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Anticorruzione, seconda parte del programma La corruzione sotto il profilo penale Il termine corruzione è polisemico, avente perciò vari significati. Si può parlare di corruzione in ambiti che spaziano dal politico al sociale, all’interno dei quali però il termine corruzione assume differenti accezioni. Dal punto di vista del diritto, la corruzione, innanzitutto è un reato contro la pubblica amministrazione, come riportato nel Codice penale, dove è riportato un insieme di norme riportato a sanzionare tali tipologie di reati. Dal punto di vista storico si possono richiamare vari esempi, dalla condanna di Verre a Tangentopoli. La corruzione è un tipico illecito connaturato alla natura umana, essendo sempre esistito. Punendo la corruzione si intende preservare l’imparzialità ed il buon andamento dell’amministrazione, i quali come sappiamo sono tutti principi riconducibili alla costituzione, che li elenca nella sezione dedicata all’istituto del diritto amministrativo. Ad oggi sono distinguibili quattro diverse tipologie di corruzione:
- La corruzione per l’esercizio della funzione→ In cui il soggetto corrompe un pubblico ufficiale affinché questo eserciti mediante la sua funzione o potere un suo interesse (art 318 c.p.);
- La corruzione per atto contrario ai doveri di ufficio→ In cui un soggetto corrompe un pubblico ufficiale affinché ometta di esercitare una funziona o potere o in modo tale da imporgli tale esercizio in modo contrario alla legge (art 319 c.p.);
- La corruzione in atti giudiziari→ Con cui si puniscono le due fattispecie precedenti quando queste siano volte a danneggiare le parti in un processo (art 319-ter);
- La corruzione internazionale→ In cui il pubblico ufficiale che accetta la tangente o l’utilità che gli viene offerta è un appartenente ad un organismo internazionale o funzionario estero (art 322-bis). L’elemento comune a queste quattro ipotesi è che la corruzione è vista come scambio di interessi, e che si ritiene concluso anche senza la dazione materiale, ovvero essendo sufficiente la promessa di un vantaggio patrimoniale o meno. Queste fattispecie di reato sono tutte plurisoggettive , ovvero richiedono la presenza di più soggetti, ed è bilaterale perfetta , e cioè le due parti sono punite allo stesso modo. Il reato della corruzione è un reato proprio ovvero un termine che afferma la sussistenza di tale reato solo in capo a chi svolge una funzione amministrativa o incarico pubblico. Il soggetto di riferimento è il pubblico ufficiale , ovvero colui che secondo il codice penale è un soggetto che svolga funzioni amministrative. Un altro soggetto inquadrabile in questo campo è l’incaricato di pubblico servizio, che può anche essere un privato. Gli altri reati contro la pubblica amministrazione Vi sono altri reati contro l’amministrazione, puniti sempre dal codice penale. Esistono diversi altri reati, in quanto la disciplina di prevenzione della corruzione non si limita a prevenire la corruzione come reato, bensì tutti quegli atteggiamenti o operazioni che favoriscano reati contro la pubblica amministrazione:
- L’istigazione alla corruzione→ Si realizza quando l’offerta corruttiva del privato viene presentata al pubblico ufficiale, il quale però la rifiuta e denuncia (art 322 c.p.);
- La concussione→ Punisce il pubblico ufficiale che, abusando della qualità o del potere, costringendo una persona a dare o a promettere a se un bene di denaro o di altre utilità (art 317 c.p.);
- L’induzione indebita a dare o promettere utilità→ Punisce il pubblico ufficiale che senza violenza o minaccia induce il privato a dargli un indebito vantaggio (art 319-quater). Astrattamente è facile distinguere la concussione dalla corruzione o dall’induzione indebita, mentre nella realtà dei casi distinguere queste fattispecie di reati contro la pubblica amministrazione è molto difficile, poiché potremmo ad esempio chiederci con quale cattiveria o gravità un pubblico ufficiale abbia minacciato un privato per arrivare a definire un caso di concussione piuttosto che da un caso di induzione indebita.
- Il peculato→ Consiste nell’appropriazione indebita, da parte del pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio, di denaro o beni che appartengono allo stato e di cui il soggetto dispone per ragione di servizio. Il peculato viene punite perché è un attacco alla pubblica amministrazione ed patrimonio pubblico (art 314 c.p.);
- L’abuso d’ufficio→ Si tratta di un reato che ha bisogno di essere rimodellato in quanto è stato oggetto di critiche asprissime ed è stato già riformato più volte. Attualmente punisce il pubblico ufficiale in servizio che procura un vantaggio ingiusto per se o arrechi danni ad altri per proprio vantaggio (art 323 c.p.);
- L’omissione di atti d’ufficio→ Sanziona l’attività del pubblico ufficiale che in servizio si rifiuta di emanare un atto d’ufficio doveroso per ragioni di sicurezza, igiene e sanità. La corruzione tra privati La legge n. 190/2012 conosciuta come legge Severino o legge anticorruzione , ha introdotto un nuovo reato tra quelli societari, ovvero la corruzione tra privati, nell’articolo 2635 c.c. Prima del 2012, l’articolo 2635 c.c. prevedeva la punizione di amministratori direttori generali, sindaci o liquidatori che, a seguito della dazione o della promessa di utilità, compissero o omettessero atti in violazione dei doveri di ufficio e cagionassero un danno alla società, e la stessa sanzione veniva poi imputata a coloro i quali promettevano tali beni o favori senza poi magari darli fisicamente. Con la legge 190/2012 ha dunque modificato questo impianto originario, stabilendo che questo reato potesse essere punito con querela di parte (denuncia) o d’ufficio, ovvero avviando indagini autonomamente. Nel 2017 poi la corruzione tra privati è stata ulteriormente modificata. In particolare, oggi la condotta illecita integra di per sé il reato, senza che ci sia bisogno della condotta illecita derivante dal danno alla società, basta perciò solo lo scambio o la promessa dello stesso. Sempre in quest’anno è stato istituito l’articolo 2635-bis che punisce l’istigazione alla corruzione tra privati. Nel 2019, infine, entrambi i reati sono diventati procedibili d’ufficio, senza necessità di querela. La corruzione nelle convenzioni internazionali Vi sono varie convenzioni internazionali che hanno ispirato delle riforme italiane nel campo della prevenzione e della repressione della corruzione. Ciascuna di queste convenzioni assume
dilatazioni temporali o approvazione di direttive che pesano magari sulle casse dello stato ma che poi non risultano essere efficaci. Spesso si sente ripetere che la corruzione in Italia costi alle casse dello stato circa 60 miliardi all’anno, ma questa cifra non è mai stata calcolata con basi scientifiche. Semplicemente la banca mondiali anni fa stimò che la corruzione nel mondo avesse un costo pari al 3% del pil mondiale. La corta dei conti applicò questo dato all’Italia e si fece il calcolo sulla base del 3% del pil Italiano. Nacque così una leggenda che anche ad oggi è piuttosto dura a morire. Difficoltà nel misurare la corruzione Misurare la corruzione è molto complesso, basti pensare alla struttura complessa del reato stesso della corruzione. Se volessimo misurare il tasso di omicidi o furti ci si avvale di dati giudiziari, ovvero delle denunce presentate. Tuttavia, se ci affidassimo solo alle denunce pe processi di corruzione sembrerebbe che la corruzione in Italia sia a livelli molto bassi, in quanto processi e denunce non sono molte rispetto alla grandezza reale del fenomeno. In realtà negli altri tipi di reati c’è un autore di reato ed una vittima, mentre nel caso della corruzione sia il corruttore che il corrotto hanno interesse a non denunciare. Quali sono allora i modi per calcolare il tasso di corruzione?
- Il primo modo è quello inerente i dati giudiziari, che tuttavia in caso di corruzione non saranno reali del fenomeno, in quanto come già citato c’è l’interesse a mantenere segreto un determinato accordo corruttivo. Ad esempio, nel 2017 le condanne per corruzione erano state solo 273, ovvero lo 0,5% del totale di tutte le sentenze di condanna;
- Il secondo modo è misurare la corruzione mediante la corruzione percepita, rilevando cioè ci si avvale di indicatori soggettivi, sondaggi, campioni statistici. Il più famoso è il CPI, ovvero il Corruption perception index, un indice di corruzione percepita elaborato da un’organizzazione non governativa, la transaprency international. Dal 1995 questa organizzazione rende pubblica ogni anno una classifica internazionale sulla percezione della corruzione in diversi paesi. La cosa positiva è che questo tipo di sondaggio fotografa la fiducia dei cittadini nei confronti delle istituzioni pubbliche. L’aspetto negativo è che tuttavia, essendo una percezione, non risulta essere oggettivo e dunque inaffidabile. Se ci affidassimo esclusivamente a dati di questo tipo arriveremmo a sopravvalutare magari il fenomeno;
- Il terzo modo per misurare la corruzione è quello di avvalersi di indici indiretti, ovvero indici proxy. Per esempio, se mediamente in Italia un prodotto costa 100 alla PA ed un’altra PA ne paga 150 è possibile, dunque, che dietro ci sia un costo oculato. Tuttavia, questo non è sempre detto, poiché potrebbero esserci scostamenti di spesa dovuti a movimento di mercato.
- Infine, l’ultimo modo per calcolare la corruzione si può fare riferimento ad altri indici, sempre poco affidabili se presi da soli. Nell’ambito degli appalti pubblici, per esempio, si può stimare quante volte si ricorra a proroghe dei contratti scaduti da anni, quante volte si proceda ad affidamenti diretti senza ragioni precise o quante volte si scelga lo stesso fornitore non rispettando la rotazione. Le principali convenzioni internazionali
La prima convenzione internazionale è quella relativa all’Unione Europea, istituita nel maggio del
- Tale convenzione da attuazione ad un protocollo del consiglio dell’Unione Europea del settembre del 1996 relativo alla lotta contro la corruzione di funzionari sia nazionali che europei, i quali possono ledere gli interessi finanziari dell’Unione mediante la spesa sbagliata di fondi europei attribuiti agli stati. L’Italia ha recepito questa convenzione mediante la legge 29 settembre 2000, n°300 il quale ha introdotto l’articolo 322-bis c.p. in materia di corruzione internazionale. Inoltre, la stessa legge ha conferito la delega al governo per introdurre la responsabilità penale ed amministrativa (penale per il codice che punisce tali reati, mentre amministrativo in virtù delle tipologie di sanzioni applicate) di enti, portando poi infine all’emanazione del d.lgs. 231/2001. Nel 1997, a Parigi, è stata firmata la Convenzione dell’OCSE, in relazione alla corruzione nelle transazioni internazionali, ratificata in 44 paesi. Questa convenzione si pone l’obbiettivo di contrastare la corruzione in transazioni internazionali. L’OCSE ha anche previsto un meccanismo di monitoraggio dell’attività degli stati attraverso un apposito gruppo di lavoro, ovvero controllare se gli stati stanno effettivamente creando strumenti di contrasto alla corruzione, il WGB, ovvero working group on bribery. Nel 1999 vengono poi approvate a Strasburgo due convenzioni con Consiglio D’Europa. Con la Convenzione penale sulla corruzione, il Consiglio d’Europa, suggerisce agli Stati membri di introdurre una serie di fattispecie penali e di istituire organismi appositi per contrastare la corruzione. Con la Convenzione Civile del consiglio d’Europa invece si suggerisce agli stati membri di instituire dei risarcimenti per le vittime dei danni da corruzione. Entrambe le convenzioni europee, civile e penale, istituiscono il GRECO , ovvero il group d’Etats contre la corruption , affinché vigili sull’applicazione delle convenzioni. L’Italia ha aderito al GRECO nel 2007, ratificando le due convenzioni nel 2012. Altro documento importante è la convenzione ONU, firmata a Merida nel 2003. Si tratta con l’ UNCAC , ovvero United Nations Convention Against Corruption. È proprio in questo documento internazionale che per la prima volta compaiono riferimenti alle misure di prevenzione della corruzione. Le convenzioni europee, a differenza di questa, prendono in considerazione l’atto accaduto, ovvero l’atto ai fini penali e sul piano di risarcimento civile. Anche nel merito dell’UNCAC esiste un meccanismo di monitoraggio, il IWP , Intergovernmental working group, presso lo United Nations Office on Drugs and Crime. L’Italia ratifica questo trattato nel 2009. Questi trattati sono stati fondamentali per l’Italia, ispirandone le dottrine in merito alla corruzione. Ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione, nell’adottare leggi sia Regioni che Stato devono rispettare i vincoli derivanti da obblighi comunitari e internazionali. Pertanto, il Parlamento italiano o consigli non possono legiferare in contrasto con le norme di derivazione europea o internazionale. Tutte queste convenzioni, ratificate dall’Italia, non assumono solo un valore vincolante, ma anche un valore superiore alla legge. Si parla di norma interposta, ovvero si interpongono a metà strada tra le leggi italiane e le fonti costituzionali. Le fonti costituzionali Le fonti costituzionali che oltre alle convenzioni internazionali sono volte a contrastare il fenomeno della corruzione, non sono molte, specie per via del fatto che la nostra Costituzione è stata redatta nel 1948, quando la corruzione non era il fenomeno più pressante. Tuttavia, troviamo molti riferimenti utili in principi quali:
- Il principio di imparzialità, previsto dall’articolo 97 Cost., con il quale i pubblici funzionari devono perseguire l’interesse pubblico senza farsi influenzare da interessi egoistici o di natura politica. Non a caso, nell’articolo 98 Cost. viene specificato che gli impiegati sono al servizio esclusivo della nazione. Il principio di imparzialità vieta dunque di avere discriminazioni ingiustificate o favoritismi di qualunque genere;
Il terzo piano punta principalmente a costruire un rapporto diverso tra cittadini e pubblica amministrazione. Questi ultimi devono rendere conto del loro lavoro ai primi, in virtù del concetto di accountability. In questa prospettiva, dunque, è necessario consentire ai cittadini un’ampia conoscibilità delle attività svolte dall’amministrazione, capovolgendo la logica contraria alla riservatezza dell’azione amministrativa. Di conseguenza, occorre favorire la trasparenza dell’azione amministrativa. Le altre fonti primarie statali Ulteriori leggi statali in materia di prevenzione della corruzione sono:
- D.lgs. n° 33/2013, il quale è il codice della trasparenza. La trasparenza è intesa come accessibilità delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni, cercando di creare un controllo sull’operato della PA. Resta fermo il diritto di accesso in riferimento alla l. 241/90, ma si crea un diritto alla trasparenza con riferimento ad una serie di notizie che devono essere rese pubbliche dalle amministrazioni. In una visione democratica dei rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione la piena trasparenza garantisce l’accountability, ossia un controllo capillare dal basso dell’attività amministrativa;
- D.lgs. 39/2013, il quale prevede una lista lunga di casi inconferibilità ed incompatibilità di incarichi ammnistrativi, anche all’interno degli enti locali. Tali ipotesi vanno ad aggiungersi a quelle già prevista per tali enti. Si tratta di ipotesi speciali, essere prevalgono su ogni altra ipotesi simile. Tali norme costituiscono diretta applicazione degli artt. 54 e 97, prevalgono dunque sulle normative regionali differenti;
- Il d.l. 90/2014, che ha istituito l’ANAC. Tra gli più importanti interventi vanno ricordati anche l’unificazione delle cinque scuole della pubblica amministrazione ecc…
- D.lgs. 97/2016, il Freedom of information Act, o FOIA, è un atto normativo adottato per la prima volta nel 1966 negli USA. Esso introduce modifiche in materia di trasparenza alla legge 190/2019 ed al d.lgs. 33/2013 nonché al codice dei contratti pubblici. Estende gli obblighi di pubblicazione in capo alla pubblica amministrazione, creando l’accesso civico generalizzato , che consente ai cittadini di richiedere documenti che l’amministrazione non ha l’obbligo di pubblicizzare ma di dare se richiesti;
- L. 179/2017, tale legge introduce modifiche al whistleblowing, stabilendo che il dipendente che segnala al responsabile della prevenzione della corruzione non può in alcun modo essere demansionato, licenziato o trasferito. Nel caso in cui questo accada sono previste sanzioni per la pubblica amministrazione, nonché la reintegrazione sul posto di lavoro qualora venga licenziato e la sua identità non può essere rivelata per un periodo;
- Il d.lgs. 159/2011 è il cosiddetto codice antimafia. Sono previste al suo interno misure di prevenzione personali e patrimoniali nei confronti di criminalità organizzata, colpendo con tali misure i sospettati, i quali vengono limitati sulla base di un sospetto. Le misure di prevenzione possono anche essere usate nei confronti di chi è sospettato di reati contro la pubblica amministrazione. La sproporzione è rilevante, poiché sono due condizioni totalmente differenti di reato. Le fonti primarie regionali Come noto dall’articolo 117 della Costituzione, si prevede un riparto di competenza legislativa tra lo stato e le regioni. Al secondo comma sono elencate le materie di competenza legislativa esclusiva dello stato mentre al terzo comma quelle di competenza concorrente, ed infine al comma quattro quelle residuali della regione. La disciplina di prevenzione della corruzione non è espressamente indicata all’interno dell’articolo 117 della Costituzione; tuttavia, essa rientra tra le materie di competenza legislativa dello stato.
Tuttavia, lo spazio d’azione per le ragioni rimane, in quanto permette alle regioni e provincie a statuto speciale di individuare forme e modalità di applicazione delle disposizioni in materia di trasparenza. Ci sono poi esperienze regionali particolari, per esempio quella della Lombardia, dove venne istituita l’ARAC, il cui obbiettivo era affiancare il responsabile della prevenzione della corruzione regionale. Tuttavia, questa legge fu considerata in contrasto con la legge 190/2012 ed è diventato ORAC, con competenza di controllo e non più anti-corruttive. In Emilia-Romagna è stata invece approvata una legge importante, creando un organismo di supporto all’attività della prevenzione e della corruzione, cioè la rete per l’integrità e la trasparenza. Tale oggetto costituisce una sede di discussione e di scambio di informazioni tra i vari responsabili. La disciplina anticorruzione negli USA Nell’esperienza dei paesi con common law, è sempre esistito un nesso diretto tra abuso della regolazione, ovvero delle leggi confuse e sovrapposte, e corruzione. Dagli Stati Uniti arrivano le prime riflessioni sul tema già dal Novecento. Erano due i piani di lotta alla corruzione, uno diretto proprio al fenomeno corruttivo e l’altro a creare un ambiente giuridico privo di complessità normative. Nel 1873 era stato istituito il DOI, ovvero il department of investigation della città di New York, come risposta agli scandali che avevano riguardato la dimensione politico-amministrativa della città. Si è poi giunti nel 1934 all’istituzione della law revision commission , un’associazione di giuristi con il compito di esaminare la legislazione esistente e proporre le riforme necessarie. La disciplina anticorruzione in Francia Il contrasto alla corruzione in Francia ha una dimensione prettamente amministrativa, mirando alla prevenzione di fenomeni corruttivi con la Loi Sapin del 1993, che istituiva uno strumento per identificare preventivamente meccanismi di corruzione e prevedeva anche una raccolta centralizzata di informazioni in materia di corruzione. Questi meccanismi dovevano essere compiuti da una struttura interministeriale, il service central de prevention de la corruption , facente capo al ministero della giustizia. Questo istituto è ancora in funzione. Sebbene questa normativa coprisse un ampio ventaglio di fattispecie di corruzione, mancava tuttavia una specifica stragtegia di lotta corruttiva, inserita poi nel
Con la legge si è altresì istituita una commissione che doveva controllare il comportamento dei funzionari pubblici, la commission de deontologie de la fonction publique. Sulla stessa materia sono in seguito intervenute nel 2013 una legge sulla trasparenza della vita pubblica che in parte può essere paragonato al decreto legislativo 33/2013, sulla trasparenza amministrativa. Questa legge disciplina gli oneri dei funzionari in materia di incompatibilità. Sempre nel 2013 venne emanata un’altra legge che adottava una tutela del whistleblowing, haute autoritè pour la transaparence de la vie publique, che sostituiva la precedente commissione per la trasparenza della deontologia pubblica. Nel 2016 venne poi adottata una nuova legge sulla trasparenza, chiamata loi sapin 2 , che sostituisce l’omonima norma precedente. Tale legge interviene sulla trasparenza, prevenzione della corruzione e modernizzazione dell’economia. È una legge in cui la pubblica amministrazione istituisce la corruzione tra privati. Con tale legge la Francia si è peraltro dotata di Agence Fracaise Anticorruption (AFA), assimilabile all’ANAC. Tale agenzia ha il compito di prevenire ed individuare atti di corruzione o conflitti di interesse e deve anche valutare i sistemi di prevenzione adottati dalle pubbliche amministrazioni. L’essere coeve di tutte le discipline normative in merito alla lotta alla corruzione delinea l’interesse crescente degli stati contro questo fenomeno. La disciplina anticorruzione in Germania Il percorso tedesco è molto simile a quello francese ed italiano. Storicamente la lotta alla corruzione tedesca è riferita all’ambito penalistico, sancita in primo luogo nelle norme dedicate dello strafgesetzbuch (StGB). Il Codice penale, vigente a livello federale per sanzionare la corruzione attiva e passiva dei funzionari, avviene per la prima volta nel 1997 con la legge sulla corruzione tra i privati.
del fenomeno della corruzione e di altre forme di illecito, dovendo anche disporre un piano annuale della trasparenza e relazione annuale da discutere in parlamento. Con il d.lgs. 150/2009 , la riforma Brunetta, è stato creato un nuovo ente autonomo rispetto al governo, ed i suoi membri erano scelti con criteri tali da garantire una parziale indipendenza: era la commissione per la valutazione, trasparenza e integrità dell’amministrazione (CIVIT). La sua funzione era di controllo della performance dei dirigenti pubblici e favorire la cultura della trasparenza attraverso un’apposita sezione per l’integrità nelle amministrazioni. Per un certo periodo sia il SAET che il CIVIT hanno operato sui medesimi obbiettivi. L’evoluzione della CIVIT La legge 190/2012 investiva la CIVIT del ruolo di autorità anticorruzione italiana, e difatti per un certo periodo il suo nome fu cambiato in CIVIT-ANAC. L’idea era che la CIVIT fosse un’autorità nazionale anticorruzione. I suoi compiti furono di molto ampliati, in materia di prevenzione della corruzione, poteri di vigilanza e ispettivi. Difatti però il sistema della prevenzione della corruzione rimaneva bicefalo, in quanto era sempre il Dipartimento della funzione pubblica ad avere preminenza. I poteri attribuiti al dipartimento erano perciò ancora molto penetranti, poiché era quello con l’obbligo di adottare il piano annuale anticorruzione. Nel 2013, ad ogni modo, il CIVIT cambiava denominazione diventano l’autorità nazionale anticorruzione per la valutazione e trasparenza delle amministrazioni pubbliche. Si stabiliva altresì che i componenti dovevano essere scelti tra esperti anche estranei, nel campo dell’anticorruzione. Potevano essere scelti sia soggetti italiani che stranieri. I membri dell’autorità restavano in carica per 6 anni senza possibilità di conferma nuova. I sei anni non sono casuali, ma ispirati dalla durata dei mandati governativi, in ordine alla necessità di non subire alcun tipo di pressione. Il presidente era nominato dal Consiglio dei ministri su proposta del ministro per la pubblica amministrazione insieme ai ministri della giustizia e dell’interno, previo parere favorevole delle commissioni permanenti parlamentari. Gli altri membri dell’autorità erano nominati allo stesso modo, ma su proposta del solo ministro per la pubblica amministrazione. L’istituzione dell’ANAC (Autorità nazionale anticorruzione) L’autorità nazionale anticorruzione è stata creata con il d.l. 90/2014, il quale rafforzò ulteriormente la disciplina dell’anticorruzione. La CIVIT fu trasformata dunque in ANAC, e tutti i poteri in materia di prevenzione della corruzione e della trasparenza amministrativa passarono dal dipartimento della funzione pubblica all’ANAC, rendendo l’autorità neonata il centro operativo in materia. L’ANAC assume anche poteri sanzionatori, per esempio nel mancato caso dell’adozione del piano di prevenzione della corruzione, nonché di funzioni di vigilanza. L’altra innovazione più rilevante del decreto-legge fu la soppressione dell’ autorità di vigilanza sui contratti pubblici , determinando il trasferimento delle sue competenze all’ANAC. Tutte le funzioni infatti erano relative ai contratti pubblici di appalto o concessione. Con la creazione poi del codice dei contratti pubblici nel 2016 il ruolo di autorità dominante viene ulteriormente confermato. I poteri aboliti del dipartimento della funzione pubblica Come già detto tutti i poteri del dipartimento furono consegnati all’ANAC. Bisogna però capire quali poteri siano stati trasferiti dal decreto legge 90/2014:
- Articolo 1, comma 4 lett. a, attribuiva al dipartimento il potere di coordinare l’attuazione delle strategie di prevenzione e contrasto della corruzione e dell’illegalità nella pubblica
amministrazione elaborate a livello nazionale e internazionale. Questa disposizione sembra essere oggi abrogata, dato che l’ANAC, essendo un ente non amministrativo o statale, non può coordinare il loro lavoro, ma sollecitarne l’intervento;
- Articolo 1, comma 4 lett. b, attribuiva al dipartimento il compito di promuovere e definire norme e metodi comuni per la prevenzione della corruzione. Questa funziona è stata implictamente abrogata come la precedente;
- Articolo 1, comma 4 lett. c, prevede l’elaborazione del piano annuale di anticorruzione che adesso è redatto dall’ANAC;
- Articolo 1, comma 4 lett. d, attribuiva al dipartimento il compito di definire modelli standard delle informazioni e dei dati occorrenti per il conseguimento degli obbiettivi previsti dalla presente legge, secondo modalità che consentano la loro gestione ed analisi informatizzata. Anche questo compito è stato trasferito all’ANAC;
- Articolo 1, comma 4 lett. e, attribuiva infine al dipartimento la funzione di definire criteri per assicurare la rotazione di dirigenti pubblici, nei settori particolarmente esposti al rischio della corruzione. La rotazione era fondamentale per evitare che la permanenza continuata di un dirigente possa mettere a rischio la sua integrità. I compiti dell’ANAC Ai sensi dell’articolo 1 comma 2 della legge n 190/2012, all’ANAC sono attribuite varie funzioni, che sono quelle attribuite in realtà al CIVIT, vista la data della legge. L’ANAC collabora con i paritetici organismi stranieri, con le organizzazioni regionali ed internazionali competenti. La collaborazione consiste nello scambio costante di informazioni, esperienze e buone prassi. A questo fine, l’ANAC è divenuta parte del GRECO, e partecipa anche alla rete delle autorità anticorruzione sotto il controllo dell’Europa. Ha inoltre il potere di stipulare protocolli e accordi con altri organismi anti-corruttivi. All’ANAC è demandato il potere di creare il piano nazionale anticorruzione. L’ANAC, oltretutto, analizza le cause e i fattori della corruzione e individua gli interventi che ne possono favorire la prevenzione e il contrasto. Di conseguenza, non deve limitarsi a vigilare sul rispetto delle norme di prevenzione della corruzione, ma deve anche elaborare i dati in suo possesso per fornire eventuali proposte di riforma al legislatore. FUNZIONE PROPOSITIVA. In questa prospettiva, l’ANAC ha elaborato vari studi in materia di maladministration e fatto varie segnalazioni affinché il governo ed il parlamento prendessero in considerazione alcune proposte di riforma in merito all’anticorruzione. L’ANAC è anche un’autorità consultiva, chiamata talvolta ad esprimere pareri talvolta obbligatori. Per obbligatori non si intende necessariamente vincolanti, ma che l’ANAC ha l’obbligo di fornire in merito a conformità a codici di comportamento dei funzionari pubblici. L’ANAC esprime pareri facoltativi, in materie di autorizzazioni allo svolgimento di incarichi esterni da parte di dirigenti dello stato o di enti pubblici. All’ANAC è attribuito anche il compito di effettuare vigilanza sull’efficacia delle misure adottate da ogni singola amministrazione, adottando quando necessario delle sanzioni. L’ANAC, infine, svolge anche funzioni di relazione della propria attività al parlamento, secondo il modello classico delle autorità amministrative indipendenti. Tale relazione deve essere presentata entro il 31 dicembre di ogni anno. Per prassi in realtà il termine del 31 dicembre si
Articolo 19, co. 7 90/2014, il presidente segnalava all’autorità amministrativa le violazioni in materia di trasparenza. Si trattava di una norma poco comprensibile, dato che nel d.lgs. n 33/2013 non si individuava con precisione un’autorità competente ad irrogare sanzioni ed a ricevere segnalazioni. Questo potere è venuto meno in quanto per effetto delle varie modifiche sulla trasparenza, ed è oramai stato trasferito in capo all’ANAC, la quale opera autonomamente; L’altro potere era quello inerente alla gestione, sostegno e monitoraggio di impresa, e vengono adottate con l’art 32 del decreto 2014. L’obbiettivo del potere dato al presidente era impedire che il verificarsi di un episodio corruttivo all’interno dell’impresa possa tradursi in ritardi dell’esecuzione del contratto pubblico. Nel 2014 la preoccupazione era quella di consentire la realizzazione degli appalti nell’ambito dell’EXPO. Questo potere, tuttavia, ha poi assunto una portata generale. Si base su due distinte misure le quali sono state adottate in virtù delle sei linee guida dell’ANAC e con il rapporto tra l’autorità e il Ministero dell’interno, in quanto queste misure vanno in capo al prefetto che è un organo periferico del ministero dell’interno sulle province. Tale procedura voleva estromettere i dirigenti coinvolti in fatti illeciti dalla stessa azienda, evitando così ritardi nella costruzione degli appalti. Tale ordine prevedeva 30 giorni di decorso in cui le aziende dovevano modificare i propri vertici aziendali. Andavano contestualmente nominati un numero massimo di tre amministratori, che vanno a costituire gli organi di amministrazione dell’impresa per il periodo di durate dell’esecuzione contrattuale. L’appalto, di fatto, si svolge in un regime di legalità controllata seppur questa pratica sia una grande limitazione della libertà di iniziativa privata economica la quale è però mitigata dalla sostituzione solo temporanea dei vertici, fino al collaudo dell’opera del singolo appalto preso in considerazione; La seconda misura ha minor impatto sulla gestione dell’impresa, e prevede che nel verificarsi di minori fatti di illeciti non venga compromesso il contratto di appalto in virtù di un’iniziativa del singolo soggetto che non inficiava la totalità della società. Agli organi del prefetto e del presidente si affiancavano tre esperti con poteri di stimolazione, ovvero di suggerimento e supporto per l’azienda che risultava vincitrice dell’appalto. Il procedimento per l’adozione delle misure straordinarie L’iniziativa esclusiva per l’attivazione delle misure spetta al presidente dell’ANAC che avanza la proposta al prefetto competente, dandone comunicazione alla procura della Repubblica, ovvero la magistratura requirente, ovvero il pubblico ministero o accusa. Qualora si rileva la sussistenza di una infiltrazione mafiosa in un contratto pubblico, il presidente dell’ANAC ed il prefetto sono tenuti a valutare il fumus boni iuris , ossia la presenza di elementi concreti che dimostrino che il contratto sia legato a un’attività illecita mediante tutela cautelare. Occorre che siano riscontrabili dei fatti gravi ed accertati, i quali vengono accertati in un procedimento articolato in tre fasi:
- Il presidente riceve la notizia di un procedimento penale contro la PA a carico di un’impresa;
- Nella seconda fase vengono verificati i fatti da porre a fondamento della proposta analizzando se questi siano sussistenti o meno;
- La terza fase si apre solo se il procedimento penale parallelo prosegue e non è archiviato. In questa fase, il Presidente dell’ANAC avanza proposta di sostituzione dei vertici dell’impresa. Tutte queste misure possono essere applicate anche nelle ipotesi in cui l’operatore economico sia colpito da una interdittiva antimafia, allo scopo di garantire la prosecuzione del contratto. In questo caso, però, procede il prefetto mentre il presidente dell’ANAC si tiene informato. La natura dell’ANAC Non vi è dubbio che l’ANAC sia a tutti gli effetti un’autorità indipendente. Le caratteristiche dell’indipendenza si rinvengono nelle modalità di nomina, nella durata in carica e nell’impossibilità di revoca del mandato nonché nella non rinnovabilità dei membri dell’ANAC e dunque nessuna pressione di compiacimento dell’attività politica. Inoltre, oramai la materia di prevenzione della corruzione è esclusivo appannaggio dell’ANAC, non essendovi più alcuna competenza del dipartimento della funzione pubblica. L’ANAC, inoltre, si è oramai dotata di personale specializzato, soprattutto a seguito dell’incorporazione dell’AVCP. L’ANAC ha una struttura burocratica molto più robusta della CIVIT, la quale non aveva né personale di carriera ne un bilancio proprio. L’ANAC gode di un meccanismo di autofinanziamento che poggia sulle imprese private, le quali pagano un contributo per la presenza stessa dell’esistenza di un’autorità che permetta di gareggiare correttamente e di prevenire abusi. LANAC svolge anche funzioni di vigilanza nonché di regolazione e sanzionatorio. L’ANAC è dunque un’autorità amministrativa indipendente, seppur nel nostro testo normativo non esista una definizione reale e completa di un’autorità amministrativa indipendente. In realtà la natura dell’ANAC come autorità indipendente sembra palese. Si potevano avere dubbi sulla CIVIT perché nominata dal governo, con il quale condivideva competenze e ruoli. I poteri di regolazione dell’ANAC Gli atti normativi dell’ANAC costituiscono delle fonti normative importanti nell’ambito della disciplina della prevenzione del crimine, specie con atti amministrativi generali. Attraverso questi l’autorità da delle indicazioni su come interpretare delle norme e come applicarle. Questi atti di regolazione sono appunto le linee guida ovvero un insieme di raccomandazioni e criteri generali sviluppati sulla base di esperienze. Queste linee guida hanno forma discorsiva, simile a circolari, con un linguaggio non specialistico in quanto sono di carattere esplicativo. I destinatari delle linee guida sono le PA e non sempre al loro interno ci sono funzionari capaci di interpretare leggi in materia di prevenzione della corruzione. Dovevano essere quindi atti di soft law ossia dovevano essere considerate istruzioni operative, da seguire non perché vincolanti ma perché create da chi ha competenza tecnica nel settore. Nel tempo gli atti di regolazione dell’ANAC hanno assunto valenza diversa, perché il legislatore ha delegato esplicitamente l’autorità a intervenire in alcune materie a integrazione della normativa primaria. La regolazione autorizzata o delegata
hanno considerate immediatamente lesive e impugnabili, mentre in altri casi invece no. Non esiste perciò un orientamento giurisprudenziale consolidato. L’attività consultiva e i regolamenti dell’ANAC Accanto alle linee guida che l’ANAC può adottare esistono altri tipi di atti, seppur non perseguendo direttamente obbiettivi di regolazione e vigilanza. Nell’ambito dell’attività consultiva un particolare tipo di atto sono i pareri: quei provvedimenti adottati da un’autorità amministrativa nell’esercizio della propria funzione consultiva. Chiedendo un parere si chiede l’interpretazione di una norma o un parere inerente determinate complesse situazioni. Le amministrazioni, non avendo sempre l’expertise adatto ad interpretare tutte le sfumature della normativa legata alla prevenzione della corruzione, possono rivolgere quesiti di parere all’ANAC. Un esempio già visto è rappresentato dall’articolo 211 del codice dei contratti pubblici, ovvero il precontenzioso dell’ANAC. Ci sono ulteriori tipi della legge Severino del 2012 che dal D.lgs. 33/2013. L’ANAC può adottare anche altri tipi di pareri in tutte le materie di sua competenza, considerando tale compito una funzione strettamente connesse alle funzioni di regolazione e di vigilanza, visto che si forniscono ex ante informazioni alle amministrazioni regolate. In questo ambito, però, i pareri sono forniti solo se hanno per oggetti questioni rilevanti. Al di là dei casi in cui la legge attribuisce espressamente un carattere vincolante al parere (come il precontenzioso), in generale tutti i pareri dell’ANC non sono vincolanti. Tuttavia, essa grava l’obbligo della valutazione dei pareri ricevuti, potendosene discostare solo se motivati. Esistono due macro-dimensioni dei pareri, ovvero se vincolanti o obbligatori: in generale l’obbligatorietà è prevista per legge così come il vincolo. Nel caso in cui vengano avanzate richieste semplici su problemi anche di tipo tecnico, l’ANAC risponde con le sue FAQ, pubblicate sul sito istituzionale con cui si indica sinteticamente la soluzione da adottare. Al contrario, nelle situazioni in cui ritiene che una certa questione sia così rilevante da essere portata all’attenzione di tutte le amministrazioni o di particolari soggetti, l’ANAC adotta un comunicato del presidente , cioè un atto con cui indica sempre sinteticamente quale sia la soluzione da adottare in presenza di dubbi interpretativi. Le FAQ e i comunicati non hanno ovviamente alcun valore legale e regolatorio. La seconda tipologia di atti che l’ANAC può adottare è costituita dai regolamenti. Si tratta di testi scritti in modo diversi dalle linee guida, queste sono discorsive invece i regolamenti sono organizzati in un articolato composto di articoli e commi. Attraverso i regolamenti, l’ANAC, di solito disciplina i procedimenti che intende seguire per l’esercizio dei poteri che le sono conferiti dalla legge. In alcuni casi, la legge demanda all’ANAC di adottare dei regolamenti, ma nella quasi totalità dei casi l’emanazione dei regolamenti è il risultato di una scelta volontaria dell’ANAC. Proprio per la loro funzione quasi esclusivamente di organizzazione, i regolamenti sono adottati senza consultazione pubblica e senza parere preventivo del Consiglio di Stato. Sono poi pubblicati sul sito dell’ANAC e in Gazzetta Ufficiale. I piani anticorruzione, il modello Il primo perno della disciplina di prevenzione della corruzione è costituito dal ruolo attivo delle amministrazioni. Queste non sono più semplicemente destinatarie di controlli, ma devono attivarsi per identificare il rischio corruttivo nei procedimenti di loro competenza. L’idea di fondo è proprio la partecipazione attiva delle PA, ritenendo che la corruzione possa essere contenuta attraverso adeguati accorgimenti preventivi in modo analogo a quanto avviene a settori come la sicurezza sul lavoro. Tutte le PA, dunque, sono chiamate a svolgere un ruolo attivo in due aree:
- La mappatura individuando i rischi nell’area della propria competenza;
- La gestione del rischio, ovvero una volta che questi rischi siano stati individuati vanno adottate delle misure volte a ridurre il più possibile il suo verificarsi. La mappatura del rischio prevede che le amministrazioni debbano individuare le aree di propria azione dove si verifichino possibili episodi di corruzione. La gestione del rischio prevede che le amministrazioni debbano adottare tutte le misure idonee a minimizzare e contenere il pericolo che si verifichi una vicenda corruttiva. In questa prospettiva di prevede un obbligo vincolante per ogni amministrazione, di adottare un vero e proprio piano di prevenzione della corruzione. I piani di prevenzione della corruzione costituiscono una specificità italiana, in quanto non molti altri paesi adottano piani di prevenzione della corruzione sul modello italiano, e di seguito l’Italia non ha preso a modello altre creazioni. Ci sono ovviamente altre esperienze straniere da analizzare, ad esempio il modello australiano del fraud and corruption control , che a differenza del modello italiano agisce anche sui privati. Oppure la particolare normativa olandese del self-assestment integrity, percorsi di autoanalisi con i quali le PA si sottopongono ad individuare elementi di rischio e predisporre strumenti per contrastarli. Anche in Slovenia e Serbia esistono gli integrity plans. Possiamo dire che in tutti quei paesi in cui ci sia una percezione della corruzione elevata si cerca di porvi rimedio mediante l’applicazione di strumenti di prevenzione. Altri piani nazionali, come in Danimarca, c’è una dislocazione di piani di prevenzione, senza un’unità centrale di raccordo come l’ANAC in Italia. A livello internazionale esiste l’UNCAC , che insieme all’OCSE prevede alcuni piani di programmazione della pubblica amministrazione per la prevenzione della corruzione. I piani italiani sono mutati in parte per il programma triennale per la trasparenza e l’integrità del d.lgs. 27/09. Il D.lgs. 231/2001 al suo articolo 6 prevede che gli enti privati adottino modelli organizzativi per individuare attività nel cui ambito possono essere commessi dei reati. Stabiliscono perciò anche dei controlli e dei protocolli diretti a programmare la formazione e l’attuazione delle decisioni in relazione ai reati da prevenire. Forniscono altresì delle modalità di gestione delle risorse finanziarie funzionali a impedire la commissione di reati. Introducono anche un sistema di sanzioni disciplinari nel caso in cui un dipendente non rispetti le linee guide all’interno del piano. Il Piano Nazionale Anticorruzione (PNA) Il sistema dei piani di anticorruzione in Italia si articola su un doppio livello:
- Un piano nazionale anticorruzione;
- Un piano decentrato, che si basa su piani triennali di prevenzione della corruzione che ogni amministrazione deve elaborare. Nel testo iniziale del d.d.l. che ha portato all’approvazione della legge 190/2012 si stabiliva che le amministrazioni potessero approvare i propri piani di azione e che questi piani decentrati potevano diventare elementi conoscitivi per elaborare il piano nazionale. Si immaginava che i piani triennali facessero da base. Nel testo legislativo adottato si è però usata una prospettiva diversa, portando il piano nazionale anticorruzione ad essere la base per i singoli enti che devono redigere i propri. Inizialmente la legge 90/2012 prevedeva una compartecipazione da parte di due enti: il dipartimento della funzione pubblica e dell’ANAC. Oggi la funziona di adottare il piano nazionale anticorruzione spetta esclusivamente all’ANAC per effetto del d.l 90/2014. Originariamente questo doveva solo indicare come scrivere e cosa scrivere all’interno dei piani anticorruzione decentrati, redatti da ogni singola amministrazione. La legge non diceva però quanto durasse un piano anticorruzione, e dunque questo veniva rinnovato ogni tre anni, l’equivalente della durata dei singoli piani. Un conto ovviamente è stabilire tale termine per legge, un altro è autoassegnarlo, perché non è giustificato a livello normativo. Il legislatore, dopo tre anni, approvò una legge delega per la riforma della pubblica amministrazione: la riforma Madia. Nella legge delega del 124/2015, prevedeva una delega in campo al governo per la revisione e la semplificazione della normativa anticorruzione. E’ stata attuata attraverso d.lgs. 97/2016 stabilendo un termine di tre anni con
Gli enti privati controllati o partecipati dalle pubbliche amministrazioni Lo stato, le regioni o gli enti locali non economici si avvalgono di svariati enti in varia natura per lo svolgimento di determinate attività. E questi enti molto spesso non si riescono a distinguere nel merito del loro operato e perciò della loro dimensione pubblica. Volendo fare un elenco di enti privati che devono attenersi al PNA troviamo: le società a partecipazione pubblica, le associazioni e le fondazioni di diritto privato che comunque anche privi di personalità giuridica abbiano una serie di caratteristiche che li rendano indipendente dalle PA. Sono esentati dall’osservanza delle PA, ma con il d.lgs. 231/2001 viene comunque loro raccomandato di eseguire dei modelli per la prevenzione della corruzione. L’evoluzione della struttura del PNA Quale è dunque la struttura del PNA? Il primo PNA era costituito da una parte introduttiva in cui erano precisati ruolo e funzioni del PNA, definita la corruzione con una nozione più ampia di quella fornita dalla dottrina penalistica. Poi, c’era una seconda parte più operativa, a propria volta articolata in tre sezioni dedicate rispettivamente a:
- Gli obbiettivi strategici e le azioni previste nel periodo di riferimento (2013-2016);
- Le direttive alle pubbliche amministrazioni ai fini dell’applicazione delle misure di prevenzione;
- Alle istruzioni sulle comunicazioni dei dati e delle informazioni da trasmettere al Dipartimento della funzione pubblica. Vi era anche un’ultima parte con indicazioni minime su come scrivere i piani triennali della prevenzione della corruzione, quindi delle istruzioni che i singoli responsabili della prevenzione della corruzione avrebbero dovuto seguire per redigere il proprio piano triennale. Il secondo PNA, adottato nel 2016, interamente scritto dall’ANAC, presentava la struttura ed un contenuto diverso dal precedente dividendosi in due parti, di cui la prima era generale e l’altra più specifica. La prima parte conteneva tutte le misure anticorruzione destinate a tutte le amministrazioni, una parte in cui erano individuate istruzioni ed azioni per tutti i soggetti destinatari del piano anticorruzione. La seconda parte prevedeva sette approfondimenti tematici: c’erano indicazioni, direttiva e istruzioni impartite alle pubbliche amministrazioni individuate per categoria. Vi erano specifiche istruzioni per piccoli comuni, per città metropolitane e così via. Su questo schema sono stati poi adottati gli aggiornamenti del 2017 e 2018 del PNA. Ancora diversa è la struttura del terzo piano nazionale anticorruzione, adottato nel 2019: ci si è posti un nuovo obbiettivo, cioè di chiarire eventuali sovrapposizioni di istruzioni di altri piani successivi. In questo caso, dunque, nel PNA c’è solo un piano generale da seguire, senza parte specifica, che rimane però ovviamente attiva nel merito delle istruzioni speciali rilasciate negli anni precedenti. L’obbiettivo di questo PNA è dunque di prevedere all’interno di un unico piano tutte le misure di prevenzione di carattere generale previste dal 2013 al 2019, mettendo ordine tra eventuali norme o istruzioni contrastanti. La struttura cambia di triennio in triennio, in virtù della mancanza di una legge che precisi la struttura da adottare per il PNA. Il piano triennale della prevenzione della corruzione PTPC: struttura e contenuto Tutte le amministrazioni di cui all’art 1, co. 2 bis della legge 190/2012 tutte le amministrazioni hanno l’obbligo di redigere questo piano triennale, con aggiornamento anch’esso annuale. Che natura il PTPC? Il piano va formulato come un tipico documento di programmazione, contenente indicatori, risorse da destinare alla prevenzione della corruzione, misure e obbiettivi da
raggiungere. Il PTPC deve individuare e mappare le aree amministrative a maggior rischio corruttivo. In questa attività di mappatura delle aree a maggior rischio corruttivo contribuisce anche la legge 190/2012, contenente alcune indicazioni su determinate aree amministrative più a rischio: procedimenti connessi al rilascio di autorizzazioni e concessioni, procedimenti destinati all’affidamento di lavori pubblici o servizi o forniture, procedimenti volti ad assegnare contribuenti o sovvenzioni ed infine i procedimenti volti a selezionare i soggetti da assumere per la pubblica amministrazione. Effettuata la mappatura dei procedimenti più a rischio, il piano deve altresì contenere misure funzionali a sterilizzare i rischi che sono stati rilevati. L’articolo 1, co 5 della legge 190/2012 cita altresì espressamente solo una misura: la rotazione del personale, che prevede la minore esposizione dello stesso soggetto alla possibilità di essere corrotto. Ulteriori misure possono essere proposte comunque dai dirigenti degli uffici interessati. Nel piano, inoltre, vanni stabiliti sistemi di formazione dei dipendenti in materia di prevenzione della corruzione, nonché obblighi di informazione a carico dei funzionari pubblici nei confronti del responsabile della prevenzione della corruzione. Alla gestione del rischio si comprende anche la fase del monitoraggio delle misure, del quale vanno definiti criteri di analisi. Infine, nel piano confluiscono obblighi di trasparenza a cui sono tenute le pubbliche amministrazioni. Con il d.lgs. 33/2013 si era previsto che ci fosse un unico apposito piano di trasparenza, poi confluito nel piano triennale, oggi anche chiamato piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza. La rotazione come misure dalla prevenzione della corruzione La rotazione è una misura organizzativa che consiste nello spostamento, periodico od occasionale, di dipendenti dall’ufficio o servizio in cui sono preposti ad un altro soggetto. Vi è l’idea che l’alternanza nello svolgimento delle mansioni garantisca un arricchimento professionale dei singoli e una maggiore efficienza nell’attività degli uffici, ma rappresenta anche un efficace presidio anticorruzione. Infatti, si evita che si consolidino posizioni e prassi improprie o illecite. Bisogna distinguere però la rotazione ordinaria da quella straordinaria. La rotazione ordinaria è prevista dalla legge 190/2012 e si basa sul fatto che ogni amministrazione deve stabilire i criteri per la rotazione degli incarichi, il responsabile della prevenzione della corruzione deve verificare l’effettiva osservanza della rotazione degli incarichi, dove è più alto il rischio corruttivo. L’ANAC supervisiona il tutto, stabilendo talvolta anch’essa criteri generali sul come realizzare tale rotazione. Tali criteri sono stati poi effettivamente fissati dall’ANAC sia nel PNA 2016 che in quello del 2019: in base a tali indicazioni ogni piano triennale deve contenere una programmazione della rotazione con riferimento ad ufficio con maggiore rischio corruttivo. La rotazione straordinaria è prevista nel testo unico del pubblico impiego ed è stata aggiunta dalla legge 90/2012. Si prevede che i dirigenti pubblici dispongano la rotazione del personale nei casi di avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte corruttive o procedimenti penali in capo. Dunque, questa rotazione scatta in presenza di un evento patologico, come l’avvio di un procedimento penale o disciplinare. Tuttavia, non consiste in un obbligo di procedere alla rotazione, ma solo in una verifica della necessità di avviare la rotazione stessa. Nela rotazione ordinaria il responsabile della prevenzione della corruzione è il controllore del procedimento, mentre qui è il soggetto responsabile identificato nel funzionario. L’approvazione del piano triennale di prevenzione della corruzione L’approvazione del piano triennale di prevenzione della corruzione avviene con la partecipazione di due organi: il responsabile della prevenzione della corruzione e l’organo di indirizzo politico (ministro nei ministeri, le giunte e così via) che sovraintende all’amministrazione. La prima fase del procedimento che porta all’approvazione del piano prende avvio su impulso dell’organo di indirizzo politico, che deve definire gli obbiettivi strategici in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza, fornendo eventuali direttive al responsabile della prevenzione della corruzione, il quale deve tenerne conto ai fini della stesura del piano.
