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LOS BIENES Y LOS

APROVECHAMIENTOS

COMUNALES EN

CASTILLAY LEÓN

León, Diciembre de 2011

Procurador del Común de Castilla y León

INDICE

• 1. Introducción..........................................................................................................................................
• 2. Un breve apunte histórico....................................................................................................................
     • 2.1. Origen y concepto formal de bien comunal.......................................................................
     • 2.2. Distinción de figuras afines................................................................................................. - vecinales en mano común y las comunidades de pastos y leñas ................... 2.2.1. Bienes y/o aprovechamientos pertenecientes a los vecindarios: los montes - aprovechamientos vecinales .......................................................................... 2.2.2. Bienes pertenecientes a personas físicas y/o jurídicas y en los que existen - 2.2.3. Los aprovechamientos vecinales en bienes de propios..................................
• 3. La legislación aplicable .......................................................................................................................
     • 3.1. Regulación de ámbito local: las Ordenanzas locales ........................................................
       • de Castilla y León................................................................................................................. 3.2. Ordenanzas especiales -Dictámenes del Consejo de Estado y del Consejo Consultivo
  • del bien o aprovechamiento comunal ............................................................................................... 4. La implantación de estos bienes en el territorio. Los problemas de la titularidad
• 5. La alteración de la calificación jurídica de los bienes comunales.....................................................
     • 5.1. La afectación ........................................................................................................................
     • 5.2. La desafectación ..................................................................................................................
• 6. La defensa de los bienes y patrimonios comunales............................................................................
• 7. Los aprovechamientos.......................................................................................................................... - acceder a los aprovechamientos comunales....................................................................... 7.1. Determinación de los beneficiarios y requisitos que deben cumplir para - A) Requisitos suplementarios previstos en el artículo 75.4 TRRL ................................ - B) Requisitos suplementarios derivados de la alteración de términos municipales.....
     • 7.2. Las formas de aprovechamiento de los bienes comunales ............................................... - vigente.............................................................................................................. 7.2.1. Modalidades de aprovechamiento vecinal previstas en la legislación - 7.2.2. Formas de aprovechamiento no vecinal en los bienes comunales................
     • 7.3. Gratuidad del aprovechamiento de los bienes comunales................................................
• 8. Conclusiones y valoraciones ................................................................................................................

1. Introducción

El estudio que hoy presentamos pretende trasladar a todas las personas que forman parte de nuestra Comunidad Autónoma y especialmente a las entidades locales de Castilla y León, la visión que desde la oficina del Procurador del Común de Castilla y León se tiene acerca de los problemas y dificultades que plantea el aprovechamiento de los bienes comunales tanto para las administraciones locales que aparecen implicadas, como para los ciudadanos (vecinos) cotitulares de estos aprovechamientos.

Con este trabajo, no pretendemos realizar un estudio doctrinal ni académico de la variada problemática jurídica que presenta este tipo de bienes, pues esto desbordaría lógicamente el marco del mismo y probablemente lo haría inabarcable.

Pese a ello debemos, obligatoriamente, hacer un breve apunte histórico a modo de aproximación a la definición y caracterización de los bienes comunales, puesto que hemos comprobado que en la práctica resulta habitual la confusión y el desconocimiento de su especial naturaleza jurídica, incluso entre las administraciones públicas obligadas a tutelarlos.

Creemos que resulta imposible comprender la situación actual de los comunales sin hacer referencia a su origen histórico y al camino que han recorrido los aprovechamientos vecinales hasta su reconocimiento constitucional y su situación actual.

Nuestro principal objetivo, que se encuentra en relación con las motivaciones por las que una Institución como el Procurador del Común de Castilla y León aborda estas cuestiones, es contribuir a garantizar los derechos constitucionales y estatutarios de los ciudadanos de Castilla y de León que vienen encontrando en el aprovechamiento de los bienes comunales, un complemento de sus rentas disponibles, además de conseguir fijar población en el medio rural, y mantener figuras y costumbres tradicionales ligadas al desarrollo de nuestra Comunidad Autónoma.

En este análisis se resaltarán las conductas de las administraciones que entendemos inadecuadas y vulneradoras de los derechos de los ciudadanos, ya que, aunque se destacaran determinados aspectos positivos, dada la naturaleza supervisora de la Institución, parece conveniente hacer hincapié en la existencia de anomalías e infracciones que vulneran estos derechos y en las medidas que se proponen desde esta Defensoría para corregirlas.

Este estudio se ha construido sobre todo y en primer lugar, a partir de las quejas que se han tramitado en la Institución en los últimos años a instancia de los particulares afectados; y por ello se incluirán referencias a las reclamaciones presentadas, aunque limitando su alcance temporal a los últimos diez años, esto es desde el año 2001.

Casi no ha sido necesario realizar una especial labor de selección de las quejas, dada la variedad de cuestiones y problemas que nos transmiten los ciudadanos que acuden a esta Defensoría en relación con esta materia, lo que ha tenido su oportuno reflejo en los sucesivos Informes anuales que se presentan ante las Cortes de Castilla y León, por esta Institución.

El segundo pilar en el que se apoya este trabajo son los datos que nos han proporcionado las entidades locales a las que hemos solicitado información 1 , su implicación y su grado de respuesta, que ha superado el 95 por ciento de las administraciones a las que nos hemos dirigido, ha supuesto un gran acicate e impulso para nuestra labor, y también ha sido un reto, puesto que nos han transmitido sus dudas sobre algunos temas, que en la medida de nuestras posibilidades intentaremos solventar con esta investigación.

Esperamos que este estudio, además, sirva como retrato de la riqueza y variedad de nuestras entidades locales y del espectacular patrimonio comunal que nos han transmitido nuestros antepasados, patrimonio que todos debemos preservar, acomodándolo a los nuevos usos pero siempre teniendo en cuenta los principios que inspiran el régimen jurídico de esta clase de bienes^2.

Conviene quizá en este punto efectuar una aproximación al concepto y caracterización de bien comunal. El Tribunal Supremo en su Sentencia de 21 de Febrero de 2007 (fundamento quinto) señala al respecto:

“(...) lo que interesa destacar es que los bienes comunales sólo podrán pertenecer a los Municipios y a las Entidades locales menores (artículo 2.4 RBEL)^3 , y poseen dos notas que los singularizan en relación con las distintas categorías de bienes de las administraciones públicas. De un lado que su titularidad no es exclusiva del municipio o de la entidad local que los posea, sino que la comparten con los vecinos, y de otro que el aprovechamiento de los mismos corresponde al común de los vecinos - artículo 75 TRRL y 94.1 del RBEL (...). La negrita del texto es nuestra.

Como hemos intentado reflejar en la Tabla 1, tanto por provincias como en el cómputo total de nuestra Comunidad Autónoma, el porcentaje de administraciones locales, siempre de entre las consultadas, que cuentan en sus patrimonios con bienes comunales se sitúa en casi todas las provincias por encima del 25%, excepto en el caso de la provincia de Valladolid. Cuatro de ellas, Burgos, León, Soria y Zamora, superan en sus porcentajes la media de la Comunidad Autónoma que se sitúa en el 47%, entre las administraciones consultadas.

(^1) En total nos hemos dirigido en solicitud de información a 548 administraciones locales, de las cuales 419 eran Municipios, 107 Entidades locales menores y 22 Comunidades de Villa y Tierra y otro tipo de Comunidades o Mancomunidades. Un total de 526 administraciones, dieron respuesta a nuestra petición de información y nos han remitido el cuestionario debidamente cumplimentado. 2 3 Algunos estudios señalan que el 28% de los bienes comunales de nuestro país se encuentran en Castilla y León. Es una singularidad del patrimonio de las entidades locales frente al patrimonio del resto de administraciones públicas - Estado, Comunidades Autónomas e incluso Diputaciones provinciales- que destacan con reiteración las sentencias (Cfr. STS 8 de noviembre 1977), aunque veremos en el apartado cuarto de este informe como poseen y gestionan bienes comunales algunas entidades locales que no son municipios, ni entidades locales menores.

circunstancias sociales o personales -artículo 14 CE-, el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado, así como el deber de conservarlo –artículo 45 CE-, y en fin, el mandato dirigido a los poderes públicos para que garanticen y promuevan el patrimonio histórico y cultural de todos los pueblos de España- artículo 46 CE-

El Estatuto de Autonomía de Castilla y León, aprobado por Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre (en adelante EACyL) establece en su artículo 8 que los ciudadanos de Castilla y León tienen los derechos y deberes establecidos en la Constitución Española, en los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos ratificados por España, en el ordenamiento de la Unión Europea, así como los establecidos en el ámbito de la Comunidad Autónoma por el Estatuto de Autonomía.

Corresponde al Procurador del Común, conforme establece el artículo 18 del EACyL, la defensa de los derechos constitucionales de los ciudadanos y de los derechos y principios reconocidos en el Estatuto frente a la administración de la Comunidad, la de sus entes locales y de los diferentes organismos que de ellas dependan.

En defensa de estos derechos, y por lo que respecta a la materia que hoy nos ocupa, la situación más habitual es la presentación de una queja o reclamación individual ante esta Defensoría. Aunque la problemática que se plantea por el ciudadano pueda ser general y afectar a una colectividad, las actuaciones iniciadas por los vecinos que se dirigen a esta Institución y/o a los Tribunales, suelen estar destinadas a defender sus derechos individuales o sus intereses particulares, tratándose habitualmente de personas que han resultado excluidas de estos aprovechamientos.

En todos los apartados en los que hemos dividido este estudio hemos intentado hacer referencia a alguna de las quejas o reclamaciones presentadas y que tenga relación con el mismo, de manera que se conozca la postura que al respecto mantiene esta Institución y también nuestro Tribunal Superior de Justicia, por ello las referencias jurisprudenciales se referirán en mayor medida a él.

Ha sido muy gratificante el contacto con las pequeñas entidades locales de nuestra Comunidad, municipios o juntas vecinales que solo esporádicamente habían tenido relación con la Institución y que han recibido con entusiasmo, pese a su falta de medios, las peticiones que les hemos dirigido, y que también nos han hecho llegar las dificultades administrativas que enfrentan para gestionar y defender su patrimonio, entre el que se encuentra un porcentaje muy significativo de bienes comunales.

Estas dificultades son, entre otras, una de las causas de la desaparición de los bienes comunales, por la voracidad de los particulares, que consiguen incluso, la inscripción de estos bienes en el Registro de la Propiedad.

En este sentido, resulta alarmante comprobar (Gráfico 1) como el 14 % de las administraciones que dieron respuesta a nuestra petición de información, afirman no poseer Inventario de Bienes (artículos 17 y siguientes RBEL) y de las que lo tienen un 50 por ciento aproximadamente lo ha actualizado hace más de diez años.

Gráfico 1. Totales y porcentajes, de entre las administraciones que remitieron informe, en cuanto a la existencia de Inventario de Bienes.

Esta situación resulta especialmente significativa en el caso de los bienes comunales, dado el plazo de desafectación especial que prevé el artículo 78 Texto Refundido de Régimen Local, Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (en adelante TRRL) por inexistencia de aprovechamiento vecinal, como tendremos ocasión de exponer más extensamente a lo largo de este informe, y mal se puede producir este aprovechamiento (e incluso la defensa de estos bienes) si la entidad local no tiene constancia de la calificación de un bien como bien comunal.

Para concluir este apartado, hacemos nuestras las reflexiones que se realizan en la Presentación del II Encuentro Interdisciplinar Historia de la Propiedad en España Bienes Comunales, Pasado y Presente , tras las Jornadas que, organizadas por el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, tuvieron lugar en la Universidad de Salamanca en mayo del año 2000.

En dicha presentación, a modo de justificación del interés de la materia elegida como objeto de dicho Encuentro se señala respecto de los bienes comunales:

“(...) No se trata de una reliquia para el encuentro de eruditos, pues los pueblos siguen luchando hoy por “el común”, y la defensa de los bienes comunales adquiere singular importancia cuando se relaciona con la defensa del medio ambiente y de los espacios de ocio, uno de los activos que estas tierras castellanas pueden seguir ofreciendo al visitante (...)”.

5% (27)

81% (426) 14% (73)

Con inventario Sin inventario NS/NC

Conviene entonces y en primer lugar efectuar una aproximación, al concepto formal de bien comunal, aunque solo sea para efectuar una delimitación del objeto de estudio, diferenciándolo así de otras figuras similares.

Para la mayoría de los autores el origen del concepto formal de bien comunal está vinculado a la aprobación de la legislación desamortizadora a mediados del siglo XIX. En dicha normativa se ordenó la enajenación de la mayor parte de los patrimonios públicos y la conservación de ciertos bienes destinados a fines públicos. Precisamente, entre los bienes exceptuados de la venta se encontraban aquellos que fueran de aprovechamiento común de los vecindarios.

Esta excepción dio lugar a la aparición de un concepto formal de bien comunal, que es el precedente inmediato del actual concepto de bien comunal contenido en las leyes de régimen local y que no se correspondía con otras nociones de bienes comunales existentes con anterioridad a la aprobación de la legislación desamortizadora^6. En particular, se declararon exentos de la venta forzosa aquellos que fueran «hoy de aprovechamiento común, previa declaración de serlo, hecha por el Gobierno, oyendo al Ayuntamiento y Diputación respectiva».

Se exigía, entonces, un reconocimiento administrativo expreso por parte del Estado, después de tramitarse un procedimiento en el que se acreditase que el bien era de aprovechamiento común y que cumplía todos los requisitos marcados por la legislación para no venderse. Si no existía el reconocimiento administrativo, el bien no podía calificarse como comunal y como consecuencia de ello la propiedad era enajenada.

La exigencia de estos requisitos tan rigurosos para poder exceptuar de la venta los bienes locales determinó que algunas entidades locales no pudieran obtener el reconocimiento administrativo para determinadas propiedades, lo que supuso que se modificara la Ley de 1855 con el fin de atender a las necesidades de los vecindarios y que no resultaban cubiertas con la figura de los bienes comunales, permitiendo exceptuar de la venta otros bienes destinados a esos fines públicos.

Estas propiedades que se exceptuaron de la venta, pero situadas en aquel momento al margen del concepto formal de bien comunal, se denominaron dehesas boyales ; y se configuraron inicialmente como un concepto jurídico diferente del correspondiente a los bienes comunales excluidos de la desamortización. No obstante, existía un elemento común en ambos casos, y era la existencia de un vecindario que disfrutaba de estos inmuebles municipales, por ello, progresivamente se fue procediendo a integrar las dos nociones en una sola denominada genéricamente bien comunal, aunque en algunos casos pervive la denominación de dehesa

(^6) Cfr. Bocanegra Sierra, Raúl. Bienes comunales y vecinales. Biblioteca de Derecho Municipal. Iustel 2008, páginas 11 y siguientes.

boyal^7.

Los requisitos contenidos en las normas desamortizadoras para exceptuar de venta los bienes comunales se fueron modificando a lo largo de la segunda mitad del siglo XIX, y se derogaron definitivamente por la Ley Municipal de 1935.

La derogación de la normativa desamortizadora supuso que ya no era preciso un acto administrativo del Estado para considerar un bien como comunal. Sin embargo, la necesidad de un acto administrativo de calificación o descalificación como comunal se mantuvo en la normativa local posterior, si bien la competencia para ello se atribuyó a los Municipios, con algunos controles estatales.

Esa regulación de la afectación o desafectación se incorporó sistemáticamente a la Ley de Régimen Local de 1955 y, con posterioridad, al TRLRL, aunque en esta última norma el control de la desafectación (para garantizar el derecho de los vecinos) se atribuye a la Comunidad Autónoma.

2.2 Distinción de figuras afines

La introducción de un concepto formal de bien comunal tuvo como principal consecuencia que ciertos bienes o aprovechamientos no tuvieran la consideración de aprovechamientos comunales típicos, aunque en esas propiedades existieran de forma efectiva algunos aprovechamientos vecinales.

Este conjunto de supuestos agrupados bajo la denominación de bienes comunales atípicos, tendrían su origen, en algunos casos, en la compra de los patrimonios que se vendieron durante la desamortización por parte de los propios vecinos, pero constituidos en comunidad vecinal o en formas societarias civiles.

Resulta bastante frecuente también, encontrar aprovechamientos vecinales en bienes calificados formalmente de propios de las entidades locales o, incluso, en bienes de particulares (servidumbres de pastos o leñas).

No nos vamos a detener excesivamente en estos supuestos, aunque debemos obligatoriamente realizar alguna referencia dadas las reclamaciones que sobre los mismos se han presentado ante esta Defensoría, y exclusivamente por la intervención que en su gestión o administración han tenido y tienen las entidades locales, que asumen una cierta labor de garantía de los derechos de los vecinos, única razón por la que resulta posible la supervisión de esta Procuraduría del Común.

La Doctrina 8 clasifica estos supuestos de comunales atípicos utilizando dos criterios diferentes: por un lado atendiendo al titular del bien o derecho sobre el que recae el aprovechamiento vecinal y, como segundo criterio atendiendo al régimen jurídico al que está sometido.

(^7) Existe una mención expresa a las dehesas boyales en el artículo 107 RBEL. De entre los informes remitidos nos indican que poseen dehesas boyales los Ayuntamientos de Piedralaves (Ávila), Tamames (Salamanca) y Calatañazor (Soria) o Tardelcuende (Soria) por citar solo algunos ejemplos. 8 Cfr. “ Los Bienes Comunales ”, Eloy Colom Piazuelo en Derecho de los Bienes Públicos , Ed. Tirant Lo Blanch. Valencia 2009, páginas147-173 y la bibliografía que en este capítulo se cita.

La comunidad vecinal se rige por los Estatutos que ella misma aprueba. El artículo 4 de la LMVMC establece que la comunidad regulará el ejercicio de los derechos de los partícipes, los órganos de representación, de administración o de gestión, sus facultades, la responsabilidad de los componentes y la impugnación de sus actos y otras cuestiones que estime pertinentes respecto al monte, dentro de los límites establecidos por las leyes.

También, los Estatutos de la comunidad deben hacer referencia a la participación de sus miembros en los aprovechamientos de pastoreo, esquilmo y restantes, de percepción directa en los montes, bajo el principio de la justa distribución entre los partícipes, y la organización propia de la comunidad y las competencias de cada órgano.

Aunque estos montes pertenezcan directamente a los vecinos, en la LMVMC se contemplan ciertas medidas que persiguen la defensa de los mismos en los casos en que la comunidad vecinal deje de existir o actuar. Así, se establece que cuando se extinga la agrupación vecinal titular, el ente local menor de que se dote o, en su defecto, el municipio en cuyo territorio radique el monte, regulará su disfrute y conservación, en las condiciones establecidas para los bienes comunales , con deberes inherentes de vigilancia y buena administración hasta que se restablezca la comunidad vecinal.

Para la defensa del monte durante esta situación transitoria, la entidad local correspondiente podrá ejercitar todas las acciones judiciales atinentes a la propiedad que representa y los medios jurídicos que la legislación local le confiera respecto a sus propios bienes.

Si al cabo de treinta años no se restaura la agrupación vecinal, el bien pasará definitivamente al patrimonio de la entidad local administradora con el carácter de comunal.

Las disposiciones a las que se acaba de hacer referencia se complementan con la atribución a la administración de una serie de competencias en relación con estos montes, entre ellas proceder al deslinde y amojonamiento de los mismos; velar por su conservación e integridad; prestar a las comunidades titulares los servicios de divulgación que se consideren necesarios y los de asesoramiento y auxilio técnico que los interesados le soliciten; redactar, a petición de la comunidad y en el plazo de dos años desde la solicitud, un programa de transformación del monte con su plan de inversiones correspondiente; aplicar con carácter absolutamente preferencial, a instancia de los titulares, las acciones directas o indirectas de promoción, agrícola, ganadera o forestal que la administración tenga establecidas de forma general, siempre que sean técnica y económicamente aplicables a las características del monte; y confeccionar, en el plazo de cuatro años, un plan general de aprovechamiento de montes vecinales en mano común, con las dotaciones técnica, financiera y presupuestaria necesarias, fijación de las etapas de ejecución y sistemas de actuación para llevarlo a cabo con la conformidad de las correspondientes comunidades.

De forma similar, se establece que las Comunidades autónomas, Delegaciones del Gobierno, las autoridades y servicios agrarios, los Alcaldes y las Corporaciones locales y las personas e instituciones que

conozcan de cualquier acto que atente o ponga en peligro la conservación o la integridad de estos montes, lo pondrán en conocimiento del Ministerio Fiscal y éste ejercitará las acciones civiles y penales que sean adecuadas para restablecer la situación jurídica correcta y perseguir los actos que la contradigan.

En la misma Ley también se prevé la aplicación por la administración de las mismas facultades de preservación, correctivas y sancionadoras contenidas, con relación a los montes catalogados, en la Ley de Montes y en las disposiciones reglamentarias que la desarrollan, y la investigación por la administración de la existencia de estos montes.

La aplicación del régimen exorbitante de la LMVMC está contemplada para los montes clasificados. En este sentido, se establece que iniciado el expediente de clasificación, ningún terreno afectado por aquél podrá ser objeto de enajenación, división o gravamen hasta que recaiga la oportuna resolución por el Jurado, a cuyo efecto se practicará la correspondiente anotación en el Registro de la Propiedad.

Algunas de las dificultades que, en la práctica, se pueden dar para distinguir esta figura de los bienes comunales denominados típicos 9 se plantearon ante esta Defensoría durante la tramitación de la queja 20091908.

En su inicio, se realizaba por los reclamantes una referencia general a la existencia de irregularidades en el aprovechamiento que, de los “bienes comunales ” se realizaba, en el Barrio de Alcozar, perteneciente al municipio de Langa de Duero (Soria), y ello por haber resultado excluidas ciertas personas de los aprovechamientos.

Según se ponía de manifiesto en la queja, desde hacía varios años se venía solicitando por algunas personas la adjudicación de un “ quiñón” en las tierras de la Vega de Alcozar, y se le venía denegando reiteradamente de manera injusta y arbitraria.

Se solicitó información al Ayuntamiento de Langa de Duero, y sin embargo se remite por una “asociación de vecinos ”, nos indica ésta que, en el año 1965 se produce una fusión de varios municipios, entre ellos Alcozar, acordándose en el acta de fusión, cuya copia se aporta, que los bienes comunales se deben

(^9) Las dificultades se plantean no solo a esta Defensoría, si observamos el Dictamen 2365/2002 del Consejo de Estado, en el expediente seguido para la aprobación de la Ordenanza reguladora de los aprovechamientos agrícolas comunales pertenecientes al Ayuntamiento de Hontoria de la Cantera (Burgos), el órgano consultivo indica que resulta imprescindible determinar la calificación jurídica de los terrenos cuya regulación se pretende, señaladamente, añade, por si pudiera tratarse de montes vecinales en mano común, situación que no parecía clara en el expediente con la documentación remitida por el Ayuntamiento. Entre la documentación remitida por el Ayuntamiento de Puebla de Sanabria (Zamora) en esta actuación de oficio, nos aportó copia de la STSJ de Castilla y León de 22 de octubre de 2007. Dicha resolución analiza la naturaleza jurídica del monte Valdediego, ya que se discutía por los actores los aprovechamientos que se realizaban en el mismo por parte de la administración local, al considerar que se trataba no de un bien comunal, sino de un monte vecinal en mano común. El Tribunal realiza un análisis de toda la prueba propuesta y practicada, concluyendo, tan solo a efectos prejudiciales, la condición de bien comunal del monte en cuestión y considerando por tanto conformes a derecho los actos de aprovechamiento ordenandos por el Ayuntamiento, si bien remite a las partes al juicio declarativo ordinario (o a la incoación del expediente de calificación ante el Jurado competente) para establecer definitivamente la naturaleza jurídica y titularidad de dicho monte.

La existencia de este tipo de cargas o gravámenes no resulta posible en bienes de dominio público, como los comunales típicos, y sin embargo resulta habitual en propiedades privadas, aunque sean colectivas. No obstante, esta circunstancia no era definitiva para la caracterización de estos terrenos, ya que, tras la promulgación del Código civil de 1889 los bienes comunales fueron considerados como propiedad privada sometida formalmente al Derecho privado (artículos 344 y 345 del CC), y no fue hasta la aprobación de la CE 1978 y de la LBRL cuando se configuraron como bienes de dominio público.

La segunda dificultad que observamos, y que nos hacía inclinarnos por la teoría del comunal atípico se refería a la organización de esta comunidad vecinal y la existencia de Estatutos. Los Estatutos, que son la norma por la que se rige la comunidad, se configuran con un carácter estrictamente privado y su naturaleza es puramente negocial, de forma que ninguna limitación existe a la organización de que puedan dotarse las comunidades vecinales, ni a la regulación que puedan establecer respecto de los derechos de los partícipes, que vendrán configurados por los mismos. De la regulación de estas comunidades vecinales y consecuentemente con su carácter estrictamente privado, se extrae una consecuencia evidente, y es que no les resulta posible producir acto administrativo alguno, no sólo en sus relaciones con terceros, sino tampoco en sus relaciones internas.

Los conflictos a que pueda dar lugar la actuación en el tráfico de las mismas habrán de ser resueltos por los Tribunales ordinarios, especialmente por relación a los litigios que puedan suscitarse acerca de las condiciones necesarias para formar parte de la comunidad.

Este fue el último de los puntos que nos suscitó dudas respecto a la caracterización jurídica de estos aprovechamientos, ya que se aludía a la existencia de una serie de pleitos sustanciados ante el Juzgado de primera instancia de Burgo de Osma, y posteriormente en apelación ante la Audiencia Provincial de Soria y por tanto ante los Tribunales ordinarios. Sin embargo al examinar las sentencias dictadas en dichos procedimientos se constataba que la acción ejercitada, al menos en las sentencias que pudimos examinar, era una acción reivindicatoria , discutiéndose el derecho del demandado a poseer ciertos bienes y si se había producido o no, una cesión inconsentida^10.

Este tipo de acciones, en las que se discuten cuestiones relativas a la propiedad solo pueden ser planteadas ante los Tribunales civiles (se trate de comunales típicos o comunales atípicos), por lo que la elección llevada a cabo por el común de los vecinos de Alcozar en este caso tampoco resultaba definitiva, ni indiciaria siquiera, respecto de la posible presencia de una comunidad vecinal en mano común.

(^10) No obstante debemos llamamos la atención tanto del Ayuntamiento, como de la Comunidad vecinal, ya que la sentencia de la Audiencia de Soria de fecha 4 de mayo de 2002, en su fundamento quinto invoca la Ley de montes vecinales en mano común, y la aplica en parte para desestimar el recurso planteado, por lo que vemos que las dudas de esta Institución también las han tenido los Tribunales civiles, aunque hayan examinado un aspecto muy concreto de la situación.

Para algunos autores^11 el hecho de que las controversias sobre el derecho a pertenecer a la comunidad sean resueltas por los Tribunales ordinarios, confirmaría indudablemente que estamos en presencia de un asunto puramente privado, incluso en el supuesto de que los Estatutos establezcan que es justamente la condición de vecino la que determina la pertenencia a la comunidad, ya que ello no sería sino una consecuencia civil del status complejo de vecino y no una derivación administrativa del mismo.

No existían mas datos al respecto, al menos a disposición de esta Institución, y frente a las dudas señaladas encontrábamos la propia afirmación de los titulares de los aprovechamientos, que afirmaban su carácter comunal (comunal típico, añadimos nosotros) tanto ante esta Institución, como en los pleitos civiles aludidos.

De hecho en una de las sentencias civiles se afirmó “ Los bienes comunales de los municipios (la negrita es nuestra), y los del supuesto litigioso lo son (...)”, pronunciamiento que no fue combatido por el común de vecinos de Alcozar.

Este carácter comunal se menciona también expresamente en el acuerdo de fusión de los municipios de Langa de Duero y Alcozar, señalando: “ los bienes comunales, seguirán disfrutando del régimen actual”.

Si eran bienes privados, aunque de una comunidad vecinal, no hubiera sido necesaria su mención en este acuerdo, puesto que serían ajenos a la intervención y control de las administraciones locales involucradas, ya que no les pertenecerían, y sin embargo constan como de propiedad municipal en una certificación que se aportó con la reclamación.

Por tanto consideramos, que se trataba de bienes comunales típicos, propiedad en la actualidad del Ayuntamiento de Langa de Duero, que deben destinarse al aprovechamiento de los vecinos del anejo de Alcozar, sin que pueda desconocer el Ayuntamiento y la comunidad vecinal, la legislación administrativa que resulta aplicable. Conforme a esta conclusión, se analizó posteriormente como debía realizarse la determinación de los beneficiarios y los requisitos que debían cumplir estos para tener derecho a los aprovechamientos, pero tales cuestiones se abordarán en el apartado correspondiente de este estudio, aunque debemos adelantar en este momento, que el Ayuntamiento de Langa de Duero (Soria) aceptó nuestra resolución.

Un supuesto distinto, aunque estemos en presencia igualmente de una comunidad de bienes vecinal sería el de las comunidades de pastos y leñas reguladas en los artículos 600 y ss. del CC.

Su análisis se nos planteó en el expediente 20091159. En esta reclamación se señalaba que los vecinos de Juarros de Voltoya (Segovia) tenían una serie de derechos sobre determinados pinares de dicha localidad, entre ellos una suerte o corta anual de leña. Añadía el escrito de queja que en los últimos años (2008 y 2009) no se habrían repartido por parte del Ayuntamiento suertes a todos los vecinos que cumplían con las

(^11) Cfr. Raúl Bocanegra Sierra. Bienes comunales y vecinales. Iustel 2008, páginas 117 y siguientes.

En cualquier caso, los aprovechamientos a los que se refiere el CC en los artículos citados se organizan también , como los comunales típicos y los montes vecinales en mano común, en una comunidad germánica y tienen las siguientes características:

a) Los sujetos que disfrutan de los pastos o aprovechamientos colectivos están unidos por un vínculo de carácter personal cual es la vecindad. b) El número de titulares es indeterminado y variable, de manera que el disfrute se hace sin delimitación precisa, faltando la idea de cuota; c) La participación de cada comunero en la comunidad es inalienable e intransmisible; d) La comunidad es indisoluble y no cabe el ejercicio de la actio communi dividundo. En el caso analizado, con absoluta prudencia, y sin perjuicio de la existencia de documentación que abonara tesis contrarias y a la que no tuvo acceso esta Institución, entendimos que la figura que mejor encajaba en el supuesto sometido a nuestra consideración era precisamente la de servidumbre de pastos y leñas de los artículos 600 a 604 del CC, y ello tras comprobar que el documento transaccional hacía expresa referencia a la presencia de una comunidad de pastos, extensiva al aprovechamiento de leñas y demás productos de los montes de propiedad particular.

Consta que han existido varios convenios entre las partes, en concreto, en la década de 1960 se redimió la servidumbre de pastos , consideramos que conforme a lo establecido en el artículo 603 CC, posibilidad que recoge el artículo 604 para la servidumbre de aprovechamiento de leñas (que sería la sometida a nuestra consideración) dado que para ninguna de las dos servidumbres existen límites legales en cuanto a su condición de perpetuas , y el mejor ejemplo de esta perpetuidad seria la vigencia de estos concretos aprovechamientos.

Obviamente si se redimió una servidumbre que existía (en virtud del mismo acuerdo transaccional) y que gravaba unos terrenos en concreto (los mismos terrenos a los que se refiere la presente reclamación) en buena lógica debemos pensar que el derecho que ostentaban los vecinos sería el mismo para pastos y para leñas dada la redacción del documento que alude a ambos derechos en conjunto (si se especifica por ejemplo respecto de los terrenos de labor en los que ya no se habla de servidumbre sino de arrendamiento).

No podemos olvidar, no obstante, que el CC es posterior en casi 100 años al aprovechamiento que hoy debemos analizar, por lo que poco o nada nos puede aportar respecto del régimen jurídico que resulte aplicable, y cuales sean las obligaciones y derechos de las partes implicadas; es más, de la regulación de estas servidumbres en el CC únicamente se infiere la prohibición para su constitución en el futuro (Cfr. SAP Segovia, 6 de marzo 2001, Fundamento de Derecho Segundo).

Por tanto, entendimos que debía estarse a los términos de la transacción ; siempre que no hayan sido modificadas sus previsiones por acuerdos posteriores o no haya desaparecido el interés que la sustentaba y es

en este punto, cuando corresponde analizar el papel que juega el Ayuntamiento en estos aprovechamientos vecinales pero estrictamente privados y realizados en un inmueble de dominio de un particular.

Nuevamente destacamos lo evidente, y es que el concepto de vecino de una determinada localidad es un concepto jurídico-administrativo, y no puede obviarse la dificultad de organizar cualquier agrupación vecinal, en la actualidad, prescindiendo por completo de la administración local, máxime cuando probablemente en el pasado intervendría más activamente en las relaciones con el titular del pinar dado el interés que tendría en determinados aprovechamientos (como los que se mencionan en el documento transaccional para construir puentes u otras infraestructuras necesarias para la comunidad).

En este caso el Ayuntamiento de Juarros de Voltoya parece haber asumido la típica función que en otras comunidades germánicas o en mano común desempeñan las Juntas de vecinos o las comunidades de vecinos.

Cree esta Procuraduría que la función que le corresponde al Ayuntamiento en cuanto a los aprovechamientos analizados, es una función gestora o de mediación y de protección del interés superior del grupo vecinal , por tanto puede elaborar un censo de vecinos con derecho a los aprovechamientos referidos, señalar, de acuerdo con los propietarios del monte, el terreno o los pinos en los que deba hacerse la corta, o incluso elaborar los expedientes de reparto, pero no puede inmiscuirse en cuestiones que afectan al contenido del derecho , ya que en sentido estricto, a nuestro juicio, no es una de las partes de la relación jurídica constituida.

Recordamos a la entidad local que en las llamadas propiedades colectivas, o en mano común, la cosa (en este caso los aprovechamientos de pinos de leña, piñas y leña muerta con las limitaciones que señalan los documentos transaccionales) pertenece a la colectividad, sin ninguna división ideal por cuotas, de manera que no resultarían justificadas decisiones como las adoptadas por esa administración, impidiendo o limitando el aprovechamiento a determinados vecinos, so pretexto de la insuficiencia de lotes, ya que todos los aprovechamientos que se obtengan del monte en cuestión deben repartirse en iguales partes entre todos los titulares del derecho, titulares cuyo número, es indeterminado y variable.

En coherencia con lo sostenido, la recomendación que se realizó se dirigió a sugerir al Ayuntamiento la realización de una labor de intermediación entre los titulares de los pinos y la comunidad vecinal, para el estricto cumplimiento del contenido de esta servidumbre y de los términos del documento transaccional, concretando posteriormente las personas que tienen derecho a los aprovechamientos y procurando un reparto igualitario entre los mismos, sin que se produzcan exclusiones como las que dieron origen a la presentación de esta reclamación. Nuestra resolución fue rechazada por el Ayuntamiento de Juarros de Voltoya (Segovia).