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Il New Public Management Le motivazioni che hanno ricondotto all’adozione di un approccio al management pubblico, sono ricondotte ai seguenti aspetti:
- La crisi economica;
- Le idee neo-liberali;
- Il contesto politico e ideologico;
- Lo sviluppo delle tecnologie informatiche. La crisi economica ha condotto sempre più i Paesi del mondo non solo a ridurre, ma anche a razionalizzare la spesa pubblica. In particolare, la necessità di diminuire il rapporto tra deficit pubblico e PIL e la difficoltà ad aumentare la pressione fiscale hanno costituito alcuni tra i più importanti motivi di ordine macro- economico che hanno orientato le amministrazioni pubbliche verso la necessità di procedere ad una profonda organizzazione e modernizzazione del sistema. Le idee neo-liberali: la c.d. “teoria della scelta pubblica” rappresenta una componente essenziale di questo sistema di pensiero. Secondo tale approccio, i politici e i burocrati non hanno alcun incentivo a controllare i costi. Ciò determina uno spreco di risorse ed una tendenza a combinare mancanza di efficienza con scarsa efficacia. In assenza di meccanismi di mercato volti a correggere queste disfunzioni, la ricerca di obiettivi personali in conflitto con quelli aziendali, fa sì che i decisori pubblici tendano ad incrementare la dotazione di risorse a propria disposizione, indipendentemente dal loro costo. Il contesto politico ed ideologico: si pensi alle riforme orientate al mercato adottate alla fine degli anni 70 dall’amministrazione Reagan negli USA e a quelle avviate all’inizio degli anni 80 in Australia e Nuova Zelanda. Lo sviluppo delle tecnologiche informatiche durante gli anni 80 e negli anni 90, ha incoraggiato il processo di decentramento amministrativo. Il NPM, sposta il focus dell’analisi dal concetto monolitico di “pubblica amministrazione” a quello dinamico e poliedrico di “management pubblico”. Tale concetto implica l’adozione di una cultura orientata alla valutazione dei risultati dell’azione pubblica, all’identificazione del cittadino come “cliente” e al soddisfacimento dei suoi bisogni, attraverso logiche di governo e gestione volte a coniugare efficienza, efficacia ed economicità. Questo tipo di approccio comporta la responsabilizzazione dei dirigenti per il raggiungimento degli obiettivi prefissati. L’adozione del principio di responsabilità è possibile se si verificano almeno tre importanti condizioni:
1. La disponibilità di leve di intervento sulle quali i manager possono operare autonomamente al fine di influenzare la performance, in funzione degli obiettivi da perseguire; 2. L’ appiattimento delle strutture organizzative della PA e il decentramento di determinati servizi, al fine di semplificare i processi amministrativi riducendo i costi e di avvicinare al “cittadino-cliente” il processo di di erogazione del servizio; 3. L’adozione di efficaci meccanismi di programmazione e controllo che consentano di supportare l’azione dei manager, la misurazione dei risultati, la “resa di conto” e la comunicazione con la classe politica. Sono state individuate tre principali comunità internazionali di opinione che hanno influenzato i processi di riforma in oggetto: Le istituzioni collegate con l’ONU: l’UNDP, la Banca mondiale, il Fondo Monetario Internazionale e il CLA. Sono organizzazioni con un mandato politico internazionale, che svolgono un ruolo consultivo verso i governi nazionali; Le istituzioni che nascono dall’OCSE, OECD e dalle Organizzazioni affiliate;
Un’ampia comunità di organizzazioni professionali di specialisti e accademici, alcune delle quali contraddistinte da un chiaro connotato politico di tipo neo- liberale, altre caratterizzate da un approccio meno ideologicamente orientato. Definizione e contenuti Essendo una corrente in continua evoluzione vi è una grossa difficoltà nel cercare di dare una definizione univoca del modello. Il rapporto PUMA del 1998 definisce il NPM come un nuovo paradigma caratterizzato da: Una maggiore attenzione sui risultati in termini di efficienza, efficacia e qualità del servizio; La sostituzione di strutture altamente centralizzate e gerarchiche con ambiti decentralizzati in cui le decisioni sull’allocazione delle risorse e l’erogazione del servizio sono effettuate da unità decisionali maggiormente vicine al punto in cui il servizio stesso viene erogato; Una flessibilità ad esplorare alternative alla erogazione diretta e regolazione del servizio pubblico, che possono condurre a politiche maggiormente efficienti; Una maggiore focalizzazione sull’efficienza del servizio erogato direttamente dal settore pubblico, che implichi la fissazione di standard di produttività e la costituzione di ambiti competitivi all’interno e tra le organizzazioni del settore pubblico, e Il potenziamento delle capacità strategiche al centro per guidare l’evoluzione dello Stato e consentire al medesimo di rispondere ai cambiamenti esogeni e ai diversi interessi automaticamente, in modo flessibile e al minor costo. Genesi del NPM Il NPM si contrappone al progressive public administration o burocrazia weberiana, la quale, assumendo che i politici sono individui animati da comportamenti opportunistici che generano inefficienze e sprechi nell’erogazione dei servizi pubblici, promuove un modello gestionale imperniato su rigide procedure burocratiche e strutture gerarchiche, finalizzate al superamento della discrezionalità politica. La burocrazia weberiana si è dunque rivelata inefficace sulla base di punti deboli quali: Una crescente complessità nella gestione delle pubbliche amministrazioni; Il difficile stato delle finanze pubbliche che ha indotto a razionalizzare le spese con il cosiddetto “incremental budgeting”, ovvero quel fenomeno che ha portato all’indebitamento esponenziale; La diffusione delle idee neoliberali riguardanti il sistema “incentivazione” degli obiettivi da raggiungere; Progresso tecnologico e informatico. I pilastri del NPM
feedback, rispetto all’obiettivo prefissato. Tali meccanismi devono essere in grado di supportare l’azione dei manager per ciò che attiene a: La misurazione dei risultati; La negoziazione delle risorse; La accountability esterna/interna; Comunicazione con la classe politica; La formulazione di strategie adeguate a conseguire gli obiettivi in relazione alle risorse disponibili, in maniera efficace ed efficiente. Il migliore utilizzo delle risorse riesce a creare un’enfasi maggiore sull’uso razionale delle risorse e sulla ricerca di vie alternative per erogare i servizi pubblici, che prende il posto dell’immodificabilità dei servizi in termini quantitativi e qualitativi, così come propugnato dalla burocrazia weberiana. In tal senso, si è spesso ricorso all’ausilio di terze economie, al fine di rafforzare i servizi e le infrastrutture a beneficio della collettività, come ad esempio il project financing. Inoltre, la valutazione degli organismi centrali tende a premiare l’acquisizione di fondi esterni per lo svolgimento di attività a vantaggio della collettività, come il MIUR con l’università. L’accountability e la trasparenza prevedono che il NPM promuove lo spostamento verso un maggiore controllo delle aziende pubbliche mediante responsabilizzazione e la misura del contributo dei suoi manager. Ciò si contrappone alla concezione del dirigente quasi invisibile rispetto ai servizi erogati. I dirigenti adesso sono responsabili per il conseguimento dei risultati raggiunti, in funzione degli obiettivi pianificati, verso l’organo politico le linee di staff e i cittadini. È inoltre necessario che le aziende pubbliche adottino dei sistemi informativi idonei a comunicare, all’interno e all’esterno, i risultati conseguiti. Le modalità con cui sono state impiegate le risorse, le azioni correttive da intraprendere nel futuro, come ad esempio il limite allo spoil system. L’adozione del principio di responsabilità può avvenire se coesistono le seguenti condizioni: La disponibilità di leve di intervento sulle quali i manager possono autonomamente operare per influenzare la performance verso gli obiettivi prestabiliti; Il decentramento dei poteri e la semplificazione dei processi amministrativi; Chiara definizione delle aree di responsabilità e dei prodotti amministrativi da ciascuna esitati; Attività di supporto ai manager. Utilizzo di standard e parametri di misurazione Il sistema di P&C deve essere visto in senso più ampio quale “performance management system”, ove strutturare la valutazione della performance attraverso opportuni indicatori. Occorre considerare il concetto di performance mediante considerazione multidimensionale, tenendo in considerazione cosa si è prodotto e come. Gli indicatori devono essere S.M.A.R.T (specific, misurable, actual, realistic and temporized). Gli indicatori devono servire anche per alimentare il sistema di ricompense interno all’azienda e, pertanto, devono esser rapportati a benchmark. L’utilizzo dei benchmark è fondamentale in quanto i servizi e i processi operativi delle organizzazioni sono riconosciute quali rappresentanti le prassi migliori allo scopo di conseguire miglioramenti organizzativi. Come si sviluppa un processo di benchmarking: Valutazione ed analisi della performance; Definizione dell’oggetto da osservare con un how, why e who; Ricerca del miglioramento con l’osservanza ad aziende leader nel medesimo settore. Abbiamo due tipi di benchmarking:
Il benchmarking può altresì essere: Interno , confronto tra unità operative della stessa organizzazione nella stessa linea temporale; Funzionale , confronto tra organizzazioni di specifiche funzioni indipendentemente dal settore di appartenenza; Competitivo , benchmarking esterno focalizzato sui competitors; Best-in-class , ovvero un confronto con organizzazioni eccellenti in particolari funzioni, processi o strategie, quasi mai in totale con l’organizzazione presa in considerazione per intero. Le fasi del processo di benchmarking sono dunque: In contrapposizione con l’approccio burocratico, il NPM focalizza i criteri di valutazione sui risultati generati a beneficio della collettività, piuttosto che sul rispetto delle procedure. I risultati si distinguono in: Input (risorse allocate);
Tabella di sintesi riguardo le vecchie e nuove leve verso il NPC e la New Governance:
Casi studio: in Nuova zelanda, durante gli anni 80, vennero meno una serie di elementi strutturali che avevano caratterizzato il sistema economico del Paese: frequenti interventi dello Stato volti a rimediare ai fallimenti del libero mercato, ripetuto ricorso a politiche di previdenza ed assistenza sociale, intensi rapporti culturali e di scambio con il Regno Unito.
ALCUNI ESEMPI DI KRA E SRA
AREE STRATEGICHE DI RISULTATO PER IL SETTORE PUBBLICO (PERIODO 1994/1997)
1 mantenere e accelerare lo sviluppo economico 2 capacità imprenditoriale e innovazione 3 collegamenti esterni rispetto alla sfera pubblica 4 formazione e addestramento 6 assistenza sociale 7 servizi sanitari per i disabili 8 risoluzione delle dispute riguardanti convenzioni da stipulare 9 protezione e miglioramento dell’ambiente Particolare enfasi viene posta sul punto 4. In merito a questi macro-obiettivi abbiamo delle KRA.
- rimuovere barriere allo sviluppo aziendale per consentire alle imprese di acquisire accesso ai mercati, capitali e tecnologie
- diminuire costi per le aziende
- sviluppare e realizzare insieme al dipartimento del lavoro e al ministero dell’innovazione (connessione dipartimentale) politiche volte costituire un nucleo essenziale di capacità per la popolazione in età lavorativa. Queste misure includono programmi formativi per la fase post-scolastica. Qui emerge l’interconnessione dipartimentale Per ognuna delle KRA vengono individuate delle date (cd milestones) al fine di poter perseguire dei modi e nei tempi attesi gli obiettivi strategici prefissati. Problematiche individuate nel processo di riforma adottato in NZ sul path 2010: vaghezza di alcune SRA in riferimento ad obiettivi trovo vaghi. Spesso alcune sra non rispettavano il requisito della chiarezza e si creava un vuoto tra sra troppo dettagliate e sra troppo poco dettagliate. Altra criticità era la frequenza di modifica delle S.r.a, ovvero ogni 3 anni. Esso è ritenuto troppo lungo per essere applicato ad un ambiente dinamico in continua evoluzione. Altra criticità era la poca completezza di alcune S.r.a che escludeva alcuni dipartimenti che potrebbe creare dei malcontenti. Struttura di supporto per la gestione di coordinamento di ogni SRA, con dimensioni e risorse limitate Mancanza di una lista che indichi delle priorità in quanto le SRA sono vaghe e mancano di completezza allora arriva a mancare anche il coordinamento tra dipartimenti coinvolti Altro problema è correlato al fatto che le SRA non essendo spesso chiaramente definite non consentono di esplicitare una lista di priorità sulle quali lavorare e generano un senso di mancanza di adesione e responsabilizzazione su ciascuna di esse. Al fine di risolvere tale problema si è proposta la costituzione di gruppi di SRA volti ad evidenziare meglio gli esiti, cioè l’impatto delle politiche per perseguire gli obiettivi interministeriali. Ogni gruppo di SRA dovrebbe essere coordinato da un ministro senior formando un comitato con altri ministri interessati. Questa organizzazione crea una criticità: possibili conflitti tra ministri. le riforme neozelandesi per quanto riguarda la strategia e la programmazione hanno consentito di far luce su criticità delle tematiche intersettoriali, che richiedono un’analisi e condivisione degli obiettivi e attività da realizzare tra diversi ambiti delle PA tali da raccordare la dimensione politica con quella gestionale (Purple zone) e nell’ambito della dimensione gestionale diversi livelli organizzativi all’interno di uno stesso o di molteplici dipartimenti. Sulla base di questo caso empirico e sulle criticità di tematiche intersettoriali della gestione dei rapporti tra politica e amministrazione vi è stato uno studio canadese del 96 ha dedotto 3 diversi livelli di coordinamento: Tematiche riguardanti la gestione corrente di ciascun dipartimento. In tal caso ogni dipartimento è responsabile per la coerenza delle scelte adottate a diversi livelli gerarchici al suo interno sulla base delle direttive del ministro Tematiche che richiedono adozione di politiche integrate che coinvolgono diversi dipartimenti. integrate ha un senso diverso da coordinamento. Tematiche che richiedono la fissazione di priorità-chiave. Si tratta di politiche fondamentali per la direzione strategica del governo. Per tali tematiche il livello di coinvolgimento della classe politica è maggiore.
Gli ultimi due livelli costituiscono ambiti di applicazione trasversali o intersettoriale, in quanto l’applicazione di politiche integrate necessitano di particolare attenzione in sede di programmazione e di formulazione della strategia specialmente quando si opera in ambienti dinamici e incerti. Tali tematiche trasversali o intersettoriali presentano alcune caratteristiche: Tendono a presentare nuove connotazioni nel tempo Richiedono una prospettiva di analisi che vada al di là di quella adottata Richiedono supporti organizzativi che trascendono gli ambiti di politica istituzionalmente definiti Comportano un maggior fabbisogno di integrazione piuttosto che un semplice coordinamento. Il coordinamento implica uno scambio di info, quindi in un rapporto intersettoriale crea una “semplice” comunicazione. Il coordinamento crea un’alterazione di attività affinché esse risultino efficienti ed efficaci quindi il coordinamento è un semplice lavorare insieme in modo armonico ma ciò non implica un’integrazione ed è diverso rispetto all’integrazione stessa perché il coordinamento può implicare che ogni singolo dipartimento abbia dei fini che non sono totalmente allineati e coerenti con gli altri dipartimenti. In questo caso invece viene spostata la necessità all’integrazione quindi rendere obiettivi coerenti che non si limiti alla singola organizzazione. Conseguentemente si rendono necessari nuovi approcci per comprendere sviluppare e gestire le attività ed i processi interconnessi da cui dipenderanno determinati risultati futuri esprimibili in funzione del loro impatto finale sul sistema allargato al quale i servizi sono diretti. Questi nuovi approcci mettono in crisi i tradizionali confini dipartimentali e funzionali richiedendo l’adozione di gruppi interdipartimentali. Le conclusioni di tale studio canadese hanno sottolineato 3 dimensioni trasversali sulle quali deve vertere il governo: Processo, ciò implica una capacità di delineare risultati attesi e di negoziare obiettivi sui quali i diversi dirigenti saranno chiamati a rispondere dei propri risultati. Ciò implica la creazione di relazioni di collaborazione non solo con diversi dipartimenti ma anche con altri soggetti che operano nel più ampio sistema al di fuori dell’azione pubblica. Ciò implica una capacità di individuare risorse da impiegare in ogni area e i tempi necessari per conseguire i risultati attesi ciò richiede collaborazione, ancor più che coordinamento. Sistemi, fa riferimento alla capacità dell’organo politico centrale di dedicare le risorse adeguate all’analisi delle problematiche di tipo intersettoriale. Ciò è possibile attraverso una semplificazione dei processi decisionali al fine di risparmiare tempo ed energie per gli aspetti più complessi. Inoltre, viene suggerito l’istituzione di una task force interdipartimentale. 3 cultura, fa riferimento alla necessità di rendere la collaborazione tra dipartimento e il lavoro di gruppo parte integrante del processo di comunicazione. Un altro elemento importante caratterizzante è costituito dallo sviluppo di sistemi di ricompensa ancorati non solo ad elementi formali ma anche ad elementi informali che sottolineano la capacità di lavorare in gruppo. IRLANDA Siamo nel 96 – 98 periodo in cui l’Irlanda avvia delle riforme ispirate al modello neozelandese operando una riforma di sistemi di pianificazione strategica ispirati appunto al modello neozelandese. Per l’attuazione del modello neozelandese viene redatto un documento che prende il nome di strategici management iniziative (SMI). Sulla base di questo SMI si era identificato come nel caso neozelandese l’esigenza di stabilire delle SRA che consentissero di focalizzare i temi chiave di natura intersettoriale. Alcune aree tematiche sono per esempio lavoro e condizioni economiche-sociali. Per ogni SRA veniva creato un sottocomitato di governo e per ciascun ministro si suggeriva l’assegnazione di ruoli di coordinamento su “pacchetti” di problematiche che riguardassero diversi dipartimenti, sottolineando l’inter collaborazione tra dipartimenti. Veniva raccomandata infine l’istituzione di gruppi interdipartimentali coordinati dal ministro e da un manager, creando anche qui una Purple zone. Prendiamo una SRA pianificata dal governo irlandese e vediamo quali sono i suoi punti. La SRA è le politiche per l’infanzia. I punti sono: prevenzione uso di droghe; impiego e disoccupazione; sviluppo locale; equità intergenerazionale. Sulla base di un rapporto nel 97 viene redatto il public service management act ha affrontato il tema della responsabilità per gli obiettivi facenti riferimento a tematiche trasversali, ovvero la responsabilità negli obiettivi intersettoriali.
Meno del 70% poneva il raggiungimento degli obiettivi tra i primi sette fattori critici per la valutazione della propria performance. Implicazione di tale patologia era un totale attenzione sulla pesa piuttosto che sui risultati conseguiti. Le opposizioni parlamentari erano focalizzate sulle poste (spese) e non sui risultati. Il focus dei dipartimenti era redigere delle note che dimostrassero le voci di spesa in maniera completa. Questo modo di operare oscurava i risultati. Per intervenire su questa patologia il governo decise che tutti i programmi fossero soggetti a controllo ogni 3-5 anni anziché in maniera sporadica. Ogni dipartimento doveva poi dirigere dei piani di valutazione con info su programmi tempi e risultati. Sull’ultima patologia, ovvero lo spreco dei servizi condivisi da diversi dipartimenti. Questi servizi relativi a servizi condivisi non vi era alcun riscontro con i risultati ottenuti. Tali servizi venivano erogati senza essere addebitati a nessun dipartimento. Ciò alimentava un tendenziale incremento della domanda e dei servizi offerti gratuitamente dai responsabili di unità erogatrici anche al fine di poter dimostrare l’utilità della propria attività ad ottenere maggiori risorse. Come intervenire su questa patologia? Adozione di un prezzo di trasferimento per la valorizzazione dei servizi erogati dall’unità che li riceve. Tale approccio usato dall’Australia prende il nome di approccio sistemico per l’apprendimento. I benefici dell’adozione di un approccio sistemico orientato sull’apprendimento sono: Processi di programmazione e controllo nelle az. Pubbliche. Coinvolgimento diverse aree (collaborazione intersettoriale) Obiettivi strategici di governo Allineamento strategico (scott,2003): adattare e rendere coerente il sistema di programmazione e controllo dell’azienda pubblica in base ai fini da perseguire, tale capacità si sostanzia nell’allineare diversi momenti (formulazione strategia, pianificazione, attuazione, valutazione) Favorire rapporto di scambio (continua domani) Altra patologia è la valutazione dei programmi come strumento di critica al management piuttosto che per il supporto dello stesso. I controlli esterni creavano critiche al management. Aumentando le critiche al management diminuisce il clima organizzativo ed il clima di fiducia che a loro volta diminuiscono i risultati, aumentando così nuovamente i controlli esterni, creando un circolo vizioso. Per risolvere tale patologia si è deciso si porre a controllo tutti i programmi ogni 3-5 anni piuttosto che occasionalmente. Ogni dipartimento doveva redigere piani di valutazione contenenti tempi e risultati. Altra patologia riguardava sprechi dei servizi condivisi tra dipartimenti. A fronte di tali spesi non era correlato nessun risultato, quindi tali costi non venivano addebitati ad alcun dipartimento. Ciò aumentava da un alto la domanda di chi usufruiva di tali servizi e dall’altro lato un incremento dei servizi offerti gratuitamente dai responsabili di unità erogatrici al fine di dimostrare l’utilità delle proprie attività. Come risolvere tale patologia? Si è deciso di applicare un prezzo di trasferimento per i servizi in questione. Il prezzo veniva modificato in base alla capacità produttiva creando così un sistema di regolazione tra D e O che aumenta il prezzo disincentivando la domanda. I benefici dell’adozione di un approccio sistemico orientato all’apprendimento sono: Nei processi programmazione e controllo in chiave strategica Specialmente per aree decisionali intersettoriale. Gli obiettivi strategici trascendono dai confini organizzativi dei singoli dipartimenti e tendono ad andare oltre al controllo del singolo ministero. Assume molta importanza poi il concetto di allineamento strategico promosso da Scott. È poi importante l’adattare e rendere coerente il sistema di programmazione e controllo delle aziende pubbliche in funzione degli obiettivi da perseguire. Tale capacità si sostanzia nella capacità di allineare diverse fasi: formulazione della strategia; pianificazione; attuazione; valutazione delle decisioni adottate. Il caso australiano
Australia: patologie Esempi di tematiche problematiche affrontate: Assegnazione sistematica di risorse finanziarie suppletive per coprire in modo patologico i disavanzi dei singoli dipartimenti; Focalizzazione da parte dei manager sui fattori di input (cioè le risorse allocate), piuttosto che sugli esisti attesi da ciascun programma; Ricorso alla valutazione dei programmi come strumenti di critica per i manager, piuttosto che per supportarli ai fini di una migliore gestione; Utilizzo eccessivo e orientato allo spreco dei servizi condivisi da diversi dipartimenti. Australia: 3° patologia Orientamento prevalente alla valutazione dei programmi come strumento per criticare i manager piuttosto che come supporto. Questo approccio aveva condotto ad un circolo vizioso: I controlli esterni aumentano le critiche ai manager, che diminuiscono la fiducia e il clima organizzativo ma aumentano i risultati andando a ridurre in teoria i controlli esterni. L’Australia è intervenuta mediante un controllo ogni 3-5 anni piuttosto che casuale; una redazione di piano di valutazione con dettagliate informazioni riguardanti tempi e obiettivi attesi. Australia: 4° patologia Utilizzo e spreco dei servizi condivisi da diversi dipartimenti Poiché a fronte delle spese relative ai servizi condivisi non vi era alcun riscontro circa i risultati ottenuti, tali servizi venivano erogati senza essere addebitati ai dipartimenti fruitori. Ciò alimentava: un tendenziale incremento della domanda da parte dei responsabili delle unità che ricevevano tali servizi e un incremento dei servizi offerti gratuitamente dai responsabili delle unità erogatrici, anche al fine di poter dimostrare l’utilità della propria attività ed ottenere maggiori risorse con risultato uno spreco delle stesse. La domanda di servizi implica una carenza di capacità visto l’aumento di domanda, questo porta a dover aumentare le risorse per far fronte alla richiesta, la quale dovrebbe aumentare la capacità produttiva disponibile per erogare maggiormente i servizi richiesti al fine di avere sempre più domanda. L’Australia si è dotata di un prezzo interno di trasferimento per la valorizzazione dei servizi erogati dall’unità che li riceve; il prezzo dei servizi era modificato in funzione della capacità disponibile; ciò implica che, ad esempio, al variare delle richieste ricevute se la capacità diminuisce all’ente viene addebitato un costo maggiore di risorse richieste. Dunque, se in relazione alla richiesta di risorse la capacità produttiva non aumenta ma diminuisce, allora avremo un maggiore prezzo che a quel punto determinerà una minor domanda per ribilanciare l’equilibrio perso a causa della stessa. Benefici dell’adozione di un approccio sistemico orientato all’apprendimento: Nei processi di programmazione e controllo in chiave strategica nell’azienda pubblica; Specialmente per le aree decisionali di tipo intersettoriale; Gli obiettivi strategici di governo infatti trascendono sovente i confini organizzativi dei singoli dipartimenti e tendono ad andare al di là del controllo del singolo ministro o assessore. Come i governi identificano i cambiamenti tipici L’importanza nell’approccio sistemi per l’apprendimento strategico Un concetto fondamentale è quello di allineamento strategico promosso da Scott: adattare e rendere coerente il sistema di programmazione e controllo nell’azienda pubblica in funzione dei fini da perseguire; L’importanza dell’approccio sistemico per l’apprendimento strategico Favorire un frequente rapporto di scambio e condivisione di conoscenze tra centro e periferie. Alcune caratteristiche di questo approccio sono: La capacità di interrogarsi sul futuro e sui legami tra fenomeni presenti con quelli passati, nonché sulle loro possibili evoluzioni, in funzione di diversi scenari alternativi;
Nye e Huntington (1968) → La corruzione rappresenta un comportamento che devia dalle regole accettate e dagli obblighi formali delle cariche pubbliche a causa di vantaggi privati e, come tale, rivela una mancanza di un’efficace istituzionalizzazione politica; Shleifer e Vishny (1993) → Paragonano la corruzione ad una transazione commerciale: OCSE (1997) → La corruzione costituisce un atto criminale di chiunque offra, prometta o conceda intenzionalmente, personalmente o indirettamente qualsiasi vantaggio indebito ad un pubblico ufficiale straniero in cambio di omissioni o commissioni di particolari atti nell’adempimento ai propri doveri, al fine di ottenere vantaggi privati nella gestione di affari a livello internazionale. Definizione principale è quella della World Bank ovvero l’uso improprio o l’abuso dell’ufficio pubblico a vantaggio personale seppur, a seguito di Transparency International, viene ampliata la definizione di corruzione implicando quella tra privati. Con la legge 190/2012 è stata ampliata, in Italia, la definizione di corruzione includendo tutte quelle circostanze di cattiva amministrazione che implicano uno scostamento significativo, effettivo o potenziale, ossia un comportamento o una decisione, nell’interesse pubblico a favore di quello privato. La teoria principale-agente Il rapporto di agenzia è il fulcro della transazione corrotto. La teoria dell’agenzia implica che il principale deleghi il proprio potere di svolgere uno o più compiti ad un agente per suo conto, secondo un chiaro accordo che l’agente si impegna a rispettare. Il controllo del principale sull’agente è esercitato mediante la prospettazione di rendite negative derivanti dal confronto tra vantaggi e svantaggi dell’atto corruttivo. Supponendo che l’agente sia razionale (e dunque un agente rent-seeking), l’asimmetria informativa da un lato può configurarsi come selezione avversa, se vi è conoscenza insufficiente sull’oggetto dell’accordo e/o sulla condotta dell’agente; d’altro canto, può assumere la forma di azzardo morale se la ridotta disponibilità di informazioni riguarda il comportamento dell’agente. Concettualizzando la corruzione con questa teoria, possono verificarsi delle asimmetrie informative riguardanti l’accordo o la condotta dell’agente definiti come “costi di transazione”: un agente decide di disallineare il suo comportamento se può sfruttare a suo vantaggio quell’asimmetria informativa. Tipicamente i dipendenti pubblici rappresentano gli agenti in virtù di rapporto di mandato per conto degli enti pubblici di appartenenza. Ovviamente, si può considerare l’eventuale presenza di un attore se una parte esterna spinge il dipendente pubblico a sostituire l’interesse pubblico con quello privato, in modo che si instauri un altro rapporto principale-agente tra tale cliente esterno e il funzionario corrotto. Tuttavia, in generale, i ruoli di principale e agente possono essere individuati, ad esempio, nei rapporti tra superiori e subordinati amministrativi, politici e funzionari o anche tra ente e cittadinanza. L’accordo sugli appalti pubblici AAP/GPA Trattato internazionale vincolante plurilaterale nel quadro dell’organizzazione mondiale del commercio (WTO) finalizzato a liberalizzare l’accesso ai mercati degli appalti. L’obiettivo principale è aprire il mercato degli appalti a tutti i paesi firmatari. Il testo dell’accordo stabilisce le regole di garanzia e le condizioni di concorrenza aperte, eque e trasparenti negli appalti pubblici mentre gli elenchi degli impegni di accesso al mercato delle parti sono l’altra parte del testo. Il testo, oltretutto, si basa su principi di non discriminazione, trasparenza e correttezza procedurale, con garanzie di trattamento nazionale e disponibilità di trattamento differenziato per i paesi in via di sviluppo. I requisiti procedurali sono dettagliati e relativi al processo di appalto finalizzati a garantire i precedenti canoni. Questo accordo prevede disposizioni relative a modifiche e rettifiche degli impegni delle parti e anche garanzie di procedure di revisione domestica per assicurare parità di trattamento a tutti i fornitori da parte di tutti i firmatari dell’accordo. Infine, un programma integrato per il miglioramento dell’accordo, l’estensione della copertura e l’eliminazione delle misure discriminatorie. Le regole non si applicano automaticamente, ma copre solo alcune attività di appalto svolte da soggetti interessati che acquistano beni o servizi di costruzione elencati di un valore superiore a valori soglia specificati. Vincolo UE rispetto all’AAP L’UE è vincolata dall’AAP: le amministrazioni aggiudicatrici accordano ai lavori, alle forniture, ai servizi e agli operatori economici dei firmatari di tali accordi un trattamento non meno favorevole di quello concesso ai lavori, alle forniture, ai servizi e agli operatori economici dell’Unione. Le direttive
principali sono 23 e 25 del 2014 insieme alla 24, che è la più importante in merito agli appalti pubblici. I principi generalmente adottati per l’attribuzione di un appalto è quello dell’offerta più vantaggiosa con connessione tra criteri oggettivi del progetto d’appalto e quello monetario. Processo e rischi costruttivi Fasi: Preparazione e pianificazione→ Pubblicazione e trasparenza→ Presentazione, apertura e selezione delle offerte→ Valutazione e aggiudicazione→ Gestione del rapporto contrattuale. Preparazione e pianificazione→ Identificare i beni, servizi o lavori richiesti in base ai bisogni da soddisfare; definire le specifiche di progetto e gli obiettivi; definire la durata del contratto, l tipo, il valore e i motivi di esclusione, i criteri di selezione ed aggiudicazione; selezionare la procedura appropriata per quell’opera. Rischi di corruzione annessi a questa fase: la decisione di fornitura può favorire interessi privati piuttosto che esigente pubbliche. Le condizioni che in questo caso possono portare a fenomeni corruttivi sono le non chiare linee guida da seguire nel merito della necessità da soddisfare, la presenza di dipendenti pubblici mediocri che non operino in condizioni di lealtà o sistema di contributi inadeguati. Pubblicizzazione→ Pubblicità del bando. Rischi di corruzione annessi a questa fase: Rischi o eccezioni legati all’accesso alla gara che potrebbero permettere ad un soggetto non in condizione di presentarsi per il bando di farlo. Potrebbe esserci la presenza di un inadeguato sistema di comunicazione esterna o la mancanza di supervisione interna con annessa mancanza di accountability. Presentazione delle offerte/Rischi di corruzione annessi a questa fase→ Rischio corruttivo può essere contenere il numero dei partecipanti durante la procedura di gara o applicando in modo non oggettivo i motivi di esclusione. Si potrebbe arrivare ad una competizione soltanto in termini di prezzo o la domanda dell’ente risulta essere anelastica. Valutazione e aggiudicazione→ Valutazione delle offerte; assegnazione del punteggio finale e classifica con aggiudicazione e firma del contratto. Rischi di corruzione annessi a questa fase: La fase di valutazione può prevedere che non siano stati chiaramente enunciati i valori oggettivi previsti nel bando arrivando a consegnare il bando in mano ad operatori economici, i quali non dovrebbero essere assegnatari dell’appalto. Gestione del rapporto contrattuale/Rischi annessi a questa fase→ La possibilità che venga ritrattato un contratto a favore dell’appaltatore, il quale potrebbe richiedere aumenti ingenti rispetto alla proposta iniziale avanzata alla stazione appaltante. Una delle leve a favore dell’operatore economico potrebbe essere la sua unica presenza all’interno del mercato per la costruzione di quell’opera. Rose-Ackerman (1975) → Individua il numero di fornitori sul mercato e le preferenze di acquisto delle organizzazioni pubbliche, come due parametri fondamentali che influenzano il grado di corruzione negli appalti: Le probabilità che si verifichi corruzione quando si è in presenza delle prime due configurazioni è generalmente bassa (moltitudine di operatori e informazioni ben definite). Poiché non è sempre possibile scegliere la migliore offerta disponibile a causa di informazioni inadeguate sulla qualità della fornitura o sul bisogno collettivo per cui è richiesto l’appalto, l’incertezza spesso riduce l’efficacia e l’efficienza dell’offerta (Arrow). L’incertezza può consentire ad un fornitore di sfruttare una posizione di vantaggio grazie all’esistenza di asimmetrie informativa con l’amministrazione aggiudicatrice, tali che il prodotto, servizio o lavoro acquistato potrebbe invece essere ottenuto sul mercato a condizioni migliori o potrebbe non essere completamente pertinente alle attività che unente pubblico deve svolgere (Savedoff & Hussmann). Caratteristiche del processo
finalizzate all’assunzione di decisioni organizzative informate. La misurazione del rischio di corruzione negli appalti può migliorare la sua produttività. Supportando i processi di pianificazione e controllo che sono essenziali per affrontare i problemi legati alla corruzione, l’efficace integrazione dei sistemi di gestione della performance con gli altri sistemi di gestione del rischio può consentire alle organizzazioni di elaborare strategie anti corruzione fattibili che impiegano con successo risorse rilevanti sulla base di serie coerenti di indicatori che funzionano sia come segnali di presenza di pratiche corrotte nascoste e di potenziali illeciti. L’attivazione di misure repressive può procedere dai sistemi di controllo di gestione esistenti, attraverso i quali i decisori cercano di garantire il raggiungimento efficace ed efficiente degli obiettivi legati ai processi organizzativi. Sulla base di quanto sopra, nel processo di approvvigionamento, il supervisore può intervenire secondo il meccanismo di controllo di funzione (feedback). Tuttavia, la particolare natura nascosta e ritardata della corruzione può eludere i meccanismi comuni dei MCS ed esistere effettivamente nonostante non si verifiche alcuna eccezione di performance. È il caso, ad esempio, di prezzi efficienti per una fornitura, il che non significa necessariamente che non si sia verificata alcuna corruzione nell’assegnazione della fornitura a un determinato offerente. Pro e contro del sistema di governance weberiano Pro e contro del sistema di governance del NPM
Una delle possibili soluzioni è la Collective Action, ovvero un processo di cooperazione tra i vari stakeholder con l’obiettivo di contrastare congiuntamente la corruzione. Questa teoria deriva dalla presa di coscienza di alcuni limiti della teoria principale-agente, in quanto se l’agente si discosta dal comportamento possiamo dire che esista la fattispecie corruttiva mentre, se l’agente si discosta dal comportamento definito a monte, il principale vuole attivare quei meccanismi atti a riallineare i comportamenti. Il principale può però non avere capacità o volontà di farlo. Le CA sono state adottate principalmente per coinvolgere aziende, governi e organizzazioni per garantire la trasparenza negli appalti pubblici. Esistono modelli puri e ibridi: quelli puri sono esclusivamente delle imprese mentre i modelli ibridi prevedono l’integrazione anche della cittadinanza.
