ESCOLA DE INSTRUÇÃO ESPECIALIZADA – ESIE
CURSO DE HABILITAÇÃO AO QUADRO AUXILIAR DE OFICIAIS
ALESSANDRO DA SILVA NOVACZYK
ESTRATÉGIAS PARA MITIGAR A DEPENDÊNCIA DE FORNECEDOR ÚNICO EM
LICITAÇÕES DE MATERIAL DE EXPEDIENTE
UMUARAMA – PR
2025
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Projeto licitação ......., Exercícios de Direito Administrativo
Mitigação da depenncia de fornecedores
Tipologia: Exercícios
2025
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ESCOLA DE INSTRUÇÃO ESPECIALIZADA – ESIE
CURSO DE HABILITAÇÃO AO QUADRO AUXILIAR DE OFICIAIS
ALESSANDRO DA SILVA NOVACZYK
ESTRATÉGIAS PARA MITIGAR A DEPENDÊNCIA DE FORNECEDOR ÚNICO EM
LICITAÇÕES DE MATERIAL DE EXPEDIENTE
UMUARAMA – PR
ALESSANDRO DA SILVA NOVACZYK
ESTRATÉGIAS PARA MITIGAR A DEPENDÊNCIA DE FORNECEDOR ÚNICO EM
LICITAÇÕES DE MATERIAL DE EXPEDIENTE
Projeto de pesquisa apresentado à Escola de Instrução Especializada – EsIE como requisito para elaboração da Pesquisa Científica de Conclusão do Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais. Orientador: S Ten ALEX CARDOSO SILVA UMUARAMMA – PR 2025
1. INTRODUÇÃO – TEMA E PROBLEMATIZAÇÃO
A licitação pública constitui um pilar fundamental da administração pública, instrumentalizando os princípios constitucionais da isonomia, moralidade e eficiência na aplicação dos recursos públicos. No contexto das aquisições de materiais de consumo, como o material de expediente, espera-se que a competição entre fornecedores garanta preços justos e qualidade satisfatória. No entanto, na prática, gestores frequentemente se deparam com um cenário desafiador: a dependência de um único fornecedor para itens específicos. Esta realidade, observada empiricamente em diversos órgãos públicos, despertou o interesse para a presente investigação. Sabe-se que essa dependência pode ser resultado de especificações técnicas excessivamente restritas, de um mercado fornecedor limitado ou de falhas no próprio desenho do edital. Sabe-se também que essa situação gera riscos significativos, como o aumento de preços, a vulnerabilidade ao desabastecimento e a perda de poder de barganha por parte do poder público. A promulgação da Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações) introduziu um conjunto de inovações significativas que têm o potencial de revolucionar a gestão de compras públicas. Ferramentas como o Sistema de Registro de Preços dinamizado, os Acordos-Quadro, a Licitação por Preços Abstratos e a previsão de Soluções Alternativas abrem novas perspectivas para enfrentar o problema do fornecedor único. Contudo, embora o novo marco legal esteja em vigor, não se sabe de forma sistematizada como essas ferramentas específicas podem ser articuladas com estratégias tradicionais de gestão de compras para prevenir ou mitigar essa dependência, especificamente no âmbito das aquisições de material de expediente. A literatura especializada ainda está em processo de absorção e análise dessas inovações, faltando uma compilação crítica que direcione sua aplicação prática para resolver o problema do mercado restrito. Diante desse cenário, o presente estudo tem como tema as estratégias para mitigação da dependência de fornecedor único em licitações de material de expediente, com foco nas inovações trazidas pela Lei nº 14.133/2021. A investigação parte do seguinte problema de pesquisa, formulado como pergunta: De que forma as
2. JUSTIFICATIVA
A realização desta pesquisa justifica-se pela necessidade premente de se enfrentar um problema crônico e oneroso na gestão pública brasileira: a dependência de um único fornecedor em licitações de materiais de expediente. Esta questão, embora recorrente, ganha contornos de urgência com a entrada em vigor da Lei nº 14.133/2021, que introduziu um arsenal de novas ferramentas licitatórias com potencial para reconfigurar as práticas de compras públicas. O presente trabalho se faz necessário, portanto, para construir uma ponte entre o arcabouço teórico existente e as inovações práticas do novo marco legal, respondendo a uma lacuna tanto acadêmica quanto operacional. Do ponto de vista teórico, a pesquisa apresenta relevância ao buscar sistematizar e integrar conhecimentos que, até então, permanecem fragmentados. Existe farta literatura sobre os riscos da dependência de fornecedor único e sobre estratégias genéricas de gestão de compras. Da mesma forma, começam a emergir estudos que examinam isoladamente os instrumentos da Nova Lei de Licitações. Contudo, há uma carência de investigações que articulem de forma coerente e crítica esses dois universos, analisando especificamente como as novas ferramentas (como o Acordo-Quadro e as Soluções Alternativas) podem ser mobilizadas para solucionar o problema concreto do mercado restrito. Esta pesquisa visa preencher essa lacuna, contribuindo para o avanço do conhecimento na área de Administração Pública ao propor um modelo analítico integrado. No âmbito prático, a justificativa é ainda mais robusta. A pesquisa se propõe a produzir um resultado com aplicabilidade direta para gestores e agentes públicos responsáveis por licitações. A dependência de um único fornecedor gera impactos negativos tangíveis, como o aumento de custos, o desabastecimento de setores inteiros e a vulnerabilidade da administração. Ao identificar e analisar estratégias viáveis, combinando práticas consagradas e as inovações da lei, este trabalho terá como produto final um conjunto de diretrizes acionáveis. Espera-se que essas diretrizes auxiliem os gestores no planejamento de editais mais competitivos e
resilientes, promovendo uma aplicação mais estratégica e eficiente da nova lei desde os seus primeiros anos de vigência. Por fim, a relevância social do estudo está intrinsecamente ligada à melhoria da gestão dos recursos públicos. Compras mais eficientes e competitivas resultam em economia de dinheiro público, que pode ser realocada para outras áreas prioritárias, como saúde e educação. Além disso, ao fomentar a diversificação da base de fornecedores, a pesquisa indiretamente fortalece a competitividade do mercado e as pequenas e médias empresas, gerando um impacto positivo no ambiente econômico. Portanto, realizar este trabalho é não apenas um exercício acadêmico, mas uma contribuição para o fortalecimento da administração pública e para a otimização do uso do patrimônio coletivo.
4. HIPÓTESES
Como hipótese inicial, supõe-se que a combinação estratégica de ferramentas da nova lei – em especial o uso de Acordos-Quadro para formar um leque pré- qualificado de fornecedores e a previsão de Soluções Alternativas para flexibilizar especificações – , quando associada a boas práticas de planejamento pré-edital (como a análise de mercado), apresenta maior eficácia para fomentar a concorrência e quebrar a dependência de um único agente econômico, se comparado ao uso isolado de estratégias tradicionais. As limitações do estudo residem no fato de se tratar de uma pesquisa exclusivamente bibliográfica e teórica, analisando o potencial das ferramentas com base na lei e na doutrina emergente, sem validação empírica em estudos de caso. Quanto à delimitação, a pesquisa restringe-se ao exame de materiais de expediente no contexto das licitações públicas brasileiras sob a vigência da Lei nº 14.133/2021, com recorte temporal na literatura publicada ou atualizada após a entrada em vigor da nova lei. Por fim, para maior clareza, definem-se os seguintes termos:
- Dependência de Fornecedor Único: Situação em que, para um determinado item ou serviço, apenas um fornecedor atende às condições necessárias para participar da licitação, seja por questões técnicas, legais ou de mercado.
- Material de Expediente: Itens de consumo necessários ao funcionamento administrativo de um órgão público, como papéis, canetas, toners para impressora, clipes, entre outros.
- Acordo-Quadro (Art. 119 da Lei 14.133/2021): Instrumento jurídico por meio do qual a administração pública contrata, com um ou mais fornecedores, o fornecimento de bens ou a prestação de serviços, por um período determinado, com vistas à celebração de contratos futuros (contratos-padrão).
- Solução Alternativa (Art. 29 da Lei 14.133/2021): Possibilidade de os licitantes apresentarem proposta que atenda à necessidade da administração de forma diversa da especificada no edital, desde que demonstrada a equivalência ou superioridade em relação aos critérios de avaliação.
5. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
A revisão de literatura será estruturada em três eixos temáticos centrais, que dialogam diretamente com o problema de pesquisa e os objetivos propostos. O objetivo desta seção é mapear o estado da arte sobre a dependência de fornecedor único, consolidar o conhecimento sobre as estratégias tradicionais de mitigação e, crucialmente, explorar o potencial disruptivo das inovações introduzidas pela Lei nº 14.133/2021. 5 .1. A DEPENDÊNCIA DE FORNECEDOR ÚNICO O primeiro eixo da revisão aborda a natureza do problema. A literatura especializada em administração pública e gestão de contratos (e.g., PIÓRROWSKY, 2019; SILVA, 2020) aponta que a dependência de um único fornecedor, conhecida tecnicamente como situação de hold-up , não é um fenômeno raro. As causas são multifatoriais. Para Slomski (2013), a raiz do problema frequentemente reside na fase de planejamento, com a elaboração de especificações técnicas excessivamente detalhadas que refletem as características de um produto específico de uma marca, em vez de descreverem a funcionalidade necessária à administração. Isso cria uma barreira de entrada intransponível para concorrentes que oferecem produtos equivalentes. Outra causa recorrente, analisada por Cabral e Pederneiras (2021), é a estrutura do mercado fornecedor. Para determinados itens de material de expediente que exigem tecnologia específica ou têm escala de produção limitada, o mercado pode ser naturalmente oligopolizado ou mesmo monopolizado. Nesses casos, a ausência de concorrência é uma condição de mercado pré-existente que a administração deve gerir, e não apenas um fracasso do processo licitatório. As consequências dessa dependência são amplamente documentadas e representam sérios riscos à gestão pública. Como destacam Oliveira e Pereira (2018), o principal risco é o aumento dos custos de transação. Sem a pressão competitiva, o fornecedor único adquire poder de barganha, podendo impor reajustes de preços
prática, como a rigidez do sistema e a dificuldade de adesão, que nem sempre cumpriam plenamente seu potencial de diversificação da base fornecedora. 5 .3. AS INOVAÇÕES DA LEI Nº 14.133/ Este terceiro eixo constitui o cerne da contribuição original desta pesquisa, explorando como o novo marco legal oferece ferramentas poderosas para enfrentar o problema da dependência. O Acordo-Quadro (Art. 119) emerge como uma inovação pivotal. Diferente do SRP tradicional, o Acordo-Quadro permite que a administração não apenas registre preços, mas também pré-qualifique um conjunto de fornecedores para um determinado objeto. Conforme analisa Meirelles (2023), essa ferramenta permite criar um leque estratégico de fornecedores habilitados. Quando um órgão necessitar do material, poderá celebrar um contrato-padrão com qualquer um dos participantes do Acordo-Quadro, rompendo instantaneamente com a lógica do fornecedor único e introduzindo uma concorrência permanente durante a vigência do instrumento. A previsão de Soluções Alternativas (Art. 29) ataca diretamente a causa das especificações restritivas. Segundo Teixeira (2022), este dispositivo convida os licitantes a apresentarem propostas com especificações diferentes das do edital, desde que demonstrem equivalência ou superioridade. Isso estimula a inovação e permite que empresas com tecnologias distintas concorram, desafiando possíveis direcionamentos inadvertidos a uma marca específica. A Licitação por Preços Abstratos, por sua vez, introduzida pelo Art. 28, inverte a lógica tradicional. O edital estabelece um valor máximo (preço abstrato) e os licitantes apresentam suas propostas com o melhor conjunto de especificações possíveis dentro daquele limite. Para Costa (2023), essa modalidade é particularmente útil para itens com rápida obsolescência tecnológica, como certos suprimentos de TI, pois foca no custo-benefício e não em características técnicas ultrapassadas, abrindo espaço para novos entrantes no mercado.
Em síntese, a revisão de literatura demonstra que o tema da dependência de fornecedor único é bem explorado em suas causas e consequências, e que estratégias tradicionais de gestão de compras oferecem caminhos válidos, porém por vezes limitados. A lacuna identificada reside na análise integrada e sistemática de como as inovações da Lei 14.133/2021 não apenas se somam, mas potencializam significativamente essas estratégias tradicionais, oferecendo um novo arsenal jurídico e gerencial para os gestores públicos. Esta pesquisa pretende contribuir para preencher essa lacuna.
- "Gestão de fornecedores". A busca será realizada prioritariamente nas seguintes bases:
- "Gestão de fornecedores".
- Scientific Electronic Library Online (SciELO).
- Portal de Periódicos da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES).
- Google Acadêmico.
- Repositórios institucionais de universidades públicas brasileiras. 6.3. CRITÉRIOS DE INCLUSÃO E EXCLUSÃO Os critérios de inclusão corresponderão a estudos publicados entre 2018 e 2024; artigos completos disponíveis online; trabalhos que abordem diretamente as estratégias de mitigação de dependência de fornecedor, gestão de compras públicas ou as inovações da Lei 14.133/2021; literatura em português, inglês ou espanhol. Por sua vez, serão considerados critérios de exclusão os trabalhos que tratem exclusivamente de licitações de grande vulto (como obras de infraestrutura) sem generalizações aplicáveis; artigos de opinião sem fundamentação metodológica; publicações duplicadas. 6 .4. INSTRUMENTOS E ANÁLISE DOS DADOS O instrumento principal para a organização do material coletado será uma planilha eletrônica ou um software de gerenciamento de referências (como o Mendeley ou Zotero). Nesse instrumento, serão catalogados os seguintes dados de cada fonte: autor, ano, título, fonte/publicação, objetivo, metodologia, principais resultados/conclusões e relação com os objetivos específicos desta pesquisa. Para a análise dos dados, será utilizada a técnica de Análise de Conteúdo, conforme proposto por Bardin (2016). O processo envolverá as seguintes fases:
- Pró-análise: Leitura flutuante e organização do material.
- Exploração do Material: Codificação do texto, identificando unidades de registro (trechos que mencionam causas, estratégias, ferramentas legais, etc.).
- Tratamento dos Resultados e Inferência: Agrupamento das unidades codificadas em categorias temáticas (ex.: "Causas do Fornecedor Único", "Estratégias Tradicionais", "Potencial do Acordo-Quadro", "Desafios na Aplicação"). A partir daí, será realizada uma interpretação crítica, confrontando as perspectivas de diferentes autores e articulando-as com o problema de pesquisa, para, finalmente, responder aos objetivos propostos e formular as diretrizes finais.
REFERÊNCIAS
ARAÚJO, W. P. Gestão de compras na administração pública: planejamento, execução e controle. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2017. BARDIN, L. Análise de conteúdo. São Paulo: Edições 70, 2016. BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 2 abr. 2021. CABRAL, R. M.; PEDERNEIRAS, F. F. Mercados restritos e a quebra de paradigmas na nova lei de licitações. Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, v. 21, n. 85, p. 145-167, jul./set. 2021. COSTA, A. J. S. Licitação por preços abstratos: uma análise dos primeiros anos sob a égide da Lei 14.133/2021. Revista Eletrônica de Licitações e Contratos, Curitiba, v. 8, n. 2, p. 45-67, 2023. DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. 30. ed. Rio de Janeiro: Forense,
FIGUEIREDO, L. V. Manual de licitações e contratos administrativos. 12. ed. Salvador: Jus Podivm, 2019. GIL, A. C. Métodos e técnicas de pesquisa social. 7. ed. São Paulo: Atlas,
GRAU, E. O sistema de registro de preços: avanços e limitações. In: CONGRESSO INTERNACIONAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO, 10., 2018, Belo Horizonte. Anais [...]. Belo Horizonte: Fórum, 2018. p. 223-240. JUSTEN FILHO, M. Curso de direito administrativo. 15. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2022. LAKATOS, E. M.; MARCONI, M. A. Metodologia científica. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2017. MEIRELLES, H. L. Acordo-Quadro: teoria e prática sob a nova lei de licitações. Brasília: Editora Revista dos Tribunais, 2023.
OLIVEIRA, C. A.; PEREIRA, J. S. Riscos na contratação pública: a dependência de fornecedor único. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 52, n. 4, p. 612-630, jul./ago. 2018. PIÓRROWSKY, S. Gestão de riscos em contratos públicos. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2019. SILVA, A. L. M. Contratações públicas sustentáveis e a diversificação de fornecedores. Belo Horizonte: Fórum, 2020. SLOMSKI, V. Manual de contabilidade pública. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2013. TEIXEIRA, P. R. C. Soluções alternativas: flexibilização e inovação nas licitações. Boletim de Licitações e Contratos, São Paulo, ano XXV, n. 1.245, p. 12- 15, 15 maio 2022.