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Anderson de Oliveira
ANÁLISE DA UTILIZAÇÃO DO SISTEMA DE COMANDO EM OPERAÇÕES
(SCO) NO GERENCIAMENTO DE SITUAÇÕES CRÍTICAS PELA
COORDENADORIA ESTADUAL DE DEFESA CIVIL DE MINAS GERAIS
Belo Horizonte
2008
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Sistema de Comando em Operações (SCO): Gerenciando Situações Críticas, Manuais, Projetos, Pesquisas de Segurança do Trabalho
sistema comando incidente - planejamento e execução numa atividade prática
Tipologia: Manuais, Projetos, Pesquisas
2020
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Anderson de Oliveira
ANÁLISE DA UTILIZAÇÃO DO SISTEMA DE COMANDO EM OPERAÇÕES
(SCO) NO GERENCIAMENTO DE SITUAÇÕES CRÍTICAS PELA
COORDENADORIA ESTADUAL DE DEFESA CIVIL DE MINAS GERAIS
Belo Horizonte 2008
Anderson de Oliveira
ANÁLISE DA UTILIZAÇÃO DO SISTEMA DE COMANDO EM OPERAÇÕES
(SCO) NO GERENCIAMENTO DE SITUAÇÕES CRÍTICAS PELA
COORDENADORIA ESTADUAL DE DEFESA CIVIL DE MINAS GERAIS
Monografia apresentada ao Curso de Especialização em Segurança Pública (CESP II - 2008) da Academia de Polícia Militar de Minas Gerais e Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho da Fundação João Pinheiro, como requisito parcial para obtenção do título de Especialista em Segurança Pública. Orientador: Ten Cel PM Alexandre Lucas Alves.
Belo Horizonte 2008
Agradecimento especial,
Ao Ilmo. Senhor Ten Cel Alexandre Lucas Alves, por ter aceitado o convite de ser meu orientador antes do curso iniciar-se, e pela especial atenção, paciência, profissionalismo e sabedoria com que dispensou na condução de toda esta pesquisa, indicando- me os caminhos corretos a serem trilhados.
Às Senhoras Professoras Maria Helena e Helena Schirm, por toda atenção dispensada, sugestões pertinentes, ensinamentos e direcionamentos acadêmicos.
À Professora Sílvia Fiúza, pelo apoio no aprendizado de Língua Portuguesa desde o CFO e correção da minha escrita.
Aos amigos Cap PM Rodrigo de Faria Mendes e Cap PM Anderson de Deus Aguilar, pelo apoio e orientações em todas as fases do CESP.
A todos os meus amigos que, de alguma forma, cooperaram para que eu pudesse vencer mais esta etapa da minha carreira;
Ao Gabinete Militar do Governador, através da Coordenadoria Estadual de Defesa Civil que me oportunizou conhecer o Sistema de Comando em Operações e empregá- lo no socorro às vítimas de desastres.
Aos Ilmos. Senhores Maj PM Edgard Estevo da Silva, Maj PM Sílvio José de Sousa Filho e Cap PM Edylan Arruda de Abreu que apoiaram a pesquisa com orientações relevantes.
Aos integrantes da Cedec, em especial a Sgt PM Sálua de Magalhães Barbosa, Sgt BM Claudenir Miguel e funcionária Andréia Luiza Ferreira Pena, pelo apoio na execução da pesquisa de campo.
Aos companheiros de CESP. A todos o meu muito obrigado!
RESUMO
Esta pesquisa teve como objetivo avaliar a aplicação do Sistema de Comando em Operações (SCO) na administração dos desastres em MG. O SCO é um sistema de administração, empregado para estabilização de situações críticas, caracterizadas pe la complexidade, como crises e desastres, que envolvem para resolução, múltiplas instituições de resposta. Através da pesquisa em documentos disponíveis na Coordenadoria Estadual de Defesa Civil de Minas Gerais, foram identificados os desastres ocorridos no Estado, onde foi aplicada a ferramenta gerencial, e através de pesquisa de campo, foram avaliados aspectos relacionados à eficácia da administração das operações de resposta. Buscou-se medir a integração das agências, o respeito às suas autonomias, a organização do teatro de operações e o gerenciamento dos recursos humanos e materiais. Evidenciou-se a eficácia do instrumento de gestão a partir de uma ótima avaliação daqueles que foram envolvidos nos processo de gerenciamento dos desastres.
Palavras-chave: Administração, Defesa Civil, Gerenciamento de Situações Críticas, Sistema de Comando em Operações.
SUMÁRIO
- 1 INTRODUÇÃO
- 2 A ADMINISTRAÇÃO: ABORDAGEM TEÓRICA.
- 2.1 Administração eficaz
- 2 Teoria ge ral dos sistemas
- 3 Abordage m contingencial
- 3 O SISTEMA DE COMANDO EM OPERAÇÕES (SCO)
- 3.1 Origem e evolução histórica do SCO
- 3.2 Conceituação
- 3.3 Aplicação
- 3.4 Princípios do SCO
- a) Abordagem sistêmica.............................................................................................
- b) Abordagem contingencial......................................................................................
- c) Autonomia das Agências........................................................................................
- d) Administração por objetivos..................................................................................
- e) Integridade das unidades........................................................................................
- f) Clareza funcional....................................................................................................
- g) Concepção para todas as emergências...................................................................
- 3.5 Características do SCO
- a) Estrutura modular e flexível...................................................................................
- b) Comando Único ou Comando Unificado (integrado)............................................
- c) Transferência de comando......................................................................................
- d) Cadeia e Unidade de Comando..............................................................................
- e) Uso de planos de ação............................................................................................
- f) Mobilização.............................................................................................................
- g) Controle de pessoal................................................................................................
- h) Amplitude de controle gerenciável........................................................................
- i) Gerenciamento de recursos.....................................................................................
- j) Comunicações integradas........................................................................................
- k) Terminologia comum.............................................................................................
- l) Nomenclatura dos locais e instalações pré-definidas..............................................
- m) Gerenciamento de informações de inteligência....................................................
- n) Uso de Formulários Padronizados..........................................................................
- 3.6 Estudo das funções do SCO
- a) Apresentação do organograma do SCO.................................................................
- b) O Comando............................................................................................................
- c) Staff de Comando...................................................................................................
- d) Staff Principal.........................................................................................................
- e) Operações...............................................................................................................
- f) Planejamento...........................................................................................................
- g) Logística.................................................................................................................
- h) Administração e finanças.......................................................................................
- i) Terminologia utilizada pelo SCO...........................................................................
- 3.7 Conclusões preliminares
- 4 SÍNTESE DAS SITUAÇÕES CRÍTICAS PESQUISADAS
- 4.1 Rompime nto da Barragem de Mirai (MG)
- 4.2 O Incêndio na Cadeia Pública de Ponte Nova (MG)
- 4.3 Contaminação dos rios São Francisco, Doce e Velhas por Cianobactérias
- 4.4. Terremoto em Itacarambi (MG)
- municípios de Capitólio e São João Batista do Glória (MG) 4.5 Derramamento de óleo combustível no ribeirão Cascata, divisa dos
- 4.6 Granizo em Carandaí (MG)
- 4.7 Conclusões preliminares
- 5 METODOLOGIA
- NA ADMINISTRAÇÃO DE SITUAÇÕES CRÍTICAS 6 A UTILIZAÇÃO DO SISTEMA DE COMANDO EM OPERAÇÕES - SCO
- 7 CONCLUSÃO E PROPOSTAS
- REFERÊNCIAS
- APÊNDICE - Questionário.............................................................................................
A relevância em se estudar a utilização do SCO reside em questões de ordem estratégica para a Cedec, uma vez que pode se tornar um valioso instrumento para o gerenciamento de situações críticas, pelos órgãos de defesa e segurança pública do país.
Ao se estabelecer um processo de análise da utilização do sistema, buscou-se uma oportunidade de avaliação da ferramenta gerencial para solução de situações críticas. Assim, a correta compreensão do tema em estudo poderá contribuir para a atuação mais eficaz e integrada dos órgãos.
O questionamento norteador deste estudo foi no sentido de investigar se o SCO atinge os objetivos propostos na sua doutrina. Tal interrogação fundamentou este trabalho monográfico, tendo sido feita, literalmente, a seguinte indagação: “A utilização do Sistema de Comando em Operações contribuiu para uma administração eficaz nas situações críticas onde foi empregado?”
A partir de tal questionamento, foi elaborada a hipótese básica: apesar de sua aplicação nos desastres ocorridos em Minas Gerais, o SCO ainda não atingiu seus objetivos primordiais de integrar os órgãos envolvidos na resposta, preservando suas autonomias, organizar o teatro de operações e efetivar um competente gerenciame nto dos recursos humanos e logísticos empregados.
Este estudo foi realizado através de pesquisa descritiva, para descrever as características do processo de administração de situações críticas proposto pelo SCO. Aproveitou-se técnica padronizada para coleta de dados por meio de questionários.
Utilizou-se ainda pesquisa bibliográfica, para maior familiaridade com o problema, através da verificação de doutrina pertinente ao assunto, bibliografia específica e afim.
A pesquisa teve natureza quantitativa, uma vez que foram diagnosticadas a visão e a percepção de profissionais quanto ao objeto da pesquisa, através de questionários.
Utilizou-se o método de abordagem hipotético-dedutivo, para a investigação acerca do contexto histórico do surgimento do SCO, sua estrutura e emprego real, consubstanciado ao que se demonstrou acerca da percepção sobre o uso do sistema em pauta.
Para melhor compreensão do tema, esta pesquisa foi dividida em sete seções, em que foram desenvolvidos assuntos relacionados ao estudo.
Inicialmente, fez-se uma contextualização sintética do tema proposto, de forma a situar o leitor acerca do trabalho em si.
A segunda seção apresenta a base teórica do trabalho, destacando três referências: administração eficaz, a teoria geral dos sistemas e abordagem contingencial.
Em seguida, a terceira seção traz a caracterização do SCO, desde sua origem, passando pela evolução histórica, os seus conceitos, as situações que justificam o seu emprego, os princípios e características que compõem o referido Sistema e o estudo da sua estrutura modular, com definição das funções dos principais componentes.
A quarta seção ilustra os casos em que o SCO foi utilizado pela Cedec em Minas Gerais: rompimento da barragem de Mirai; incêndio na cadeia pública de Ponte Nova; contaminação dos rios São Francisco, Doce e Velhas por Cianobactérias; terremoto em Itacarambi; derramamento de produto químico em Capitólio e granizo em Carandaí.
A quinta seção visa a apresentar uma abordagem geral do estudo sobre a metodologia em que se desenvolveu a pesquisa, apresentando o tipo de pesquisa, a natureza, os métodos de abordagem e de procedimentos, e as técnicas.
Na sexta seção, analisa-se o SCO com base nos dados obtidos por meio de questionários enviados aos funcionários de instituições que participaram da administração dos desastres em que o Sistema foi empregado, interpretando suas percepções, visões e entendimento acerca do tema proposto.
Finalizando, a sétima seção traz a conclusão do trabalho à face de tudo o que foi pesquisado, estudado e captado sobre o tema em voga, proporcionando a sintetização de
2 A ADMINISTRAÇÃO: ABORDAGEM TEÓRICA
Nesta seção apresenta-se a base teórica do trabalho, destacando três referências: administração eficaz, a teoria geral dos sistemas e abordagem contingencial.
2.1 Administração Eficaz
Para se entender o gerenciamento de situações críticas, torna-se necessária a compreensão sobre os pressupostos originários dos conceitos mais amplos da ciência da administração.
A par das muitas definições disponíveis para entender o termo, encontramos, no latim “administrare”, a origem do vocábulo, que, de acordo com Cunha (1982, p. 15), significa “gerir, dirigir, governar.”
Ferreira (1999, p. 47) já conceitua administração como “um conjunto de princípios, normas e funções que têm por fim ordenar os fatores de produção e controlar a sua produtividade e eficiência, para se obter determinado resultado.”
Megginson, Mosley e Pietri Jr (1986, p. 17), ampliando o conceito, ressaltam que em sua definição funcional a administração é como trabalhar as pessoas para determinar, interpretar e alcançar os objetivos organizacionais pelo desempenho das funções de planejamento, organização, preenchimento de vagas, direção e controle.
Neste mesmo entendimento, Koontz e O‟Donnel (1982, p. 53) afirmam: “o que o administrador faz para obter um esforço sincronizado por parte dos subordinados é realizar as funções administrativas, isto é, planejar, organizar, designar pessoal, dirigir e controlar.”
Apoiando esta visão, Baterman e Snell (1998, p. 27), definem que “[...] o processo de administração adequadamente executado envolve ampla variedade de atividades que incluem planejar, organizar, liderar e controlar.”
Ainda segundo Koontz e O‟Donnel (1982, p. 5) “o administrador tem a responsabilidade de empreender aquelas ações calculadas para tornar possível aos indivíduos contribuírem da melhor forma para a realização dos objetivos do grupo.”
Neste contexto, surge o SCO como uma ferramenta de administração para gerenciar situações críticas. A Universidade Federal de Santa Catarina desenvolveu o pioneiro trabalho científico da implantação do referido Sistema de administração no Brasil, realizada a partir de uma adaptação do Incident Command System ( ICS)^1. Conceituando o SCO: O Sistema de Comando em Operações é uma ferramenta gerencial para planejar, organizar, dirigir e controlar as operações de resposta em situações críticas, fornecendo um meio de articular os esforços de agências individuais quando elas atuam com o objetivo comum de estabilizar uma situação crítica e proteger vidas, propriedades e o meio ambiente. (GOMES JÚNIOR, 2006a. p. 41). Uma ferramenta de gerenciamento de incidentes padronizada, para todos tipos de sinistros, que permite a seu usuário adotar uma estrutura organizacional integrada para suprir as complexidades e demandas de incidentes únicos ou múltiplos, independente das barreiras jurisdicionais. (BRASIL, 2007, p. 23).
Através do uso dos princípios da administração, o SCO busca nortear as ações de resposta dos gerentes em situações críticas, que podem ser desastres de toda ordem, como grandes incêndios, inundações, rompimento de barragem, acidentes com produtos químicos perigosos, acidentes de trânsito com múltiplas vítimas, bem como crises, como rebeliões em presídios e ocorrências com reféns. São situações específicas, que se diferem daquelas com que as agências lidam cotidianamente, são chamadas situações críticas, cujas características de risco exigem das agências envolvidas, além de uma intervenção imediata de profissionais treinados com equipamentos adequados, uma postura organizacional não rotineira para a coordenação e o gerenciamento integrados das ações de resposta. (GOMES JÚNIOR, 2006a, p. 34) Para melhor compreensão, procura-se a etimologia dos termos que compõem a ferramenta gerencial Sistema de Comando em Operações.
Conforme Cunha (1982, p. 728), sistema vem “[...] do francês système , derivado do latim systéma e, este, do grego sýstéma.” Conceituado como um “conjunto de elementos, materiais ou ideais, entre os quais se possa encontrar ou definir alguma relação método, processo.”
(^1) O Incident Command System (ICS) é o sistema norte americano que deu origem ao SCO.
Para o entendimento de uma administração eficaz, Baterman e Snell (1998, p. 58), esclarecem que “[...] eficácia é o grau em que os resultados de uma organização correspondem às necessidades e aos desejos do ambiente externo.”
Neste mesmo sentido, Ferreira (1999, p. 620) completa: “[...] algo que produz o efeito desejado; que dá bom resultado.” O objetivo do SCO almeja produzir um bom resultado na administração de situações críticas.
Segundo Koontz e O‟Donnel (1982, p. 14) “[...] quando se puder desenvolver, comprovar e utilizar princípios de administração, a eficiência administrativa terá, inevitavelmente, de melhorar.”
Assim, administração eficaz é um procedimento utilizado para o gerenciamento de pessoas e recursos em torno de objetivos, utilizando o planejamento, o controle, direção e organização, é a gestão realizada produzindo um resultado desejado.
Maximiano (2004, p. 32) contribui para uma administração eficaz, expondo que eficácia é a palavra usada para indicar que a organização realiza seus objetivos. Quanto mais alto o grau de realização dos objetivos, mais a organização é eficaz.
Se para a administração apresentar eficácia, são observados o cumprimento e a realização dos objetivos, conforme os teóricos acima esclarecem, o SCO também apresenta sua concepção através de princípios norteadores, dentre eles destaca-se a administração por objetivos.
Em relação à administração por objetivos no SCO, Gomes Júnior (2006b, p. 48), esclarece “os objetivos criam a sinergia necessária entre agências, jurisdições e equipes que nem sempre tem visões convergentes sobre o seu papel no incidente, pois o compartilhamento na tomada de decisão obtém o comprometimento dos envolvidos.”
Aprofundando no tema, Maximiano (2004, p. 79) apresenta os princípios da administração por objetivos:
a) objetivos específicos: metas quantitativas devem ser definidas para as principais áreas de resultados;
b) prazo: as metas devem ser cumpridas dentro de um prazo definido;
c) feedback o desempenho da equipe é avaliado ao final do prazo.
Para Oliveira (2005, p. 105) “[...] objetivo é o alvo ou situação que se pretende atingir. Estratégia é a definição do caminho mais adequado para alcançar o objetivo.”
Ferreira, Reis e Pereira (1997, p.108) esclarecem, ainda, que a tarefa prioritária do processo é a identificação clara dos objetivos estabelecidos para todos, considerando o que se pretende alcançar no futuro, considerando os pontos fortes e fracos e as circunstâncias favoráveis e desfavoráveis existentes.
Fazendo um paralelo entre administração por objetivos e s uas etapas para o processo decisório, Oliveira (2005, p. 54) especifica que as fases do processo decisório são: identificação do problema; análise, com base na consolidação das informações interligadas pelas partes; estabelecimento de soluções alternativas; análise e comparação das soluções alternativas, por meio de levantamentos das vantagens e desvantagens de cada uma e sua relação com a efetividade do resultado; seleção das alternativas mais adequadas.
Desta forma, Maximiano (2004, p. 78) amplia o conceito, quando define que a administração por objetivos é um procedimento sugerido para aplicação prática do processo de planejar, organizar, executar e controlar, exatamente a proposta que a utilização do SCO nos propõe.
Para alcançar essa aplicação prática da administração por objetivos, verifica-se que o controle é uma das funções que possuem grande relevância.
Para uma administração eficaz de uma situação crítica e buscando o cumprimento dos objetivos administrativos propostos, é fundamental o controle adequado dos recursos, evitando a sua dispersão e sobreposição. Segundo Jucius e Schlender (1990, p.134,
Em relação ao SCO, o Plano de Ação do Incidente é uma importante ferramenta para consolidar a administração por objetivos, fornecendo aos órgãos, agências e equipes envolvidas o conhecimento das prioridades e objetivos que devem ser atingidos em um determinado período, as táticas recomendadas e a alocação de recursos prevista para a otimização dos esforços. (GOMES JÚNIOR, 2006b, p. 55)
Para a administração eficaz, uma das funções fundamentais é o planejamento, que permite, de modo claro, a exposição dos objetivos e facilita o controle dos recursos empregados. Segundo Jucius e Schlender (1990, p. 65, 79), “[...] planejamento é a função administrativa de determinar adiantadamente o que um grupo deve fazer e quais as metas q ue devem ser atingidas.” Se a função administrativa de planejar deve ser desempenhada de maneira eficaz, certos testes ou orientações devem ser mantidos em mente. Talvez o teste mais importante se relacione com a matéria dos objetivos. Em todos os estágios do planejamento é imperativo lembrar as finalidades que se espera sejam por ele atingidas. Isto assim é, porque o sucesso final de um plano depende do grau em que ele atinge os objetivos desejados.
Completando, Churchman (1971, p. 191), esclarece que os ingredientes essenciais de um plano estão relacionados ao estabelecimento de uma finalidade, surgindo alternativas de solução, que serão avaliadas pelo planejador, para saber se efetivamente levarão ou não à meta, uma das alternativas é proposta e o plano é executado. O tomador de decisão avalia até que ponto o plano funcionou, para controlar a execução das operações e para planejar melhor no futuro.
Maximiano (2004, p. 138, 145) ainda acrescenta que o planejamento é um processo de tomar decisões, é uma dimensão das competências intelectuais. Um plano é um guia para a ação no futuro. O plano estabelece qual situação deverá ser alcançada, o que precisa ser feito para alcançá-la e os recursos que serão aplicados nesse esforço. Os planos também devem incluir uma previsão dos meios de controle da ação e do consumo dos recursos, para assegurar a realização dos objetivos.
Segundo Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 387) a ausência de planejamento ou sua elaboração de modo precário pode ter graves conseqüências para as organizações, uma vez que é através dele que se define onde a organização deseja estar no futuro e como chegar lá, assim é necessário definir objetivos para o desempenho futuro da organização e decidir sobre as tarefas e a utilização de recursos necessários para alcançá- los.
Já Maximiano (2004, p. 34) salienta que as decisões de planejamento procuram de alguma forma influenciar o futuro, ou que serão colocadas em prática à frente, sendo realizado através de um processo para administrar as relações.
As relações entre órgãos, sendo conseqüência das relações interpessoais entre os gerentes, é uma preocupação da administração. Em uma situação crítica, onde decisões são tomadas no calor dos acontecimentos, que evoluem de forma dinâmica e apresentam grande pressão para o tomador de decisões, não é raro o surgimento de conflitos. Esses podem colocar por terra todo o processo decisório. Para se evitar os embates é necessário que ocorra a administração dos conflitos.
Apesar da administração fundamentar-se em teorias para nortear as ações dos gestores, ocorrem conflitos entre órgãos que trabalham em conjunto. Conforme Morgan (2007, p. 159) “o conflito aparece sempre que os interesses colidem. A reação natural ao conflito, dentro do contexto organizacional é vê- lo comumente como uma força disfuncional que pode ser atribuída a um conjunto de circunstâncias ou causas lamentáveis.” O êxito de uma corporação ou departamento governamental depende muito de sua capacidade de conseguir coordenação cooperativa, em vez de conflito hostil entre seus departamentos funcionais, e também de estimular diferenças, capitalizando-as através da técnica de solução de problemas para chegar a soluções criativas e aceitáveis. (LIKERT e LIKERT, 1979, p. 7).
Ainda conforme Likert e Likert (1979, p. 8), “o conflito é visto como a luta ativa de cada um resultado desejável para si, o qual, quando alcançado, impede aos outros de conseguirem o resultado favorável a eles, produzindo, com isto, hostilidade.”
Ampliando esse conceito, Likert e Likert (1979, p. 36), salientam que uma função essencial da rede de interação é a de superar conflitos quando ocorrerem, entre os departamentos da organização e entre outras organizações. O modo de superação de conflitos é determinado pelas características operacionais de sua rede de interação e pelo sistema administrativo que serve de base.
Acrescenta Morgan (2007, p. 162), que “[...] mesmo quando as pessoas reconhecem a importância de se trabalhar juntas, a natureza de qualquer trabalho específico freqüentemente combina elementos contraditórios que criam vários tipos de conflitos de papel.”