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DERECHO ADMINISTRATIVO
(Grado de Derecho, Curso 3º) Grupo A (Prof. Sánchez Morón)
Lección 1. Esquema 1
Las actividades administrativas de ordenación y control (Se corresponde con el Capítulo XV del libro)
I. Definición y evolución histórica.
Se entiende por tales, todas aquellas funciones administrativas que tienen por finalidad regular y controlar el ejercicio de actividades privadas –fundamentalmente económicas, pero no sólo- para garantizar el cumplimiento de la legalidad y que no se perjudiquen los intereses generales.
La Administración siempre ha ejercido este tipo de funciones, que en origen fueron las más características reguladas por el Derecho administrativo (las llamadas “actividades de policía”). Pero su extensión, su finalidad y sus modalidades han variado con el tiempo. En nuestra época vuelven a ser cada vez más relevantes, pues se prefiere dejar a la iniciativa privada la producción de bienes y la prestación de servicios aun esenciales, pero con sometimiento al control de las Administraciones públicas para atender a fines jurídicos de diverso tipo: ante todo la salvaguardia de la seguridad en todas sus dimensiones –seguridad ciudadana y protección civil, seguridad vial y de los transportes, seguridad en el trabajo, seguridad industrial, seguridad de los consumidores y de los inversores así como del tráfico jurídico en general-, pero también para defender los “bienes colectivos” (en sentido funcional) –el medio ambiente, la ordenación del territorio, el patrimonio histórico- y para asegurar la estabilidad y el correcto funcionamiento de la economía (libre competencia, transparencia, accesibilidad de los usuarios a los servicios de interés general, prevención de crisis…)-.
Los fines públicos a tutela mediante este tipo de actividades son muchos y muy relevantes y eso explica que sean también muchas las Administraciones que tienen potestades para ello (el fenómeno de la “ multiplicación de los reguladores ”). En particular, se observa un claro incremento de las competencias de la Unión Europea, así como de regulaciones de ámbito internacional.
Ahora bien, no obstante su importancia, el ordenamiento jurídico procura que esas actividades administrativas de regulación y control no asfixien la iniciativa privada y el funcionamiento de las empresas mediante trabas burocráticas excesivas o innecesarias. De ahí que exista una cierta tendencia a la “ desregulación ” en algunos sectores de la economía. Pero más que nada se observa un cambio de las modalidades de intervención (“ neorregulación ”). Y así:
- la sustitución de las formas clásicas de control (autorizaciones, inspecciones administrativas…) por otras más flexibles (comunicaciones previas, deberes de información, evaluaciones y auditorías…-
- (^) la colaboración de empresas privadas en las actividades de control
- la supervisión por autoridades independientes para reforzar la imparcialidad y evitar los riesgos de interferencias políticas en las relaciones económicas privadas.
II. Los instrumentos de ordenación.
Conviene distinguir, entre las potestades administrativas de que tratamos, aquellas que tienen como finalidad una regulación previa y de alcance general de los límites de las actividades privadas que contemplan, de aquellas otras que implican el ejercicio de un control puntual o singular, a priori o a posteriori, sobre iniciativas o actividades privadas reguladas.
A) Los reglamentos ejecutivos.
Por lo que se refiere a las primeras, los instrumentos más característicos son los reglamentos de ejecución de las leyes, muy numerosos en materias económicas y menos en aquellas otras en que la reserva de ley es más intensa (derechos fundamentales y libertades públicas en sentido estricto, seguridad ciudadana). Pero incluso la intervención administrativa en la economía está sometida a una reserva de ley, si bien más imprecisa (art. 38 de la Constitución) y a los principios y reglas de los Tratados de la Unión Europea.
Los reglamentos que ordenan actividades privadas, económicas, profesionales o de otro tipo, y sus límites, son por ello reglamentos ejecutivos de las (numerosas) leyes existentes y, con frecuencia, incorporan o desarrollan legislación comunitaria. Por eso, deben limitarse a ser el “complemento indispensable” de la ley o norma de Derecho europeo que desarrollan.
Por otra parte tanto esos reglamentos como las leyes deben respetar un estricto principio de proporcionalidad , que hoy recoge con carácter general el art. 39.1.bis LRJPAC (introducido por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre): “Las Administrciones Públicas que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan medidas que limiten el ejercicio de los derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público, así como justificar su adecuación para lograr los fines que persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorio”.
B) Los planes
Son otro tipo de decisiones administrativas de alcance general, que, partiendo de un análisis de la situación y los problemas a afrontar, fijan ciertos objetivos para un período de tiempo y prevén y regulan las actuaciones públicas y, en su caso, privadas para alcanzarlos, así como los medios y recursos necesarios. No obstante, conviene distinguir distintas modalidades:
- los planes y programas de acción administrativa , que se dirigen exclusivamente a la Administración o Administraciones afectadas para ordenar su actuación en ciertas materias, ya sea con carácter vinculante u orientativo.
- la planificación indicativa o concertada , que pretende no sólo ordenar la actuación pública sino también incentivar actuaciones de los operadores económicos privados concordantes con los mismos objetivos o complementarias de la acción administrativa.
- los planes vinculantes para el sector público y privado, que crean derechos y obligaciones, limitaciones y cargas (planes urbanísticos y de ordenación del
- la exigencia de autorización previa para ejercer una actividad privada en el sector servicios debe contemplarse con carácter excepcional y respetando los principios de no discriminación, necesidad y proporcionalidad;
- los criterios y requisitos para otorgar la autorización deben ser justificados, proporcionados al objetivo de interés general perseguido, claros e inequívocos, objetivos, hechos públicos con antelación, transparentes y accesibles, aparte de no discriminatorios;
- los procedimientos de tramitación de las autorizaciones deben ser claros, objetivos e imparciales, además de todo lo sencillos que sea posible, y por regla general deben tener carácter reglado;
- en caso de silencio, como regla general debe entenderse positivo (aunque hay importantes excepciones)
- sólo puede limitarse el número de autorizaciones por razones técnicas o por escasez de recursos naturales, en cuyo caso el procedimiento de concesión debe tramitarse en concurrencia y la autorización debe tener duración limitada sin posibilidad de renovación automática;
- si la autorización es personal, por regla general ha de tener efectos en todo el territorio nacional.
Las normas jurídicas aplicables en cada caso regulan también las causas de extinción o modificación de las autorizaciones (caducidad, anulación y revocación), teniendo en cuenta su naturaleza jurídica de actos favorables. Asimismo en ocasiones el inicio o realización de una actividad requiere obtener varias autorizaciones (económica, ambiental, urbanística, etc.), para lo que se fomenta el modelo de “ventanilla única” o integración en un solo procedimiento (ej: la autorización ambiental integrada).
B) Potestades de vigilancia e inspección.
La vigilancia , en sentido estricto, es una actividad material de observación y control de actividades privadas (en curso de realización) para prevenir y, en su caso, reprimir alteraciones o incumplimientos de la legalidad. Se atribuye a las Fuerzas y Cuerpos de Policía y, en ciertas materias, a otros agentes públicos o a empresas privadas de seguridad (mediante contrato público).
La inspección es una actividad formalizada –que se lleva a cabo a través de un expediente o procedimiento administrativo- para verificar con carácter preventivo o represivo el cumplimiento de la legalidad. Normalmente el ejercicio de la potestad de inspección tiene como consecuencia, si se constata una ilegalidad, la adopción de una medida sancionadora, de una carga o imposición o de la privación de algún derecho del infractor.
La potestad de inspección implica ejercicio de autoridad y se reserva con carácter general a funcionarios públicos especializados, en garantía de la imparcialidad y de los derechos de los afectados.
Las leyes sectoriales y sus reglamentos de desarrollo regulan de manera minuciosa el procedimiento de inspección y, entre otras cosas, las potestades de los inspectores – requerimientos de información y de comparecencia, visitas de inspección, facultad de entrada en recintos públicos y privados (que no sean domicilio personal), realización de pruebas de cargo, etc.-, así como las obligaciones y deberes de los sujetos a inspección, sujetos a reserva de ley (art. 39.1 LRJPAC). Véase, por ejemplo, la legislación sobre
inspección de Hacienda, la inspección de trabajo y la Seguridad Social, la inspección urbanística, ambiental, de consumo y disciplina de mercado, etc.
En el ejercicio de las funciones inspectoras deben observarse los principios de contradicción y defensa de los interesados, de proporcionalidad y de imparcialidad , así como el de secreto o confidencialidad de los datos investigados.
La actuación inspectora se documenta en un acta o documento público, firmada por el funcionario competente, que tiene valor probatorio e incluso a veces goza de presunción de veracidad iuris tantum , sin perjuicio de las pruebas que puedan practicarse en contrario.
C) Órdenes administrativas y requerimientos.
A veces la Administración controla y dirige la actuación de los particulares mediante órdenes que imponen obligaciones concretas de hacer o no hacer. Tales órdenes pueden ser singulares o generales, positivas (o de hacer) o negativas (prohibiciones), directivas, preventivas o reparadoras.
Su régimen jurídico se contiene en las leyes sectoriales, que definen el contenido de las órdenes y sus límites y condiciones, expresando a veces la necesaria observancia del principio de proporcionalidad (ver, por ejemplo, el art. 14 LOSC). El incumplimiento de las órdenes constituye una infracción administrativa, muchas veces grave o muy grave, o inclusive puede constituir un delito de desobediencia en ciertos casos.
Por su parte, los requerimientos suelen ser recordatorios de la existencia de deberes legales o bien intimaciones a su cumplimiento, incluidas las obligaciones y cargas en el marco de un procedimiento (por ejemplo, de inspección). Normalmente el incumplimiento de un requerimiento se considera infracción administrativa o tiene otros efectos desfavorables (pérdida de derechos, caducidad de procedimientos o acciones, etc.).
D) El control mediante suministro de información.
La imposibilidad real de llevar a cabo funciones generalizadas de inspección en muchas áreas ha llevado a sustituir en parte dichas funciones por obligaciones de información a la Administración de control que se imponen por la ley a particulares y empresas. Muchas veces se trata de informaciones periódicas y permanentes, reguladas con cierta minuciosidad, que se transmiten normalmente por medios electrónicos y que persiguen asegurar la transparencia de ciertas actividades privadas ( sunshine regulation ). Esta es la forma típica de actuación de las Administraciones especializadas en la regulación y control de los mercados (Banco de España, CNMV, CMT, CNE, CNC, instituciones europeas correlativas, etc.). Normalmente el incumplimiento de las obligaciones de información (que pueden ser recordadas a través de requerimientos puntuales) supone una infracción administrativa.
E) Deberes de registro y documentales.
De manera semejante, la ley impone la obligación de inscribir en registros públicos determinadas actividades o circunstancias de personas físicas o jurídicas (empezando por los Registros Civil, de la propiedad o Mercantil) como instrumento de control público o de garantía de derechos e intereses privados. De hecho, los registros públicos
(etiqueta ecológica, auditoría ambiental), de manera que pueden utilizar en su publicidad y relaciones comerciales las acreditaciones públicas correspondientes.
