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Origens e experiências de AIA 0320 ORIGENS E EXPERIÊNCIAS DE AVALIAÇÃO DE IMPACTOS AMBIENTAIS EM PAISES SELECIONADOS” Autores: lara Verocai Dias Moreira Geraldo Mario Rohde SUMÁRIO 1 EXPERIÊNCIAS NOS PAÍSES DESENVOLVIDOS 1.1 EXPERIÊNCIAAMERICANA . lc 1.2 EXPERIÊNCIAFRANCESA clic 2 EXPERIÊNCIAS NOS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO 2.1 CONSIDERAÇÕES GERAIS ........ 2.2 EXPERIÊNCIAARGENTINA .. A 2.3 EXPERIÊNCIA COLOMBIANA . cc 24 EXPERIÊNCIAMEXICANA . cc A 2.5 EXPERIÊNCIAPERUANA .. cc 2.6 EXPERIÊNCIAVENEZUELA .. cc REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ....cccccscs vossos A Asas 1 EXPERIÊNCIAS NOS PAÍSES DESENVOLVIDOS 1.1 EXPERIÊNCIA AMERICANA (MOREIRA, 1989) Nos últimos dias de 1969, respondendo a pressões de grupos ambientalistas, o governo dos Estados Unidos da América aprovou o "National Environmental Policy Act”, conhecido pela sigla NEPA, instituindo, pela primeira vez, a AIA. A partir de então, todas as propostas e ações do governo federal daquele país que venham a afetar significativamente a qualidade do meio ambiente devem incluir uma declaração detalhada, contendo: os impactos ambientais, os efeitos adversos que não possam ser evitados; as alternativas de ação; a relação entre os usos dos recursos ambientais, a curto prazo, e a manutenção e a melhoria de sua produtividade, a longo prazo; e qualquer comprometimento irreversível ou irrecuperáve! desses recursos, caso a proposta seja implementada. O documento que apresenta essas informações recebeu o nome de Declaração de Impacto Ambiental (Environmental Impacto Statement). Embora tal exigência se aplicasse diretamente a projetos governamentais, seus efeitos alcançaram as iniciativas do setor privado que dependem de autorização ou financiamento do governo federal americano. Além disso, muitos estados conceberam exigências semelhantes para os projetos sob sua responsabilidade (Cook, 1977). O emprego da AIA disseminou-se, rapidamente, de início entre os países desenvolvidos, ainda uma vez em resposta a pressões sociais para a solução das questões ambientais. Pouco mais tarde, começaram a adotá-la alguns países em desenvolvimento e, mesmo, alguns organismos regionais ou multinacionais de cooperação econômica. *Este item está bassado no artigo de lara Verocai Dias Moreira, publicado em 1989 nos cadernos da FUNDAP com o titulo “Avaliação de Impacto Ambiental - Instrumento de Gestão”, Este artigo foi complementado com informações de Geraldo Fohde, publicadas em 1988 no Boletim Técnico da Fundação de Ciência e Tecnologia, Porto Alegre, como título Estudos de Impacto Ambiental, MAIA - 3º edição, setembro de 1999 - PIAB 1 0320 Os princípios e procedimentos estabelecidos pela legislação americana foram aproveitados, em maior ou menor grau, pelos países que primeiro adotaram a AIA, como o Canadá, a França, a Nova Zelândia, a Austrália e, mais recentemente, a Holanda, que baixaram instrumentos legais específicos, seguindo procedimentos formais que determinam os meios e os modos para a aplicação da AIA, vinculando seus resultados às exigências de aprovação e realização dos projetos. Outros, como a Grã-Bretanha, a República Federal Alemã e os países escandinavos, adaptaram a legislação existente e os processos de planejamento aos princípios da AIA, utilizando-os caso a caso, não havendo porém exigências formais quanto à aprovação dos estudos ou vínculos legais à tomada de decisão (Kennedy, 1987). De todo modo, a cultura legal e administrativa de cada um desses países, por diferir substancialmente da americana, fez surgir experiências bastante variadas, muitas das quais lograram aprimorar o medeto original. Contudo, os trabalhos de apreciação e crítica da efetividade das diversas formas de adoção da AIA concluem que a instituição legal do processo é fundamental para que se alcancem os objetivos de proteção do meio ambiente, o que, juntamente com a vontade política e o compromisso de todos os setores envolvidos, pode garantir bons resultados. 1.2 EXPERIÊNCIA FRANCESA (ROHDE, 1988) A realização de estudos de impacto ambiental foi introduzida na França pela *Loi relative à la protection de la nature (de 10.07.1976), que prevê a realização destes estudos previamente aos planeja- mentos ou instalação de obras que possam afetar o meio ambiente, O decreto de aplicação (no 77-1141), de 12.10.1977, determinou as modalidades dos estudos de impacto sendo que circulares específicas (expedidas entre 1977 e 1979) regulamentaram os estudos quanto a aeródromos, agricultura, pedreiras, defesa nacional, desmatamento, linhas elétricas, minas, portos marítimos e vias navegáveis, correios e telecomunicações, estações de tratamento, obras viárias e urbanismo. Nos trinta primeiros meses, decorridos após a aplicação destas medidas legais, foram realizados cerca de 10.000 estudos de impacto ambiental. Atualmente, são realizados aproximadamente 5.000 estudos/ano na França, ficando os custos em torno de 0,50% do total das obras. Inseridos nos procedimentos existentes para o estabelecimento de um empreendimento, os estudos de impacto ambiental franceses não alongam nem burocratizam o processo de planejamento/tomada de decisão. De incumbência do peticionário, os estudos de impacto ambiental e seu correspondente relatório ficam sob controle e posse do Ministério do Ambiente. Constitui, entretanto, fato comum a notícia de impacto ambiental ser utilizada como publicidade de determinados empreendimentos. O estudo de impacto ambiental, conforme o Ministério do Ambiente e da Qualidade de Vidada França, deve ter em consideração — dentro de procedimento simplificado — os seguintes aspectos quanto a determinado projeto: — análise do estado inicial do sítio; — análise dos efeitos sobre o ambiente; — as razões da escolha realizada entre os partidos (projetos) considerados; — as medidas para suprimir, reduzir e compensar as consequências prejudiciais do projeto. O estudo do estado inicial incluiu a localização geográfica do projeto, o quadro natural (geologia, geomorfologia, hidrologia, hidrogeologia, qualidade das águas, ruído, vibrações, poeiras, elementos da flora e da fauna e a paisagem) e os elementos humanos (habitats, vocações econômicas, sítios e monumentos históricos). A análise dos efeitos sobre o ambiente causados por determinado projeto contém a definição da exploração e da instalação; seus efeitos sabre o meio natural e sobre as atividades humanas; impacto sobre a paisagem, impacto sobre a hidrologia, a hidrogeologia e a qualidade das águas; impacto pelo ruído; impacto pelas vibrações e impacto pelo transporte de materiais. 0320 2 EXPERIÊNCIAS NOS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO (MOREIRA, 1989) 2.1 CONSIDERAÇÕES GERAIS O caminho da AIA nos países do Terceiro Mundo começou a ser traçado a partir da exigência dos agentes internacionais de cooperação econômica de que os projetos por eles financiados levassem em conta as variáveis ambientais. Tais exigências refletiam, em meados da década dos 70, as pressões de grupos internacionais de defesa do meio ambiente, de cientistas preocupados com a conservação dos recursos ambientais de importância mundial, bem como da opinião pública, em particular dos clientes daquelas agências, conscientes da crescente degradação ambiental que os acordos de assistência bilateral ou multilateral estavam a promover nos países em desenvolvimento. Diziam os seus representantes, diplomaticamente, que era necessário apreciar tais projetos, considerando, além da tradicional análise de custo/benefício, a avaliação de seus impactos ambientais. Caso contrário, os projetos não seriam favoreci- dos, comprometendo-se assim o apoio financeiro aos programas de desenvolvimento, O Banco Mundial continua sendo um dos mais eficientes encorajadores dos países em desenvolvimento, principalmente o Brasil, onde o Banco financia importantes projetos, para que falem de progresso econômico ambientalmente sustentado. Além de estimular, politicamente, a adoção pelos países em desenvolvimento da AIA— o que talvez não fosse feito tão cedo —, os agentes financeiros internacionais, aliados a organismos de cooperação técnica, passaram a incentivar a capacitação institucional e científica nesses mesmos países. Fornecem treinamento, informação técnica, recursos para a coleta e análise de dados ambientais, fundos para seminários e conferências e patrocínio para a visita de especialistas e consultores. Um dos organismos que liderou os esforços de difusão, aos países em desenvolvimento, dos conhecimentos necessários à AIA foi o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente — PNUMA. Dentre suas iniciativas, destaca-se o apoio a entidades governamentais para o desenvolvimento de abordagens metodológicas apropriadas à gestão ambiental em países como o Brasil, a Venezuela e o México. O PNUMA promoveu também trabalhos técnicos, executados por especialistas internacionais, no sentido de preparar manuais destinados a avaliar certos tipos de atividade, como os projetos de desenvol- vimento urbano e de localização de indústrias. Este último foi objeto de importantes eventos, dos quais os relatórios preliminares, preparados por uma equipe de consultores ingleses, foram enviados e discutidos em seminários regionais com a participação de especialistas de vários países de todos os continentes. O relatório final de todas as discussões e das opiniões recebidas foi publicado pelo Escritório Indústria e Meio Ambiente, do PNUMA, em 1982. Por outro lado, diversas entidades de cooperação técnica e econômica de caráter internacional vêm promovendo encontros para a discussão e o aperfeiçoamento de seus programas, envolvendo países e entidades financiadoras e representantes de países em desenvolvimento. A mais recente promoção de caráter internacional foi a criação, pelo governo da Holanda, da Comissão internacional para a Avaliação Ambiental (International Comission for Enviromental Assessment — ICEA), A convite do Ministério da Habitação, Planejamento Territorial e Meio Ambiente daquele país, realizou-se em novembro de 1987 uma reunião com represetantes de 26 países de todas as regiões, do PNUMA, do Banco Mundial, além de representantes de entidades ambientalistas internacionais. Por proposta do governo holandês, decidiu-se pela criação de um grupo internacional e independente de especialistas que, sempre que solicitado, auxiliará os países em desenvolvimento a preparar os termos de referência, executar ou revisar avaliações de impacto ambiental, promover a troca de informações e experiências, bem como contribuir para a capacitação técnica nessa área de conhecimento. No momento, um grupo de trabalho elabora proposta da estrutura básica necessária à atuação da ICEA, a ser aprovada em fins de 1989, A combinação de assistência técnica e de exigências para a liberação de recursos resultou, em muitos casos, na diiusão da AIA, ao menos para os projetos dependentes de ajuda do exterior. São bastante conhecidos alguns casos de análise dos impactos ambientais de projetos na Ásia, na África, nas diversas regiões do mundo. Nesse contexto, a experiência latino-americana é representativa, além de envolver a história da introdução da AJA no Brasil. 4 Origens e experiências de AIA 0320 A degradação da qualidade ambiental observada em todo o mundo nas últimas décadas assume, na América Latina, características próprias. Dentro de um mesmo país, grandes áreas subdesenvolvidas subsistem ao lado de áreas industrializadas. Assim, aos efeitos negativos do crescimento econômico acelerado somam-se os conhecidos problemas sociais decorrentes da probreza, o que torna a situação ambiental mais crítica do que nas regiões desenvolvidas. A poluição do ar proveniente do tráfego urbano, a poluição orgânica e química da água — gerada em áreas urbanas e industriais não ordenadas —, a destruição de ecossistemas significativos e a contaminação por pesticidas e substâncias tóxicas são agravadas pela migração rural para áreas urbanas carentes de infra-estrutura e serviços sociais. Nesse contexto, as medidas de diminuição dos danos causados por atividades poluidoras e a recuperação de áreas e recursos ambientais degradados se tornam mais urgentes que a implementação de instrumentos preventivos. A quase totalidade dos recursos técnicos e financeiros das instituições de meio ambiente tem sido alocada à recuperação da qualidade do ar e da água, para a proteção da saúde humana, Apesar de dominar a atenção dos cientistas e absorver enormes recursos da Administração Pública, essa situação ambientalmente crítica tem servido para alertar o governo e os cidadãos quanto à urgência de se formular uma política ambiental de caráter preventivo, complementada por mecanismos eficientes de implementação. Assim, desde meados da década dos 70, vários países da América Latina promoveram reorganizações administrativas e reformas legais para o exercício do controle e da prevenção dos problemas ambientais (Ballesteros, 1981 e 1982). A exemplo do que ocorreu em outras regiões em desenvolvimento, as primeiras exigências de AIA na América Latina foram formuladas por agentes financeiros internacionais. Entretanto, a grande maioria dos países, apesar das pressões exercidas por esses agentes e pela assistência técnica dos organismos intemacionais, continua a utilizá-la quase exclusivamente para justificar os programas dependentes de ajuda extema, sem a preocupação de institucionalizá-la como instrumento de análise de projetos dependentes exclusivamente de decisões internas. É certo que subsiste tanto a necessidade de apoio técnico e financeiro extemo para a coleta de dados básicos quanto a de programas de monitoragem da qualidade ambiental, de adaptação de métodos e técnicas às condições locais, de desenvolvimento institucional e de treinamento diferenciado dos líderes políticos, dos profissionais e funcionários públicos e dos representantes dos grupos sociais. Porém, existem outros fatores importantes que não podem ser facilmente modificados por pressões extemas, como a debilidade da "vontade política” de internalizar a AIA aos processos de planejamento e de decisão, os empecilhos administrativos e as dificuldades de interação dos diversos setores e autoridades governamentais responsáveis pela aprovação e implantação das atividades que degradam o meio ambiente. Um dos mais poderosos obstáculos para instituição da AIA nos países latino-americanos tem sido o caráter autoritário dos governos locais e, como consegúência, seu desinteresse pela gestão democrática dos recursos ambientais, pela divulgação e pela discussão das ações que pretendem empreender. Para os projetos que dependem de financiamento externo, bastam avaliações de escopo limitado, preferencialmente conduzidas por especialistas estrangeiros ignorantes da importância social dos componentes ambientais que serão afetados, É a maneira de atender às exigências formais externas, sem qualquer compromisso com a adoção das técnicas e dos procedimentos de AIA para subsidiar outras decisões. Nos poucos paises da América Latina onde foi legalmente instituída, a efetividade dos regulamentos e os problemas de implementação relacionam-se ao grau de centralização do poder e ao estágio do processo de democrati- zação da sociedade. Os progressos na aplicação da AIA podem ser medidos pelo aumento da repre- sentatividade política do governo e pelo grau de conscientização popular quanto aos problemas ambientais. Muitos países latino-americanos não formularam ainda políticas ambientais nem criaram instrumentos legais orgânicos para a proteção do meio ambiente. Porém, em vários deles, existem previsões legais referentes a aspectos setoriais do meio ambiente, tais como qualidade do ar, saneamento, gestão de recursos florestais, proteção de animais selvagens e recursos hídricos. Alguns países deram os primeiros passos rumo à gestão ambiental, porém sem significativos avanços posteriores. E o caso da República Dominicana, cujo governo criou, em 1972, a Comissão para Análise da Poluição Ambiental, ligada ao gabinete da presidência da República, Outros, ainda que carentes de legislação específica, organizaram unidades administrativas para cuidar dos problemas ambientais. Foram selecionadas pela coordenação deste Manual, as experiências de cinco países da América Latina, descritas pela autora. A seguir estão expostas, por ordem alfabética: a experiências da Argentina, Colombia, México, Peru e Venezuela, MAIA - 3º edição, setembro de 1999 - PIAB 5 Origens e experiências de AIA 0320 privada (Perez, 1981). Alguns empreendimentos governamentais de grande porte, referentes à mineração de carvão e à geração de energia, têm-se submetido à AIA; os relatórios, preparados por firmas consultoras domésticas, contam com o apoio do INDEREMA e de especialistas estrangeiros. A despeito do longo período de aplicação da AJA, a atuação do INDEREMA voltou-se ao estabeleci- mento de procedimentos mais objetivos para a seleção dos projetos a serem objetos de AIA, uma vez que, até o presente, a escolha tem-se baseado no senso comum e na experiência de sua equipe. Além disso, outras deficiências devem ser resolvidas, como a falta de mecanismos para o envolvimento do público, os problemas de articulação com outras autoridades governamentais e o fato de a grande maioria dos projetos e obras promovidos pelo poder público não se submeter à AIA (Perez, 1985). 2.4 EXPERIÊNCIA MEXICANA A base para a adoção da AJA no México foi estabelecida na última década, com a criação de várias unidades na Administração Pública. A Comisión Intersectorial de Saneamiento Ambiental, uma dessas unidades, desenvolveu a estrutura conceitual para a norma, surgida em 1980. Em 1982, a promulgação da Ley Federal de Protección Ambiental determinou que os proponentes de projetos públicos e privados, capazes de causar danos ambientais ou cujos efeitos contrariem as normas e os padrões, devem apresentar a Manifestación de Impacto Ambiental (MIA). As MIA devem ser analisadas pela Secretaria de Desarrollo Urbano y Ecologia (SEDUE), encarregada de coordenar o processo de AIA antes de qualquer aprovação ou decisão. Desde setembro de 1983, a SEDUE desenvolve diretrizes técnicas e processuais, aplicadas experi- mentalmente. Essas diretrizes contam com amplo escopo e compreendem exigências para a submissão dos projetos à AIA, assim como instruções detalhadas para avaliações ambientais preliminares e realização de estudos mais aprofundados. Ao final de 1986, 20 projetos públicos e 11 particulares haviam sido submetidos a esses procedimentos experimentais. Somente 10, porém, apresentaram os relatórios exigidos e receberam as aprovações correspondentes. A estratégia escolhida para identificar os empreendimentos a atraílos para o processo de AIA foi, no início, examinar os programas de ação de vários órgãos governamentais e companhias estatais. Um amplo programa de divulgação dos procedimentos junto a outras dependências do governo resultou em convênios firmados pela SEDUE com as autoridades responsáveis pela mineração, as obras públicas e o desenvolvimento industrial. Esses convênios, porém, hão parecem haver logrado um compromisso efetivo com a AIA. No início de 1985, a SEDUE adotou nova estratégia para melhorar a eficiência do processo e atrair novos projetos, incluindo negociações com outros ministérios, participação em comitês responsáveis pela concessão de financiamento, intervenção dos escritórios da SUDUE no processo de decisão das autorida- des estaduais e difusão de informações a respeito da base conceitual, legal e administrativa da AIA. Ao mesmo tempo em que se promoveu a reformulação das diretrizes e as normas vigentes — em termos de preparação de instruções específicas às características de cada tipo de projeto —foram iniciados os trabalhos no sentido de melhorar a estrutura organizacional e aperfeiçoar a capacidade técnica das equipes encarregadas da revisão dos estudos de AIA (Lámbarri, 1985). 2.5 EXPERIÊNCIA PERUANA A Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales (ONERN) foi criada pelo Govemo do Peru, em 1982, com a finalidade de inventariar e avaliar os recursos ambientais. Em 1973, a ONERN transfor- mou-se em uma organização independente, ligada à Presidência da República, com as atribuições de assessorar o Instituto Nacional de Planificación (INP) na formulação de políticas de desenvolvimento e de realizar estudos sobre as interações do homem como o meio ambiente humano, para propor alternativas de atuação na área de conservação ambiental, Nos últimos anos, os Ministérios da Saúde, Minas e Habitação do Peru também passaram a contar com diretorias de meio ambiente em suas estruturas administrativas. MAIA - 3º edição, setembro de 7999 - PIAB 7 0320 No Peru, a legistação é considerada ineficiente para resolver os problemas ambientais, os quais se devem principalmente à poluição advinda da mineração e do processamento do cobre, afetando tanto as áreas urbanas quanto as rurais (Olano, 1985). A AIA, entretanto, exigida por entidades internacionais de desenvolvimento, tem sido aplicada também nos casos de incerteza técnica quanto às consequências de certas atividades. Os estudos de impacto ambiental promovidos pelos proponentes de ambos os tipos de projeto são executados por especialistas estrangeiros, algumas vezes com a participação da ONERN e de firmas consultoras domésticas. Como não há procedimentos nem diretrizes técnicas estabelecidos, as avaliações referem-se a determinados elementos ambientais, tais como a qualidade do ar ou da água, limitando-se a inventários e levantamentos seguidos de análises semidetalhadas dos impactos nos recursos naturais. Os profissionais da ONERN têm-se dedicado a inúmeros estudos referentes ao mapeamento, aos inventários de dados à análise do funcionamento dos ecossistemas e ao diagnóstico ambiental de bacias hidrográficas, preparando desse modo dados e informações básicas para o controle ambiental. Em sua opinião, as consequências ambientais adversas provocadas pelas atividades degradadoras do meio ambiente comprovam a urgência de uma política ambiental estabelecida por lei, 2.6 EXPERIÊNCIA VENEZUELANA Acriação de um sistema legal e institucional para proteção, conservação e melhoria do meio ambiente deu o primeiro impulso às ações do govemo venezuelano (Arocha, 1985). O sistema legal, composto de inúmeras leis e regulamentos setoriais, é dirigido pela Ley Orgânica del Ambiente, promulgada em 1976. Essa lei estabeleceu os princípios diretores para o planejamento e a gestão ambiental, determinou as medidas de controle das atividades econômicas e forneceu diretrizes para a pesquisa científica, a educação ambiental e a preservação de áreas e ecossistemas representativos. A estrutura institucional é liderada pelo Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (MARN), responsável pelo planejamento e pela implementação de todas as ações governamentais correlatas, concebendo os necessários regula- mentos e normas, e emitindo licenças para a implantação de projetos públicos e privados que afetem o meio ambiente. A base legal para a AIA foi criada pela mesma lei. Assim, desde 1976, o MARN vem trabalhando em sua aplicação, na melhoria dos regulamentos e na capacitação técnica. Em 1977, foi organizada uma comissão interdepartamental com a tarefa de atrair o processo de AIA. A primeira questão abordada foi a escolha de critérios que auxiliassem a seleção das atividades de alto potencial de impacto. Isso porque a legislação ambiental venezuelana determina um certo número de licenças a serem requeridas pelos proponentes de projetos. O consenso é que a AIA deve ser aplicada apenas aos projetos que possam gerar impactos ambientais significativos, aplicando-se, aos demais, as licenças usuais. Considerações sabre o custo e o tempo de preparação dos estudos e da análise fizeram a comissão produzir uma ampla lista de atividades que, a depender do porte e da localização, podem ser instadas a se submeter à AIA como condição prévia âsua implementação. Além disso, prepararam-se termos de referência para a realização e análise da AIA. Uma vez que essas diretrizes não foram estabelecidas por lei, tanto a submissão quanto o escopo da AIA ficam a critério do MARN. Nos primeiros casos, os resultados das avaliações, realizadas após a decisão sobre o sítio e as características do projeto, foram úteis apenas para a mitigação de alguns impactos. Apesar da abrangência das diretrizes preparadas pelo MARN, só recentemente a AIA começou a ser aplicada antes da implemen- tação dos projetos, embora, também nesse país, as obras e os empreendimentos do poder público escapem quase sempre dos procedimentos e do controle do MARN (AROCHA, 1985). 
