrete senza bisogno che qualcuno gli apra la porta. Esempio. Regolamento europeo sulla privacy ( general data protection regulation: GDPR ). È un regolamento che disciplina la tutela dei dati personali. È una disciplina organica della riservatezza che vale in modo uniforme per tutta l’EU. STRUMENTO DI UNIFORMAZIONE: regole uniformi subito per tutta l’unione europea. La direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi (…) vincola gli stati a cui è rivolta. Pone un obbligo non in capo ai singoli cittadini, crea una situazione giuridica soggettiva in capo a uno stato membro: l’obbligo di raggiungere un determinato risultato che è la stessa direttiva a definire. Lo stato membro sceglie lui come assolvere a questo obbligo, con quali atti nazionali (es. anche una semplice circolare). Esistono norma dell’unione europea dotate di: Efficacia diretta norme dell’UE creano situazioni giuridiche soggettive in capo ai singoli cittadini. Appartiene
- normalmente ai regolamenti = sono immediatamente applicabili. Ha anche affetto diretto.
- eccezionalmente alle direttive = (vedi sotto)
- ad alcune norme dei trattati = quando il trattato crea un diritto in capo ai cittadini il trattato ha effetto diretto (esempio. Libertà di circolazione delle merci all’interno dell’unione europea. Se un imprenditore vuole far circolare merci e si scontra con una norma nazionale potrà rivendicare il diritto che è a lui attribuito dall’ordinamento dell’UE prevalente sulla legislazione nazionale.) Comporta
- disciplina diretta delle fattispecie considerate e produzione diretta di situazioni giuridiche individuali
- disapplicazione di norme interne riguardanti le fattispecie e anche di norme costituzionali, fermi restando i principi costituzionali supremi e irrivedibili Anche le direttive possono dispiegare efficacia diretta. Questo è contraddittorio con quanto detto prima perché abbiamo detto che la direttiva crea un obbligo solo nei confronti degli stati. Problema: le direttive finché non vengono recepite dagli stati membri rimangono in un certo limbo. Infatti viene stabilito un termine. Ma cosa succede se lo stato resta inerte?
Procedura di infrazione ci vuole però un’eternità. Non è molto efficace. Allora la corte di giustizia in via interpretativa facendo leva sull’obbligo di leale collaborazione si è inventata il seguente principio:
- se il termine per il recepimento della direttiva è scaduto
- se il contenuto della direttiva è chiaro e incondizionato nei suoi contenuti
- se è prevista una situazione di vantaggio per i cittadini nei confronti degli stati allora la direttiva dispiega effetto diretto: lo stato non può negare al cittadino questo diritto. Quando queste condizioni non ricorrono ad esempio perché la direttiva non disciplina un rapporto verticale (stato – cittadino), ma orizzontale (tra cittadino e altri soggetti privati) non è possibile applicare efficacia diretta. Tuttavia in questi casi colui che è danneggiato può chiedere un risarcimento del danno. Non otterrà ciò che la direttiva garantisce, ma un ristoro. Strumenti molto potenti affinché le direttive vengano recepite tempestivamente. Rapporto costituzionale diretto tra il singolo e l’unione europea. Non è così con le istituzioni internazionali normalmente. Costituzionalismo multilivello = rapporti costituzionali simili a quelli che i singoli intraprendono con le autorità di livello del proprio stato che intercorrono invece con l’unione europea. Analogamente a quanto avviene con lo stato. Con dei rapporti istituzionali discendenti e ascendenti. CORTE DI GIUSTIZIA Questa corte di giustizia è in realtà un’istituzione composita. Contiene più corti al suo interno:
- corte di giustizia in senso stretto è composta da 1 membro per ciascuno stato dell’unione nominato per 6 anni dai governi nazionali. Deve trattarsi di persone che assicurino indipendenza ed elevata qualificazione e inoltre la scelta nazionale deve avvenire previo parere di un apposito comitato composto da ex membri della corte e altri magistrati nazionali e giuristi per assicurare che gli stati membri scelgano candidati accettabili. La corte di giustizia opera con l’assistenza di 8 avvocati generali: sono nominati in modo analogo ai giudici. Svolgono una funzione preparatoria: per ogni causa, prima della decisione della corte di giustizia, un avvocato generale rende un’opinione che è un lungo documento nel quale consiglia alla corte di giustizia su come la questione debba essere decisa. È una sorta di magistrato aggiuntivo senza poteri decisori, con una funzione di approfondimento e di supporto. - tribunale di primo grado
- giudici speciali (tribunali specializzati: tribunale della funzione pubblica) Funzioni Vigila sul rispetto del diritto UE da parte degli Stati attraverso la procedura di infrazione - Ricorsi per infrazione Vigila sul rispetto del diritto UE da parte delle istituzioni UE è il giudice competente a giudicare della legittimità degli atti dell’unione europea. Varie tipologie di giudizio:
- Ricorsi in carenza = viene contestata un’omissione illegittima da parte di un’istituzione dell’unione europea.
- Ricorsi per annullamento di atti dell’UE = classico modello di giudizio impugnatorio del diritto amministrativo. Questo atto può essere impugnato da un’istituzione dell’UE, da uno stato membro. In alcuni casi anche da soggetti privati. - Giudizi su responsabilità risarcitoria dell’UE = se l’unione europea viola un obbligo contrattuale oppure causa un danno extracontrattuale (civile) è possibile un risarcimento.
Non tutte le fonti sono atti. Ci sono fonti che sono dei fatti. Non sono documenti deliberati ma vicende di fatto, al cui verificarsi si collegano effetti normativi. Tipica fonte fatto è la consuetudine, composta da due elementi: la costante ripetizione di un comportamento (usus) accompagnata dalla convinzione che quel comportamento sia giuridicamente doveroso (non moralmente o socialmente) (opinio iuris ac necessitatis) (2 elementi: soggettivo e oggettivo). Tutti gli ordinamenti nascono consuetudinari. Oggi le fonti-fatto sono molto poche, con importanza marginale: raramente emerge la consuetudine come componente dei contratti. Si discute se determinate prassi siano da considerare consuetudini o meno in ambito costituzionale (es: consultazioni del Presidente della Repubblica prima di insediare il Governo: sono consuetudini, quindi giuridicamente doverose, o sono solo una prassi, che viene tenuta in assenza di un dovere giuridico? – Con una Costituzione scritta e articolata come la nostra, tutto ciò che non è scritto difficilmente può ritenersi soggetto ad una norma di rango costituzionale non scritta). C’è un ordinamento in cui la consuetudine ha ancora molta importanza: l’ordinamento internazionale, che è ancora largamente basato su norme consuetudinarie (unica fonte normativa che vincola tutti i paesi sovrani membri - l’altra forma vincolante è il trattato, ma è per i soli paesi che vi aderiscono). Ordinamento = insieme delle norme che regolano la vita di una certa comunità. L’ordinamento contiene le cosiddette “ norme di riconoscimento ”, che designano le fonti del diritto. Ciascun ordinamento designa le proprie finti del diritto, e tali norme di riconoscimento consentono di riconoscere queste fonti del diritto. Inoltre, ciascun ordinamento rivendica in via esclusiva il potere di designare le proprie fonti = principio di esclusività. Le fonti del diritto introducono nuove norme giuridiche: quando parliamo di fonti del diritto come le abbiamo intese finora, parliamo di fonti di produzione del diritto del diritto (l’atto, approvato secondo certe modalità, o la vicenda di fatto, che creano/producono nuove norme giuridiche). Fonti di cognizione del diritto (strumenti mediante i quali si rende noto il contenuto delle fonti di produzione: non creano norme giuridiche ma presuppongono l’esistenza di una fonte e ne rendono noto il contenuto) [es: Gazzetta Ufficiale (rispetto a fonte di produzione: legge), Bollettino ufficiale della Regione (rispetto alla fonte: legge regionale), Raccolta di consuetudini della Camera di Commercio (rispetto a Consuetudini commerciali provinciali) etc.]. RILEVANZA DELLA NOZIONE Alcune norme giuridiche valgono (solo) per le fonti del diritto (di tutti i tipi).
1. Principio iura novit curia : es. «[n]el pronunciare sulla causa il giudice deve seguire le norme del diritto, salvo che la legge gli attribuisca il potere di decidere secondo equità» (art. 113 cod. proc. civ. ) 2. Interpretazione : «Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore. / Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato» (art. 12 disp. prel.) 3. Ricorso per cassazione : art. 111, comma VII, Cost. Esistono delle regole che valgono per tutte e sole le fonti del diritto: norme comuni. Statuto giuridico delle fonti del diritto:
- Principio iuria novit curia _ la curia (il giudice) da solo conosce il diritto: quando il giudice deve giudicare una controversia deve farlo procedendo alla qualificazione anonima della fattispecie. Deve ricercare autonomamente la norma da applicare. Le indicazioni delle parti suggeriscono quali siano queste norme, ma queste sono consigli, non obblighi. “Poiché il diritto esiste, il giudice deve applicarlo, e capire quale parte applicare”: riflesso dell’oggettività del diritto. Giudice, normalmente, non potrebbe allargare il novero dei fatti oggetto del giudizio al di fuori di ciò che le parti gli hanno sottoposto. Es: se una parte aziona un diritto di credito, si deve discutere di quel preciso diritto, non di altri: una volta che la controversia sia stata radicata, poi, il diritto da applicare ai fatti è scelto dal giudice in maniera autonoma; la legge da applicare è scelta in autonomia. Si pone da solo il problema di qualificare la fattispecie).
La legge sono le fonti del diritto. Ufficiosità della ricerca delle fonti vale per tutte le fonti del diritto pertinente (dai regolamenti comunali alla Costituzione). Il giudice deve autonomamente consultare l’intero novero delle fonti per identificare quella applicabili. Parti non devono fare niente, non devono provare l’esistenza del diritto: possono, se vogliono, fare appello ad una o più normative, ma non hanno l’onere della prova.
- Interpretazione delle fonti del diritto _ ci sono regole interpretative generali: interpretazione letterale, per le fonti atto, è sempre il punto di partenza. Ma questa non è mai sufficiente. Serve anche interpretazione teleologica (intenzione del legislatore): ogni norma giuridica ha una funzione nel contesto dell’ordinamento; risolve un conflitto di interessi e cerca di stabilire quando più interessi concorrono su una medesima utilità, quali devono essere soddisfatti e a quali condizioni. Ratio legis + testo della legge. Interpretazione non va intesa in senso storico (cosa volevano dire gli autori), ma in maniera oggettivata (funzione della legge nel contesto dell’ordinamento). Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo a disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali. L’ordinamento deve essere completo e sistematico: deve consentire di qualificare ogni fattispecie, ed essere coerente al suo interno (si parla di interpretazione sistematica, quando si interpreta la legge nel modo più coerente con il resto del sistema). Nel caso in cui non si trovi un testo normativo specificamente applicabile, si può fare riferimento all’analogia. Analogia legis (riferimento ad una legge analoga) ed analogia iuris (riferimento ai principi generali dell’ordinamento).
- Ricorso per Cassazione, sempre consentito per questioni di diritto. Dinnanzi alla cassazione si può denunciare; è costituzionalmente garantito il diritto di denunciare l’erronea interpretazione e applicazione di una legge da parte di un giudice in una sentenza. Motivi di diritto: se il giudice ha sbagliato non su un punto di fatto, ma sull’interpretazione e applicazione di una norma di diritto, allora si potrà chiedere alla Cassazione di rettificare la sentenza o il provvedimento restrittivo della libertà personale in questione. Si vuole garantire uniformità nell’applicazione ANTINOMIE Esistono poi delle altre regole all’interno dello statuto giuridico, le regole sulle antinomie. Incompatibilità tra norme giuridiche applicabili alla stessa fattispecie. CRITERI DI SOLUZIONE 1. Criterio gerarchico (e di competenza) F invalidità 2. Criterio cronologico: «Le leggi non sono abrogate che da leggi posteriori per dichiarazione espressa del legislatore, o per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti o perché la nuova legge regola l'intera materia già regolata dalla legge anteriore» (art. 12 disp. prel.) F abrogazione 3. Criterio di specialità F deroga Antinomia _ Contrasto tra norme: situazione in cui, ad una stessa fattispecie, sono applicabili norme incompatibili. Soluzioni:
- Criterio gerarchico : la fonte inferiore non può contrastare con la fonte superiore, e ne consegue la sua invalidità (o illegittimità). Fonti secondarie non possono violare fonti primarie. Corollario: criterio di competenza _ fonte superiore ripartisce le competenze tra le fonti inferiori: se una delle fonti inferiori viola le ripartizioni delle competenze, questa fonte inferiore diventa illegittima per contrasto (es: materia dei rapporti tra stato e regione). [patologia – normalmente nell’ordinamento non dovrebbero verificarsi simili antinomie].
- Criterio cronologico , utilizzato per le fonti di pari grado: le disposizioni sono abrogate solo da leggi posteriori. Abrogazione : apposizione di un limite all’efficacia di una fonte nel tempo. Di regola, ogni fonte del diritto nasce, ed è destinata ad essere in vigore a tempo indeterminato, ma non è sempre così. Può accadere che una legge successiva voglia rivedere una determinata norma. È necessario seguire il criterio gerarchico. Due diversi casi:
- Nuova legge dichiara espressamente di abrogare una legge precedente. Disposizioni abrogative inserite in un testo normativo. Si può abrogare un’intera legge o solo delle sue parti (articoli).
Questa è un’interpretazione vincolante , a differenza di quella della Cassazione. Ha anche valenza retroattiva (è come se l’interpretazione autentica sia una modalità della retroattività: testo resta immutato, cambia la norma, il modo in cui deve essere interpretato. Prima la norma poteva essere interpretata in più modi, ora solo l’interpretazione autentica è legittima). Legislatore può farlo, con il limite della ragionevolezza. Esempio: Legge ambigua (pluralità di interpretazioni), contenziosi seriali (tante controversie), amministrazione resiste alle pretese dei cittadini che fanno ricorso. Quando il legislatore si rende conte che il contenzioso rischia di essere troppo oneroso per le casse dello stato, interviene con la legge di interpretazione autentica. Sarebbe stato meglio se fosse intervenuto subito, ma ora interviene a chiarire l’esito delle controversie. Solitamente si finisce davanti alla Corte Costituzionale o alla CEDU: cittadini si lamentano della violazione della ragionevolezza, dell’uguaglianza, del giusto processo etc. ESAME DELLE SINGOLE FONTI DEL DIRITTO COSTITUZIONI E LEGGI COSTITUZIONALI Articolo 138 Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione. Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge sottoposta a referendum non è promulgata se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi. Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti. Art. 138 e 139: revisione costituzionale. Art. 139 _ quali parti della Costituzione non possono essere abrogate o modificate; fissa un limite sostanziale alle possibilità di revisione costituzionale Art. 138 _ condizioni procedurali; limiti formali alle possibilità di modifica ed integrazione della Costituzione. Costituzione può essere modificata; è successo anche più volte (la più ingente è stata la modifica del Titolo V del 2001). Base è il procedimento legislativo ordinario: proposta di legge costituzionale, proponibile dagli stessi soggetti che possono proporre l’iniziativa legislativa per le leggi ordinarie, anche se di solito è il Governo o il Parlamento. Occorre che il testo sia votato da una camera e poi dall’altra con lo stesso identico testo. Ogni volta che c’è una modifica, il testo torna alla prima Camera tramite le “navette”. In questa fase non sono richieste maggioranze particolari. Ma, a differenza del procedimento ordinario, le leggi devono essere approvate per 2 volte da ciascuna Camera, in prima e in seconda lettura. Durante la seconda deliberazione, che deve avvenire non prima di 3 mesi dalla prima approvazione, è necessaria la maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera (= intervallo non minore di tre mesi). Ma.
- Se nella seconda lettura di ciascuna Camera si ottiene la maggioranza dei 2/3 dei componenti, allora, la legge costituzionale o di revisione costituzionale si considera approvata (limite alto: ampio consenso trasversale).
- Se si raggiunge la maggioranza assoluta, ma non quella dei due terzi, scatta il procedimento eventuale. La legge viene pubblicata nella Gazzetta Ufficiale a fini notiziali, ed entro 3 mesi può essere indetto un Referendum costituzionale, richiesto dalle minoranze politiche, sociali o territoriali (1/5 dei membri di una camera, 500.000 elettori, 5 consigli regionali). Se perviene la richiesta si celebra il referendum; altrimenti, dopo tre mesi, il Presidente della repubblica promulga la legge. Art. 75 _ Referendum abrogativo ha un doppio quorum: perché sia valido, devono presentarsi a votare la metà più uno degli aventi diritto di voto (esito valido, positivo o negativo). Altrimenti la legge non viene approvata, a prescindere dai sì e dai no, perché non si è raggiunto il quorum. Per il referendum abrogativo dell’articolo 138, non esiste in quorum strutturale, conta soltanto il numero di sì e no, qualunque sia il totale dei votanti alle urne. Perché si vuole fare in modo che una minoranza sufficientemente organizzata e radicata, sia in grado di opporsi ad una maggioranza forte. Strumento concepito con una funzione oppositiva, anche se sotto la veste di referendum approvativo. Riforme sono quasi sempre state approvate con i 2/3, perché, per evitare il referendum, si cercano modifiche che abbiano un ampio appoggio fin da subito. Nei 3 referendum solo la prima volta ha vinto il sì, anche se pochi avevano votato, mentre negli ultimi due casi ha prepotentemente vinto il no. Legge fallisce e non viene promulgata. Se il referendum non viene chiesto, la legge viene ugualmente promulgata. LEGGE e PROCEDIMENTO LEGISLATIVO COSTITUZIONE ITALIANA Articolo 70 La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere. Eccezioni: - referendum abrogativo (art. 75) - delega dell’esercizio della funzione legislativa al Governo (art. 76) - adozione di «provvedimenti provvisori con forza di legge» da parte del Governo, in casi straordinari di necessità e d’urgenza (art. 77) - «poteri necessari» conferiti al Governo in caso di guerra (art. 78) - Decreti di attuazione degli Statuti delle Regioni ad autonomia speciale (previsti dalle leggi costituzionali che hanno approvato gli Statuti speciali) Procedimento legislativo Serie coordinata di atti volti al perseguimento di un medesimo risultato finale: la legge formale. Fasi del procedimento legislativo: - Iniziativa legislativa - Deliberazione delle Camere - Promulgazione Iniziativa COSTITUZIONE ITALIANA Articolo 71 L’iniziativa delle leggi appartiene al Governo, a ciascun membro delle Camere ed agli organi ed enti ai quali sia conferita da legge costituzionale. Il popolo esercita l’iniziativa delle leggi, mediante la proposta, da parte di almeno cinquantamila elettori, di un progetto redatto in articoli.
- Possibili testi e relazioni di minoranza In assemblea Discussione generale Votazione sui singoli articoli (e sugli emendamenti) Votazione finale Proposta viene formata e viene depositata alla Camera o al Senato: inizia l’esame parlamentare, che può avvenire secondo diverse modalità. Bisogna che il parlamento esamini la proposta: Parlamento ha una sua agenda dei lavori, e stabilisce a quali proposte di legge dedicare del tempo, e quanto. Procedura ordinaria. Serve attenzione sui regolamenti parlamentari: la disciplina ordinaria di approvazione delle leggi è delineata dalla Costituzione in modo molto schematico _ Art. 72, commi 1, 2. Riferimento ai Regolamenti (= ciascuna camera ha un proprio regolamento adottato a maggioranza assoluta dei componenti - regolamento non è una legge: disciplina i procedimenti per l’approvazione delle leggi). COMMISSIONI PARLAMENTARI _ Istituto di importanza concreta. Ogni Camera ha una serie di commissioni permanenti, che devono sempre essere attive, e ciascuna di esse è competente per una materia (grossomodo, ciascuna corrisponde ad un Ministero). Ciascuna di queste commissioni è composta da un determinato n° di parlamentari, scelti rispettando gli equilibri politici dell’assemblea: la proporzione di seggi in commissione deve essere uguale alla ripartizione dei gruppi parlamentari al Governo. Gruppi parlamentari = associazione di parlamentari eletti nelle liste dello stesso partito o dello stesso movimento. All’inizio della legislatura, uno dei primi atti è la costituzione dei gruppi parlamentari da parte degli eletti. Tendenzialmente corrispondono ai partiti, raccolgono i parlamentari che si riconoscono in un partito. Lavoro delle commissioni è il lavoro legislativo: normalmente, nella procedura ordinaria, la proposta arriva al presidente della camera, che l’assegna ad una delle due commissioni (o assegna alle altre al facoltà di dare pareri). La commissione competente per materie esamina il testo in 3 letture: prima c’è un esame preliminare (discussione generale dei contenuti del testo - oppure esame di più proposte in una stessa materia per scegliere il testo base). Poi si vota sui singoli articoli , esaminando il testo della proposta. Tutti i componenti della commissione potranno proporre emendamenti, e si voterà su questi singoli emendamenti. Quando il testo avrà preso forma, la commissione approverà il testo definitivo ed una relazione (verrà dato il compito, ad uno dei commissari, di riferire all’aula del Parlamento sul lavoro della commissione). Il risultato sarà un nuovo articolato approvato dalla Commissione ed una relazione fatta da uno dei parlamentari in nome della commissione stessa. Possono essere proposte relazioni di minoranza, presentate dai commissari che fanno parte della minoranza di governo (ma hanno poche probabilità di passare in esame, perché non hanno i voti; mostrano, però, agli elettori come l’opposizione avrebbe trattato lo stesso argomento. FINE dell’esame in Commissione. Commissione non ha emesso solo un parere, ma ha messo proprio mano al testo della legge. Molte scelte politiche e molti accordi cruciali vengono fatti in questa fase (es: leggi di bilancio e Commissioni finanziarie). In assemblea, l’aula rifà la stessa cosa: una discussione generale sul progetto, un esame articolo per articolo e una votazione articolo per articolo anche sugli emendamenti, e infine una votazione finale. Quindi, si fanno 3 letture in ciascuna sede, Commissione ed aula. Anche in aula è possibile proporre emendamenti e/o modificare il testo. Promulgazione o rinvio – Pubblicazione COSTITUZIONE ITALIANA
Articolo 73 Le leggi sono promulgate dal Presidente della Repubblica entro un mese dall’approvazione. Se le Camere, ciascuna a maggioranza assoluta dei propri componenti, ne dichiarano l’urgenza, la legge è promulgata nel termine da essa stabilito. Le leggi sono pubblicate subito dopo la promulgazione ed entrano in vigore il quindicesimo giorno successivo alla loro pubblicazione, salvo che le leggi stesse stabiliscano un termine diverso. Articolo 74 Il Presidente della Repubblica, prima di promulgare la legge, può con messaggio motivato alle Camere chiedere una nuova deliberazione. Se le Camere approvano nuovamente la legge, questa deve essere promulgata. Poi c’è la promulgazione, da parte del presidente della repubblica, entro un mese dalla deliberazione, ed entrano in vigore dopo 15 gg dalla promulgazione, se non viene specificato diversamente nel testo della legge (= vacatio legis). Esame parlamentare: PROCEDURE SPECIALI COSTITUZIONE ITALIANA Articolo 72, comma III [Il regolamento di ciascuna camera p]uò altresì stabilire in quali casi e forme l’esame e l’approvazione dei disegni di legge sono deferiti a commissioni , anche permanenti, composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari. Anche in tali casi, fino al momento della sua approvazione definitiva, il disegno di legge è rimesso alla Camera , se il Governo o un decimo dei componenti della Camera o un quinto della commissione richiedono che sia discusso e votato dalla Camera stessa oppure che sia sottoposto alla sua approvazione finale con sole dichiarazioni di voto. Il regolamento determina le forme di pubblicità dei lavori delle commissioni. Due tipologie di procedure speciali:. Per commissione deliberante. Per commissione redigente Articolo 72, comma IV La procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi. Nella procedura ordinaria la Commissione opera in sede referente. La Costituzione consente, però, che si seguano anche procedure di verse da quella ordinaria. È ancora il regolamento di ciascuna camera che prevede le procedure legislative speciali, che hanno tempi più stretti, ma in cui cambia anche il procedimento (Art. 72, comma 3). Procedure speciali: 2 tipologie:
- Procedura per commissione deliberante: l’intero procedimento legislativo si svolge in seno alla commissione. L’aula non vota sul testo, il testo viene approvato dalla Commissione;
- Procedura intermedia - Procedura per commissione redigente: prevede che la commissione elabori ed approvi il testo, e che l’aula voti su quel testo ma solo con il voto di approvazione finale (può approvare o bocciare il testo, ma non può emendarlo).
