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RAGIONERIA DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
Il Sistema dei Controlli nella Pubblica Amministrazione: “Evoluzione e modernizzazione dei controlli interni ed esterni” INDICE CAPITOLO I: Aspetti normativi e strumenti d’attuazione che innovano il sistema dei controlli interni nell’ambito della Pubblica Amministrazione 1.0-La definizione di controllo e tipologie di controlli 1.1” I controlli interni ed esterni” 1.2-Quadro organizzativo generale dei controlli interni: il controllo di regolarità amministrativo contabile 1.3- Il controllo di gestione 1.4- Valutazione e controllo strategico 1.5- La valutazione dei dirigenti 1.6-Il ruolo della Corte dei Conti nei sistemi di controllo interno 1.7-Fondamenti Costituzionali, funzioni e legittimazione dei controlli 1.8- Evoluzione e modernizzazione del sistema normativo dei controlli nella P.A.
CAPITOLO II: I controlli esterni 2.1- I controlli esterni nella P.A. 2.2-Il ruolo della Corte dei Conti 2.3- La disciplina dei controlli esterni nella P.A. dopo il d.lg.s 174/ 2.4-Ragioneria generale – Uffici centrali di bilancio – ragionerie territoriali 2.5-I sistemi di misurazione e valutazione della performance (art. 7 D.lgs. 150/2009) Capitolo I Aspetti normativi e strumenti d’attuazione che innovano il sistema dei controlli nell’ambito della Pubblica Amministrazione 1.0-Definizione di controllo e tipologie di controlli Il Concetto di controllo trova fondamento all’interno della sfera privato-aziendale, attraverso lo sviluppo di sistemi manageriali di pianificazione e controllo gestionale messi in pratica dalle imprese. Gli atti di pianificazione e controllo strategico sono infatti considerate in chiave strettamente aziendale, delle vere e proprie attività di tipo amministrativo per altro ben collegate tra loro. Tuttavia il panorama dei controlli interni non si circoscrive solo attorno al controllo e alla gestione ma comprende una serie ben più ampia di tipologie che completano e ne esauriscono il quadro generale. Il riferimento attiene a tutte quelle tipologie di strumenti di controllo già utilizzati all’interno di un circuito aziendale e che sono state acquisite anche dalla Pubblica Amministrazione, sia da un punto di vista di strumenti normativi tramite l’evoluzione
altre norme non tenendosi in linea con i piani ( come nel caso delle responsabilità dei funzionari pubblici). Il controllo è teso al grado di raggiungimento degli obiettivi programmati da ciascuna Amministrazione, (controllo “obiettivato”), che riscontra la corrispondenza tra risultati attesi e quelli realizzati, in ossequio al principio del buon andamento, secondo l’art. 97 della Costituzione. Possiamo distinguere tra controlli sulle persone e/o sugli organi e controlli sugli atti, a seconda che l’attività di controllo riguardi il comportamento e la condotta degli enti pubblici o direttamente gli atti da essi emanati in modo da concepire l’attività amministrativa in termini di legalità. I controlli sugli organi prevedono : il controllo ispettivo, espressione di un potere di un’autorità sovraordinata volta a compiere indagini o accertamenti sull’attività delle amministrazioni controllate; il controllo sostitutivo semplice, che consiste nella sostituzione di un organo straordinario in quello ordinario nel compimento di certi atti; il controllo sostitutivo repressivo, che consiste nella temporanea cessazione dell’organo ordinario, sostituito da un organo straordinario; il controllo repressivo, che consiste in sanzioni applicabili alle singole persone o ai singoli organi. Nell’ambito dei controlli sugli atti, il soggetto controllore di solito interviene nella fase preliminare o in quello di integrazione dell’efficacia degli atti amministrativi. I controlli si distinguono in: a) controlli di legittimità , che fanno in modo di garantire che l’azione amministrativa venga svolta entro i limiti e gli scopi, secondo il procedimento e l’osservanza delle forme che la legge prescrive; b) controlli di merito , volti a garantire che l’azione amministrativa risponda a criteri di convenienza e di opportunità, sia sotto l’aspetto economico, che della rispondenza ai fini che si propone di conseguire l’autorità di amministrazione attiva.
In riferimento ai controlli di legittimità , otteniamo un’ulteriore distinzione in relazione al momento in cui il controllo viene esercitato: a) preventivi, quelli che si esplicano prima che l’atto già formato produca effetti giuridici; b) successivi, i quali si esplicano dopo che l’atto già formato ha iniziato a produrre i propri effetti allo scopo di evitare o impedire che questi ultimi si verifichino ulteriormente. 1.1-Controlli amministrativi interni ed esterni I primi sono svolti come attività interne dell’organizzazione amministrativa i cui atti o la cui attività sono oggetto di verifica e sono svolti da uffici della stessa amministrazione o dello stesso insieme di amministrazioni. I controlli interni, sono svolti tra amministrazioni diverse, rientrano nell’ambito della pubblica amministrazione intesa come apparato unitario e il cui fine immediato rispecchia la salvaguardia degli interessi dell’Amministrazione. La previsione del controllo, rientra nell’attività di auto-organizzazione volta ad ottimizzare il perseguimento dei fini sostenendo che la disciplina debba essere una prerogativa di ciascuna amministrazione. I controlli amministrativi esterni, invece, sono svolti da autorità o da soggetti esterni all’amministrazione, come ad esempio la Corte dei conti. La tipologia di controllo esterno più diffusa, nel nostro ordinamento, è il controllo preventivo di legittimità sugli atti amministrativi, mentre in un secondo momento si sono sviluppati i controlli successivi sui risultati di gestione. I controlli esterni, operati in posizione di estraneità ed indipendenza dell’organo di controllo rispetto al soggetto controllato, mirano alla tutela di interessi e valori obiettivi e non alla tutela di quelli perseguiti dal soggetto controllato i quali possiedono la forza reattiva volta all’impedimento.
- l’esclusione del controllo di regolarità amministrativa e contabile dalle strutture addette al controllo di gestione, alla valutazione dei dirigenti e al controllo strategico;
- il dovere di utilizzare per la valutazione dei dirigenti strutture o soggetti diversi da quelli cui è affidato il controllo di gestione. I controlli interni nella P.A. possono oltretutto suddividersi in due sottoclassi: controlli repressivi e controlli collaborativi: I controlli repressivi riguardano i controlli ispettivi e le verifiche della regolarità amministrativa e contabile di competenza del servizio finanziario e dell’organo di revisione; I controlli collaborativi sono rappresentati dalle incombenze affidate al nucleo di valutazione ed alla struttura di controllo interno di gestione. Chiaramente il senso dell’azione della vasta gamma di controlli che innesca il meccanismo giuridico e burocratico si concretizza in obiettivi che vengono prefissati affinchè l’azione risulti efficiente e concreta. Gli obiettivi generali del sistemi dei controlli interni ma anche esterni della Pubblica Amministrazione sono:
- Rendere maggiormente efficiente ed efficace la pubblica amministrazione, soprattutto nei termini di innalzamento della produttività e qualità delle attività amministrative;
- Promuovere forme di accountability interna ed esterna;
- Rafforzare l’autonomia e, al contempo, la responsabilità della dirigenza pubblica nei rapporti con il vertice politico;
- Assicurare maggiore trasparenza ed integrità̀ nelle amministrazioni pubbliche.
Il controllo interno è costituito da un insieme di mezzi, attività, procedure messe in atto per fornire una ragionevole garanzia del raggiungimento degli obiettivi dell’organizzazione. I soggetti dei controlli interni Qualsiasi sia l’attività di controllo che si vuole effettuare, è necessario che ci sia l’esistenza di almeno due soggetti: il controllato ha il compito di svolgere determinate funzioni o attività; il controllore invece ha il compito del riesame o della revisione dell’attività altrui, al fine di prevenzione, riparazione o supporto decisionale qualora si necessiti. In virtù delle numerose e progressive modifiche apportate nel tempo, individuiamo differenze tra i soggetti controllori tra il 1999 e il 2009. Per quanto attiene, invece, ai soggetti controllati, i modelli del 1999 e del 2009 non presentano rilevanti differenze. Entrambe le normative trovano diretta applicazione nei confronti delle amministrazioni centrali (ministeri, agenzie ed enti pubblici nazionali), escludendo autorità̀ amministrative indipendenti, società̀ partecipate e soggetti privati in funzione dell’amministrazione, in particolare possiamo notare l’evoluzione delle varie funzioni della disciplina nei seguenti due schemi:
Controllo di regolarità amministrativo- contabile Ragioneria generale dello Stato (ispettorati, uffici centrali del bilancio, ragionerie centrali dello Stato); revisori dei conti; collegi sindacali.
- D.Lgs. 150/ L’oggetto dei controlli interni nella Pubblica Amministrazione L’oggetto dei controlli riguarda singoli atti o attività: il controllo sugli atti , ha come oggetto la valutazione della sola legittimità o anche, in alcuni casi, della opportunità di un singolo atto amministrativo; il controllo sull’attività , è diretto invece a verificare l’attività amministrativa nel suo complesso o in singole fasi, e quindi i risultati raggiunti, in termini di efficienza ed efficacia, dall’attività amministrativa svolta da un determinato ente in un preciso contesto temporale. Infine viene effettuato un ulteriore controllo sugli organi il quale è diretto ad effettuare una valutazione generale dell’operato, dei comportamenti, e della funzionalità di un organo o di un ente pubblico. Parametro di raffronto dei controlli interni Per effettuare tali controlli si rende necessario l’utilizzo del cosiddetto parametro di raffronto che esprime il dato con cui confrontare il giudizio di verifica, e può consistere in norme giuridiche oppure in modelli operativi: -il controllo di legittimità il cui scopo sarà quello di effettuare le opportune valutazioni garantendo una certa conformità dell’atto;
- il controllo di merito ha come fine quello di effettuare le opportune valutazione sugli atti e sulle attività dell’organo sotto il profilo dell’utilità, dell’opportunità e della
convenienza economica per l’amministrazione, il cui l’esito positivo farà si che l’azione sia stata determinata nell’interesse pubblico. 1.2 Quadro organizzativo generale dei controlli interni: “Il controllo di regolarità amministrativo contabile” Il Controllo di regolarità amministrativo contabile, garantisce la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa e viene effettuato per verificare il corretto impiego di fondi vincolati. Nella fase preventiva di formazione dell'atto, il controllo di regolarità amministrativa e contabile è assicurato da ogni responsabile di servizio ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità tecnica attestante la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa. I controlli sono affidati agli organi previsti dall'art. 147- bis , cc. 1 e 2 Tuel (organi di revisione, uffici di ragioneria e i sevizi ispettivi). Gli organi preposti a tale controllo sono il servizio finanziario o di Ragioneria in primo luogo, e l’organo di revisione contabile in secondo luogo. Il servizio di ragioneria ha il compito di verificare la veridicità delle previsioni di entrata e di compatibilità delle previsioni di spesa, avanzate dai vari servizi, da iscriversi nel bilancio annuale o pluriennale, e alla verifica periodica dello stato di accertamento delle entrate e di impegno delle spese dove uno degli interventi più importanti, incrementato anche dalla Legge 213/2012, è quella di esprimere obbligatoriamente pareri di regolarità contabile sulle proposte di deliberazioni su ogni proposta deliberativa che comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico - finanziaria dell’Ente.
“L'attivita' di valutazione e controllo strategico mira a verificare, in funzione dell'esercizio dei poteri di indirizzo da parte dei competenti organi, l'effettiva attuazione delle scelte contenute nelle direttive ed altri atti di indirizzo politico. Gli uffici ed i soggetti preposti all' attivita' di valutazione e controllo strategico riferiscono in via riservata agli organi di indirizzo politico, con le relazioni di cui al comma 3, sulle risultanze delle analisi effettuate. Essi di norma supportano l'organo di indirizzo politico anche per la valutazione dei dirigenti che rispondono direttamente all'organo medesimo per il conseguimento degli obiettivi da questo assegnatigli. Nelle amministrazioni dello Stato, i compiti di cui ai commi 1 e 2 sono affidati ad apposito ufficio, operante nell'ambito delle strutture di cui all'articolo 14, comma 2, del decreto n. 29, denominato servizio di controllo interno e dotato di adeguata autonomia operativa. La direzione dell'ufficio puo' essere affidata dal Ministro, anche ad un organo collegiale, fermo restando la possibilita' di ricorrere ad esperti estranei alla pubblica amministrazione, ai sensi del predetto articolo 14, comma 2, del decreto n. 29. I servizi di controllo interno operano in collegamento con gli uffici di statistica istituiti ai sensi del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322. Essi redigono almeno annualmente una relazione sui risultati delle analisi effettuate, con proposte di miglioramento della funzionalita' delle amministrazioni. Possono svolgere, anche su richiesta del Ministro, analisi su politiche e programmi specifici dell'amministrazione di appartenenza e fornire indicazioni e proposte sulla sistematica generale dei controlli interni nell'amministrazione.”
L’attività di controllo strategico valuta l’esistenza di una compatibilità tra le decisioni strategiche di lungo periodo e le risorse finanziarie, umane e materiali a disposizione ed è diretto a valutare la congruenza tra gli obiettivi realizzati e quelli programmati. Verifica la necessità della cittadinanza, formalizzata nei programmi sulla base di ipotesi future e rimangano inalterate anche nel corso di più anni dove, l’organo del controllo strategico, è l’organo di indirizzo e di controllo politico che deve assicurare all’ente il raggiungimento degli obiettivi prevedendo in anticipo i cambiamenti dell’ambiente favorendo in questo modo la variazione delle scelte nei tempi stabiliti. Controllo degli organismi gestionali esterni : deve rispondere alle esigenze dell'Ente locale quale proprietario dell'organismo gestionale esterno (controllo proprietario) e nel caso di utilizzatore dei servizi erogati, alle sue esigenze di cliente della società (controllo manageriale/contrattuale). Controllo sulla qualità dei servizi erogati : deve essere garantito sia direttamente, sia mediante organismi gestionali esterni, con l'impiego di metodologie dirette a valutare il compiacimento degli utenti esterni e interni dell'ente. Controllo sugli equilibri finanziari : è volto ad assicurare l’equilibrio di bilancio e il rispetto dei vincoli di finanza pubblica, con particolare riferimento al patto di stabilità, anche a fronte di nuove esigenze di intervento pubblico locale non previste in sede di bilancio previsionale o a fattori di squilibrio in termini di potenziali maggiori oneri o minori entrate sopravvenute nel corso della gestione. Viene svolto sotto la direzione e il coordinamento del responsabile del servizio finanziario e mediante la vigilanza dell'organo di revisione dei conti, con il coinvolgimento attivo degli organi di governo 1.5 Controllo e valutazione dei dirigenti Riguarda la valutazione delle prestazioni del personale con qualifica dirigenziale.
- controllo successivo sulla gestione del bilancio di tutte le Pubbliche Amministrazioni (L. n. 20/1994);
- controlli sulle gestioni pubbliche statali in corso di svolgimento (art. 11, L. n.15/2009);
- verifica del rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Provincie, Città metropolitane e Regioni, in osservanza del patto di stabilità interno (L. n. 131/2003);
- il controllo sulla copertura finanziaria delle leggi di spesa (L. n. 196/2009);
- il controllo sui contratti. La Corte dei conti esercita inoltre, funzioni di carattere giurisdizionale e si pronuncia per il giudizio di parificazione sul rendiconto generale dello Stato, in merito a materie di contabilità pubblica e in altre materie cosi come previsto dal comma terzo dagli art.100 e 103 della Costituzione. Accanto a queste funzioni che derivano dall’art. 100 della Costituzione, altre leggi ordinarie sono state emanate nel tempo e trovano legittimazione negli artt. 97, 81 e 119 della Costituzione relativi al principio di buon andamento degli uffici pubblici, al rispetto degli equilibri di bilancio e al coordinamento con la finanza pubblica. La corte dei conti assolve al controllo di efficienza, efficacia ed economicità normalmente previsti dalla legge 20 del 1994. Ma con l’evoluzione del sistema normativo che rivede le procedure e le forme di controllo vi è un ampliamento del campo dei controlli secondo quanto previsto dalla sentenza n. 39 del 2014 che ribadisce e sistematizza i nuovi tipi di controlli sui bilanci come emerge dagli art.11 e 117 comma 1 della Costituzione. La particolare evoluzione della legislazione e dei controlli della Corte dei conti è strutturato secondo un sistema istituzionale a rete, gerarchico, fondato sull’unità e il pluralismo economico e politico e ciò coinvolge chiaramente l’osservanza degli obblighi comunitari, che impongono il rispetto dell’equilibrio complessivo del bilancio nazionale attraverso il patto di stabilità. La sentenza in oggetto pone una distinzione tra quelli che sono i controlli di legittimità-regolarità contabile effettuati dalla Corte dei conti per garantire
l’equilibrio di bilancio e la sostenibilità del debito dell’Amministrazione Pubblica nel suo complesso e riguardano il rispetto degli obblighi comunitari ed internazionali a scapito del potere interno. Alla stessa stregua la legge n. 243 del 2012 all’art. 4, comma secondo e terzo, in merito al concetto di sostenibilità del debito pubblico, stando ai parametri europei, se superati, comportano la riduzione delle sanzioni. Alla Corte dei Conti, con la legge 14 gennaio 1994 n.20, vengono affidati il compito di garante imparziale dell’equilibrio economico finanziario del settore pubblico attraverso relazioni con il Parlamento. Viene in aggiunta affidato il compito di verifica della economicità, efficienza ed efficacia delle gestioni amministrative anche grazie all’instaurazione di rapporti collaborativi, ed il compito di verificare grazie al perfezionamento delle tecniche e degli indicatori indispensabili per la rilevazione dei risultati di gestione di ciò che è la funzionalità dei controlli interni. La Corte dei conti come afferma la Corte costituzionale, diviene quindi a tutti gli effetti un organo collaborativo, non solo del Governo, ma anche delle assemblee e amministrazioni regionali e locali. A tal proposito vengono evidenziati i tratti fortemente collaborativi dei controlli sulla gestione intenti a stimolare nell’ente controllato, dei processi di autocorrezione per perseguire gli obiettivi prefissati affinché “ogni settore della pubblica amministrazione risponda al modello tracciato dall’articolo 97 Cost.”. Con l’art. 148 del d.lgs. n. 267/2000 la Corte dei conti aveva assunto definitivamente sia la funzione di controllo sulla gestione degli Enti locali (anche avvalendosi dell’esito di altri controlli interni) sia la funzione di verifica sul funzionamento stesso del controllo interno. Dal d.lgs. n. 149/2011 emerge non solo la relazione tra controllo interno ed esterno, ma anche il ruolo affidato alla Corte dei conti, chiamata sia a valutare l’efficacia e l’adeguatezza del sistema dei controlli interni, sia a partecipare a pieno titolo al meccanismo sanzionatorio previsto dall’art. 6, comma 2 (il quale può esitare nello
Legge 3 aprile 1997, n. 94, art. 1, co. 4 quater; artt. 4, 5 (note preliminari, funzioni- obiettivo, analisi dei risultati); Legge 11 luglio 1995, n. 273 di conversione del decreto legge 12 maggio 1995, n. 263 (compiti degli uffici di controllo interno); Decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279, artt. 10, 11 e 12 (sistema di contabilità economica delle pubbliche amministrazioni); Decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 (riordino e potenziamento dei controlli interni nelle amministrazioni); Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, art. 147 (controlli interni negli enti locali) Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, art. 4 (revisione delle previsioni del d.lgs. n. 29/1993 in materia di controlli interni); Legge 5 giugno 2003, n. 131, art. 7, co. 7-9 (controllo della Corte dei conti sul funzionamento dei controlli interni) – il cui co. 9 è stato abrogato dal co. 61, art. 3, della legge 24 dicembre 2007, n. 244; Legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 3, co. 68-69 (rapporto di performance); Decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, titoli I, II, III (nuova disciplina dei controlli interni nelle amministrazioni pubbliche); Legge 31 dicembre 2009, n. 196, artt. 21, 35, 39, 41 (note integrative, risultanze della gestione, analisi e valutazione della spesa, rapporto sulla spesa); Decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 91, artt. 19-23 (note integrative e piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio); Decreto legislativo 30 giugno 2011, n. 123, artt. 25-29 (analisi e valutazione della spesa); Legge 6 novembre 2012, n. 190, art. 1, co. 7, 8, 9 (misure di controllo interno finalizzate all’anticorruzione); Legge 7 dicembre 2012, n. 213, che converte il decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, artt. 1, 3, 6 (controllo sulla regolarità ed efficacia del sistema dei controlli interni della Regione da parte della Corte dei conti – revisione delle previsioni sui controlli interni contenute nel Tuel).
1.8 -Evoluzione e modernizzazione del sistema normativo dei controlli nella P.A. L’evoluzione del sistema normativo ha seguito un lungo percorso di riforme che dagli anni ottanta ha progressivamente arricchito la prospettiva della gestione sui risultati dell’attività amministrativa in un’orbita di legalità sostanziale, che fosse misurata attraverso i parametri di efficienza- efficacia- economicità non trascurando però il principio di buon andamento che da sempre si contraddistingue come cardine dei principi Costituzionali sulla P.A. Quest’ultimo lo si ritenuto insufficiente ad equilibrare le sorti della P.A., ha comportato l’esigenza di una innovazione che ha attribuito un peso sostanziale ai risultati dell’attività amministrativa nel suo complesso, rispetto agli obiettivi perseguiti e, conseguentemente, maggiore rilevanza ha assunto la congruità della spesa pubblica e il controllo dell’utilizzo delle pubbliche risorse. In ragione di ciò si è resa opportuna una riforma dei controlli sull’andamento della gestione e sui risultati dell’attività amministrativa. Tale evoluzione ha permesso un salto di qualità dovuto all’adozione del decreto legislativo sull’armonizzazione dei sistemi contabili (Decreto Legislativo n. 91/2011), necessario per garantire maggiore trasparenza dei bilanci pubblici e, all’adozione del decreto di riforma dei controlli (Decreto Legislativo. n. 123/2011), entrambi adottati in attuazione delle deleghe contenute nella n. 196/2009. Invece con l’adozione del D.P.R. n. 97/2003 erano state introdotte disposizioni concernenti nuove regole di amministrazione e contabilità degli enti pubblici istituzionali. Con il d.lgs. 150/2009 viene ridisegnato il sistema dei controlli interni ottenendo il cosiddetto “ciclo di gestione della performance” che tiene conto del vecchio sistema dei controlli interni e quindi controllo di gestione, la valutazione dirigenziale, controllo strategico aggiungendo la valutazione del personale e tralasciando però il controllo di regolarità amministrativo – contabile in modo da segnare una distinzione marcata tra i controlli di gestionali e quelli di conformità.
