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8 ottobre 2015 Il livello regionale diventa un livello strategico dal punto di vista della pianificazione in termini di sviluppo economico. un'accelerazione a questo ruolo viene data dal fatto che la comunità europea diventa un soggetto rilevante per la pianificazione, perché attraverso i fondi che assegna ai vari stati, che poi vengono stornati alle diverse regioni, per implementare i programmi di sviluppo, in qualche modo condiziona la pianificazione di livello regionale. Il livello regionale diventa programmatico in termini sia spaziali, sia socioeconomici. Cioè quella tanta agognata fusione tra le due pianificazioni ,quella socio economica , quella territoriale, avviene. L'unione europea attraverso la sua politica economica si rende conto che per ottenere lo sviluppo bisogna territorializzare quelle che sono le politiche socio economiche. Territorializzare vuol dire rendere una politica di sviluppo attraverso tutta una serie di interventi che sono fisici, materiali. Come funziona questo mondo: il mondo della programmazione economica, quando è nato funzionava attraverso i fondi strutturali. Questi fondi strutturali si dividevano in... (nel corso del tempo si sono modificati)(Adesso siamo nel periodo di programmazione 2014-2020, cioè l'unione europea ha stabilito i fondi e gli strumenti per intervenire sui territori dell'unione attraverso i fondi che delega ai diversi Stati per dei periodi che vanno di sette anni in sette anni) La programmazione dei fondi precedente a quella attuale, la primissima programmazione che ha territorializzato le politiche, è quella del settennio 2007-2014. Questi fondi strutturali si dividevano in: Fondo sociale europeo : nelle varie programmazioni si è mantenuto. Fondo europeo di orientamento e garanzia. Strumento di orientamento della pesca e quello di sviluppo regionale. Sono fondi che prevedono tutta una serie di programmi e strumenti, a livello territoriale, che poi elaborano le singole regioni a supporto dell'attività agricola (e in questo caso si utilizza il fondo europeo agricolo di orientamento), o per tutta una serie, per esempio, di realizzazione di grandi infrastrutture, Per esempio la realizzazione del ponte sullo stretto, quando venne messa nella precedente programmazione si basava su quello che era il fondo di sviluppo regionale. Quindi ogni fondo prevede una serie di strumenti che vanno a finanziare una serie di interventi materiali. Questa programmazione funzionava attraverso dei bandi. Aveva sostanzialmente due canali: uno che era quello dei bandi europei [(L'unione europea aveva dei soldi, faceva un bando aperto a tutte le nazioni, con la possibilità di realizzare questi programmi di iniziativa comunitaria, (es. interreg ) di questi la Sicilia per esempio ha vinto un interreg di cooperazione trans frontaliera con tutti gli altri Stati dell'euro Mediterraneo (Francia, Spagna),] che prevedeva tutta una serie di interventi di potenziamento dei porti (azione di tipo fisico), ma anche tutta una serie di scambi tra amministrazioni per far muovere il "know how", il bagaglio di conoscenze. Questo consentiva alle amministrazioni di apprendere delle pratiche innovative. Quindi la cooperazione è qualcosa di più del semplice intervento fisico, prevede una serie di azioni che si muovono su un livello immateriale, che è quello della conoscenza, dell'innovazione dei processi. Per esempio c'era il bando LEADER , un programma di sviluppo rurale, con cui si prevedevano delle azioni per implementare le attività agricole dei paesi dell'unione attraverso la promozione di quella che è detta "la multifunzionalità dell'agricoltura", cioè i territori agricoli non devono essere soltanto territori produttivi, ma possono essere anche territori che offrono sviluppo in termini di turismo. (Per esempio posso decidere di andare in un'azienda agricola, di soggiornarvi, di consumare i suoi prodotti. In questi termini l'agricoltura diventa qualcosa di più della semplice coltivazione.). Il leader prevedeva tutta questa serie di azioni insieme. Prevede interventi a sostegno dell'economia, ma anche tutta una serie di azioni fisiche, Cioè di trasformazione del territorio.(Per esempio il recupero dei muretti a secco è stata una misura finanziata attraverso un'azione leader). Ma tutto questo presuppone poi un progetto che viene elaborato dai pianificatori, dagli architetti urbanisti. Il più conosciuto è il programma URBAN. È un programma che agisce a livello locale. Cioè a questo bando si presentavano le città. Anche a Palermo si è presentata al programma urban e lo ha vinto. Prevedeva tutta una serie di azioni che dovevano rivitalizzare i quartieri in crisi. Cioè parti di città che presentano una serie di problemi dal punto di vista del degrado fisico, sociale, socio economico. Il progetto da presentare, doveva avere la capacità di agire su questi tre livelli. Nel nostro caso specifico, a Palermo, è stato presentato un progetto urban per il recupero del centro storico. Ma non dell'intero centro storico, solo del mandamento in cui c'è Piazza Marina (tribunali) ed il fronte al mare. Quindi, su quest'area, è stato presentato e vinto questo bando. L'approccio di Urban, è un approccio che si chiama place. Gli approcci potevano essere di due tipi:
- People, finalizzato ad implementare la capacità dei soggetti. - Place, finalizzato ad implementare i luoghi fisici. Cosa prevedeva: il recupero del patrimonio del centro storico. Quindi il recupero del fronte al mare, degli edifici, l'introduzione di attività commerciali che potessero rivitalizzare, oltre l'attività residenziale, anche quella economica. Oggi, a distanza temporale da quando è stato realizzato, si parla di un progetto del 2000 -2006, di cui sono noti successi: si tratta di una porzione del centro storico che è la più attiva rispetto alle altre. Il problema di questo approccio urban è che era efficace fino a quando c'era il finanziamento. Perde di efficacia post finanziamento. Per esempio : era prevista l'azione di recupero dello Spasimo. Nel momento in cui Urban era stato attivato, era stato recuperato lo spasimo, era stato aperto, si erano inserite lì le attività culturali (il Brass group), si facevano spettacoli. Oggi invece lo troviamo parzialmente chiuso, mentre prima era accessibile tutto il bastione, quindi c'è un problema di manutenzione. Le attività che c'erano dentro tendono ad andarsene, perché non c'è più il supporto economico del progetto. Il problema di Urban è che finito il finanziamento crollano le capacità e la potenzialità del progetto. Nelle intenzioni urban doveva essere una spinta per partire, A cui sarebbe dovuto succedere una buona autonomia delle azioni intraprese. Quindi le azioni di Urban, se da un lato parzialmente hanno migliorato la qualità complessiva di questa parte di centro storico, e questo è evidente, dall'altro non hanno costituito uno sviluppo duraturo, cioè l'amministrazione non ha saputo fare tesoro di quella esperienza per innestare processi virtuosi. I fondi di finanziamento funzionano in questo modo: ti finanzio oggi, per permetterti di partire, ma poi devi essere autonomo. Mentre da noi sono stati declinati così: prendo il finanziamento, all'occorrenza faccio il minimo indispensabile che il finanziamento mi consente, dopodiché non investo sulla capacità di auto produzione del modello. Questi progetti sono un po' complicati da gestire perché attivano tutta una serie di effetti urbanistici indotti dovuti alla cosiddetta: gentrification. Che cos'è la gentrification : in pratica è un processo di investimento sui valori immobiliari di un'area per effetto di un programma (nel nostro caso Urban). Con questo si recupera il patrimonio, a questo consegue che aumentino i valori immobiliari, cioè di affitto e di costo delle abitazioni in quella parte di centro storico. Con questo tipo di politica urbana la popolazione residente pre-programma non riesce più a stare in questi posti, perché non si può più permettere gli affitti. Quindi c'è un processo di espulsione delle classi marginali. Avviene un cambio della società che vi risiede e questo è un effetto negativo. Noi come urbanisti siamo chiamati ad operare il nome di un soggetto pubblico che deve contenere le forze di mercato, ma che non può fare neanche a meno dei privati. L'altra innovazione importante della programmazione comunitaria è a livello regionale, ma poi viene espletata anche a livello urbano, nelle singole città nei singoli quartieri, è il fatto che introduce una cosa importante: le partnership. Cioè non è più il soggetto pubblico da solo che pianifica la città e territori. È il soggetto pubblico con il soggetto privato. Coopianificano insieme. Questo significa che laddove non arrivano le risorse pubbliche, intervengono le risorse private, in uno scambio equo tra soggetto pubblico e soggetto privato. Il problema è che nell'interpretazione distorta che ne è stata data, di questa partnership, nei nostri contesti, il soggetto privato , in qualche modo, in queste procedure speciali (perché sono procedure speciali rispetto alla pianificazione ordinaria), fa la parte da leone. Il soggetto privato detta le regole, quello pubblico le subisce. È stato difficile dal punto di vista delle amministrazioni riuscire a gestire questo rapporto pubblico - privato, una conseguenza è proprio il fatto che si sia innescato il fenomeno della gentrification. Dal punto di vista della giustizia spaziale (che è quella che dà a tutti equa possibilità di accesso agli spazi indipendentemente) il mercato ha preso un ruolo decisionale fortissimo. Il soggetto privato non va però neanche demonizzato, perché laddove funziona invece, soprattutto in un momento di risorse scarse come quello che si vive adesso, è efficace, il problema è trovare un equilibrio. Trovare Una convergenza tra interesse pubblico e interesse privato. L'urbanista svolge anche il ruolo della mediazione degli interessi tra i soggetti. EQUAL È un bando comunitario che lavora solo su azioni di tipo immateriale, sulle pari opportunità, sulla discriminazione. Vediamo una mappatura di quelli che sono stati i programmi Urban in Sicilia. Il problema è che questi bandi funzionavano con un criterio di premialità. I progetti venivano affidati a territori con una progettualità pregressa virtuosa, che avevano già vinto bandi, e questo portava ad escludere territori deboli, di scarsa progettualità dal punto di vista della programmazione socioeconomica. Questi territori perdevano la possibilità di poter accedere ad altri bandi.
presentano da soli. Questo perché alcuni comuni hanno capito che fare sistema è conveniente, e comuni che anche a causa dell'approccio premiale si sentono molto forti in maniera individuale. La divisione in regioni : le regioni ad obiettivo 1 sono quelle più sviluppate, E le regioni obiettivo due che sono meno sviluppate, e come vediamo sono tutte quelle del meridione. A questa geografia corrispondeva anche la dotazione dei fondi. Rispetto alla prima programmazione, nella programmazione successiva 2007-2014 vediamo che ci sono delle regioni in fase di transizione(Sardegna e Basilicata): la loro economia è migliorata, ma non arrivano al livello delle regioni a pieno regime. In realtà, nella volontà dell'Unione Europea, quando è stata fatta la nuova programmazione 2007- 2014, L'intento era quello di trasformare questa geografia e far si che le regioni ad obiettivo 1 rimanessero tali solo fino alla fine della programmazione, poi però fattori contingenti come la crisi dal 2008 hanno fatto sì che se ne necessitasse un prolungamento. L'asse della geometria dell'Unione Europea si è spostato adesso a causa dall'entrata nell'unione dei paesi dell'est , Con le loro economie molto meno avanzate di quella italiana, questo spostamento di asse ha spostato anche i fondi. Quella che veniva chiamata politica di sviluppo , ad un certo punto cambia nome , diventa politica di coesione. La politica di coesione porta ad un approccio strategico differente rispetto quello precedente. Si inseriscono degli elementi che cambiano la programmazione come l'abbiamo vista per il periodo 2000-
- Vengono introdotti: la programmazione pluriennale, l'addizionalità, la valutazione ed il partenariato, applicazione più sistematica dei principi di sussidiarietà.... C'è una sostanziale semplificazione Nell'accesso ai fondi: anziché tanti fondi diversi per diversi intenti di intervento, un solo fondo per tutto. -L 'addizionalità significa la possibilità di poter riuscire ad incrementare i fondi che ho, utilizzando altri fondi esistenti. Per esempio oltre che con i fondi europei lo stato italiano investe con fondi propri nelle politiche di sviluppo (i FAS fondi per l'aiuto alle zone sottosviluppate), incrementando i fondi a disposizione delle regioni. -Un'applicazione più sistematica dei principi di sussidiarietà (per cui il livello più basso È quello più competente in materia di sviluppo) quindi si cerca di implementare il livello più basso, cioè quello regionale. Mentre la programmazione del 2000 2006 era ancora molto legata ad una programmazione centralista, mentre con quella 2007- 2013 si è cercato di spostare la responsabilità verso il livello regionale. -Maggiore chiarezza e certezza giuridica. Nella prima programmazione quella 2000-2006 non era molto chiaro cosa avvenisse nel caso in cui le risorse non venivano spese. Dovevano tornare all'unione europea e nessuno pagava per il fatto che queste risorse non venissero spese. Con la nuova programmazione vengono introdotte delle misure giuridiche un po' più stringenti, con cui si chiede che qualcuno paghi se non vengono raggiunti gli obiettivi per cui sono stati elargiti i finanziamenti.
- obiettivi generali : potenziamento della coesione, sviluppo armonioso, approccio strategico (quindi una politica economica che giochi non soltanto sul livello spaziale ma anche sull'occupazione). Un'altra cosa importante è che rispetto alla pianificazione di tipo ortodosso in cui siamo abituati che c'è un soggetto pubblico che fa un piano in modo autoreferenziale, a parte qualche momento di incontro con la popolazione, e decide quasi tutto in camera caritatis (un posto dove nessuno lo può sentire); nella pianificazione economica non funziona così, di fatto la progettualità è dal basso, sono i soggetti dal basso che progettano il territorio realmente. Questo non è un passaggio di poco conto: è il Comune che insieme agli attori del suo territorio Che decide la sua vocazione. Dal punto di vista professionale dobbiamo sviluppare una capacità di ascolto del territorio oltre che di conoscenza. -concentrazione delle risorse -semplificazione e decentramento, gli ordini di controllo devono essere locali. si sviluppano delle fasi di controllo. Anche questo è un passaggio importante rispetto al fatto della partecipazione. Il monitoraggio è una cosa che nella pianificazione di tipo ordinario che abbiamo visto finora non veniva espletata. Mentre adesso diventa prioritaria: un organo terzo verifica e monitora lo stato di attuazione degli interventi. (chiarezza della rendicontazione della spesa). -trasparenza degli atti. Accessibilità da parte dei cittadini alla trasparenza degli atti tramite piattaforme on-line. L' unione europea oltre ad elargire finanziamenti con lo strumento della programmazione ha innescato dei comportamenti virtuosi. L'Unione Europea diventa un soggetto urbanistico fondamentale. -L'integrazione: cioè integrare le politiche di settore. Tutte le politiche devono convergere, non si può ragionare in termini di strette competenze settoriali. L'infrastruttura deve dialogare con la programmazione territoriale che a sua volta deve dialogare con la programmazione economica e così via…
- premialità : incentivare l'efficienza e l'efficacia nella gestione dei fondi. Si incentiva chi è più virtuoso.
- I passaggi delle regioni : quelle che erano di obiettivo convergenza diventano di obiettivo uno, quelle
con ritardi di sviluppo diventano convergenza, quelle con difficoltà strutturali diventano competitività, quelle avanzate diventano obiettivo tre. Le politiche innovative che erano, quelle che derivavano dai bandi di iniziativa comunitaria che abbiamo visto all'inizio, confluiscono in parte nella competitività, in parte nella programmazione territoriale, quella trans frontaliera. -Strumenti finanziari : subiscono una semplificazione, sono soltanto tre: fondo europeo di sviluppo regionale , in fondo sociale europeo (Più esigua solitamente dato alle regioni del nord), fondo di coesione (Per il sistema infrastrutturale, per interventi nel settore dell'ambiente). Il contenuto economico è diventato una parte molto importante dello sviluppo dell'idea di territorio e non può essere più scisso dalla componente urbanistica meramente spaziale. Per questo ci occupiamo di questa programmazione, E anche per il fatto che ha delle ricadute su delle componenti di livello urbano oltre che di livello regionale. Assistiamo ad una semplificazione a livello politico: c'è un solo quadro strategico nazionale. Il ministero deputato, quello dell'economia decide gli obiettivi per l'Italia: ad esempio migliorare l'innovazione legata alle produzioni, Oppure migliorare l'innovazione dal punto di vista tecnologico (smart cities). A livello operativo si adottano direttamente i programmi sulla base del documento quadro. Una volta approvato il quadro strategico nazionale, il piano operativo regionale viene automaticamente adottato dallo Stato, e non passa più da livello europeo. Le priorità: competitività, occupazione, sviluppo sostenibile (quello compatibile rispetto alle caratteristiche del territorio, cioè non dissipativo)* *Una politica economica tradizionale, ad esempio la politica di sviluppo della cassa del mezzogiorno, mirava ad incentivare lo sviluppo industriale realizzando, in posti sperduti del meridione d'Italia, nuove industrie, dove però non c'erano la manodopera le infrastrutture; realizzando così delle cattedrali nel deserto. Questa politica di sviluppo era di tipo dissipativo, e con un impatto fortissimo sul territorio. Il concetto di sviluppo che invece promuove l'unione europea a partire dal 2000 è quello invece di sviluppo sostenibile, cioè uno sviluppo che non passa necessariamente attraverso l'industria pesante, anzi si basa sulla protezione dell'ambiente considerandolo un potenziale economico. Il mantenimento dell'agricoltura nei territori agricoli mantiene la qualità ecologica ambientale dei territori, non consuma suolo, ma produce economia. È questo il tipo di logica che innerva la programmazione europea: quella di non consumare risorse che le generazioni future potranno utilizzare. Anche la pianificazione urbanistica mira allo sviluppo sostenibile, si fanno piani regolatori a crescita zero. Non sono più come quelli che abbiamo conosciuto fino agli anni 70 con zone di espansione massicce. Sono piani che mirano alla riqualificazione del territorio. L'ultimo argomento di urbanistica 1: i piani di recupero urbano, inaugurano questa fase della pianificazione , cioè quella della riqualificazione dell'esistente, piuttosto che a quella dalla edificazione ex novo. Dal punto di vista della progettazione architettonica, significa non più lavorare sulla realizzazione di nuove architetture, se non in casi eccezionali, ma lavorare sul recupero del patrimonio esistente, su come riconvertirlo. Quindi il principio dello sviluppo sostenibile si declina poi a tutti livelli. Le due cose fondamentali su cui lavora Unione Europea sono le regioni e le città, territori e città. E attraverso questi progetti ha incentivato una cosa virtuosa, che però in urbanistica abbiamo visto essere poco praticata, cioè la cooperazione tra diversi comuni che sono limitrofi. Se ricordiamo nella legge del '42 era previsto il piano intercomunale. In Italia ne sono stati realizzati pochissimi. Invece il fatto che l'Unione Europea premiasse i comuni che si mettevano insieme ha fatto sì che ad un certo punto i comuni capissero che pianificare da soli non conveniva perché era meglio pianificare su più territori, con atteggiamento aggregativo. Promuove l'innovazione e l'imprenditorialità, e lo sviluppo dell'economia della conoscenza, non più economia produttiva manifatturiera, ma della conoscenza cioè che si basa sul grado di innovazione che un territorio sa esprimere non solo attraverso le sue caratteristiche fisiche, ma anche attraverso il suo materiale umano. Ci sono delle regioni che per loro natura si configurano come regioni di frontiera: ad esempio la Sicilia è considerata una regione trans frontaliera , perché abbiamo la possibilità di dialogare con tutta l'area mediterranea. Per esempio non è un caso se guardiamo dei programmi promossi dalla regione siciliana sono delle azioni di cooperazione trans frontaliera, per esempio Dipartimento di architettura ha vinto diversi progetti di cooperazione Italia Malta, o Italia Tunisia. Dove si fanno una serie di azioni sul territorio dei due Stati che cooperano su un tema , ad esempio sull' ambiente (era il tema delle reti ecologiche trans frontaliere, per cui il patrimonio ambientale della Sicilia del sud si metteva in partenariato con Malta con le sue bellezze ecologico-ambientali e si faceva un programma congiunto di valorizzazione dei due territori, relazioni anche fisiche ad esempio con un sistema di promozione dell'area delle Macalube). Vediamo come si divide questa programmazione. LINEE GUIDA della strategia comunitaria, cioè come l'Unione Europea dice che si devono spendere questi soldi. Il quadro le recepisce attraverso il quadro strategico nazionale, poi si fanno i programmi operativi , questi ultimi possono essere per alcuni settori nazionali (sulle grandi infrastrutture o sulle grandi opere ambientali), per altri settori regionali. L'Italia fa il suo quadro strategico nazionale in cui ci sono le priorità, gli obiettivi, e l'elenco dei programmi
Strumenti previsti: piani integrati di sviluppo territoriale, piani integrati di servizi e la rete, programma di sviluppo urbano. Che cosa cambia? Rispetto al programma integrato di sviluppo territoriale che abbiamo visto nella vecchia programmazione, quello era un programma, quello che viene fatto adesso si chiama piano. Il passaggio non è soltanto nominalistico. Il programma è puntuale, per interventi, si preoccupava molto poco delle relazioni. Il piano invece per sua natura è uno strumento olistico , guarda a tutti gli elementi che stanno intorno ad un progetto. La logica quindi non è più quella di ragionare per parti di città senza considerare i contesti, ma lavorare sui contesti. I pist sono quelli che si devono fare a livello territoriale, i pisu sono urbani, quindi i primi sono stati presentati da aggregazioni territoriali, mentre i secondi fondamentalmente sono stati presentati da città. Le Madonie che nella vecchia programmazione si erano presentate come pit, adesso si presentano come pist. Questa cosa è legata alla fase della pianificazione strategica. I piani strategici sono qualcosa che è a metà tra un piano urbanistico vero e proprio ed un piano di sviluppo economico, cioè cercano di mettere assieme le due cose. Non sono piani cogenti per legge, a differenza dei piani territoriali che invece diventano cogenti. Accolgono insieme le due anime. Cosa è successo? Con i fondi di sviluppo per le aree sottosviluppate , sono state finanziati con due delibere nel 2005 e nel 2006 i piani strategici in Sicilia.(I piani strategici sono dei piani veri propri , o a scala urbana, o a scala territoriale, dove ci sono delle scelte spaziali motivate da giustificazioni di tipo anche socio economico, con individuazione dei soggetti e con la temporalizzazione degli interventi. Questi piani sono stati elaborati ma poi non sono stati attuati tutti i progetti che prevedevano - la regione Sicilia per non perdere quella progettualità ha fatto diventare i pisu lo strumento operativo Per finanziare le azioni previste dai piani strategici Che hanno presentato le città singole, i pist diventano lo strumento operativo per attuare I piani strategici che sono stati promossi dalle aggregazioni territoriali. Il problema di fondo è che si tratta dell'importazione di un modello di matrice anglosassone che in Italia funziona molto poco. Il piano strategico per sua natura è un piano volontaristico, i soggetti si mettono insieme senza che ci sia una delibera, o soldi di mezzo, e decidono di fare un piano strategico. Da noi il paradosso è che si è fatta una pianificazione strategica etero diretta. Secondo questo nuovo approccio una criticità sociale si risolve anche spazialmente, la qualità ambientale complessiva urbana, o territoriale, incide sul soggetto che vive all'area, cosa che invece in una visione tecnicistica è una dimensione quasi secondaria. Diventa un problema fondamentale la qualità della vita delle persone che vivono in una determinata area. Un fattore decisivo per garantire l'efficacia é la capacità di raggiungere questi obiettivi ed è rappresentata dalle strutture di governo locale. Quindi sono attribuite maggiori competenze, attraverso questo meccanismo dei fondi strutturali, nell'attività di monitoraggio e attuazione, cioè in pratica si responsabilizza in questo modo un organismo, che viene chiamato a utorità di gestione , è che generalmente coincideva con le province (ormai soppresse) o con i comuni PIST:
