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Versão consolidada do Código do Procedimento Administrativo
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Lei n.º 42/2014, de 11 de julho
Autoriza o Governo a aprovar o novo Código do Procedimento Administrativo A Assembleia da República decreta, nos termos da alínea d) do artigo 161.º da Constituição, o seguinte:
Artigo 1.º Objeto A presente lei concede ao Governo autorização legislativa para aprovar o novo Código do Procedimento Administrativo.
Artigo 2.º Sentido e extensão No uso da autorização legislativa conferida pelo artigo anterior, pode o Governo: a) Definir o procedimento administrativo como a sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação, manifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração Pública, e o processo administrativo como o conjunto de documentos devidamente ordenados em que se traduzem os atos e formalidades que integram o procedimento administrativo, estatuindo que os princípios gerais da atividade administrativa e as disposições do novo Código que concretizem preceitos constitucionais são aplicáveis a toda e qualquer atuação da Administração Pública, ainda que meramente técnica ou de gestão privada, e ainda a aplicação da parte do novo Código relativa aos órgãos da Administração Pública ao funcionamento dos órgãos da Administração Pública; b) Estatuir que as disposições do novo Código respeitantes aos princípios gerais, ao procedimento e à atividade administrativa sejam aplicáveis à conduta de quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, adotada no exercício de poderes públicos ou regulada de modo específico por disposições de direito administrativo; c) Instituir que, para efeitos do novo Código do Procedimento Administrativo, integram a Administração Pública os órgãos do Estado e das regiões autónomas que exerçam funções administrativas a título principal, as autarquias locais e suas associações e federações de direito público, as entidades administrativas independentes, os institutos públicos e as associações públicas; d) Determinar que as disposições do novo Código do Procedimento Administrativo, designadamente as garantias nele reconhecidas aos particulares, aplicam-se subsidiariamente aos procedimentos administrativos especiais; e) Instituir como princípios gerais da atividade administrativa, os princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, da boa administração, da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da razoabilidade, da imparcialidade, da boa fé, da colaboração com os particulares, da participação, da decisão, da tendencial gratuitidade, da responsabilidade, da administração aberta, da proteção dos dados pessoais dos interessados, da cooperação leal com a União Europeia e ainda os princípios aplicáveis à administração eletrónica; f) Conceder maior densidade ao princípio da igualdade, de modo a que a Administração Pública não possa privilegiar, beneficiar, prejudicar ou privar ninguém de qualquer direito em razão da sua orientação sexual; g) Conceder maior densidade ao princípio da proporcionalidade, de modo a que a Administração Pública adote, na prossecução do interesse público, os comportamentos adequados aos fins prosseguidos; h) Conceder maior densidade ao princípio da justiça, ligando-o ao princípio da razoabilidade, de modo a que a Administração Pública, relativamente a todos aqueles que com ela se relacionem, rejeite soluções manifestamente desrazoáveis ou incompatíveis com a ideia de Direito, nomeadamente em matéria de interpretação de normas jurídicas e das valorações próprias do exercício da função administrativa; i) Conceder maior densidade ao princípio da imparcialidade, de modo a que a Administração Pública, relativamente a todos aqueles que com ela se relacionem, considere com objetividade todos e apenas os interesses relevantes no contexto decisório e adote as soluções organizatórias e procedimentais indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa isenção; j) Instituir o regime da composição dos órgãos da Administração Pública, as regras internas do seu funcionamento, a competência, a delegação de poderes e a resolução dos conflitos; k) Consagrar os acordos endoprocedimentais, através dos quais, no âmbito da discricionariedade procedimental, o órgão competente para a decisão final e os interessados podem convencionar os termos do procedimento;
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z) Definir o regime específico do procedimento do ato administrativo em matéria de notificações do início do procedimento e do ato, prevendo o dever de notificação, aos seus destinatários, dos atos que decidam sobre pretensões por eles formulados, que imponham deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções ou que causem prejuízos, e que criem, extingam, aumentem ou diminuam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício; aa) Prever, no domínio do regime referido na alínea anterior, as formas como as notificações são efetuadas, a saber, carta registada, contacto pessoal com o notificando, telefone, telefax, correio eletrónico ou notificação eletrónica, edital e anúncio, bem como as condições da perfeição das notificações em matéria de carta registada, telefone, telefax e meios eletrónicos; bb) Prever, no domínio do regime referido nas alíneas z) e aa), o direito de audiência prévia dos interessados, o modo do seu exercício, a notificação para a audiência, incluindo o projeto de decisão e demais elementos necessários para que os interessados possam conhecer todos os aspetos relevantes para a decisão, em matéria de facto e de direito, e ainda os casos e as condições em que pode haver dispensa da audiência por parte do responsável pela direção do procedimento; cc) Definir o regime substantivo do regulamento administrativo; dd) No âmbito do regime referido na alínea anterior, prever a definição de regulamento administrativo, a habilitação legal para a sua emissão, as relações entre os regulamentos, a proibição de eficácia retroativa de regulamentos impositivos, sancionatórios ou restritivos de direitos ou interesses legalmente protegidos, caducidade e revogação de regulamentos e impugnação dos mesmos; ee) No âmbito do regime referido nas alíneas cc) e dd), instituir que os regulamentos desconformes à Constituição, à lei e aos princípios gerais de direito administrativo ou que infrinjam normas de direito internacional ou direito da União Europeia são inválidos, sendo igualmente inválidos os regulamentos que desrespeitem os regulamentos emanados dos órgãos hierarquicamente superiores ou dotados de poderes de superintendência, os regulamentos emanados pelo delegado, salvo se a delegação incluir a competência regulamentar, e os regulamentos que desrespeitem os estatutos emanados ao abrigo de autonomia normativa nas quais se funda a competência para a respetiva emissão; ff) No âmbito do regime da invalidade referido na alínea anterior, prever que a mesma é invocável a todo o tempo, exceto as situações de ilegalidade formal ou procedimental da qual não resulte a sua inconstitucionalidade, caso em que a impugnação ou a declaração oficiosa de ilegalidade por parte da Administração Pública só pode ser efetuada no prazo de seis meses, salvo nos casos de carência absoluta de forma legal ou de preterição de consulta pública exigida por lei; gg) Definir o regime substantivo do ato administrativo em matéria de cláusulas acessórias, eficácia, invalidade e execução; hh) No âmbito do regime referido na alínea anterior, instituir que, em matéria de invalidade, a nulidade do ato administrativo tem de estar prevista em lei que comine expressamente essa forma de invalidade, prevendo-se a possibilidade de os atos nulos serem sujeitos a reforma ou conversão; ii) No âmbito do regime referido nas alíneas gg) e hh), instituir e definir as figuras de revogação e anulação administrativas, incluindo a iniciativa e a competência para a revogação e anulação administrativas, forma e formalidades do ato de revogação ou de anulação administrativa, bem como os efeitos da revogação e anulação administrativas e consequências desta última; jj) Prever no âmbito da anulação administrativa as situações nas quais o efeito anulatório possa ser afastado, designadamente quando se demonstre que o ato anulável sempre seria praticado com o mesmo conteúdo, por este ser vinculado, ou por o vício não afetar o sentido da decisão; kk) Prever que no domínio da revogação administrativa os atos administrativos constitutivos de direitos podem ser objeto de revogação, designadamente, com fundamento na superveniência de conhecimentos técnicos e científicos ou em alteração objetiva das circunstâncias de facto, em face dos quais, num ou noutro caso, não poderiam ter sido praticados; ll) Prever que, nos casos em que ocorra a revogação prevista na alínea anterior, os beneficiários de boa fé têm direito a ser indemnizados nos termos do regime geral aplicável às situações de indemnização pelo sacrifício, sendo que, nas situações em que pela sua gravidade e intensidade seja eliminado ou restringido o conteúdo do direito, tais beneficiários terão direito a uma indemnização correspondente ao valor económico do direito eliminado ou da parte do direito que tiver sido restringida; mm) Prever que, no domínio da anulação administrativa, os atos administrativos, podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de seis meses, a contar da data do conhecimento pelo órgão competente da causa de invalidade ou, nos casos de invalidade resultante de erro do agente, desde o momento da cessação do erro, em qualquer dos casos desde que não tenham decorrido cinco anos, a contar da respetiva emissão;
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nn) Prever que, na situação em que o ato tenha sido objeto de impugnação jurisdicional, a anulação administrativa só pode ter lugar até ao encerramento da discussão, mais se prevendo que, quando, nos casos previstos nas alíneas mm) e qq), o ato se tenha tornado inimpugnável por via jurisdicional, o mesmo só pode ser objeto de anulação administrativa oficiosa; oo) Prever como regra geral que a anulação administrativa, no caso de atos constitutivos de direitos, só pode ter lugar no prazo de um ano, a contar da data da emissão do ato; pp) Prever que a anulação administrativa de atos constitutivos de direitos constitui os beneficiários que desconhecessem, sem culpa, a existência da invalidade e tenham auferido, tirado partido ou feito uso da posição de vantagem em que o ato os colocava, no direito a serem indemnizados pelos danos anormais que sofram em consequência da anulação; qq) Prever as circunstâncias especiais, salvo se a lei ou o direito da União Europeia prescreverem prazos diferentes, da anulação administrativa de atos constitutivos de direitos no prazo de cinco anos, a contar da data da respetiva emissão, quando o respetivo beneficiário tenha utilizado artifício fraudulento com vista à sua obtenção, apenas com eficácia para o futuro quando se trate de atos para obtenção de prestações periódicas, no âmbito de uma relação continuada e quando se trate de atos de conteúdo pecuniário cuja legalidade, nos termos da legislação aplicável, possa ser objeto de fiscalização administrativa para além do prazo de um ano, com imposição do dever de restituição das quantias indevidamente auferidas; rr) Prever, desde que ainda o possa fazer, que a Administração Pública tem o dever de anular o ato administrativo que tenha sido julgado válido por sentença transitada em julgado, proferida por um tribunal administrativo com base na interpretação do direito da União Europeia, invocando para o efeito nova interpretação desse direito em sentença posterior, transitada em julgado, proferida por um tribunal administrativo que, julgando em última instância, tenha dado execução a uma sentença de um tribunal da União Europeia vinculativa para o Estado português; ss) Definir o regime da execução do ato administrativo, prevendo que a satisfação de obrigações e o respeito por limitações decorrentes de atos administrativos só podem ser impostos coercivamente pela Administração Pública nos casos e segundo as formas expressamente previstas na lei; tt) Ressalvar do disposto na alínea anterior as situações de urgente necessidade pública, devidamente fundamentadas, na execução coerciva de obrigações impostas em estrita aplicação de determinações contidas em comandos normativos; uu) Instituir o regime de garantias dos executados, prevendo que estes podem impugnar administrativa e contenciosamente o ato exequendo e, por vícios próprios, a decisão de proceder à execução administrativa ou outros atos administrativos praticados no âmbito do procedimento de execução, assim como requerer a suspensão contenciosa dos respetivos efeitos; vv) Prever, no âmbito do regime referido na alínea anterior, que os executados podem propor ações administrativas comuns ou requerer providências cautelares para prevenir a adoção de operações materiais de execução ou promover a remoção das respetivas consequências, quando tais operações sejam ilegais por violação do regime referido na alínea ss), por não ter sido emitido ou notificado ao executado a decisão de proceder à execução, por desconformidade com o conteúdo e termos da decisão de proceder à execução ou por violação do princípio da proporcionalidade ou por ofensa à dignidade da pessoa humana; ww) Definir o regime das reclamações e dos recursos administrativos, instituindo que os interessados têm o direito de impugnar os atos administrativos perante a Administração Pública, solicitando a sua revogação, anulação, modificação ou substituição ou reagir contra a omissão ilegal de atos administrativos, em incumprimento do dever de decisão, solicitando a emissão do ato pretendido; xx) No domínio do regime referido na alínea anterior, prever que as reclamações e os recursos administrativos têm caráter facultativo, salvo se a lei os denominar como necessários; yy) No domínio do regime referido nas alíneas ww) e xx), prever um prazo comum para as reclamações e recursos administrativos contra a omissão ilegal de atos administrativos; zz) No domínio do regime referido nas alíneas ww), xx) e yy), prever a legitimidade para reclamar ou recorrer administrativamente, o início dos prazos de impugnação, os efeitos das impugnações administrativas facultativas ou necessárias sobre os atos administrativos impugnados, os efeitos das reclamações de atos ou omissões sujeitos a recurso necessário sobre o prazo da respetiva interposição; aaa) No domínio do regime referido nas alíneas ww), xx), yy) e zz), prever que a utilização de meios de impugnação administrativa facultativos contra atos administrativos suspende o prazo de propositura de ações nos tribunais administrativos na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adoção de providências cautelares;
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Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07 de janeiro
1 - O Código do Procedimento Administrativo foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, tendo sido revisto pelo Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de janeiro. Desde 1996, nunca mais foi objeto de revisão. No entanto, essa revisão foi-se tornando necessária à medida que o tempo passava. Por um lado, alguns preceitos do Código revelavam uma desconformidade com alterações entretanto trazidas ao texto constitucional e ao direito ordinário. Por outro lado, novas exigências que neste intervalo de tempo foram colocadas à Administração Pública e, mais do que isso, ao exercício da função administrativa, e a alteração do quadro em que esta última era exercida, por força da lei e do direito da União Europeia, impunham que essas exigências tivessem correspondência no texto do Código. Além disso, a experiência acumulada ao longo de mais de 20 anos de aplicação do Código e a vasta doutrina e jurisprudência entretanto formadas em torno de matérias nele reguladas forneciam contributos para o enriquecimento do Código que, na sua revisão, não podiam ser ignorados. Por fim, o direito comparado sugeria algumas soluções que nesta matéria podiam ser úteis à ordem jurídica portuguesa. Foi por todas estas razões que se procedeu à elaboração do presente diploma. 2 - Para o efeito, foi constituída uma comissão de especialistas, que preparou um anteprojeto de revisão. Esse anteprojeto foi submetido a discussão pública, que se revelou extremamente rica, com ampla participação de interessados dos mais diversos setores, desde a Administração Pública às universidades, passando por advogados e magistrados. A mesma comissão incorporou depois, no projeto final, muitas sugestões que resultaram desse debate. Contudo, o projeto final revelou uma profunda transformação do Código do Procedimento Administrativo em vigor. Assim, o Governo, constatando tal transformação, e apesar de reconhecer que o projeto não efetuou um corte radical com o Código do Procedimento Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, entendeu que as soluções propostas para institutos tão importantes no direito administrativo, como sejam o regulamento e o ato administrativo, eram de tal forma inovatórias que se estava perante um novo Código. A estas soluções inovatórias acrescem outras propostas que irão transformar profundamente o modo de funcionamento da Administração Pública nas suas relações com os cidadãos, como é o caso do novo regime das conferências procedimentais, pelo que, em face de tudo isto, se justifica que o projeto de revisão do anterior Código do Procedimento Administrativo seja agora assumido pelo Governo como constituindo um novo Código. Por isso, estando o Governo a transformar a relação entre cidadãos e Administração num exercício de responsabilidades, à semelhança do sucedido com o Código de Processo Civil, que incute uma matriz muito diferente da instalada até hoje, das quais se realçam o dever de boa gestão, a realização das conferências procedimentais e a responsabilidade pelo incumprimento de prazos, bem como os códigos de conduta, justifica-se plenamente que esta transformação seja assumida através de um novo Código do Procedimento Administrativo. O novo Código do Procedimento Administrativo é o resultado de todos os contributos da discussão atrás referida. Na sua elaboração foram, entretanto, também levados em conta os contributos da doutrina e da jurisprudência portuguesas, assim como do direito comparado, designadamente, da Alemanha, da Itália e da Espanha, e do direito da União Europeia. 3 - Na parte I do novo Código, sentiu-se a necessidade de introduzir alterações, tanto no domínio das definições, como no do âmbito de aplicação do Código. Não compete a um texto legislativo dar definições, a não ser com o objetivo de facilitar a interpretação e a aplicação das normas e dos institutos que ele contém. Assim se procedeu, desde logo, no artigo 1.º Este artigo, tal, aliás, como na redação prevista no artigo 1.º do anterior Código, reveste uma natureza vestibular, procurando esclarecer de que matérias se ocupa o Código. Contribui, assim, também para a definição do seu âmbito objetivo de aplicação, que a leitura do subsequente articulado permitirá compreender de modo mais preciso. 4 - Também relativamente ao anterior Código, o artigo 2.º sofreu modificações. Tal como na redação anterior, ele ocupa-se do âmbito de aplicação do Código, dando particular relevo aos destinatários das suas normas. Nesta matéria, de formulação difícil, procurou introduzir-se maior clareza e precisão, alterando a sequência dos preceitos e também o seu conteúdo. Assim, começa-se, no n.º 1, por deixar claro que as disposições do Código respeitantes aos princípios gerais, ao procedimento e à atividade administrativa não são apenas aplicáveis à Administração Pública, mas à conduta de quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, que exerçam a função administrativa.
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No artigo 55.º, intitulado «Responsável pela direção do procedimento», procura-se reequacionar a distribuição das tarefas de direção do procedimento (e não apenas da instrução) e de decisão. A mera faculdade de delegação da competência de direção do procedimento, por parte do órgão competente para decidir, tal como se encontrava estabelecida no n.º 2 do artigo 86.º do anterior Código, converte-se agora num dever de delegação, embora rodeado de prudentes cláusulas de salvaguarda (n.º 2 do artigo 55.º). A separação entre a responsabilidade de promover a tramitação do procedimento e a tarefa decisória aproxima o sistema de uma solução hoje perfilhada em largas partes do globo e apresenta-se como mais idónea para assegurar a imparcialidade do decisor. Merece realce a previsão da possibilidade da celebração de acordos endoprocedimentais (artigo 57.º). Através destes, os sujeitos da relação jurídica procedimental podem convencionar termos do procedimento que caibam no âmbito da discricionariedade procedimental ou o próprio conteúdo da decisão a tomar a final, dentro dos limites em que esta possibilidade é legalmente admitida. No n.º 2 do artigo 57.º, além de se deixar absolutamente claro o caráter jurídico dos vínculos resultantes da contratação de acordos endoprocedimentais, configura-se uma possível projeção participativa procedimental da contradição de pretensões de particulares nas relações jurídico- administrativas multipolares ou poligonais. 8 - O novo capítulo II do título I da parte III tem por epígrafe «Da relação jurídica procedimental». Divide-se em três secções: secção I: «Dos sujeitos do procedimento»; secção II: «Dos interessados no procedimento»; secção III: «Das garantias de imparcialidade». A matéria das Secções I e II é tratada sob uma perspetiva procedimental, que coloca em paralelo a Administração, os particulares e as pessoas de direito privado em defesa de interesses difusos, como simultâneos titulares de situações jurídicas subjetivas que disciplinam as situações da vida em que todos intervêm e que são objeto das relações jurídicas procedimentais. Na secção I, procede-se, em primeiro lugar, à qualificação dos sujeitos da relação jurídica procedimental. No tocante aos sujeitos públicos, parte-se do elenco de órgãos constantes do artigo 2.º e apuram-se, de entre esse panorama global, aqueles que sejam detentores de competência para a tomada de decisões e ou para a prática de atos preparatórios no âmbito do procedimento administrativo. No n.º 2 do artigo 65.º, manteve-se, para a parte que se posiciona perante os sujeitos públicos da relação jurídica procedimental, a tradicional designação de «interessados» (interessados na relação jurídica procedimental). Foi uma opção consciente. Com efeito, não basta para identificar os sujeitos de situações jurídicas procedimentais que o particular seja titular ou portador institucional de interesse envolvido na materia decidendi. Como a doutrina tem notado, a essa posição substantiva terá de se somar uma intervenção formal, por iniciativa própria ou por convocação da Administração. Por outro lado, à democratização do procedimento importa que os particulares e a Administração nele apareçam face a face, enquanto titulares de situações subjetivas ativas e passivas recíprocas. Isso não significa uma igualização, porque, ao passo que os particulares detêm direitos, a Administração exerce um poder público. Mas os particulares não são reduzidos a objeto daquele poder, nem meramente afetados, positiva ou negativamente, pelo modo como sobre eles se refletem as consequências da respetiva concretização. Pelo contrário, a par de efeitos materiais, existem efeitos jurídicos, bem como pretensões de estofo jurídico quanto ao modo do respetivo exercício. Na alínea d) do n.º 1 do artigo 65.º e no n.º 4 do artigo 68.º, são, entretanto, reconhecidas como uma das modalidades das relações jurídicas procedimentais as relações procedimentais entre órgãos da Administração Pública, respetivamente, nos papéis de exercerem poderes públicos e de figurarem como titulares ou defensores de situações jurídicas conformadas através do exercício de tais poderes. Assim sendo, e não sendo apropriado incluir estes órgãos no conceito de sujeitos privados, pareceu, apesar de tudo, preferível enquadrá-los no conceito de interessados na relação jurídica procedimental. 9 - O artigo 66.º é dedicado à figura do auxílio administrativo. No seu n.º 1, estabelecem-se pressupostos que, embora sob uma formulação simplificada, se inspiram no n.º 1 do artigo 5.º da lei alemã do procedimento administrativo. O artigo 92.º do anterior Código é eliminado porque, na realidade, ele respeita ao auxílio administrativo, mas apenas no âmbito demasiado restrito da realização de diligências de prova. No n.º 2 do mesmo artigo 66.º, estabelecem-se as garantias de sigilo, por remissão para o regime de acesso aos documentos administrativos. No n.º 3 ainda do mesmo artigo, prevê-se a situação de recusa do auxílio administrativo solicitado ou de dilação excessiva na sua prestação. Sem uma solução para o efeito, o auxílio administrativo não passaria de uma intenção piedosa. Mais uma vez, em lugar de conceber um regime ex novo,
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remeteu-se para a competência decisória que o Código define no domínio dos conflitos de jurisdição e de competência. Por seu turno, o artigo 53.º do anterior Código surge agora como artigo 68.º, com alterações. No n.º 1, a referência às associações é reelaborada. Por um lado, deixa-se cair a exigência de que não possuam caráter político ou sindical, porque o Tribunal Constitucional se pronunciou no sentido da inconstitucionalidade da recusa da legitimidade às associações sindicais para iniciarem procedimentos ou neles intervirem, tanto em defesa de interesses coletivos como em defesa coletiva de interesses individuais dos seus representados. Por outro lado, explicita-se agora a admissibilidade de as associações procederem, tanto à defesa de interesses coletivos, como à defesa coletiva de interesses individuais, desde que no âmbito do respetivo escopo institucional. No n.º 2, harmoniza-se o âmbito material dos interesses difusos com as qualificações levadas a cabo na alínea a) do n.º 2 do artigo 53.º da Constituição, e no n.º 2 do artigo 9.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. No n.º 3, define-se, também em termos mais precisos, a legitimidade para a participação popular procedimental supletiva. 10 - As «Garantias de imparcialidade» surgem agora integradas na nova secção III (artigos 69.º a 76.º) deste capítulo II. Trata-se de uma recolocação (e não refundição) dos artigos 44.º a 51.º do anterior Código. A principal novidade reside no aditamento de um n.º 4 ao artigo 76.º (anterior artigo 51.º), na matéria tratada tradicionalmente como «suspeição». A ideia subjacente àquele preceito é a de que, independentemente de se estar fora de casos de presunção legal inilidível de parcialidade, será de todo o modo preciso, à luz das circunstâncias de cada caso, assegurar a credibilidade da decisão administrativa. Cabe ao legislador, não apenas neutralizar e reprimir situações mais ou menos declaradas de parcialidade subjetiva, mas também assegurar um clima na preparação e tomada das decisões que não favoreça a dúvida sobre a respetiva seriedade. Por isso, em vez de «suspeição», passa a falar-se da «razoabilidade de dúvida séria sobre a imparcialidade da atuação do órgão». O juízo não respeita tanto às condições subjetivas do agente, mas, mais, aos requisitos objetivos de confiança por parte da opinião pública. 11 - O capítulo III («Da conferência procedimental») do título I da mesma parte III abrange os artigos 77.º a 81.º A expressão conferência procedimental afigura-se preferível à de conferência de serviços, de inspiração italiana. Na verdade, quem conferencia são órgãos e não «serviços» à maneira italiana. Por outro lado, a conferência, quando tenha lugar, torna-se numa fase do procedimento administrativo, que tem características próprias e assume grande relevo. Caracterizam-se, desde logo, no n.º 1 do artigo 77.º, dois tipos distintos de conferências procedimentais: conferências para o exercício de competências em comum e conferências para o exercício conjugado de competências. Tal caracterização é completada no n.º 3 do mesmo artigo 77.º: no caso das primeiras, uma conferência deliberativa assume-se como contexto para o exercício conjunto, através de um só ato, das competências dos órgãos participantes; nas conferências de coordenação, os diversos órgãos exercem de per si as suas competências, embora o façam de modo conjugado no contexto proporcionado pela conferência. Se se trata de conferência deliberativa, é produzido um único ato complexo, cujo conteúdo engloba os efeitos típicos dos vários atos que substitui. Se, pelo contrário, estivermos perante uma conferência de coordenação, cada um dos órgãos participantes emite formalmente no seu contexto o ato correspondente à sua competência. Estabelece-se, no n.º 1 do artigo 78.º, que, sem prejuízo da realização de conferências de coordenação por acordo entre os órgãos envolvidos, a possibilidade da realização de conferências procedimentais no âmbito de cada tipo de procedimento depende de previsão específica em lei ou regulamento, ou em contrato interadministrativo a celebrar entre entidades públicas autónomas. Sem prejuízo da disciplina própria constante do ato instituidor, os artigos 79.º a 81.º consagram um regime diretamente aplicável às conferências procedimentais, estabelecendo regras sobre os poderes, deveres e ónus dos órgãos participantes e, no artigo 80.º, sobre a audiência dos interessados e a eventual realização de audiência pública. Merece referência especial o facto de, no n.º 2 do artigo 79.º, se estabelecer que a convocação daquela conferência, quando ela for requerida por um ou mais interessados, constitui o órgão competente no dever de a convocar. 12 - Provêm da parte III do anterior Código, ainda que com algumas adaptações, os capítulos III a VII do título I desta parte III, respeitantes, respetivamente, ao direito à informação (artigos 82.º a 85.º), aos prazos (artigos 86.º a 88.º, com um artigo praticamente novo sobre a contagem dos prazos), às medidas provisórias (artigos 89.º e 90.º, com diversas modificações), aos pareceres (artigos 91.º e 92.º) e à extinção do procedimento (artigos 93.º a 95.º).
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na esteira da generalidade da doutrina dos países europeus, como «anulação administrativa» (artigo 165.º). No seguimento da distinção, estabelecem-se os condicionalismos aplicáveis a cada uma das figuras, em função da sua finalidade e razão de ser, regulando-se com algum pormenor várias situações e resolvendo-se alguns problemas que têm sido suscitados (artigos 167.º e 168.º), dando-se expressão às propostas de alteração aos artigos 140.º e 141.º do anterior Código, que, ao longo dos últimos 20 anos, têm sido formuladas na doutrina e que, no essencial, são inspiradas pela lei alemã do procedimento. Houve, designadamente, a preocupação de evitar soluções puramente logicistas, operando-se distinções de regime em função do conteúdo dos atos (favorável ou desfavorável), dos seus efeitos (instantâneos ou duradouros) e das posições jurídicas dos destinatários e de terceiros (direitos, interesses legalmente protegidos ou posições precárias), permitindo-se a ponderação de interesses e valores pela Administração nos casos concretos (tendo em conta a boa ou má-fé, a proteção da confiança legítima e a relevância dos interesses públicos e privados envolvidos). Neste contexto, conferiu-se especial importância à garantia de um equilíbrio entre a estabilidade do ato administrativo e a sua adequação às mudanças da realidade e à evolução dos conhecimentos, no quadro da realização dinâmica dos interesses públicos, com respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares - um equilíbrio indispensável na atual sociedade de risco e de incerteza (artigo 167.º). Por outro lado, em sintonia com a parte final do n.º 3 do artigo 18.º da Constituição, e, agora, com a alínea d) do n.º 2 do artigo 161.º do novo Código, a afetação, pela revogação, do conteúdo essencial de um direito concede ao titular desse direito, se estiver de boa- fé, direito a indemnização nos termos da indemnização por sacrifício. É de salientar a diferenciação entre a anulação administrativa e a anulação judicial dos atos administrativos, fixando-se prazos que podem não coincidir para ambos os efeitos e permitindo-se, em certas circunstâncias e condições, a anulação administrativa de atos tornados contenciosamente inimpugnáveis, com efeitos retroativos ou apenas para o futuro, no pressuposto de que o mero decurso do prazo de impugnação judicial não torna válido o ato anulável. Merece destaque, ainda, a harmonização, nesta matéria, entre o direito interno e outros ordenamentos jurídicos, em especial quando a atuação administrativa envolva a aplicação do direito da União Europeia (artigo 168.º). 19 - No que respeita ao regime da execução dos atos administrativos, a grande novidade é a consagração do princípio de que a execução coerciva dos atos administrativos só pode ser realizada pela Administração nos casos expressamente previstos na lei ou em situações de urgente necessidade pública, devidamente fundamentada (artigo 176.º). Trata-se de opção sustentada ao longo dos últimos 30 anos por uma parte muito significativa da doutrina. No essencial, o regime do n.º 2 do artigo 176.º procura refletir, entretanto, o regime tradicionalmente vigente no direito francês sobre a matéria, embora com salvaguarda do regime aplicável à execução coerciva de obrigações pecuniárias. Desta opção resulta a desnecessidade de se prever no Código os meios de execução. O conteúdo do regime dos artigos 155.º a 157.º do anterior Código é, no entanto, quase integralmente aproveitado no novo articulado. No artigo 177.º, propõe-se a explicitação do que presentemente apenas resulta implícito: que os procedimentos de execução têm início com a emissão de uma decisão autónoma de proceder à execução; a exigência que a esta decisão é associada de determinar o conteúdo e os termos da execução; a clarificação da função de interpelação ao cumprimento, que é associada à notificação da decisão de proceder à execução, a qual pode ser feita conjuntamente com a notificação do ato exequendo. No artigo 182.º, procura-se aperfeiçoar e densificar o regime das garantias dos executados perante atos administrativos e operações materiais de execução ilegais. Por último, com o novo artigo 183.º pretende-se preencher uma lacuna desde há muito identificada no nosso ordenamento jurídico no que respeita à determinação do modo de execução dos atos administrativos por via jurisdicional, quando não seja admitida a execução coerciva pela via administrativa. 20 - Também na secção VI do capítulo II da parte IV, que regula a reclamação e os recursos administrativos, foram introduzidas diversas alterações importantes. Para começar, estabelece-se que, em regra, as reclamações e os recursos têm caráter facultativo (n.º 2 do artigo 185.º). Depois, elimina-se, neste domínio, a figura do indeferimento tácito, em sintonia com o que fica disposto no artigo 130.º, para o procedimento declarativo de primeiro grau. Além disso, introduz-se, no âmbito das impugnações administrativas, a regulação, até agora omissa, relativa ao incumprimento do dever de decidir, fixando-se o prazo para reagir contra a omissão ilegal de atos administrativos e prevendo-se, além do mais, a possibilidade de suprir a omissão, quer
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por parte da autoridade recorrida, quer por parte da autoridade para a qual se recorre (n.º 5 do artigo 195.º e n.º 4 do artigo 197.º). Também se modificam as formalidades do recurso hierárquico, simplificando-se a respetiva tramitação (artigo 195.º). E, por outro lado, determina-se que o órgão competente para conhecer do recurso não fica obrigado à proposta de pronúncia do autor do ato ou da omissão, e deve respeitar, na fundamentação da decisão que venha a tomar, quando não opte por aquela proposta, os requisitos gerais da fundamentação do ato administrativo (n.º 2 do artigo 197.º). Por fim, os recursos anteriormente designados como «recursos hierárquicos impróprios» e o recurso tutelar passam a estar englobados na categoria dos «recursos administrativos especiais» (artigo 199.º). 21 - Entendeu-se, entretanto, dever reunir num último capítulo, o capítulo III da parte IV, um pequeno conjunto de preceitos sobre os contratos da Administração Pública. Atendendo à existência do Código dos Contratos Públicos, que estabelece, com pormenor, o regime dos procedimentos administrativos de formação das principais espécies de contratos públicos e o regime substantivo comum dos contratos administrativos, optou-se por apenas se sintetizar, mediante remissão, o sistema das fontes disciplinadoras dos aspetos estruturais dos regimes que são aplicáveis, tanto no plano procedimental, como no plano substantivo, aos contratos celebrados pela Administração Pública. Tendo em atenção que o regime de contratação pública do Código dos Contratos Públicos se não aplica à formação de todos os contratos administrativos, estatuiu-se que, na ausência de lei própria, se aplica à formação destes o regime geral do procedimento administrativo (n.º 3 do artigo 201.º). Deixa-se clara a aplicabilidade da regra do n.º 3 do artigo 2.º, prevendo-se a incidência, sobre os órgãos da Administração Pública, no âmbito dos contratos sujeitos a um regime de direito privado, das disposições do Código do Procedimento Administrativo que concretizem preceitos constitucionais e dos princípios gerais da atividade administrativa. 22 - Com a publicação do novo Código do Procedimento Administrativo, o Governo está consciente de que dota a Administração Pública de um diploma fundamental para que ela possa responder de modo eficiente aos desafios que hoje lhe são colocados. Foram ouvidos os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas, a Comissão Nacional de Proteção de Dados, a Associação Nacional de Municípios Portugueses, o Conselho Superior da Magistratura, o Conselho Superior do Ministério Público, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, a Ordem dos Advogados e a Associação Sindical dos Juízes Portugueses. Foi promovida a audição da Associação Nacional de Freguesias, do Conselho Distrital do Porto da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital de Coimbra da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital de Lisboa da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital de Évora da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital de Faro da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital dos Açores da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital da Madeira da Ordem dos Advogados, da Câmara dos Solicitadores, do Conselho dos Oficiais de Justiça, do Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, do Sindicato dos Funcionários Judiciais, do Sindicato dos Oficiais de Justiça, da Associação dos Oficiais de Justiça e do Movimento Justiça e Democracia.
Assim: No uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 42/2014, de 11 de julho, e nos termos das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:
Artigo 1.º Objeto O presente decreto-lei aprova o novo Código do Procedimento Administrativo.
Artigo 2.º Aprovação É aprovado, em anexo ao presente decreto-lei, que dele faz parte integrante, o novo Código do Procedimento Administrativo, doravante designado por Código.
Artigo 3.º Impugnações administrativas necessárias 1 - As impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões: a) A impugnação administrativa em causa é «necessária»;
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coercivamente pela Administração, a aprovar no prazo de 60 dias a contar da data da entrada em vigor do presente decreto-lei.
Artigo 9.º Entrada em vigor O presente decreto-lei entra em vigor 90 dias após a sua publicação.
Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 9 de outubro de 2014. - Pedro Passos Coelho - Maria Luís Casanova Morgado Dias de Albuquerque - Paula Maria von Hafe Teixeira da Cruz - Pedro Alexandre Vicente de Araújo Lomba - António de Magalhães Pires de Lima - Jorge Manuel Lopes Moreira da Silva. Promulgado em 2 de janeiro de 2015. Publique-se. O Presidente da República, Aníbal Cavaco Silva. Referendado em 6 de janeiro de 2015. O Primeiro-Ministro, Pedro Passos Coelho.
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