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SUMÁRIO
17 COMO USAR ESTE GUIA
19 INTRODUÇÃO
21 1 | O QUE É O ESTATUTO DA CIDADE
23 2 | URBANIZAÇÃO DE RISCO: EXPRESSÃO TERRITORIAL DE UMA ORDEM URBANÍSTICA EXCLUDENTE E PREDATÓRIA
25 3 | ORDEM URBANÍSTICA, PLANEJAMENTO URBANO E GESTÃO: A CONSTRUÇÃO DA “DESORDEM” URBANA
27 4 | COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES FEDERATIVOS SOBRE A POLÍTICA URBANA
29 ESTATUTO DA CIDADE: OS INSTRUMENTOS
31 1 | DIRETRIZES GERAIS
37 2 | CONCEPÇÃO DE CIDADE E PLANEJAMENTO MUNICIPAL CONTIDA NO ESTATUTO DA CIDADE
38 3 | A ARTICULAÇÃO DA POLÍTICA URBANA MUNICIPAL: O PLANO DIRETOR
38 3.1 | PLANO DIRETOR – COMENTÁRIOS URBANÍSTICOS
38 Concepção Tradicional
39 Concepção de Plano Diretor Contida no Estatuto da Cidade
41 Como Implementar o Plano Diretor
41 Conteúdo do Macrozoneamento
42 Requisitos Básicos para Definição do Macrozoneamento
43 3.2 | PLANO DIRETOR – COMENTÁRIOS JURÍDICOS E ADMINISTRATIVOS
43 Significado e Finalidade 47 Requisitos para Aplicação do Plano Diretor 56 Responsabilidade Administrativa e Obrigatoriedade do Plano Diretor
62 4 | INSTRUMENTOS DE INDUÇÃO DO DESENVOLVIMENTO URBANO 62 4.1 | INSTRUMENTOS DE INDUÇÃO DO DESENVOLVIMENTO – URBANO COMENTÁRIOS URBANÍSTICOS 63 Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios (arts. 5o^ e 6 o); IPTU Progressivo no Tempo (art. 7 o^ ); Desapropriação com Pagamento em Títulos (art. 8 o^ ), Consórcio Imobiliário (art. 46) 63 O Conceito dos Instrumentos 63 Objetivos dos Instrumentos 63 Como Implementar os Instrumentos 64 Alertas 65 Trajetória da Implementação dos Instrumentos 65 Outorga Onerosa do Direito de Construir (arts. 28 a 31), Direito de Superfície (arts. 21 a 24) 65 O Conceito dos Instrumentos 70 Objetivos dos Instrumentos 70 Como Implementar os Instrumentos 71 Alertas 72 Trajetória da Implementação dos Instrumentos
74 Transferência do Direito de Construir (art. 35) 74 O Conceito do Instrumento 74 Objetivos do Instrumento 74 Como Implementar o Instrumento 75 Alertas 75 Trajetória da implementação do instrumento 78 Operações Urbanas Consorciadas (arts. 32 a 34) 78 O conceito do Instrumento 82 Objetivos do Instrumento 82 Como Implementar o Instrumento 86 Alertas 87 Trajetória de Implementação do Instrumento 94 Direito de Preempção (arts. 25 a 27) 94 O Conceito do Instrumento 94 Objetivos do Instrumento 95 Como Implementar o Instrumento 95 Alertas 95 Trajetória da Implementação do Instrumento 96 4.2 | INSTRUMENTOS DE INDUÇÃO DO DESENVOLVIMENTO URBANO – COMENTÁRIOS JURÍDICOS E ADMINISTRATIVOS 96 Instrumentos Constitucionais de Política Urbana (artigo 182, parágrafo 4o^ da Constituição Federal) 97 Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios (arts. 5o^ e 6 o^ ) 97 Significado e Finalidade 98 Subutilização e Utilização Compulsória 99 Requisitos para aplicação 101 Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana Progressivo no Tempo (art. 7 o^ ) 101 Significado e Finalidade 103 Requisitos para Aplicação 104 Desapropriação para fins de Reforma Urbana (art. 8o^ ) 104 Significado e Finalidade 105 Requisitos para Aplicação 106 Responsabilidade Administrativa 108 Outros Instrumentos de Política Urbana 108 Do Direito de Superfície (arts. 21 a 24) 108 Significado e Finalidade 111 Requisitos para Aplicação 119 Comentário Crítico: O Direito de Superfície no Projeto do Novo Código Civil Brasileiro 120 Transferência do Direito de Construir (art. 35) 121 Significado e Finalidade 122 Requisitos para Aplicação 124 Consórcio Imobiliário (art. 46) 125 Significado e Finalidade 125 Requisitos para Aplicação 127 Responsabilidade Administrativa 127 Operações Urbanas Consorciadas (arts. 32 a 34) 127 Significado e Finalidade 128 Requisitos para Aplicação 133 Responsabilidade Administrativa
193 O Conceito dos Instrumentos 194 Objetivos dos Instrumentos 194 Como Implementar os Instrumentos 195 Alertas 196 Trajetória da Implementação dos Instrumentos 198 Estudo de Impacto de Vizinhança (arts. 36 a 38) 198 O Conceito do Instrumento 199 Objetivos do Instrumento 199 Como Implementar o Instrumento 199 Alertas 200 Trajetória de Implementação do Instrumento 203 7.2 | INSTRUMENTOS DE DEMOCRATIZAÇÃO DA GESTÃO URBANA - COMENTÁRIOS JURÍDICOS E ADMINISTRATIVOS 203 Pressupostos Constitucionais da Gestão Democrática da Cidade 205 Conselhos – Sistemas de Gestão Democrática da Política Urbana 205 Pressupostos Constitucionais dos Conselhos 206 Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano 207 Aspectos Legais e Administrativos dos Conselhos 208 Audiências e Consultas Públicas 208 Finalidade das Audiências Públicas 209 A Questão da Obrigatoriedade das Audiências Públicas 211 Efeitos Jurídicos das Audiências Públicas 212 Conferências sobre Assuntos de Interesse Urbano 213 Iniciativa Popular 214 O Veto ao Plebiscito e Referendo 215 Gestão Orçamentária Participativa 217 Gestão Participativa Metropolitana
218 8 | DISPOSIÇÕES GERAIS 218 8.1 | COMENTÁRIOS JURÍDICOS E ADMINISTRATIVOS 218 Consórcio Imobiliário 218 Tributos e Taxas 218 Concessão de Direito Real de Uso 218 Prazos para Expedição de Licença 219 Prazo para Edição do Plano Diretor 219 Responsabilidade Administrativa do Governador do Distrito Federal 219 Improbidade Administrativa e Lesão à Ordem Urbanística 220 Alterações na Lei de Registros Públicos
221 ANEXOS
223 ANEXO 1: CATÁLOGO – INSTRUMENTOS DE POLÍTICA URBANA NO ESTATUTO DA CIDADE,
NA CONSTITUIÇÃO E NA LEGISLAÇÃO FEDERAL
223 Plano Diretor 224 Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU 224 Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios 224 Desapropriação 225 Consórcio Imobiliário
225 Operações Urbanas Consorciadas 225 Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Alteração de Uso 226 Direito de Superfície 226 Transferência do Direito de Construir 226 Direito de Preempção 227 Usucapião Especial de Imóvel Urbano 227 Concessão de Direito Real de Uso 228 Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia 228 Instituição de Zonas Especiais de Interesse Social 229 Assistência Técnica e Jurídica Gratuita para as Comunidades e Grupos Sociais Menos Favorecidos 229 Gestão Democrática da Cidade 229 Órgãos Colegiados de Política Urbana 230 Debates, Audiências e Consultas Públicas 230 Conferências sobre Assuntos de Interesse Urbano 230 Iniciativa Popular de Projeto de Lei e Planos, Programas e Projetos de Desenvolvimento Urbano 230 Estudo de Impacto de Vizinhança 231 Plano Plurianual 231 Diretrizes Orçamentárias e Orçamento Anual 231 Gestão Orçamentária Participativa 231 Referendo Popular e Plebiscito 232 Outras Legislações Relacionadas ao Estatuto da Cidade 232 Das Diretrizes Gerais 232 Dos Planos Nacionais, Regionais e Estaduais de Ordenação do Território e de Desenvolvimento Econômico e Social 233 Do Planejamento das Regiões Metropolitanas, Aglomerações Urbanas e Microregiões 233 Dos Instrumentos de Planejamento Municipal em Especial 235 Das Disposições Gerais 236 Registros Públicos
237 ANEXO 2 : INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS – EXISTÊNCIA E APLICAÇÃO EM MUNICÍPIOS
237 Zonas Especiais de Interesse Social 237 Concessão de Direito Real de Uso 238 IPTU Progressivo no Tempo, Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios e Desapropriação 238 Usucapião Especial de Imóvel Urbano 238 Direito de Superfície 238 Direito de Preempção 238 Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Alteração de Uso 239 Transferência do Direito de Construir 239 Operações Urbanas 239 Operações Interligadas 240 Estudo de Impacto de Vizinhança 240 Consórcio Imobiliário 241 Tabelas: Aplicação dos Instrumentos Urbanísticos pelos Municípios
247 ANEXO 3: BIBLIOGRAFIA DE REFERÊNCIA – REGULAÇÃO URBANÍSTICA, DIREITO URBANÍSTICO E REFORMA URBANA
257 ANEXO 4: NORMAS CONSTITUCIONAIS E LEGISLAÇÃO APLICÁVEL
257 Constituição Federal – Parágrafos 182 e 183 258 Lei Nº 10.257, de 10 de julho de 2001 – Estatuto da Cidade 271 Medida Provisória n o^ 2.220, de 4 de setembro de 2001
COMO USAR ESTE GUIA
Este trabalho tem como objetivo apoiar a ação de todos aqueles que estão envolvidos na
implementação do Estatuto da Cidade, seja a partir das Câmaras Municipais e Prefeituras e
outros níveis de governo, seja através do Poder Judiciário ou das organizações e entidades da
sociedade civil e movimentos populares.
Optamos por apresentar uma leitura interdisciplinar, que aborda tanto os aspectos jurídicos e
administrativos como os urbanísticos e financeiros, procurando sempre incorporar referências,
que permitirão ao leitor trilhar um caminho de aprofundamento e ampliação das informações.
Desta forma, o guia não pretende esgotar as possibilidades de leitura da lei, mas, sempre que
possível, contextualizar as informações e indicar metodologias e procedimentos de aplicação,
discutindo suas implicações.
O processo de formulação e negociação do Estatuto da Cidade foi bastante longo e coincidiu
com um movimento de renovação de práticas de planejamento local no país. Assim, boa parte
do conteúdo do Estatuto foi experimentada concretamente por municípios. Por esta razão
incluímos no Guia referências a algumas destas experiências municipais apresentando não só
sua formulação, mas procurando trazer também alguma informação sobre os processos de
implementação e seus resultados.
Os exemplos mencionados não cobrem, de forma alguma, a totalidade das práticas locais,
nem foram selecionados por qualquer critério de qualificação do tipo “melhores práticas”. São
apenas referências que exemplificam as diferentes formas de interpretar e aplicar os
instrumentos, procurando ilustrar os argumentos que demonstram, em cada um dos itens
analisados, as conseqüências advindas desta interpretação. Estes exemplos estão incluídos
ao longo do Guia sob a forma de caixas de texto.
O Guia está organizado em três grandes partes: uma primeira de introdução geral à discussão;
uma segunda parte contendo os comentários da lei propriamente ditos; e uma terceira, de anexos.
A INTRODUÇÃO qualifica a realidade urbana e a prática de planejamento e gestão sobre a qual
o Estatuto da Cidade pretende incidir. Aponta também o processo de renovação que vem
ocorrendo nas últimas décadas e que se consolida com a entrada em vigência do Estatuto.
A segunda parte – Estatuto da Cidade: os INSTRUMENTOS – está organizada em seções,
organizando os comentários de todos os artigos da lei de acordo com a natureza do
instrumento: diretrizes gerais, Plano Diretor, instrumentos de indução, instrumentos de
financiamento, instrumentos de regularização, instrumentos de democratização e disposições
gerais. Para cada uma das seções, são apresentados “COMENTÁRIOS URBANÍSTICOS” e
“COMENTÁRIOS JURÍDICOS E ADMINISTRATIVOS”, que são diferenciados no texto através do tipo de
fonte utilizada e cor da página.
Os “COMENTÁRIOS URBANÍSTICOS ” estão sempre organizados da seguinte forma: O QUE É O INSTRU -
MENTO e sua origem (o conceito e de onde surgiu este conceito), COMO IMPLEMENTAR (passos e
requisitos necessários para definir a forma específica de aplicação na cidade), ALERTAS (cuidados
que se deve tomar com possíveis efeitos negativos), TRAJETÓRIA DE IMPLEMENTAÇÃO DO INSTRUMENTO
(quais municípios já os aplicaram, com quais resultados).
Os “COMENTÁRIOS JURÍDICOS E ADMINISTRATIVOS”, apresentados nas páginas de cor cinza, estão sempre
organizados em três partes: o SIGNIFICADO E FINALIDADE do instrumento, os REQUISITOS PARA APLICAÇÃO
(as providências legais e administrativas que devem ser tomadas para a sua aplicação) e a
RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA dos agentes públicos envolvidos na aplicação do instrumento.
É importante ressaltarmos que o Guia do Estatuto da Cidade deverá servir para públicos de
várias áreas de atuação profissional e social. Dessa maneira, constitui mais uma obra de
referência do que um texto corrido, a ser lido do princípio ao fim. O leitor perceberá que o
Guia eventualmente retornará a temas já antes tratados, sempre que uma abordagem ou
esclarecimento específico forem necessários.
A terceira parte – ANEXOS – contém um CATÁLOGO apresentando a referência de cada um
dos instrumentos nos artigos do Estatuto da Cidade, assim como as leis federais que se
relacionam a estes. Em seguida é apresentada uma LISTAGEM – preliminar – de leis municipais
que contêm uma formulação local dos instrumentos, seguida por uma tabela que indica
as legislações municipais aplicadas. Nos anexos apresentamos também um LEVANTAMENTO
BIBLIOGRÁFICO que incorpora não apenas os textos e livros citados ao longo do Guia, mas
também outras obras e documentos, constituindo um ponto de partida para uma pesquisa
na área. Finalmente, os anexos contêm a íntegra do capítulo de Política Urbana da
Constituição Federal, da Lei n o^ 10.257/2001 e a Medida Provisória n o^ 2.220/2001.
A organização deste Guia procurou atender simultaneamente a demandas de apoio e leitura
de várias ordens, que foram sendo captadas através da participação do Instituto Pólis nas
atividades do Fórum Nacional de Reforma Urbana e em encontros, seminários, debates,
assessorias e cursos sobre o tema. Reflete, portanto, a contribuição de um grande número
de pessoas – muito além daquelas que estão citadas nos créditos ou notas de rodapé. Agrade-
cemos aqui a todos que com suas lutas, reflexões, questões, observações e práticas
construíram o conhecimento que se encontra registrado nestas páginas.
introdução
1 | O QUE É O ESTATUTO DA CIDADE
Durante o processo de consolidação da Constituição de 1988, um movimento multissetorial e
de abrangência nacional lutou para incluir no texto constitucional instrumentos que levassem à
instauração da função social da cidade e da propriedade no processo de construção das cidades.
Retomando a bandeira da Reforma Urbana, este movimento reatualizava, para as condições de
um Brasil urbanizado, uma plataforma construída desde os anos 60 no país. As tentativas de
construção de um marco regulatório a nível federal para a política urbana remontam às propostas
de lei de desenvolvimento urbano elaboradas pelo então Conselho Nacional de Desenvolvimento
Urbano nos anos 70, que resultaram no PL n o^ 775/83.
Como resultado dessa luta, pela primeira vez na história, a Constituição incluiu um capítulo
específico para a política urbana, que previa uma série de instrumentos para a garantia, no
âmbito de cada município, do direito à cidade, da defesa de da função social da cidade e da
propriedade e da democratização da gestão urbana (artigos 182 e 183).
No entanto, o texto constitucional requeria uma legislação específica de abrangência nacional:
para que os princípios e instrumentos enunciados na Constituição pudessem ser
implementados, era necessária, por um lado, uma legislação complementar de regulamentação
dos instrumentos; por outro, a construção obrigatória de planos diretores que incorporassem
os princípios constitucionais em municípios com mais de 20.000 habitantes.
Iniciou-se, então, na esfera federal, um período de mais de uma década de elaborações,
negociações, idas e vindas em torno de um projeto de lei complementar ao capítulo de política
urbana da Constituição. Esse projeto de lei (Projeto de Lei no^ 5.788/90), que ficou conhecido
como o Estatuto da Cidade, foi finalmente aprovado em julho de 2001, e está em vigência a
partir de 10 de outubro desse mesmo ano. A partir de agora, o capítulo de política urbana da
Constituição de 1988, em combinação com o Estatuto da Cidade e o texto da Medida Provisória
n o^ 2.220/01, dão as diretrizes para a política urbana do país, nos níveis federal, estadual e
municipal. Por outro lado, vários municípios não esperaram a promulgação desta lei federal
para instaurar práticas e implementar os princípios expressos na Constituição, de tal forma
que, durante a década de 90, enquanto se discutia e construía o Estatuto, acontecia em âmbito
local, um processo rico de renovação no campo da política e do planejamento urbanos. A
redação, finalmente aprovada e sancionada, de certa maneira, incorpora esta experiência local,
consagrando práticas e instrumentos já adotados, além de abrir espaço para outros que, por
falta de regulamentação federal, não puderam ser implementados.
Este Guia do Estatuto da Cidade propõe-se a auxiliar a todos aqueles que, em sua prática
cotidiana, deparam-se com os desafios de conhecer e implementar as diretrizes e instrumentos
que o Estatuto da Cidade regulamenta, na direção de uma cidade mais eqüitativa, sustentável
e democrática. É, portanto, um material de consulta e referência que não pretende ser exaustivo
ou esgotar as possibilidades de leitura e interpretação dos dispositivos legais.
O Estatuto abarca um conjunto de princípios – no qual está expressa uma concepção de cidade
e de planejamento e gestão urbanos – e uma série de instrumentos que, como a própria
denominação define, são meios para atingir as finalidades desejadas. Entretanto, delega –
como não podia deixar de ser – para cada um dos municípios, a partir de um processo público
e democrático, a explicitação clara destas finalidades. Neste sentido, o Estatuto funciona como
uma espécie de “caixa de ferramentas” para uma política urbana local. É a definição da “cidade
introdução
2 | URBANIZAÇÃO DE RISCO:
EXPRESSÃO TERRITORIAL DE UMA ORDEM URBANÍSTICA
EXCLUDENTE E PREDATÓRIA
A imensa e rápida urbanização pela qual passou a sociedade brasileira foi certamente uma das
principais questões sociais experimentadas no país no século XX. Enquanto em 1960, a popu-
lação urbana representava 44,7% da população total – contra 55,3% de população rural – dez
anos depois essa relação se invertera, com números quase idênticos: 55,9% de população
urbana e 44,1% de população rural. No ano 2000, 81,2% da população brasileira vivia em
cidades. Essa transformação, já imensa em números relativos, torna-se ainda mais assombrosa
se pensarmos nos números absolutos, que revelam também o crescimento populacional do
país como um todo: nos 36 anos entre 1960 e 1996, a população urbana aumenta de 31 milhões
para 137 milhões, ou seja, as cidades recebem 106 milhões de novos moradores no período.
A urbanização vertiginosa, coincidindo com o fim de um período de acelerada expansão da
economia brasileira, introduziu no território das cidades um novo e dramático significado: mais
do que evocar progresso ou desenvolvimento, elas passam a retratar – e reproduzir – de forma
paradigmática as injustiças e desigualdades da sociedade.
Estas se apresentam no território sob várias morfologias, todas elas bastante conhecidas: nas
imensas diferenças entre as áreas centrais e as periféricas das regiões metropolitanas; na
ocupação precária do mangue em contraposição à alta qualidade dos bairros da orla nas cidades
de estuário; na eterna linha divisória entre o morro e o asfalto, e em muitas outras variantes
dessa cisão, presentes em cidades de diferentes tamanhos, diferentes perfis econômicos e
regiões diversas.^1
O quadro de contraposição entre uma minoria qualificada e uma maioria com condições
urbanísticas precárias é muito mais do que a expressão da desigualdade de renda e das
desigualdades sociais: ela é agente de reprodução dessa desigualdade. Em uma cidade
dividida entre a porção legal, rica e com infra-estrutura e a ilegal, pobre e precária, a população
que está em situação desfavorável acaba tendo muito pouco acesso às oportunidades de
trabalho, cultura ou lazer. Simetricamente, as oportunidades de crescimento circulam nos
meios daqueles que já vivem melhor, pois a sobreposição das diversas dimensões da exclusão
incidindo sobre a mesma população faz com que a permeabilidade entre as duas partes seja
cada vez menor. Esse mecanismo é um dos fatores que acabam por estender a cidade
indefinidamente: ela nunca pode crescer para dentro, aproveitando locais que podem ser
adensados, é impossível para a maior parte das pessoas o pagamento, de uma vez só, pelo
acesso a toda a infra-estrutura que já está instalada. Em geral, a população de baixa renda só
tem a possibilidade de ocupar terras periféricas – muito mais baratas porque em geral não
têm qualquer infra-estrutura – e construir aos poucos suas casas. Ou ocupar áreas
ambientalmente frágeis, que teoricamente só poderiam ser urbanizadas sob condições muito
(^1) “Segundo os dados levantados pelo IBGE , foram encontradas favelas em 27,6% dos municípios brasileiros. (...) Em 56,6% dos municípios com população entre 50 mil e 100 mil habitantes existem favelas, o mesmo acontecendo em 79,9% daqueles com população entre 100 mil e 500 mil habitantes e na totalidade dos municípios com população superior a 500 mil habitantes”. François E. J. Bremaeker,O Papel do Município na Política Habitacional Rio de Janeiro, Série Estudos Especiais n o^ 32, IBAM, junho de 2001, p.7.
mais rigorosas e adotando soluções geralmente dispendiosas, exatamente o inverso do que
acaba acontecendo.
Tal comportamento não é exclusivo dos agentes do mercado informal: a própria ação do poder
público muitas vezes tem reforçado a tendência de expulsão dos pobres das áreas mais bem
localizadas, à medida que procura os terrenos mais baratos e periféricos para a construção de
grandes e desoladores conjuntos habitacionais. Desta forma, vai se configurando uma expansão
horizontal ilimitada, avançando vorazmente sobre áreas frágeis ou de preservação ambiental,
que caracteriza nossa urbanização selvagem e de alto risco.
Esses processos geram efeitos nefastos para as cidades como um todo. Ao concentrar todas
as oportunidades de emprego em um fragmento da cidade, e estender a ocupação a periferias
precárias e cada vez mais distantes, essa urbanização de risco vai acabar gerando a necessidade
de transportar multidões, o que nas grandes cidades tem gerado o caos nos sistemas de
circulação. E quando a ocupação das áreas frágeis ou estratégicas, sob o ponto de vista
ambiental, provoca as enchentes ou a erosão, é evidente que quem vai sofrer mais é o habitante
desses locais, mas as enchentes, a contaminação dos mananciais e os processos erosivos
mais dramáticos atingem a cidade como um todo. Além disso, a pequena parte melhor infra-
estruturada e qualificada do tecido urbano passa a ser objeto de disputa imobiliária, o que
acaba também gerando uma deterioração dessas partes da cidade.
Este modelo de crescimento e expansão urbana, que atravessa as cidades de Norte a Sul do
país, tem sido identificado, no senso comum, como “falta de planejamento”. Segundo esta
acepção, as cidades não são planejadas e, por esta razão, são “desequilibradas” e “caóticas”.
Entretanto, como tentaremos sustentar a seguir, trata-se não da ausência de planejamento,
mas sim de uma interação bastante perversa entre processos sócio-econômicos, opções de
planejamento e de políticas urbanas, e práticas políticas, que construíram um modelo excludente
em que muitos perdem e pouquíssimos ganham.
Finalmente, é importante apontar que os modelos de política e planejamento urbanos adotados
pelas cidades nos anos 70 em princípio dos 80 também foram marcados por uma visão bastante
estadista da política urbana. Formuladas e implementadas durante o período do milagre
brasileiro, estas práticas foram marcadas pelo autoritarismo do regime político em vigor e por
uma forte crença na capacidade do Estado em financiar o desenvolvimento urbano então
praticado. Esta visão foi tensionada não apenas pelo processo de redemocratização, mas
também pela crise fiscal do Estado. Não vamos aqui desenvolver a natureza desta crise e suas
origens, apenas ressaltar que o modelo de desenvolvimento urbano então praticado tinha como
um de seus pressupostos a possibilidade de altos investimentos estatais, algo que hoje não se
coloca da mesma forma. Se nos países do primeiro mundo, que já haviam estabelecido um
patamar básico de urbanidade e inclusão em suas cidades, o impacto da crise do Estado
gerou a necessidade de revisão das práticas de planejamento, entre nós o desafio é ainda
mais complexo. Sob o contexto de privatização de serviços públicos, desmonte de máquina
pública e corte nos gastos sociais, a necessidade de construção de uma nova ordem
urbanística, redistributiva e includente é ainda mais urgente.
O Estatuto da Cidade responde de forma propositiva a este desafio de reconstrução da ordem
urbanística, sob novos princípios, com novos métodos e concepções e novas ferramentas.
introdução
4 | COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES
FEDERATIVOS SOBRE A POLÍTICA URBANA
O Estatuto da Cidade dispõe, no seu artigo 3°, as competências da União sobre a política urbana
com base na repartição das competências constitucionais sobre essa política atribuída aos
entes federativos. A Federação Brasileira tem como característica fundamental a definição das
funções e dos deveres das entidades federadas, direcionados para assegurar os direitos e
garantias fundamentais das pessoas, por meio da implementação de políticas públicas que
atendam os objetivos fundamentais de promover a justiça social, erradicar a pobreza e reduzir
as desigualdades sociais, tornar plena a cidadania e a dignidade da pessoa humana.
A Constituição tornou exigência a formação do sistema de normas de direito urbanístico, que
deve ser composto pelas normas constitucionais referentes à política urbana, lei federal de
desenvolvimento urbano, o conjunto de normas sobre a política urbana estabelecidas nas
Constituições dos Estados, lei estadual de política urbana e a legislação estadual urbanística, e
o conjunto de normas municipais referentes à política urbana estabelecidas nas Leis Orgânicas
dos Municípios, no Plano Diretor e na legislação municipal urbanística.
A União, de acordo com o artigo 21, inciso XX, tem a competência para estabelecer as diretrizes
para a habitação, saneamento básico e transportes urbanos. Com base no artigo 24, inciso I, a
União, no âmbito da competência concorrente sobre direito urbanístico, tem como atribuição
estabelecer as normas gerais de direito urbanístico por meio da lei federal de desenvolvimento
urbano. Essa lei deve conter as diretrizes de desenvolvimento urbano, os objetivos da política
urbana nacional, a regulamentação dos artigos 182 e 183 da Constituição e instituir os
instrumentos urbanísticos e o sistema de gestão desta política.
A União tem ainda a competência privativa de acordo com o artigo 21, inciso IX da Constituição,
para elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de
desenvolvimento econômico e social.
De acordo com o § 4° do art. 182, a lei federal de desenvolvimento urbano é necessária para a
regulamentação dos instrumentos urbanísticos do parcelamento ou edificação compulsórios,
do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbanos progressivo no tempo, e a
desapropriação para fins de reforma urbana; que devem ser aplicados pelo Município para
garantir o cumprimento da função social da propriedade urbana com base no Plano Diretor.
O Estatuto da Cidade é a lei federal de desenvolvimento urbano exigida constitucionalmente,
que regulamenta os instrumentos de política urbana que devem ser aplicados pela União,
Estados e especialmente pelos Municípios.
Os Estados, com base na competência concorrente com a União, podem editar uma lei esta-
dual de política urbana na ausência de lei federal. O Estado pode editar normas gerais de
direito urbanístico, na ausência da lei federal visando a capacitar os Municípios para a execução
da política urbana municipal. Essas normas gerais terão sua eficácia suspensa se ficarem em
desacordo com as normas gerais estabelecidas pela União por meio da lei federal de
desenvolvimento urbano, com base no artigo 24, parágrafo 4º da Constituição.
Os Estados podem editar uma lei estadual de política urbana, de modo a aplicar essas políticas
de forma integrada com seus Municípios. Aos Estados cabe instituir um sistema de política
urbana metropolitana com organismos e instrumentos próprios, cuja política deve ser
destinada em especial para as áreas metropolitanas.
ESTATUTO DA CIDADE:
OS INSTRUMENTOS
