Scarica riassunto manuale diritto pubblico comparato e più Appunti in PDF di Diritto Pubblico Comparato solo su Docsity!
Capitolo 1: istituzioni democratiche
Forme di governo
I CRITERI DI COPENAGHEN Sono fondamentali perchè rappresentano la base giuridico-politica per valutare l’ammissibilità di uno stato nell’UE e riflettono i principi comuni che orientano le democrazie europee contemporanee. Costituiscono i requisiti minimi che uno stato deve rispettare per poter entrare nell’UE. Vengono stabiliti nel 1993 dal Consiglio Europeo di Copenaghen. Essi sono: Criterio politico → per il quale ogni paese deve avere istituzioni stabili che garantiscano democrazia, stato di diritto, diritti umani e tutela delle minoranze.
- Democrazia^ →^ un sistema politico in cui il popolo è titolare della sovranità. - Stato di diritto (rule of law)^ →^ il potere pubblico non è arbitrario, ma deve agire entro i limiti della legge e nel rispetto dei diritti fondamentali. - Diritti umani → protezione effettiva delle libertà fondamentali riconosciuta a livello europeo e internazionale. - Tutela delle minoranze^ →^ rispetto delle comunità etniche, linguistiche, religiose presenti sul territorio, evitando discriminazioni e marginalizzazioni. Criterio economico → esistenza di un’economia di mercato funzionante e capacità di far fronte alla concorrenza interna dell’UE. Criterio giuridico, acquis communautaire → capacità di recepire e applicare l’insieme delle norme UE (=l’acquis), con strutture amministrative adeguate. Acquis è l’insieme di norme, principi, valori e giurisprudenza che costituiscono il diritto dell’unione. Ciò implica adeguare il proprio ordinamento internazionale ai principi fondanti dell’UE. Consentono di capire come i diversi ordinamenti hanno adattato le proprie istituzioni. Permettono di analizzare l’evoluzione degli ordinamenti in funzione dell’integrazione europea. Un esempio concreto è quello della Turchia , la cui candidatura è stata bloccata perchè non rispetta pienamente i criteri politici (diritti fondamentali, stato di diritto). FORMA DI STATO E FORMA DI GOVERNO L’origine del concetto di forma di governo, ha origini nell’antichità → filosofi come Erodoto e Aristotele si chiedevano chi deve governare e con quali fini. L’attenzione era etico-filosofica: non si focalizzavano sul comprendere come il potere fosse organizzato, ma se fosse giusto o ingiusto. Con la nascita dello stato moderno , dopo la pace di Westfalia del 1648, cambia la prospettiva:
• Ci si concentra non sui^ fini morali, ma sulla^ struttura^ istituzionale : come si distribuiscono i
poteri, chi fa le leggi, chi governa, quali sono i contrappesi.
• Si passa da una riflessione^ filosofica ad un’analisi giuridico-tecnica.
La forma di governo è da distinguere dalla forma di stato:
• Forma^ di^ stato^ →^ indica i valori e i rapporti fondamentali tra popolo, territorio e sovranità.
Riguarda:
• I rapporti tra potere pubblico e cittadini
• I diritti riconosciuti
• I principi e i valori che fondano la comunità politica.
Esempi storici di forme di stato: stato assoluto (potere illimitato del sovrano); stato liberale (limiti al potere, diritti individuali, suffragio ristretto). Stato democratico-pluralista (sovranità popolare, pluralismo politico e sociale); stato sociale di diritto (democrazia che garantisce anche uguaglianza sostanziale e diritti sociali).
- Forma^ di^ governo^ →^ indica la struttura e il funzionamento degli organi costituzionali. Aspetti principali: - Distribuzione delle funzioni tra Parlamento, Governo, Capo dello Stato. - Rapporti tra esecutivo e legislativo (fiducia, controlli, responsabilità). - Ruolo del capo dello stato. Forma di governo → riguarda i valori e i fini della comunità politica. La forma di governo riguarda la distribuzione concreta dei poteri e il funzionamento delle istituzioni. Il diritto comparato osserva e mette a confronto i sistemi politici per costruire modelli teorici attraverso il metodo comparatico e un metodo induttivo: - (^) si analizzano casi concreti - (^) Si confrontano somiglianze e differenze. - (^) Si ricavano modelli teorici generali. I tre modelli principali di forme di governo sono: Parlamentarismo (Italia, Germania, Regno Unito): Elezione → i cittadini eleggono il Parlamento. Formazione del governo → il Capo dello Stato nomina un Primo Ministro, che deve ottenere la fiducia del Parlamento. Rapporto di fiducia → il Governo resta in carica finché mantiene la fiducia. Scioglimento → il Capo dello Stato può sciogliere il Parlamento e indire nuove elezioni in caso di crisi. Logica: il Parlamento è al centro; il Governo vive solo se ha il suo sostegno. Presidenzialismo (USA): Elezione → i cittadini eleggono separatamente il Presidente e il Congresso (Parlamento). Formazione del governo → il Presidente è allo stesso tempo Capo dello Stato e Capo del Governo. Non serve la fiducia del Parlamento. Durata → il Presidente resta in carica per un mandato fisso (es. 4 anni). Caduta del governo → non esiste sfiducia; solo impeachment per gravi reati. Rapporto Presidente–Parlamento → sono separati: possono collaborare o scontrarsi, ma nessuno può “far cadere” l’altro. Logica: c’è separazione dei poteri. Nessuna fiducia, ma solo controlli reciproci (checks and balances). Semipresidenzialismo (Francia): Elezione → i cittadini eleggono il Presidente e anche il Parlamento. Formazione del governo → il Presidente nomina un Primo Ministro, che però deve avere la fiducia del Parlamento. Rapporto di fiducia → il Governo cade se perde la fiducia del Parlamento. Ruolo del Presidente → ha poteri molto forti: può sciogliere il Parlamento, dirige politica estera e difesa. Coabitazione → se il Presidente e la maggioranza parlamentare appartengono a schieramenti diversi, il potere si divide: ◦ il Presidente guida esteri/difesa, ◦ il Primo Ministro guida politiche interne. Logica: doppia legittimazione (Presidente + Parlamento). LA DIVISIONE DEI POTERI Il principio della divisione die poteri nasce con Montesquieu nel 1748. La sua idea → la libertà dei cittadini è garantita solo se il potere dello stato non si concentra in un unico organo, ma viene suddiviso in 3 funzioni diverse:
- Potere legislativo, che fa le leggi
- Potere esecutivo, che le applica
- Potere giudiziario, che giudica chi le viola.
- potere^ governativo , che prende le decisioni politiche e strategiche (il Consiglio dei Ministri, i vertici politici);
- potere^ amministrativo , cioè la burocrazia e gli enti pubblici, che mettono in pratica concretamente quelle decisioni (ministeri, uffici, agenzie). Questo serve a rendere lo Stato più efficiente: i politici fanno le scelte generali, mentre i tecnici gestiscono la parte operativa. Queste novità non eliminano la divisione dei poteri, ma la aggiornano per renderla adatta alla complessità dello stato moderno. Infine, i diversi sistemi politici applicano questo principio in modo diverso:
- nei^ sistemi^ parlamentari^ (Italia, Germania, Regno Unito) la separazione è più^ flessibile: il Governo ha bisogno della fiducia del Parlamento, quindi c’è collaborazione ma anche controllo reciproco;
- nei^ sistemi^ presidenziali^ (Stati Uniti) la separazione è rigida: Parlamento e Presidente sono indipendenti e si controllano a vicenda;
- nei^ sistemi^ semipresidenziali^ (Francia) c’è una via di mezzo: il Governo deve avere la^ fiducia del Parlamento, ma al tempo stesso il Presidente, eletto direttamente dal popolo, ha poteri forti e autonomi. ORIGINI DEL PARLAMENTARISMO E SUA EVOLUZIONE Il parlamentarismo nasce in Inghilterra come evoluzione della monarchia costituzionale del 600. Dopo le rivoluzioni del 1649 e del 1688, il potere si divide tra:
- re, che continua a rivendicare un'autorità di origine divina.
- Parlamento, che rappresenta il popolo. In questa fase, i due organi hanno legittimazioni diverse: il re dalla volontà divina, il parlamento dal voto degli elettori. Inizialmente, il re mantiene un ruolo politico forte, ma il parlamento acquisisce strumenti decisivi:
- controlla le finanze
- Può accusare i ministri
- Può rafforzarsi con nuove elezioni. Con il tempo, questa lenta evoluzione porta a spostare il baricentro del potere politico: parlamento diventa l’organo centrale, mentre il re si ritira gradualmente dalla vita politica. A questo punto l’esecutivo non governa più in nome del monarca, ma in base al rapporto di fiducia con il Parlamento. Ed è qui che si forma la logica del parlamentarismo: il Governo esiste e può agire solo se ha il sostegno della maggioranza parlamentare. Dalla matrice comune della monarchia costituzionale inglese, si sviluppano 2 modelli distinti:
- Presidenzialismo → USA, 1787. Il re è sostituito da un presidente eletto dal popolo, indipendente dal parlamento. La separazione dei poteri è rigida, ma con controlli reciproci. 2. Parlamentarismo → UK, 1800. Il governo esiste solo sia la fiducia del parlamento. Il re diventa una figura simbolica, mentre l'indirizzo politico passa al Primo Ministro, leader del partito di maggioranza. Il bipolarismo inglese garantisce governi stabili. In Europa, il percorso è più lento: i monarchi conservano a lungo poteri reali (nomina ministri, scioglimento del parlamento). Inizialmente, quindi, il governo deve avere la fiducia sia del parlamento sia del monarca, creando conflitti. Solo gradualmente il parlamento conquista la centralità politica. Ma, a differenza del Regno Unito, in Europa manca un bipolarismo stabile e un sistema elettorale maggioritario: con il sistema proporzionale nascono tanti partiti piccoli, i governi devono essere di coalizione e risultano spesso fragili e instabili.
Alla fine dell’800 e inizio del 1900 molti paesi capiscono che il parlamentarismo classico è troppo instabile: I governi cadono facilmente e non ci sono regole chiare per gestire le crisi. Vanno distinte due situazioni:
- Parlamentarismo instabile: troppi partiti, governi fragili. Se il parlamento è frammentato, le coalizioni si rompono facilmente. Ne sono esempio:
- Austria, 1920^ →^ adotta un parlamentarismo puro. Il parlamento elegge sia il governo che il capo dello Stato. Ma il sistema è frammentato, con tanti partiti piccoli: nessuna maggioranza chiara, governi instabili.
- Italia, 1948^ →^ parlamentarismo, ma corre regole minime: una semplice votazione per far cadere il governo. Con un sistema proporzionale e tanti partiti, nascono governi di coalizione fragili e con vita breve. La democrazia è solida, ma i governi sono deboli.
- Francia, IV repubblica^ →^ parlamentarismo, ma con regole troppo rigide: la^ fiducia è obbligatoria, mozione di censura complicata, scioglimento del parlamento quasi impossibile. Il risultato è un sistema ingessato con governi che cambiano continuamente.
- Parlamentarismo che fallisce. Se il presidente è troppo forte + parlamento debole = crisi istituzionale. - Germania di Weimar, 1919-1933^ →^ la costituzione introduce innovazioni: il presidente è eletto dal popolo con molti poteri e un governo può nascere senza voto di fiducia (fiducia presunta). Ci inoltre possibilità per il presidente di sciogliere il parlamento. Questa combinazione di presidente forte e parlamento debole porta a governi instabili e crisi continue. il sistema crolla e apre la strada ad Hitler. Per renderlo più solido vengono introdotte regole costituzionali precise: razionalizzazione del parlamentarismo. Un elemento decisivo è il sistema politico:
- Se c’è un^ bipolarismo^ (due grandi blocchi, ad esempio centrodestra e centrosinistra), chi vince le elezioni ottiene la maggioranza e governa con più stabilità.
- Se invece ci sono^ molti^ partiti^ piccoli^ (sistema frammentato), nessuno ha la maggioranza e bisogna formare coalizioni che spesso si rompono → governi deboli e crisi frequenti. Una dimostrazione di un parlamentarismo razionalizzato, un modello di successo con regole precise per rendere stabile la fiducia, è quello della Germania del 1949, Repubblica federale. Per evitare i problemi di Weimar, la legge fondamentale introduce regole forti: cancelliere è eletto dal parlamento con maggioranza assoluta, e può cadere solo con la sfiducia costruttiva (se nello stesso momento viene eletto un altro cancelliere). Questo garantisce i governi stabili e niente crisi. Un modello atipico ma stabile è rappresentato da quello della Svizzera, 1999 → non adotta un parlamentarismo classico. Il governo è un collegio di sette membri, eletto dal parlamento. Non può essere sfiduciato e non può sciogliere il parlamento. La stabilità non dipende dalle regole di fiducia, ma dal sistema politico svizzero, basato su federalismo e collaborazione tra partiti (consociativismo). Risultato: i governi molto stabili e cooperativi. Dove ci sono tanti partiti piccoli (Austria, Italia, Francia IV Repubblica, Weimar) → governi deboli e instabili. Dove ci sono regole chiare ed efficaci (Germania 1949) o forte collaborazione politica (Svizzera) → governi stabili. Dove c’è bipolarismo (UK, Germania post-bellica con grandi partiti) → governi solidi. PROBLEMI DEFINITORI NELLA CLASSIFICAZIONE DELLE ESPERIENZE COSTITUZIONALI Quando si parla di forme di governo (parlamentare, semipresidenziale, direttoriale), sembra chiaro, ma in realtà la situazione è più complicata:
- ogni ordinamento ha caratteristiche proprie.
- I modelli puri non descrivono bene la realtà concreta.
- Controllare il Governo → concedere o revocare la fiducia, fare interrogazioni, istituire commissioni di inchiesta. In Europa, i parlamenti possono essere di due tipi:
- Monocamerali → composti da una sola camera. È una soluzione tipica degli Stati più piccoli o unitari, come Svezia, Danimarca o Grecia. È considerata più semplice e rapida perché le leggi vengono approvate senza troppi passaggi. 2. Bicamerali → con due camere: - Camera bassa = eletta direttamente dal popolo. - Camera alta, Senato = che può avere composizione e funzioni diverse a seconda del paese. Nei sistemi federali → Germania, Austria. La seconda camera rappresenta i Lander, gli Stati federati. Negli Stati regionalisti → Spagna. Rappresenta le autonomie locali. In altri casi, ancora può rappresentare categorie sociali o professionali. Il caso italiano è particolare → Sulla carta il Senato dovrebbe rappresentare le regioni, ma in realtà è eletto con criteri simili alla camera dei deputati. Ha gli stessi poteri della camera: entrambe votano le leggi e danno o tolgono la fiducia al governo. Questo porta al bicameralismo perfetto , che spesso rallenta e complica il processo legislativo, perché ogni legge deve passare due volte con lo stesso procedimento. Sistema elettorale Un aspetto fondamentale è il sistema elettorale, cioè il modo in cui i voti dei cittadini si trasformano in seggi in parlamento. Non è un dettaglio tecnico: decide quanti partiti entreranno in parlamento, quanto sarà stabile il governo e come funzionerà il loro rapporto. Esistono due grandi famiglie di sistemi elettorali: - Maggioritario → paese viene diviso in collegi e in ciascun collegio vince solo un candidato (quello che prende più voti). È il modello tipico dell’UK. Ne esistono due varianti: - Turno unico UK^ →^ ogni collegio elegge un deputato. Vince che prende più voti, anche se non raggiunge il 50%. Svantaggio è che molti voti non si traducono in seggi, quindi la rappresentanza delle minoranze è scarsa. - Doppio turno Francia^ →^ al primo turno, un candidato deve superare il 50% dei voti. Se nessuno raggiunge la maggioranza assoluta, si va al secondo turno (ballottaggio), tra i due candidati più votati. Garantisce che l'eletto abbia sempre la maggioranza dei voti. Questo sistema favorisce i partiti grandi, riduce la frammentazione e tende a creare governi stabili e duraturi. - Proporzionale → I seggi vengono distribuiti in proporzione ai voti ricevuti dai partiti. Se un partito prende il 30% dei voti, avrà circa il 30% dei seggi. Questo sistema garantisce che tutte le opinioni siano rappresentate, ma porta spesso parla menti molto frammentati, in cui nessun partito ha la maggioranza da solo: bisogna fare coalizioni, che non sempre durano a lungo. Per correggere i difetti di entrambi i sistemi, molti paesi usano dei correttivi : - (^) clausola di sbarramento = esclude i partiti troppo piccoli. - (^) Premio di maggioranza = regala seggi in più a chi prende più voti per assicurargli la governabilità. - (^) Sistemi misti, come quello tedesco, che combina una parte maggioritaria e una parte proporzionale. Differenza fondamentale:
- sistema maggioritario semplifica la politica e rende i governi più stabili, ma sacrifica la rappresentanza. - Proporzionale rappresenta meglio tutti i cittadini, ma rischia di creare governi fragili e instabili. Molti paesi scelgono formule intermedie per cercare di bilanciare e stabilità e rappresentanza. Elementi di contorno Esistono anche altri fattori che incidono sulla rappresentanza e sulla stabilità dei governi. Tra essi: - Circoscrizioni^ elettorali^ →^ le circoscrizioni sono le aree geografiche in cui si vota. La loro grande grandezza cambia i risultati: - Circoscrizioni ampie^ →^ Olanda, con un'unica circoscrizione nazionale. Garantiscono massima proporzionalità: anche i partiti piccoli entrano in parlamento. Il risultato è un grande pluralismo, con il rischio di frammentazione e instabilità. - Circoscrizioni piccole^ →^ Spagna, dove coincidono con le province. Penalizzano i partiti minori e favoriscono i grandi o quelli radicati a livello locale. L'effetto ottenuto è più stabilità, ma meno rappresentanza. - Estensione del suffragio → chi può votare influisce sugli equilibri politici. Se si abbassa l'età per votare, o si includono nuove categorie sociali, questo può avvantaggiare certi partiti (per esempio quelli più vicini ai giovani, come i partiti ambientalisti). Quindi il suffragio non è solo un diritto: è anche un fattore che cambia il peso dei partiti. CAPO DELLO STATO Il ruolo del capo dello Stato dipende molto da come viene eletto e dalla forma di governo. Se il capo dello stato è monarchico → UK, Spagna, Svezia. Si ottiene la carica per successione ereditaria, non per elezione. In questo caso, il re ha solo funzioni simboliche e rappresentative. Il potere politico è nelle mani del governo, che dipende dal parlamento. Se il capo dello stato è democratico → eletto dal popolo, può essere scelto in modi diversi, il metodo di elezione riflette il ruolo politico che ha:
- Elezione popolare diretta^ →^ tipica dei sistemi presidenziali e semipresidenziali. Il presidente ha veri poteri politici. L'elezione del presidente può avvenire in due modi: - Turno unico^ →^ Irlanda, Slovenia. Vince chi prende più voti, anche se non ha la rappresentanza assoluta. Metodo rapido, ma poco rappresentativo. - Doppio turno^ →^ Francia, Austria, Portogallo, Polonia. Se nessuno supera il 50%, si fa ballottaggio. Metodo molto rappresentativo, quindi il presidente ha molti poteri.
- Elezione parlamentare^ →^ Capo dello Stato eletto dal parlamento, tipico dei sistemi parlamentari come Italia e Germania. Qui il presidente è un garante neutrale, non un attore politico. - In Italia è eletto da deputati, senatori, delegati regionali. - In Germania, dal Bundestag + rappresentanti dei Lander.
- Caso speciale^ Cipro^ →^ il capo dello Stato è bicefalo: un presidente greco e un vicepresidente Turco, entrambi eletti dal popolo, che condividono l’esecutivo. È un modello unico. Il modo in cui il capo dello Stato viene scelto e i suoi poteri determinano se un sistema è dualista o monista:
- se il presidente è eletto dal parlamento ed è neutrale = monista.
- Se il presidente è eletto dal popolo ed è protagonista politico = dualista. [nei sistemi parlamentari classici, come Italia e Germania, il modello è monista: c'è un solo centro di potere politico, il parlamento, mentre il capo dello Stato resta una figura neutrale.
- Nei sistemi multipolari, come l'Italia o l'Olanda: è più debole, perché deve continuamente negoziare con i partiti della coalizione. Negli ultimi decenni si è diffusa una personalizzazione della leadership : anche dove il governo è collegiale, il premier diviene di fatto il leader centrale. Questo può avvenire:
- per^ legge^ (es. Svezia, Lettonia, dove la Costituzione riconosce la supremazia del Primo Ministro);
- nella^ prassi^ (es. UK, Spagna, Austria), dove il Premier domina anche senza regole scritte. Esempi: - Irlanda → il Primo Ministro può proporre in ogni momento la revoca dei ministri → potere fortissimo. - (^) Francia → il Primo Ministro dirige il governo, ma deve convivere con un Presidente forte; in coabitazione, però, acquista più peso. - Italia, Belgio, Olanda, Grecia → il Primo Ministro è più debole, coordina un governo collegiale e le decisioni nascono da compromessi. PARTECIPAZIONE DEGLI ORGANI COSTITUZIONALI NELLA FUNZIONE DI INDIRIZZO POLITICO E DI CONTROLLO L'indirizzo politico rappresenta gli obiettivi che uno Stato vuole raggiungere e le scelte da compiere. Non è solo il programma del governo, ma nasce dalla collaborazione di tre organi costituzionali:
- parlamento, che approva le leggi e controlla.
- Governo, che propone e attua le politiche.
- Capo dello Stato, che vigila come garante. Negli Stati moderni democratici con separazione dei poteri, l'indirizzo politico nasce da due canali:
- Decisioni concrete del governo (atti esecutivi, proposta di legge, politiche pubbliche).
- Strumenti di controllo del parlamento (fiducia, interrogazioni, approvazione del bilancio, mozioni). Il ruolo degli organi cambia in base al sistema politico:
- (^) nei sistemi bipolari → es. UK. Il governo è forte e stabile, perché ha dietro una maggioranza chiara, quindi guida quasi da solo l'indirizzo politico.
- (^) Nei sistemi multipolari → es. Italia. L'indirizzo politico si costruisce nel dialogo continuo tra parlamento e governo, con il capo dello Stato come garante di equilibrio. L'indirizzo politico può essere normativo o non normativo: Indirizzo politico normativo (le leggi). La legge e lo strumento principale per realizzare l'indirizzo politico. In teoria spetta al parlamento, ma nella pratica il governo è protagonista in tutte le sue fasi: 1. Proposte di legge = possono arrivare dal governo, non solo dai parlamentari. 2. Discussione e approvazione = il governo influenza i tempi e le priorità, ad esempio dichiarando l'urgenza o controllando i calendari. 3. Promulgazione = spetta al capo dello Stato, che può rinviare la legge, ma se il parlamento l'aria prova è obbligato a firmarla. Indirizzo politico non normativo Non tutto passa dalle leggi:
- Bilancio → il Governo lo propone, il Parlamento lo approva. Decidere “come spendere i soldi” è la scelta politica più importante.
- Politica estera → in alcuni Paesi il Parlamento autorizza gli accordi prima (Spagna), in altri li ratifica dopo (Portogallo). In ogni caso serve il suo controllo.
- Mozioni, risoluzioni, interrogazioni → sono strumenti di controllo politico: possono orientare il dibattito, valutare l’operato del Governo e persino farlo cadere nei sistemi più fragili.
IL RAPPORTO FIDUCIARIO TRA PARLAMENTO E GOVERNO In quasi tutti i paesi europei, tranne Cipro, il governo resta in carica solo se ha la fiducia del parlamento. Questo è il cuore del parlamentarismo: chi governa deve avere il sostegno della rappresentanza popolare. Quando un governo si insedia, ci sono due modelli:
- Senza obbligo di fiducia iniziale
- In alcune monarchie costituzionali (UK, Olanda, Belgio) non serve un voto perché storicamente il Governo dipendeva dal re.
- Nei sistemi semipresidenziali (Francia, Austria, Portogallo) il Presidente è eletto dal popolo, quindi il Governo che nomina è già legittimato.
- In casi particolari (Malta) non serve la^ fiducia perché il Presidente stesso è espressione del Parlamento. 2. Con obbligo di fiducia iniziale
- È il modello più diffuso. Il Governo deve presentarsi al Parlamento e ottenere un voto.
- A volte si vota su tutto il Governo, a volte solo sul Primo Ministro.
- Può avvenire prima della nomina formale (Germania, Spagna, Romania) o dopo (Italia, Polonia, Grecia).
- Serve di solito la maggioranza assoluta (Germania, Spagna) o basta la maggioranza semplice (Italia, Grecia). Il rapporto fiduciario non si esaurisce all'inizio: può essere rimesso in discussione in ogni momento. Ci sono vari strumenti per rimettere in discussione la fiducia:
- Mozione di sfiducia → parte dal parlamento per togliere la fiducia al governo.
- Richiede condizioni formali (numero di^ firme, tempi, maggioranze).
- Nei sistemi con^ sfiducia^ costruttiva^ (Germania, Spagna) il Governo cade solo se il Parlamento elegge subito un nuovo Premier: così si evitano crisi “al buio”.
- Questione di fiducia → parte dal governo, che chiede un voto per verificare la sua maggioranza. Normalmente è legata ad un provvedimento importante se questo non viene approvato, il governo si dimette. Se non c'è fiducia, il governo cade.
- In Italia viene usata spesso per accelerare le leggi.
- In Francia e Romania, se il Governo lega un provvedimento alla^ fiducia, esso passa automaticamente salvo che il Parlamento approvi una sfiducia. Scioglimento del parlamento Se il rapporto di fiducia si rompe o c'è uno stallo, si può sciogliere il parlamento e tornare a nuove elezioni. Tre modelli principali:
- Scioglimento^ automatico^ (Spagna, Svezia): se non si forma un Governo entro un certo tempo, il Parlamento si scioglie.
- Scioglimento^ come^ arma^ politica^ dell’esecutivo^ (Francia, UK in passato): usato dal Governo o dal Presidente per disciplinare il Parlamento o scegliere il momento elettorale migliore.
- Scioglimento^ di^ garanzia^ (Italia, Grecia): deciso dal Capo dello Stato per superare le crisi istituzionali, non è un’arma del Governo. Il rapporto fiduciario lega Parlamento e Governo: senza fiducia, il Governo non governa. La fiducia può essere iniziale (necessaria o no) e può sempre essere rimessa in discussione. Mozione di sfiducia = iniziativa del Parlamento → per abbattere il Governo. Questione di fiducia = iniziativa del Governo → per rafforzarsi. Lo scioglimento del Parlamento è collegato a questo rapporto e serve per superare blocchi.
La vera differenza tra questi modelli sta in come la sovranità ultima è attribuita e protetta : se resta al centro, se è divisa, se è affidata alle entità territoriali. Il federalismo riguarda la forma di stato → rapporto centro-periferia NON la forma di governo (parlamentare, presidenziale, semipresidenziale) che si può combinare con qualunque forma di stato. Il federalismo, rispetto alla divisione dei poteri, aggiunge una divisione verticale tra livelli di governo, accanto alla divisione orizzontale teorizzata da Montesquieu. IL PROBLEMA DELLA SOVRANITÀ NEGLI STATI FEDERALI Il problema della sovranità negli stati federali, è uno dei punti più delicati → questo perchè, nella teoria classica, la sovranità è un potere supremo, indipendente e indivisibile: deve esserci un solo centro che comanda. Questa idea nasce con i teorici moderni:
- (^) Bodin → sosteneva che la sovranità fosse indivisibile, assoluta e perpetua: se ci sono più centri di potere, non c’è Stato.
- (^) Rousseau → sostituì alla sovranità del re quella del popolo, ma il principio non cambiava: la sovranità resta unica, indivisibile, e si esprime come volontà generale. Queste concezioni si affermano in epoca di assolutismo e poi con lo stato napoleonico, che diffonde il modello di Stato unitario e centralizzato. Il problema emerge con lo stato federale → qui ci sono 2 livelli di governo: federazione e stati membri. Entrambi hanno propri poteri, e ciò contraddice la teoria classica:
- se la sovranità appartiene solo alla Federazione, gli Stati membri non sono veri Stati;
- se appartiene solo agli Stati membri, allora siamo davanti a una semplice confederazione, non ha un vero Stato federale. Da qui il dilemma : come conciliare unità e divisione del potere? I giuristi hanno dato risposte diverse:
- (^) Calhoun (USA, Carolina del Sud): difendeva i diritti originari degli Stati membri. Secondo lui avevano diritto di: - secessione (uscire dalla federazione), - annullamento (bloccare leggi federali incompatibili), - interposizione (impedire che leggi federali si applichino nel proprio territorio). → Per Calhoun, la vera sovranità restava agli Stati membri.
- Kelsen : rovescia il discorso. Per lui la sovranità è un concetto vuoto, inutile. Quello che conta non è “chi è sovrano”, ma come la Costituzione distribuisce le competenze. Non c’è divisione della sovranità, ma divisione di funzioni.
- Schmitt : sposta l’attenzione sulla politica. Dice che il federalismo funziona solo se c’è omogeneità politica tra centro e periferia. Se manca, il sistema entra in crisi. Il problema non è chi è sovrano, ma come si mantiene l’equilibrio politico.
- Friedrich : parla di^ “federalizing^ process”. Lo Stato federale non è mai^ fisso: è un processo che si costruisce e si ricostruisce continuamente, un equilibrio dinamico. Da queste posizioni emerge una conclusione: lo stato federale è un paradosso giuridico risolto politicamente. Finché c’è consenso tra federazione e stati membri, il problema della sovranità resta latente. Ma quando il consenso manca, esplodono i conflitti, come dimostrano i casi di secessione o crisi federali. Oggi, però, il dibattito si sposta: non si parla più solo di sovranità , ma di identità costituzionale. Un esempio chiave è la sentenza del Tribunale costituzionale tedesco del 2009 : la Corte ha
detto che l’Unione Europea non può violare i principi fondamentali della Costituzione tedesca. Se una norma UE li contraddice, può essere dichiarata incostituzionale in Germania. Questo segna un passaggio: non si difende più la “sovranità” in senso astratto, ma il nocciolo duro dei valori costituzionali. Come scrive Weiler: oggi non si difende più la sovranità nazionale, ma l’ identità costituzionale. LO STUDIO DINAMICO DELLO STATO FEDERALE: FEDERALIZING PROCESS DI FRIEDRICH Tradizionalmente, il federalismo veniva studiato in modo statico: i costituzionalisti guardavano ai testi costituzionali e classificavano rigidamente gli Stati in categorie fisse → stato federale, stato regionale, confederazione… Questo approccio però è limitato, perché fotografa solo la struttura giuridica, senza considerare che la politica è dinamica: i rapporti tra centro e periferia cambiano nel tempo, evolvono, entrano in crisi, si ricompongono. Per questo Friedrich propone un metodo diverso, chiamato federalizing process → non bisogna vedere il federalismo come un assetto rigido e definitivo, ma come un processo in continua evoluzione. Federalismo come processo → per Friedrich, il federalismo può nascere in due modi:
1. Unione → più comunità politiche indipendenti si uniscono per affrontare problemi comuni. E l'esempio degli Stati Uniti, dove le colonie americane si sono unite e hanno dato vita agli USA. 2. Differenziazione → uno Stato unitario centralizzato si trasforma gradualmente federale, concedendo autonomie sempre maggiori alle sue regioni. È il caso del Belgio, che era uno Stato unitario ed oggi è diventato federale. La teoria di Friedrich ha 4 punti di rottura rispetto alla visione classica: 1. Non parte dallo Stato, ma dalle comunità politiche → non serve che ci sia già uno Stato sovrano. Ogni forma di organizzazione politica può avviare un processo federale. Basti pensare alle prime comunità europee, che hanno avviato un percorso verso l'Unione Europea. 2. Non classifica, ma osserva le relazioni → non interessa distinguere uno Stato federale, da uno non federale, ma studiare come funzionano i rapporti di potere tra le parti. 3. Approccio funzionale → il federalismo non nasce per ideologia, ma perché è utile. Serve a risolvere problemi comuni, condividere risorse e competenze, ad ottenere vantaggi politici, economici e sociali. 4. Accordo costituzionale → per parlare di federalismo non basta la cooperazione, ci vuole un accordo vincolante scritto, che distribuisca i poteri e si applica applicabile davanti ad un giudice. Altrimenti si resta in un modello confederale o solo di cooperazione. La domanda centrale di Friedrich non è più "come è fatta la struttura federale?” → la vera domanda diventa "a che cosa serve la relazione federale e come si mantiene nel tempo?”. Questa visione è molto attuale, perché ci permette di leggere l'Unione Europea come un processo federale in evoluzione, che non corrisponde a nessuna categoria classica: non è uno Stato federale, ma nemmeno una semplice confederazione. Inoltre, ci permette di capire meglio i modelli ibridi, difficili da incasellare con le vecchie classificazioni. Friedrich supera il dilemma classico della sovranità (centro vs Stati membri). Non si concentra su chi è sovrano, ma come concretamente si gestiscono i rapporti e i conflitti. La sua teoria e la chiave per capire perché l’UE non può essere etichettata con i modelli classici, ma va vista come un processo in divenire, fatto di compromessi e aggiustamenti. In sintesi: Friedrich ci invita a studiare il federalismo non come una fotografia statica, ma come un film in movimento. Conta meno la forma rigida scritta in Costituzione, conta di più la dinamica politica che fa vivere e trasformare le relazioni tra centro e periferia.
In paesi come Svezia, Paesi Bassi e Irlanda, non si parla di federalismo né di regionalismo vero e proprio, ma solo di decentramento amministrativo: le autorità locali hanno margini di gestione, ma non veri e propri poteri legislativi. È un'autonomia debole, legata all'organizzazione, non alla sovranità. Europa centro-orientale Dopo la caduta del comunismo, i paesi dell'essa hanno tentato di rafforzare le autonomie locali. Durante i regimi comunisti, infatti, il federalismo era solo formale, ma di fatto centralizzato. Negli anni 90, molti di questi Stati hanno creato regioni e con te e affidato alle corti costituzionali il compito di garantire l'autonomia locale. Tuttavia, nei paesi più piccoli o con forti minoranze etniche, il processo è stato molto difficile e conflittuale. Queste soluzioni adottate dai diversi paesi dell'Unione Europea, dimostrano che ogni paese ha trovato una sua risposta al problema del rapporto di unità/ autonomia. Alcuni sono arrivati ad un vero federalismo (Germania, Belgio), altri si sono fermati a soluzioni intermedie (italia, Spagna con il regionalismo; Regno Unito con la devolution), altri ancora hanno solo autonomia limitate o amministrative. Per questo si parla di processo di federalizzazione: non c'è una linea netta tra Stato federale e non federale, esiste una scala, un continuum, che va dal modello più accentrato (solo decentramento amministrativo) al modello più federale (Germania). Ogni Stato proprio si colloca in un punto diverso di questa scala, a seconda della propria storia, delle proprie tensioni interne, delle spinte separatiste o unitarie.
Capitolo 2: lo stato di diritto
Le fonti del diritto
INTRODUZIONE Quando parliamo di fonti del diritto , non ci riferiamo solo a un tema tecnico da giuristi: in realtà, capire chi fa le leggi, con quali procedure e con che valore, significa capire come funziona la politica di uno Stato. Le fonti, infatti, rispecchiano la forma di governo , i rapporti tra i poteri e anche il grado di partecipazione dei cittadini.
- in un parlamentarismo classico (come Italia o Germania), la legge è principalmente il prodotto del Parlamento;
- in un presidenzialismo o in un semipresidenzialismo forte (come la Francia), anche il Presidente ha strumenti per incidere, come le ordonnances francesi, cioè ordinanze con forza di legge;
- in un sistema federale (come la Germania), non decide solo il Parlamento centrale: anche i Länder partecipano alla legislazione tramite il Bundesrat. Allo stesso modo, le fonti riflettono anche la democrazia adottata :
- nella democrazia diretta (come la Svizzera), i cittadini decidono spesso e direttamente tramite referendum, iniziative popolari o recall;
- nella democrazia rappresentativa (la più diffusa, es. Italia, Francia, Germania), le decisioni le prendono i rappresentanti eletti. Qui il vantaggio è la stabilità, ma i cittadini sono più distanti. In realtà, oggi i modelli sono misti: per esempio, in Italia c’è la democrazia rappresentativa, ma con strumenti di democrazia diretta come il referendum. Poi c’è il tema del modello di Kelsen. Kelsen immaginava le fonti come una piramide: al vertice la Costituzione, sotto le leggi, più giù i regolamenti. Era un’immagine ordinata, lineare. Ma oggi questa piramide è “in crisi”: il sistema è multilivello. Ci sono infatti più centri di produzione normativa: regioni, Länder, comunità autonome, e soprattutto l’Unione Europea e il diritto internazionale. Non basta più guardare solo dentro lo Stato nazionale. A questo si aggiunge la distinzione tra civil law e common law :
- nei sistemi di civil law (Italia, Francia, Germania) il diritto scritto è fondamentale e la fonte principale è la legge;
- nei sistemi di common law (UK, USA) la giurisprudenza è vincolante: il principio dello stare decisis obbliga i giudici a seguire i precedenti. Infine, non possiamo dimenticare le fonti sovranazionali :
- i regolamenti UE , che valgono direttamente negli Stati membri;
- le direttive UE , che devono essere recepite negli ordinamenti nazionali;
- la CEDU , le cui sentenze vincolano gli Stati;
- il diritto internazionale consuetudinario, che obbliga anche se non è scritto. Lo studio delle fonti del diritto ci fa capire chi ha il potere politico e come si esercita. Le fonti non sono solo un “codice di regole tecniche”, ma lo specchio della forma di governo e della forma di Stato : ci dicono se prevale il Parlamento o il Presidente, se i cittadini contano direttamente o solo tramite i rappresentanti, se il potere è accentrato o distribuito su più livelli (nazionale, regionale, europeo, internazionale). COSTITUZIONI E LEGGI COSTITUZIONALI Le costituzioni europee non sono tutte uguali, né sono nate nello stesso momento. Ognuna risponde ad una crisi storica, ad un trauma politico che ha spinto un popolo a riscrivere le regole. È importante per il diritto comparato, capire come la storia ha plasmato modelli diversi di democrazia.
Il parlamento approva la riforma una prima volta → poi viene sciolto → nuove elezioni → le nuove camere, elette dal popolo, devono confermare o respingere la riforma. ◦ Grecia, Svezia, Danimarca. ◦ In Grecia, serve prima un'approvazione con i ⅗, poi il nuovo parlamento deve votare di nuovo, con maggioranza assoluta o di nuovo con i ⅗. Così si garantisce che la riforma sia approvata in due legislature diverse, quindi con un consenso più solido e non solo temporaneo.
4. Aggravio misto (interno+ esterno/ intermedio) → alcuni Stati combinano più forme di aggravio, chiedendo sia nuove elezioni, sia referendum. È il modello più rigido, perché coinvolge tra i soggetti: parlamento, cittadini e nuove camere. Danimarca: la revisione deve essere approvata dal parlamento, poi le camere vengono sciolte, il nuovo parlamento deve approvarla di nuovo, e infine si tiene un referendum obbligatorio. 5. Leggi di eccezione (caso speciale) → in certi paesi esiste una forma particolare: la costituzione può essere derogata temporaneamente, senza cambiarla in modo definitivo. Si tratta di legge di eccezione, che valgono solo per un periodo limitato o per una situazione straordinaria. Anche in questo caso serve unite aggravato, per proteggere la stabilità costituzionale. Finlandia: lì esistono le leggi di eccezione, che possono sospendere temporaneamente parti della costituzione, ma solo seguendo una procedura speciale simile a quella della revisione costituzionale. Più il procedimento è aggravato, più si vuole che la riforma sia condivisa da tutti e non solo dalla maggioranza del momento. Esistono inoltre dei casi particolari:
- Finlandia : ha le “leggi di eccezione”, che possono derogare temporaneamente alla Costituzione, ma solo seguendo un iter speciale.
- Lussemburgo :^ fino al 2003 richiedeva lo scioglimento delle Camere; oggi ha semplificato, ma mantiene il doppio voto a distanza di tempo.
- Francia : può cambiare la Costituzione con referendum o solo col Parlamento.
- Regno^ Unito : non avendo una costituzione scritta, ricorre a referendum per scelte fondamentali (CEE 1975, Brexit 2016). Limiti sostanziali Oltre alle procedure, molte costituzioni pongono limiti di contenuto, cioè i principi che non possono essere toccati. Questi limiti rappresentano l'identità costituzionale: ogni Stato fissa un nucleo di valori in non negoziabili. - Germania : intangibili il federalismo, il ruolo dei Länder e i principi fondamentali. - Portogallo : intangibili indipendenza nazionale, unità dello Stato, diritti fondamentali, separazione Stato-Chiesa. - Italia : art. 139 → la forma repubblicana non è modificabile. LE LEGGI ORGANICHE E LE LEGGI RINFORZATE Quando studiamo le fonti del diritto, vediamo che non tutte le leggi hanno lo stesso “peso”. Esiste un livello intermedio tra la Costituzione (che è la fonte suprema e rigida) e la legge ordinaria (che può essere cambiata facilmente da una maggioranza parlamentare semplice). In questo spazio si collocano le leggi organiche e le leggi rinforzate. Leggi organiche Sono norme speciali, con una posizione “a metà strada”:
- sono subordinate alla Costituzione → non possono modificarla né contraddirla;
- ma^ sono^ superiori^ alle^ leggi^ ordinarie^ →^ non possono essere cambiate con un procedimento normale, servono regole più rigorose. Non sono rigide come la costituzione, ma neppure flessibili come una legge normale: rappresentano un gradino intermedio. Sono espressamente previste in alcuni paesi:
- Francia : hanno un iter aggravato. Devono aspettare almeno 15 giorni prima di essere votate, devono essere approvate a maggioranza assoluta e, soprattutto, devono passare dal Consiglio costituzionale per un controllo preventivo. Servono per materie cruciali, come le elezioni presidenziali, i poteri del Parlamento, lo statuto dei magistrati.
- Spagna: riguardano materie delicate, come i diritti fondamentali e le libertà pubbliche, gli statuti di autonomia delle comunità autonome, il sistema elettorale.
- Portogallo : richiedono i^ 2/3^ dei^ voti^ dei^ presenti ; possono essere sottoposte a un controllo preventivo di costituzionalità e prevalgono sulle leggi ordinarie.
- Romania : la Costituzione distingue tre tipi di leggi: costituzionali, organiche e ordinarie. Le organiche trattano temi fondamentali come sistema elettorale, partiti, forze armate, stato di guerra. Sono approvate a maggioranza assoluta.
- Croazia : richiede maggioranze diverse a seconda della materia trattata. Le leggi organiche sono un “cuscinetto” di stabilità. Non modificano la Costituzione, ma regolano aspetti delicati dell’ordinamento con garanzie più forti rispetto a una legge qualsiasi. Leggi rinforzate Non tutti i Paesi usano la categoria formale di “leggi organiche”. Alcuni Stati, però, hanno leggi che, pur chiamandosi diversamente, svolgono lo stesso ruolo: sono più forti delle ordinarie , richiedono maggioranze qualificate o procedure speciali. Queste sono le leggi rinforzate. Esempi:
- Estonia : alcune leggi particolari richiedono maggioranze speciali.
- Ungheria : le leggi fondamentali, necessarie per revisioni costituzionali, devono essere approvate con maggioranza qualificata.
- Belgio : le leggi sulle competenze tra Stato e Regioni richiedono una^ doppia^ maggioranza : semplice in ciascun gruppo linguistico e i ⅔ dell’intera assemblea.
- Cipro : le leggi tributarie necessitano maggioranze speciali.
- Italia : non conosce formalmente le leggi organiche, ma ha esempi di leggi “rinforzate”:
- le^ leggi^ costituzionali^ (art. 138) per riformare la Costituzione o approvare statuti delle Regioni speciali;
- le^ leggi^ di^ modifica^ territoriale^ (creazione o fusione di Regioni), che richiedono il parere dei Consigli regionali, la richiesta dei comuni e persino un referendum;
- le^ leggi^ di^ amnistia^ e^ indulto , che dal 1992 richiedono i^ 2/3^ di^ ciascuna^ Camera ;
- anche la Germania ha regole simili per modifiche territoriali dei Länder. LE LEGGI ORDINARIE Le leggi ordinarie sono quelle approvate dal Parlamento: sono il livello “normale” della produzione normativa, diverso dalle costituzioni e dalle leggi organiche. Anche qui, però, ogni Paese europeo ha regole un po’ diverse, sia su chi può proporre una legge, sia su come viene approvata e promulgata. Nella gerarchia delle fonti , le leggi ordinarie stanno in una posizione intermedia:
- stanno sotto la Costituzione e sotto eventuali leggi organiche o leggi rinforzate;
- stanno però sopra i regolamenti e gli atti amministrativi , che sono prodotti dal Governo o da altre autorità.
