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I. INTRODUCCIÓN: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y
DERECHO ADMINISTRATIVO. CONCEPTOS
GENERALES
Lección 1. La Administración Pública y el Estado de
Derecho. El significado del principio de la división de
poderes para la Administración pública.
El Derecho Administrativo es un conjunto de normas escritas y no escritas que tratan una realidad, un aparato organizativo que llamamos Administración.
Tenemos una concepción de Derecho Administrativo como un órgano organizativo, pero este derecho no sólo trata a la Administración como único sujeto, sino que también hace alusión al ciudadano y su relación con la Administración.
Además este derecho dota de normas y medios al ciudadano con los que defenderse en su relación con la Administración, defender sus derechos e incluso reclamar y ejercitar acciones contra la propia Administración.
Por tanto el Derecho Administrativo es un derecho organizativo, pero también garantizador. A través de la garantía, aspecto cada día más importante, se trata de proteger derechos de los que el ciudadano disfruta o tiene el derecho de disfrutar, como el derecho a la educación.
Pese a lo anterior el Derecho Administrativo se basa en una relación de desigualdad, una relación jurídica administrativa de desigualdad. Ocurre lo contrario que en las relaciones jurídicas entre partes privadas, que son absolutamente igualitarias.
La Administración pública está dotada de derechos y privilegios, incluso puede imponer a la otra parte su voluntad, como ocurre en los contratos entre Ayuntamientos y empresas privadas.
Además tiene el derecho a proponer y obligar unilateralmente a la otra parte a interpelar el contrato, así como modificarlo; pero en caso de que la empresa se vea perjudicada, esta podrá acudir ante un juez. Por todo esto la potestad y el privilegio unilateral es algo propio del Derecho Administrativo, un derecho que teóricamente es garantizador.
El articulo 103 de la CE establece que la Administración sirve con objetividad a los intereses generales. Esto en parte contradice los privilegios unilaterales vistos anteriormente. Las actuaciones unilaterales de la Administración no están hechas para satisfacer los deseos de concejales o alcaldes, sino de la ciudadanía.
Artículo 103.
1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
Historia de la Administración Publica en España. Las bases constitucionales de las Administraciones públicas.
No existe una Administración Publica en España, sino una Administración publica General y Administraciones publicas, tanto de las CCAA como de las comunidades locales. Cada una rige sobre un territorio específico (Administración de Aragón, La Rioja..) aunque también hay otras administraciones vinculadas a las administraciones territoriales.
Cada organismo público tiene una personalidad jurídica, ello quiere decir por ejemplo que dentro de la Administración General de Estado hay muchos ministerios dentro de los cuales a su vez hay muchos ministros, es decir, muchos órganos administrativos y estos no tienen personalidad jurídica, solo la tiene la Administración. Cuando se hace un contrato o se imputan responsabilidades estas recaen sobre la Administración General del Estado, no sobre el ministro formante o contratante.
Otra Ley fundamental es la Ley 29/1995, del 13 de Julio reguladora de la Ley Jurídica contencioso administrativa. (LJCA) Unidad y pluralidad se toman a la vez, unidad por el sometimiento conjunto y regulación de la misma por parte del gobierno, el cual dirige la Administración, otorgando una unidad de régimen puesto que el Gobierno se compone del Presidente y los ministros, los cuales son cabecera a su vez de una parte de la Administración. Gobierno y Administración son órganos conjuntos y separados a la vez.
Tipología de Administraciones. Las llamadas Administración Independientes.
Las Administraciones no son estancos aparte, sino que se relacionan entre sí, cooperan entre ellas. El ordenamiento jurídico lo recoge en la Ley 30/1992. Esa colaboración puede tener múltiples formas, estableciéndose un mundo de relaciones interadministrativas, recogidas en el articulo 55 y siguientes de la Ley Reguladora de las bases del régimen local de 1985.
A veces el ordenamiento jurídico prohíbe que las administraciones colaboren en determinados ámbitos, como por ejemplo la cesión de datos de los ciudadanos. Para poder saltarse esta prohibición debe existir una ley expresa u otros modos. Esto ocurre a nivel estatal.
En los planteamientos supranacionales no existe la Administración Europea, el cumplimiento del ordenamiento jurídico es cosa de las administraciones propias de cada país. Desde el punto de vista de las normas comunitarias es indiferente el papel de la Administración.
La Administración administra, esa es su principal función. Administrar es ejecutar las leyes, otorgar concesiones o subvenciones, imponer sanciones, etc.
Hay algunos órganos administrativos que llevan a cabo además una función adicional, llamada función jurisdiccional. Estos órganos administrativos “dicen derecho”, por ello algunos de ellos reciben el nombre de Tribunales (de defensa de la competencia, económico
administrativos, etc) los cuales en el ámbito que les es reservado desarrollan actividades jurisdiccionales.
Estos órganos resuelven con independencia, sin jerarquía(articulo 103 CE), no obedecen a un ministro. Resuelven como si fuera un tribunal constitucional, pero como no lo es propiamente dicho caben ante sus resoluciones la interposición de recursos administrativos.
Las Juntas Arbitrales de Transporte o de Consumo son órganos ante los cuales un individuo puede llevar su caso por razones de rapidez, o por ser más económico. Son órganos que cumplen casi únicamente una función jurisdiccional, son los más próximos a los tribunales del poder judicial.
La Administración pública es la que actúa con arreglo al derecho administrativo. Pero la administración publica no sólo actúa frente al derecho administrativo, sino que también a veces actúa sometida a derecho privado (civil, mercantil, etc.). Como consecuencia el privilegio unilateral del que la Administración gozaba, desaparece convirtiéndose en un igual con los mismos derechos que un particular y sometido a los códigos legales por igual. Ello se recoge en el articulo 2.2. de la Ley 39/1992. Artículo 2. Ámbito de aplicación.
- Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas tendrán asimismo la consideración de Administración Pública. Estas Entidades sujetarán su actividad a la presente Ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación. Si las entidades de derecho publico no actúan en el ámbito del derecho publico, lo harán en el privado. Como consecuencia el personal de esas entidades de derecho publico no es funcionario sino contratado por vía privada.
A veces las entidades publicas para el cumplimiento de sus funciones
nombramiento libre ya que suele haber una comisión parlamentaria detrás. El requisito fundamental para ocupar el cargo es tener un conocimiento especifico del sector donde se va a desarrollar dicho el cargo.
Pluralidad de administraciones públicas. Se relacionan y colaboran entre ellas.
- Relaciones interadministrativas: artículos 55 y siguientes (capítulo) de la ley reguladora de las bases del régimen local 1985.
A veces se prohíbe que colaboren en determinados ámbitos como la cesión de datos personales, por ejemplo. Es necesaria la intimación de un juez o una orden concreta del ordenamiento jurídico.
No existe la administración europea, existe la comisión europea pero el cumplimiento de los reglamentos es cosa de los órganos administrativos de cada país. CCAA agricultura..
La administración administra. Qué es administrar? Ejecutar las leyes: otorgar autorizaciones, imponer sanciones, otorgar subvenciones. Desarrollar funciones en el ámbito de las relaciones económicas y sociales. Hay órganos administrativos que llevarían funciones jurisdiccionales. Lo que es adecuado en función a la resolución de un conflicto: tribunal: órganos administrativos. Tribunal de defensa de la competencia, tribunal económico- administrativo: en el ámbito material realizan funciones jurisdiccionales (aplicación de los impuestos…)
Resuelve con independencia de la administración. No está sometido a jerarquía. Característica principal de la administración pública que es un aparato jerárquico (Artículo 103.1) por lo tanto al no estar jerarquizada se puede utilizar un recurso contencioso administrativo, esta vez ya ante la jurisdicción.
Las juntas arbitrales de transporte o de consumo son órganos de
administración de los ayuntamientos o CCAA. Son casi un tribunal: rapidez y gratuidad!! No está sometido a control judicial posteriormente. Excepto que el laudo haya cometido un delito gravísimo.
Características La administración pública actúa con arreglo al derecho administrativo
- no es cierto que solo actúe conforme a ese derecho, también se somete al derecho privado (mercantil, civil, laboral,…)
Ley 30/ 1992 Art. 2.2.: entidades de derecho público vinculadas a dependencias de las administraciones públicas. Si estas entidades no actúan en lo público no ejercen con arreglo al derecho público sino con arreglo al derecho privado. A veces las administraciones públicas tienen que crear empresas o sociedades mercantiles para el desempeño de sus funciones: son privadas y no se puede aplicar el derecho público, porque son privadas.
La administración interviene:
- Propia admon pública: policía, no puede ser privada
- Entidades de derecho público que funcionan sometidas a derecho privado. Están disfrazadas de derecho público.
Descripción de la administración pública Artículo 2.2 30/1992 entidades de derecho público vinculadas o dependientes.
Administraciones independientes: pertenecen el banco de España, consejo nacional del mercado de valores, Consejo de seguridad real, consejo nacional de energía, agencia protección de datos. Todas ellas están vinculadas a la administración general del estado. Son independientes porque el legislador ha conseguido esta independencia actuando sobre la forma de nombrar a aquellos que vayan a pertenecer. Hay un elemento común: una vez nombrado el cargo no puede ser cesado antes de que
El mundo de las corporaciones ha tenido gran importancia en el pasado debido a la existencia de la dictadura. En los últimos años se está dando el proceso de descorporativización.
El derecho administrativo no es el único usado por las administraciones. Hay otros poderes públicos que hacen uso del derecho administrativo. Por ejemplo: Parlamentos, TC, Cortes de Aragón, el defensor del pueblo,…
En el ámbito de contratación de estas administraciones jurídico- administrativas se aplica un estatuto funcionarial. Es similar a las relaciones que existen entre la administración y sus funcionarios. Están sometidos a jurisdicción contencioso- administrativa en materia de personal y contratación.
El derecho administrativo es el derecho común. Lo que unifica a todas estas organizaciones es que el derecho administrativo se les aplica.
Dentro del mundo de las instituciones, hay instituciones que pueden parecernos públicas y que no lo son, como las cajas de ahorros. En su actuación solo se aplica el derecho privado aunque en ellas pueda participar las CCAA.
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN ESPAÑA
Origen: Surgimiento de cualquier comunidad humana organizada que se ocupa de asuntos interiores y exteriores.
En España, según esto, deberíamos acudir a Roma, ciudades griegas.. Pero esto tiene un inconveniente, ya que la naturaleza de esta administración es muy diferente a la de hoy en día.
El origen pues lo encontramos en el principio de separación de poderes, hay que remontarse al momento de la revolución francesa.
Este último punto de vista es más correcto, ya que nos sentimos más próximos a este concepto de administración.
Existe un poder aislado: administración. Los primeros revolucionarios tienen interés en separar este poder del resto. Todo lo que es el mundo de la creación normativa en estas primeras construcciones se atribuye al poder legislativo, que elabora leyes y reglamentos.
En el primer constitucionalismo se prohíbe al poder judicial juzgar a la administración. Ya no podría ocurrir que el poder judicial se pusiese a gestionar, no se atendería en este caso a la separación de poderes.
Hoy en día en nuestra constitución se prevé un control absoluto de la actuación administrativa por parte del poder judicial. Todo poder necesita un control. En un primer momento el poder judicial se autocontrol, luego se va creando órganos como la competencia contencioso- administrativa.
Fechas clave de la administración 1789 y 1812
Condiciones estructurales que originan la administración en España: El problema del origen del poder en el constitucionalismo actual e histórico. Hoy en día la legitimación democrática es una característica de la administración. En España no puede hablarse de esta legitimación democrática hasta la CE republicana de 1931 ya que hasta este momento la soberanía no solo residía en el pueblo. Además también existe el problema del censo limitado, el sufragio universal masculino y femenino no llega hasta la segunda república. Por ello la legitimación democrática es una característica esencial. La CE comprende normas jurídicas, es la norma suprema. No existe jurisdicción constitucional hasta la II república.
Desde punto de vista material diferente de la administración actual y administración ppio s. XIX. La educación y la salud a inicios del siglo XIX no es una preocupación de la administración, sino de la iglesia. Con la Ley Moyano el Estado comienza a preocuparse por la salud. En el siglo XIX la administración se ocupa de
- En el estado de derecho existe una constitución configurada como la cabecera del ordenamiento jurídico. Es orientadora del resto del ordenamiento jurídico.
- Hay una relación entre el estado y los ciudadanos fundamentada en los derechos fundamentales que son patrimonio jurídico de los ciudadanos que aparecen en la constitución que garantizan libertades constitucionales e igualdad jurídica.
- Hay distintos poderes divididos y controlados entre si. No hay separación absoluta entre los poderes, están interrelacionados. Estos poderes encuentran en el derecho el fundamento y el límite de toda actuación.
- Para que esto sea realidad hace falta que el poder judicial sea independiente y otorgue una amplia protección jurídica. Presidido por la independencia del resto de los poderes.
- Los poderes públicos aún actuando legítimamente pueden causar daño a los ciudadanos, si causan ese daño, deben indemnizar. Responsabilidad de los poderes públicos.
- Las intervenciones de los poderes públicos pueden ser legales, limitadas y fundamentadas en el ordenamiento pero además deben de ser proporcionadas. Proporcionalidad en la actuación de los poderes públicos.
Estado social de derecho : para hacer realidad determinados derechos de los ciudadanos, y para que el concepto aspire a ser también concepto de igualdad material, aparte de igualdad jurídica. Determinados derechos fundamentales que solo se pueden realizar con actuaciones positivas de los poderes públicos. Se crean centros. Para que la igualdad jurídica pase a un plano de igualdad material es necesario las prestaciones de los poderes públicos, ayudas, becas,…
Estados de las autonomías: El estado descentralizado políticamente (de las autonomías) es la idea de descentralización del poder político, con lo que surgen actuaciones políticas y administrativas propias de cada poder autonómico así como actuaciones normativas propias.
Artículo 9 .1. CE.
Artículo 106.1. CE
Artículo 24 CE “derecho fundamental”
Artículo 9.2 CE. Organización territorial del Estado Artículo 137 y siguientes Artículo 153 CC. En relación con la administración
T. I de derechos fundamentales 10 y ss. 14 y ss. 53 9.3. Importante
Separación: titulo III de las Cortes Generales, Título IV Gobierno y de la Admon ,Título V relación entre CG y Gobierno, Título VI, del poder judicial.
La composición del TC: artículo 159.1 CE: todos los poderes del Estado participan en el nombramiento.
Referencia a otros artículos que entran más nítidamente en la administración. Aspecto de la admon subordinado al gobierno: Artículo 97 CE: Artículo 103.1. CE: actuación servicial con objetividad. Es un ente servicial imparcial.
La admon realiza su trabajo a través de un procedimiento administrativo. Artículo 105.c CE: “” 105.b CE
103.3 CE El funcionario se incorpora a la administración.
La ley también regula Artículo 23 CE : acceso en condiciones de igualdad:
entre una administración pública y un particular, a veces se establece entre dos admon,, una admon pública sanciona a otra… El derecho admin. designa al particular de forma distinta como ciudadano, administrado, vecino, paciente, soldado, discapacitado, voluntario…. Cada una de estas palabras puede corresponderse a un sector de la intervención administrativa como la salud, en el ámbito de la educación, de inmigración,… La más normal es la de ciudadano o en algún caso administrado. Cuando el ordenamiento jurídico usa esos supuestos establece estatutos jurídicos.
En particular el ordenamiento jurídico dedica más extensión a hablar de los derechos, más espacio que para los deberes. Y a cerca de cómo hacer efectivos esos derechos. La administración debe orientarse a hacer efectivos esos derechos. Por ejemplo, la LOFAGE DE 1997, en su artículo 4.1. A dice que la administración debe asegurar a los ciudadanos la efectividad de sus derechos cuando se relacione con la administración. Tb la Ley de administración de la Comunidad Autónoma de Aragón.
La ley 30/ 1992 parte del concepto de ciudadano (art. 35 y ss.). La CE refleja una posición activa del ciudadano frente a la administración pública y usa el concepto de administrado.
Hay que tener en cuenta que el concepto de ciudadano no abarca del todo las relaciones del ciudadano con la administración, porque el ciudadano es una persona física y la administración también se relaciona con personas jurídicas, con asociaciones, fundaciones, sociedades mercantiles,… Por lo que la palabra ciudadano se queda corta para esa relación jurídico administrativa.
El concepto de administrado era más dúctil.
TIPOS DE RELACIONES JURÍDICAS DE DERECHOS EN RELACIÓN CON LA
ADMON PÚBLICA
Artículos 35 y ss. de la ley 30/1992: derechos concretos y específicos.
Solo trata de derechos ordinarios en el ámbito del procedimiento administrativo. La realidad del Ordenamiento jurídico dice que se pueden tener una serie de derechos distintos como por ejemplo derechos fundamentales, (derecho de educación, derechos de la personalidad - base civil- ; derechos de crédito - funcionario que la admon le pague su sueldo- ; derechos reales).
Concepto jurídico de interesado: los ciudadanos se relacionan con las administraciones, pero algunos además merecen el calificativo de interesados por lo que pueden tener además otros derechos como consecuencia de esa característica jurídica.
Capacidad de obrar: Artículo 30 Ley 30/1992: Tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, además de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico- administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate.
Además de las personas que la ostenten con arreglo a la normativa civil, los menores de edad para el ejercicio de sus derechos e intereses. ES UNA NORMA DE REMISIÓN. Para saber que derechos pueden ejercitar los menores hay que acudir al ordenamiento jurídico- administrativo. Distinción en este artículo entre derechos e intereses. Posición o cualidad de interesado.
Concepto de interesado: artículo 31:. 1_. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo: a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos._ El concepto de interés legítimo tiene una base constitucional (artículo 24). Es un derecho fundamental. Pueden ser individuales o colectivos.
fidedigna, o mediante declaración en comparecencia personal del interesado. Para los actos y gestiones de mero trámite se presumirá aquella representación.
4. La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran. Artículo 33. Pluralidad de interesados. Cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios interesados, las actuaciones a que den lugar se efectuarán con el representante o el interesado que expresamente hayan señalado, y, en su defecto, con el que figure en primer término.
Artículo 34. Identificación de interesados. Si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad en forma legal, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento.
Artículo 35. Derechos de los ciudadanos.
Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, tienen los siguientes derechos:
a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos. Derecho del Interesado_._
b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos. Derecho del Ciudadano.
c) A obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola
junto con los originales, así como a la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento. Ciudadano.
d) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto de Ordenamiento Jurídico. Este derecho tiene una mayor problemática. Está desarrollado en el artículo 36.
e) A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución. No está claro que sea un derecho del ciudadano sin más, debido al procedimiento, también podría ser de los interesados.
f) A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante. Ciudadano
g) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar. Ciudadano, derecho a la información_._
h) Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas en los términos previstos en la Constitución y en ésta u otras Leyes. Es un derecho en muchas ocasiones solo de los interesados.
I) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. Ciudadano
j) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio, cuando así corresponda legalmente. Ciudadano
k) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las Leyes.
DERECHO DE ACCESO A LOS ARCHIVOS Y REGISTROS ADMINISTRATIVOS
