Baixe Serviços públicos e outras Manuais, Projetos, Pesquisas em PDF para Direito, somente na Docsity!
SERVIÇOS PÚBLICOS NO REGIME JURÍDICO DAS TAXAS NO DIREITO
BRASILEIRO
Sergio Karkache^1 UFPR – UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ – PR RESUMO O objetivo deste estudo foi analisar o conceito de serviço público, presente na hipótese de incidência das taxas em nossa atual Constituição Federal. O objetivo central é uma análise crítica das atuais concepções dominantes sobre as chamadas “taxas de serviço”, com ênfase numa ótica interdisciplinar. Iniciou-se a análise com uma retrospectiva histórica, de institutos análogos na civilização européia e depois no Brasil, a partir de sua independência. Em seguida, expôs-se a natureza jurídico-tributária das taxas e sua hipótese constitucional de incidência na atual Constituição Federal Brasileira de 1988. A partir de uma visão interdisciplinar, passou-se a examinar o conceito de serviço público específico e divisível e, por fim, procurou-se examinar a natureza jurídica das taxas de Serviços, quanto aos predicados contraprestacional, vinculada e proporcional. PALAVRAS – CHAVE : tributo; taxa; serviço público. ABSTRACT The objective of this study was to analyze the concept of public service, present in the rates incidence hypothesis in our current Federal Constitution. The central objective is a critical analysis of current conceptions dominant on the so-called "service rates", with a focus on interdisciplinary perspective. It began with a historical analysis of similar institutes in European civilization, and then in Brazil, from its independence. Then exposed the rates like a kind of tribute in the current Brazilian Federal Constitution of 1988. From a vision interdisciplinary, it moved to examine the concept of public service specific and divisible and, finally, it is examining the legal nature of the rates of services, for predicates contraprestacional, bound and proportional. KEY-WORDS: tribute; rates; public service. (^1) Procurador da Fazenda Nacional, Mestrando em Direito pela Universidade Federal do Paraná - UFPR, Especialista em Direito Tributário pela Pontifícia Universidade Católica - PUC/PR, Professor de Direito Tributário e Financeiro nas Faculdades e Curso Aprovação, ESAF, ESPGFN e ESMAFE/PR, ex-Diretor da Escola Superior da PGFN no Paraná.
INTRODUÇÃO
A origem da palavra “taxa” parece associada ao verbo “taksis” (taks eós ) que, em grego arcaico significava “ ordenação, classificação, equilibração, disposição sistemática ”^2. Mas a relação de “taxa” com medida de preço parece provir do verbo latino “taxo” que significava “ tocar muitas vezes; censurar, reprovar; taxar, pôr preço ”. A palavra latina foi incorporada à língua portuguesa, onde apareceu pela primeira vez em 1372^3. Seu uso, em nosso idioma, sempre foi polissêmico, significando, por vezes, preços, outras vezes tratado como sinônimo de “tributos”, ou ainda sendo usado como “índice” ou como critério de classificação. A Constituição Portuguesa de 1976^4 , por exemplo, parece chamar de “taxa” o aspecto quantitativo da norma tributária (alíquota e base de cálculo)^5. No Brasil, já em 1834, registra-se a existência de “taxas de viação em estradas das províncias e navegação de rios internos”, tributo da competência das províncias do Império^6. Há diversos outros exemplos, como a “Taxa dos escravos” (1840), as “Taxas de selo federal”, “Taxa de selo Estadual”; “correios e telégrafos federais”; “Taxas municipais”^7 (1891-1933); Taxas de serviços federais, estaduais e municipais e de entrada, saída ou estada de navios e aeronaves (Constituições de 1934 e 1937). (^2) HOUAISS, Antonio. Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2001. (^3) Idem. (^4) Os impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes. PORTUGAL. Constituição (1976), artigo 103, 2. Disponível em: . Acesso em: 17 ago. 2007. (^5) “Assim, por exemplo, uma lei fiscal impositiva da mesma taxa de imposto para todos os cidadãos seria formalmente igual, mas seria profundamente desigual quanto ao seu conteúdo, pois equiparava todos os cidadãos, independentemente dos seus rendimentos, dos seus encargos e da sua situação familiar”. CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional. 6. ed. Coimbra: Almedina,
(^6) AMED, Fernando José. História dos Tributos no Brasil. São Paulo: SINAFRESP, 2000. p. 202. (^7) “No regime da Constituição de 1891, os impostos eram atribuídos pelos Estados nas respectivas leis de organização municipal. Para dar uma idéia do quadro da receita dos Municípios, que aliás não variava grandemente de Estado para Estado, transcreve-se o de São Paulo, fixado pelo artigo 19 da Lei 1038, de 19 de dezembro de 1906: […] A receita dos Municípios será constituída somente das seguintes
natureza do serviço permitir), uma quantidade equivalente à utilidade ou benefício advindo ao particular, no gozo destes serviços^10. Francesco Moschetti, analisando o caso da Itália no século XX, também confirma o caráter comutativo^11 das taxas e, além disso, utiliza esta característica como critério para distingui-las dos impostos^12. Os impostos (ao contrário das taxas) não teriam, segundo Moschetti, caráter comutativo, mas sim “contributivo”. Agustin Gordillo observa que, na Argentina, o conceito de “taxa” emergiu a partir do Direito Privado, onde significava “preço”, para transformar-se (a partir da segunda metade do século XX) em tributo destinado às rendas gerais e sem relação com o serviço prestado pelo Estado.^13 (^10) No hace al caso entrar ahora en el detalle de ese largo proceso de evolución. Pero difícilmente podrán entenderse preceptos como los artículos 435 y siguientes L.R.L. (T. R. 1955) (13), el artículo 1 de la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales (1958) o el propio apartado, c) del número 1 del artículo 26 L.G.T., si se desconecta a los mismos de la idea típicamente liberal, de corte individual y subjetivo, en virtud de la cual siempre que sea posible deberá reducirse la acción del Estado al mínimo indispensable; cuando ello no sea posible procurará acomodarse su gestión al funcionamiento de la empresa privada; y, en consecuencia, recabará de los usuarios de los servidos públicos si la naturaleza del servicio lo permite - , una cantidad equivalente a la utilidad o beneficio que el goce de esos servicios les haya podido reportar. Naturalmente, encontrar bajo estos principios la idea de cambio o contraprestación por una ventaja particular, que tradicionalmente ha presidido la evolución de nuestro Derecho positivo y de nuestra jurisprudencia en materia de tasas, no resulta difícil. AYALA, José Luis Perez de; GONZALEZ, Eusebio. Curso de Derecho Tributario , Tomo I, 5. ed. Madrid: Edersa, 1989. p. 194. (^11) Tradução livre a partir do espanhol: “Se é pacífico que as taxas se caracterizam como pagamentos por uma especial atividade desenvolvida pelo ente público frente ao obrigado, em outros termos, como ingressos comutativos, as taxas não podem ser individualizadas sobre a base de um exame limitado ao pressuposto ou à situação subjetiva do contribuinte. […] Portanto, para individualizar as taxas entendidas em sua essência de ingressos comutativos é preciso abrir a visão estrita do pressuposto de fato e da situação subjetiva para mais ampla perspectiva da instituição tributária em sua integridade para apreender sua justificação substancial. Deste modo será às vezes decisiva a referência não ao pressuposto mas à base imponível ou ao tipo; assim inclusive se o imposto tem vários pressupostos ou objetos (como no caso do imposto do timbre ou de registro) poder-se-á captar sua ratio buscando a justificação substancial que está na base de toda instituição ou em uma parte dela.” MOSCHETTI, Francesco. El Principio de Capacidad Contributiva. p. 65. (^12) Tradução livre a partir do espanhol: “Posto que os tributos a título comutativo característicos são as taxas e os tributos a título contributivo característicos são os impostos (englobando aqui as contribuições especiais) a tese de MOSCHETTI pode sintetizar-se na exclusão das taxas da esfera de operatividade do artigo 53 e na inclusão somente dos impostos (sejam diretos ou indiretos).” MOSCHETTI, Francesco. El Principio de Capacidad Contributiva. p. 67. (^13) Na metade do século XX produziu-se em nosso país um processo de nacionalização. […] Desapareceu também o conceito de “tarifa” ou “taxa” como contraprestação do serviço, para transformar-se em uma manifestação do poder tributário do Estado: era outro imposto destinado à
2 AS TAXAS ENTRE AS ESPÉCIES DE TRIBUTOS
A inclusão das taxas dentre as espécies tributárias remonta, pelo menos, ao Século XIX, e provém do direito continental europeu. Não é uma classificação autóctone, portanto. Na Espanha, por exemplo, Perez de Ayala reconhece as taxas como espécie tributária, tendo por pressuposto de fato a prestação de um serviço público pela Administração^14. Como vimos, ainda, há registros da natureza tributária no direito argentino e italiano. Na Alemanha, a Constituição Federal prevê diversas taxas federais e estaduais, como espécies de tributos^15. Jèze, no mesmo sentido, em relação à França^16. O Brasil parece ter seguido esta tendência, desde cedo, ao prever em suas Constituições (a começar pela de 1934) as taxas como espécies tributárias. De um modo geral, portanto, tem-se entendido que a taxa é uma obrigação ex lege que nasce da realização de uma atividade estatal relacionada, de modo específico, ao contribuinte, embora muitas vezes por ele não requerida ou, até mesmo, sendo para ele desvantajosa. Pasquale Russo agrega a esta noção a idéia de que a taxa “ é uma prestação rendas gerais e não tinha relação com o serviço prestado. Esse preço tinha um caráter político, geralmente de tipo social, no qual o Estado atendia o crescimento do serviço desde rendas gerais e não a partir da tarifa. GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo , 1998. (^14) Finalmente, la segunda línea positiva de progreso conceptual seguida por nuestro Derecho en este campo viene precisamente marcada por el artículo 26 L.G.T., al configurar, de un lado, de modo indu- bitado la tasa como una prestación tributaria y rechazar expresamente, de otro, la idea de contraprestación como elemento definidor de la misma. De un modo implícito desde 1958 (Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales) y explícitamente desde 1963 (Ley General Tributarla) para que pueda exigirse legalmente una tasa sólo se requiere: 1.º) una norma con rango de ley que así lo establezca; 2.°) que el presupuesto de hecho del tributo así creado consista en la prestación de un servicio público o la realización por La Administración en régimen de Derecho público de una actividad que se refiera de modo particular al sujeto pasivo (art. 6 Ley de Tasas y Precios Públicos. AYALA, Jose Luiz Perez de. Curso de Derecho Tributario. p. 196. (^15) taxas alfandegárias; taxas únicas sobre bens de propriedade e taxas compensatórias para equalizar encargos; taxas adicionais aos impostos sobre a renda de pessoas físicas e de pessoas jurídicas; taxas criadas no âmbito das Comunidades Européias. (Federais); taxa sobre casas de jogos. (Estadual). ALEMANHA. Constituição (1949). Lei Fundamental para a República Federal da Alemanha, 23 de maio de 1949, artigo 106 , tradução para o português. Disponível em: . Acesso em 14 jan. 2008. (^16) “ […] Señalemos también la organización del poder de percibir los impuestos o las tasas propriamente dichas, para assegurar el funcionamiento del servicio. Esta última facultad es el indicio más seguro […] ” JÉZE, Gaston. Principios Generales del Derecho Administrativo. p. 23.
3 AS TAXAS NO DIREITO BRASILEIRO. HIPÓTESES DE INCIDÊNCIA
No Brasil, a Constituição Federal atual preceitua, em relação às taxas, que seu “fato gerador” pode ser “[...] o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto a sua disposição [...]”.^18 É possível afirmar, portanto, que há duas hipóteses de incidência, constitucionalmente previstas no Brasil, para as taxas: a primeira, o “exercício regular do poder de polícia”; a segunda (da qual nos ocuparemos), a “utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto a sua disposição.” A Constituição conferiu competência tributária a todos os entes políticos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Por este motivo, boa parte da doutrina afirma que a competência para a instituição de taxas é “comum”^19. Absteve- se, todavia, de descrever detalhadamente os serviços sujeitos a cobrança de taxas, delegando (implicitamente) tal tarefa ao legislador infraconstitucional. Assim, os entes exercerão sua competência no âmbito de suas respectivas atribuições^20 , vale dizer, “[...] a competência para a instituição e cobrança de taxa depende de ter a (^18) BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil , Diário Oficial, Brasília, 5 de outubro de 1988, artigo 145, II; BRASIL. Código Tributário Nacional , artigo 77. (^19) “[…] Nos termos do art. 145, incisos I e II, da vigente Constituição Federal, compete à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios instituir (a) taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição; e (b) contribuição de melhoria decorrente de obras públicas. Diz-se, então, que a competência para instituir tais espécies de tributos é comum. Preferimos, porém, dizer que a questão das competências para instituição desses tributos não constitui matéria de Direito Tributário […]” MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. p. 278. (^20) “[…] Cada ente federado tem competência para cobrar taxas pelos serviços que preste ou pelo poder de polícia que exerça no desempenho da sua competência político-administrativa. Note-se que o art. 145 do CTN fala da cobrança de taxas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios no âmbito de suas respectivas atribuições […] ”. PAULSEN, Leandro. Direito Tributário. p. 38.
entidade estatal competência para exercer a atividade que constitua o respectivo fato gerador [...]” 21. No que se refere à prestação de serviços públicos, é de se registrar que o Estado os presta por se tratar de atividades de interesse público, mas nem sempre sua prestação configurará pressuposto de fato para as taxas^22. Somente em caso de utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, permite nossa Carta Constitucional que se assente a imposição de taxas. Haverá, por outro lado, serviços públicos genéricos, indivisíveis, que não fundamentarão as taxas^23 ; ainda, há que se lembrar dos preços públicos (e tarifas), também relacionados a serviços públicos, e que sequer possuem natureza tributária. Necessário enfrentar, aqui, (ainda que brevemente) o conceito de serviço público. Caio Tácito advertia que não há um conceito a priori de serviço público^24. Não obstante, Celso Antonio Bandeira de Mello afirma que “Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça às vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, consagrador (^21) “ […] O Supremo Tribunal Federal tem entendido que a competência para a instituição e cobrança de taxa depende de ter a entidade estatal competência para exercer a atividade que constitua o respectivo fato gerador (RE n. 100.033-RS, Rei. Min. Francisco Rezek, RTJ 107/ 1.295-1.298) […]”. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. p. 279. (^22) “Premissa inicial, no exame das taxas de serviços, é a de que nem todo serviço público pode dar lugar à taxa […] Os serviços públicos, para serem custeados por taxa, devem ser específicos e divisíveis […] Não basta, assim, para a legitimidade da taxa, apenas a existência de um serviço público.” MORAES, Bernardo. Compêndio de Direito Tributário. p. 528. (^23) “Assim, o art. 145, II, da Constituição reflete essa concepção, ao restringir a abrangência das taxas de serviço público aos serviços públicos específicos e divisíveis. A jurisprudência dos tribunais, com base nessa disposição, rejeita a cobrança de taxa vinculada a serviços públicos genéricos e não divisíveis – o que significa admitir sua existência.” JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. p. 479, nota 1. (^24) “Não há, em doutrina, um conceito apriorístico de serviço público. A qualificação, como salienta Marcel Waline, é ‘a tort ou à raison, une question politique et non juridique’. Se determinados assuntos são, por natureza, privilégio do Estado, a noção de serviço público é, em sua maior parte, obra legislativa. À lei incumbe dizer o alcance do monopólio estatal de certas atividades ou a conveniência entre o serviço público e a iniciativa privada.” TÁCITO, Caio. Direito Administrativo. p.
Parece-nos, contudo, melhor a visão segundo a qual é a Constituição (e os direitos fundamentais nela reconhecidos) que demarca as fronteiras do que pode (ou não) compor serviço público. Marçal Justen Filho lembra que é a satisfação dos direitos fundamentais que dá o traço marcante^30 do serviço público, uma vez que somente ao Estado cabe satisfazer estes direitos. Por outro lado (e, em conseqüência) a própria Constituição impõe limites à eleição pelo legislador, tais como: primeiro, o Estado deve abster-se de instituir serviços públicos em setores reservados à livre iniciativa (ou às normas da ordem econômica); e segundo, são serviços públicos aqueles expressamente previstos pela Constituição^31 , sem prejuízo da instituição de outros, pelo legislador. Os serviços públicos, quanto à forma de sua fruição, costumam a ser classificados em duas categorias: a primeira, os serviços uti singuli ; e a segunda, os serviços uti universi. Os serviços uti singuli são os serviços que visam a satisfação individual das necessidades dos cidadãos (ou que dispõem utilidades específicas a cada cidadão^32 ), ou a tendências de ordem social e econômica. Compete ao parlamento decidir se determinada necessidade deve ser satisfeita pela criação ou manutenção de um serviço público.” MORAES, Bernardo. A Taxa no Sistema Tributário Brasileiro. p. 94. (^29) “ […] Señalemos también la organización del poder de percibir los impuestos o las tasas propiamente dichas, para asegurar el funcionamiento del servicio. Esta última facultad es el indicio más seguro […] ” (JÉZE, Gaston. Principios Generales del Derecho Administrativo. p. 23. (^30) “O serviço público somente desaparecerá se e quando houver viabilidade de satisfação dos direitos fundamentais mediante atuação privativa da iniciativa privada, sem a intervenção estatal – alternativa que não se afigura plausível, pois conduz ao desaparecimento da justificativa da existência do próprio Estado.” JUSTEN FIHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. p. 498. (^31) É realmente o Estado, por meio do Poder Legislativo, que erige ou não em serviço público tal ou qual atividade, desde que respeite os limites constitucionais. Afora os serviços públicos mencionados na Carta Constitucional, outros podem ser assim qualificados, contanto que não sejam ultrapassadas as fronteiras constituídas pelas normas relativas à ordem econômica, as quais são garantidoras da livre iniciativa. É que a exploração da atividade econômica, o desempenho de ‘serviços’ pertinentes a sua esfera, assiste aos particulares e não ao Estado. Este apenas em caráter excepcional poderá desempenhar-se empresarialmente nesta órbita. MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. p. 618. (^32) “A segunda (espécie de serviços públicos), pelo contrário, compreende as atividades voltadas a procurar utilidades específicas para determinados cidadãos que se servem do serviço público oferecido pela Administração. Trata-se, pois, de atividades que se convertem num benefício
como por exemplo o fornecimento de energia elétrica, luz, gás domiciliar, transporte coletivo, ensino, saúde, assistência e previdência social^33. Hely Lopes Meirelles sustenta que são serviços de utilização individual, facultativa e mensurável, o que inviabilizaria sua eleição como pressuposto fático das taxas^34. Os serviços uti universi , por sua vez, são os serviços prestados à coletividade em geral^35 , e não diretamente aos indivíduos, tais como os serviços de defesa de fronteiras, serviços diplomáticos, pesquisa científica, iluminação pública, saneamento básico^36. Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, somente os serviços uti singuli se enquadram verdadeiramente no conceito de serviço público. Já Marçal Justen Filho, ao revés, entende que a forma de fruição (individual ou coletiva) é comum aos desfrutado pelos cidadãos uti singuli .” ALESSI, Renato apud CARRAZA, Roque. Curso de Direito Constitucional Tributário. p. 471. (^33) “Quanto à maneira como concorrem para satisfazer o interesse geral, os serviços podem ser: uti singuli e uti universi. Serviços uti singuli são aqueles que têm por finalidade a satisfação individual direta das necessidades dos cidadãos. Pelo conceito restrito de serviço público adotado por Celso Antônio Bandeira de Mello, só esta categoria constitui serviço público: prestação de utilidade ou comodidade fruível diretamente pela comunidade. Entram nessa categoria determinados serviços comerciais e industriais do Estado (energia elétrica, luz, gás, transportes) e de serviços sociais (ensino, saúde, assistência e previdência social).” DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. p. 89- 90. (^34) “Serviços ‘ uti singuli ’ ou individuais são os que têm usuários determinados e utilização particular e mensurável para cada destinatário, como ocorre com o telefone, a água, e a energia elétrica domiciliares. Esses serviços, desde que implantados, geram direito subjetivo à sua obtenção para todos os administrados que se encontrem na área de sua prestação ou fornecimento, e satisfaçam as exigências regulamentares. São sempre serviços de utilização individual, facultativa e mensurável, pelo que devem ser remunerados por tarifa (preço público) e não por imposto ou taxa (tributos).” MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 293. (^35) “Serviços ‘ uti universi ’ ou gerais são aqueles que a Administração presta sem ter usuários determinados, para atender a coletividade no seu todo, como os de polícia, iluminação pública, calçamento, e outros dessa espécie. Esses serviços satisfazem indiscriminadamente a população, sem que se erijam em direito subjetivo de qualquer administrado à sua obtenção para o seu domicílio, para a sua rua ou para o seu bairro. Esses serviços são indivisíveis, isto é, não mensuráveis em sua utilização. Daí por que, normalmente, os serviços uti universi devem ser mantidos por imposto (tributo geral) e não por taxa ou tarifa, que é remuneração mensurável e proporcional ao uso individual do serviço.” MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 293. (^36) Os serviços uti universi são prestados à coletividade, mas usufruídos apenas indiretamente pelos indivíduos. É o caso dos serviços de defesa do país contra o inimigo externo, dos serviços diplomáticos, dos serviços administrativos prestados internamente pela Administração, dos trabalhos de pesquisa científica, de iluminação pública, de saneamento. DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. p. 90.
ponderação entre a uniformização e a individualização, não só na fruição, como no custeio do serviço público. Há serviços públicos cuja fruição interessa mais a um indivíduo, do que à coletividade. É o que se constata, por exemplo, no fornecimento domiciliar de energia elétrica. Neste caso, ter ou não energia elétrica em casa é opção da família e, a eventual não fruição do serviço não prejudica aos vizinhos, uma vez que não costuma acarretar problemas coletivos, como de ordem sanitária, estética, de segurança, ou de outra ordem. Há serviços públicos, por outro lado, cuja fruição interessa mais à coletividade do que ao indivíduo. Como exemplo, podemos mencionar o serviço de coleta domiciliar de lixo. Neste caso, não está à disposição do indivíduo deixar seu lixo jazendo a céu aberto, ainda que dentro de seu terreno, pois este fato costuma causar problemas sanitários (e estéticos) não só ao indivíduo, mas também aos demais membros da comunidade. A presença de interesse coletivo, portanto, estabelece uma espécie de “obrigatoriedade” ao indivíduo, não propriamente de usar efetivamente o serviço, mas de submeter-se às suas normas. A efetividade desta espécie de serviço depende, portanto, da colaboração dos indivíduos, o que afasta sua submissão ao arbítrio individual. Existe ainda o problema do custeio. Há serviços públicos onde o custo de fornecimento é proporcional ao número de usuários, vale dizer, quando mais usuários, maior o custo e vice-versa. Esta relação, é verdade, quase sempre não é pura, mas é possível distinguir serviços onde esta característica é mais (ou menos) presente, como o mesmo exemplo do fornecimento domiciliar de energia elétrica. Neste caso, a eventual decisão do indivíduo em não contribuir para seu custeio não ameaça o equilíbrio financeiro do serviço público. Há serviços, por outro lado, cujo custo tende a ser fixo, ou seja, não há relação entre os custos de fornecimento e o número de usuários. É possível citar, como
exemplo, a transmissão de energia elétrica, serviços de limpeza de logradouros públicos, iluminação pública, segurança pública, dentre outros. A ponderação entre estes (e outros) fatores tem sido eleita como método para definir quando o serviço público pode configurar pressuposto fático para as taxas.
Há outros serviços, por sua vez, que autorizam a imposição de taxas; outros, ainda, serão prestados mediante remunerações sem natureza tributária (como preços, tarifas, pagamentos, dentre outros). Comecemos, então, por delinear as características típicas do serviço público, pressuposto fático das taxas. O serviço público há de ser “específico” (ou “singular” (^42) ). O CTN diz que são específicos os serviços públicos “... Quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de utilidade ou de necessidade públicas ...” (^43). Alguns autores aproximam o conceito de “especificidade” ao de uti singuli , como Marcelo Peixoto: “... Entendemos que por especificidade deve-se compreender a capacidade de o serviço ser utilizado individualmente ou por um grupo de indivíduos determinado, em que a utilidade é usufruída especificamente; é a capacidade de determinação de uma relação jurídica concreta entre a administração e o contribuinte determinado...” 44. Outros autores classificam como específico o serviço que conta com órgão ou atividade “específica” para atendê-lo, como o exemplo de Aliomar Baleeiro, da existência do corpo de bombeiros para o risco potencial de incêndios^45. A especificidade não retira, ao serviço público, seu caráter coletivo. O serviço destina-se a gerar benefícios a toda coletividade, mas, ao mesmo tempo, gera utilidades individuais (e fruíveis individualmente)^46. (^42) “Já, os serviços públicos específicos, também chamados ‘singulares’, são os prestados uti singuli .” CARRAZA, Roque. Curso de Direito Constitucional Tributário. p. 472. (^43) BRASIL. Lei 5.172/1966, denominado Código Tributário Nacional, artigo 79, II. (^44) FREITAS, Vladimir Passos et al. Comentários ao Código Tributário Nacional. p. 732. (^45) “É específico, quando possa ser separado em unidades autônomas de intervenção da autoridade ou de sua utilidade, ou de necessidade pública, que o justificou: p. ex. a existência do corpo de bombeiros para o risco potencial de fogo.” BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário Brasileiro. p. 565. (^46) “Os serviços públicos específicos são aqueles que proporcionam vantagem ao indivíduo ou a grupos de indivíduos, considerados isoladamente, embora haja sempre um interesse público em jogo (o serviço é público). Conquanto o serviço tenha uma feição geral, originadora de benefícios a toda coletividade, neste tipo de serviço público há uma utilidade específica para determinada pessoa, que
Mas, por que os serviços específicos autorizam a imposição de taxas, e os serviços (ditos) “gerais” não? Algumas razões justificam isso. Nos serviços uti universi , os benefícios são fruídos coletivamente, havendo baixa referibilidade individual. Assim, impõe-se a igualdade entre os usuários, aqui, de forma mais severa, pois as adaptações do serviço às peculiaridades e aos interesses imediatos individuais são menores. Por esta razão, não seria razoável que os recursos financeiros, necessários à manutenção do serviço, fossem custeados apenas por parte dos cidadãos, ainda que usuários momentâneos dele. Se os benefícios do serviço são destinados à coletividade, é ela quem deve custeá-lo, de forma igualitária entre todos os seus membros. Por isso, os impostos são considerados como exações mais adequadas a este fim. Nos serviços públicos uti singuli, diversamente, embora o serviço também se destine ao benefício coletivo, há nele utilidade específica para determinadas pessoas. Não seria razoável que toda a coletividade fosse responsável pelo custeio destes serviços, quando costumam a atender apenas certas categorias de contribuintes que, por uma razão ou outra, são seus usuários. Por isso, estes contribuintes (atendidos especialmente pelo Poder Público) podem ser chamados a contribuir mais que os demais, pois, sem prejuízo dos impostos e contribuições (aos quais continuam obrigados), deverão também contribuir com taxas, quando utilizarem, efetiva ou potencialmente, um serviço público específico e divisível^47. Mas não basta, ao serviço público, ser “específico”. Exige-se, ainda, que seja “divisível”. A “divisibilidade”, segundo o CTN, ocorre nos serviços públicos goza dele de forma uti singuli, individualmente (fruição individualizada).” MORAES, Bernardo. Compêndio de Direito Tributário. p. 533. (^47) “[…] O exercício do poder de polícia é realizado e os serviços públicos são prestados porque são atividades do interesse público. Contudo, não há porque toda a sociedade participar do custeio de tais atividades estatais na mesma medida se são elas específicas, divisíveis e realizadas diretamente em face ou para determinado contribuinte que a provoca ou demanda. Daí a outorga de competência para a instituição de tributo que atribua o custeio de tais atividades específicas e divisíveis aquelas aos quais foram realizadas, conforme o custo individual do serviço que lhe foi prestado ou fiscalização a que foi submetido […]” PAULSEN, Leandro. Direito Tributário. 7. ed. p. 38.
Aliomar Baleeiro, em relação à “divisibilidade”, classifica os serviços públicos em três categorias: a) Absolutamente indivisíveis; b) Relativamente indivisíveis; c) Divisíveis^52. Os serviços “absolutamente indivisíveis” não comportam utilização individualizada pelos indivíduos, tendo como exemplos os serviços das Forças Armadas, segurança pública, dentre outros. Não se prestam como pressuposto fático às taxas, e parecem associados aos “serviços gerais” (ou “genéricos”). Conforme vimos, em relação à segurança pública, a nossa Suprema Corte compartilha deste entendimento. Os serviços de distribuição da justiça, na visão de Baleeiro, seriam exemplo de serviços públicos “relativamente indivisíveis” porque, apesar de se tratar de um serviço específico, só é divisível quando efetivamente utilizado, pois, somente no momento em que as partes ingressam em juízo é que se pode mensurar sua utilização individual^53. E, por fim, existem os serviços públicos “divisíveis”, os quais ensejam a imposição de taxas (a exemplo dos serviços de coleta domiciliar de lixo e de esgoto) tanto na hipótese de uso efetivo ou mesmo “uso potencial”^54. (^52) BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário Brasileiro. p. 565. (^53) “[…] b) relativamente indivisíveis, quando a sua divisibilidade somente se manifestar no momento de sua utilização. O serviço de distribuição da justiça, prestado pelo Poder Judiciário, é inegavelmente específico (finalidade, organização, pessoal e material próprios, ordenados e desenvolvidos em regime de Direito Público), mas indivisível, enquanto posto à disposição. É que a prestação jurisdicional, além de depender de provocação, não se dando de ofício, só se estende às partes que integram a lide, pelo menos nos conflitos individuais. É no momento em que o jurisdicionado aciona a justiça, identificando-se, que se dá a divisibilidade e, portanto, a possibilidade da cobrança da taxa. Raciocínio similar se dá na hipótese dos serviços de conservação de estradas, cuja divisibilidade somente se especializa por meio de uso, razão pela qual o art. 150, V, exige a utilização como suposto para cobrança do pedágio; […]” (BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário Brasileiro , p. 565-566) (^54) “[…] c) divisíveis porque, sendo de utilização compulsória, mesmo no "uso potencial", o serviço é prestado, acarretando gastos equivalentes para o Estado e sendo identificáveis os usuários efetivos ou não. Exemplos de serviços divisíveis, que podem dar ensejo à cobrança de taxas. embora o uso seja apenas potencial, são as taxas de esgoto ou de coleta de lixo, em que os usuários são perfeitamente individualizáveis e a não-utilização eventual do serviço (p. ex., no caso do proprietário de imóvel que não produziu detritos, porque esteve ausente por mais de ano) não afasta a exigibilidade do tributo
A “especificidade” e a “divisibilidade”, em tema de taxas, são características que devem se manifestar cumulativamente em um dado serviço público. Hugo de Brito Machado entende, ainda, que são características inseparáveis, ou seja, necessariamente manifestam-se conjuntamente^55. O serviço público, desde que específico e divisível, fundamentará a imposição da taxa quando o serviço, em efetivo funcionamento^56 , for utilizado pelo contribuinte efetiva ou potencialmente. O Código Tributário define que os serviços são utilizados efetivamente, quando usufruídos pelo contribuinte a qualquer título^57 , e são utilizados potencialmente quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à disposição do contribuinte mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento. Importante ressaltar que não há “serviços públicos de utilização compulsória”. O que há são serviços que, pela sua natureza e características, comportam em menor grau a autonomia da vontade individual. Retornamos aqui ao que expusemos anteriormente: são serviços onde predomina o interesse coletivo ao individual, quanto à fruição, ou seja, a não submissão do indivíduo as suas normas prejudica aos demais. Retomando o exemplo do serviço de coleta domiciliar de lixo, é de se reconhecer que sua importância transcende ao campo de interesse puramente (nem tampouco a redução do custo do serviço) […]” BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário Brasileiro. p. 565- 566. (^55) “Não obstante estejam tais definições contidas em dispositivos separados, cuida-se de duas definições inseparáveis, no sentido de que um serviço não pode ser divisível se não for específico. Não tem sentido prático, portanto, separar tais definições, como a indicar que a taxa pode ter como fato gerador a prestação de um serviço público específico ou de um serviço público divisível. Aliás, isto decorre do próprio dispositivo constitucional, que se refere a serviço específico e divisível.” MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. p. 405. (^56) “Se o serviço não é de utilização compulsória, só a sua utilização efetiva enseja a cobrança de taxa. Se a utilização é compulsória, ainda que não ocorra efetivamente essa utilização a taxa poderá ser cobrada. Em qualquer caso é indispensável que a atividade estatal, vale dizer, o serviço público específico e divisível, encontre-se em efetivo funcionamento. Em outras palavras, é condição indispensável para a cobrança da taxa a efetiva existência do serviço à disposição do contribuinte.” MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. p. 406. (^57) BRASIL. Lei 5172/1966, denominado Código Tributário Nacional, artigo 79, inciso I, alínea “a”.
