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Lección 13: Las Comunidades Autónomas (I)
Profesor Pablo Santolaya Machetti.
Lección 13: Las Comunidades Autónomas (I) 1.- El proceso de definición constitucional de las Autonomías. 2.- Principios constitucionales del Estado de las Autonomías. 3.- El acceso a la autonomía: sujetos del derecho a la autonomía y procedimiento de acceso. 4.- Los Estatutos de Autonomía..5.- Instituciones políticas de las Comunidades Autónomas
1.- El proceso de definición constitucional de las Autonomías:
Uno de los principales problemas que tuvo que afrontar la Constitución de 1978 fue el de la descentralización política del Estado español, y, en particular, el dar respuesta a las aspiraciones autonómicas de algunas regiones españolas, sobre todo de Cataluña y el País Vasco. El régimen de Franco había unido negación de las libertades y centralización política y parecía imprescindible que en el momento en que se consagraba un régimen de libertades personales se reconociera también cierto grado de libertad o autonomía colectiva de los pueblos que componían España.
Se identifica, por tanto, democracia y descentralización, de manera que no se podía afirmar la primera sin reconocer la segunda, y en este sentido es curioso resaltar que el Estado unitario centralizado no tuvo un solo defensor en las Cortes Constituyentes.
La convivencia pacífica de los pueblos que forman parte de España es un problema histórico de nuestra convivencia que se encuentra en el origen de las guerras carlistas del siglo XIX y que se ha replanteado en España cada vez que ha habido un proceso democrático. Hemos tenido incluso un Proyecto de Constitución federal en 1873. Este proyecto no llego a ser aprobado, ya que la Primera República acabó con la entrada del General Pavía a caballo en el Congreso de los Diputados, el 3 de enero de 1984, y la posterior Restauración. El experimento fue un sonoro fracaso llegándose a una extremada fragmentación del territorio que se llamó cantonalismo, y, literalmente a la proclamación de la independencia de Cartagena y la declaración de guerra a la vecina Murcia.
También en la Segunda República se planteó idéntico problema, de manera que en el Pacto de San Sebastián, de 27 de agosto de 1930, que es el origen de la Segunda República, se decidió que la Constitución republicana reconocería el hecho regional, en especial el Vasco y Catalán, y el 14 de abril de 1931, Companys proclamó unas horas antes la República catalana que la República española, y cuatro días más tarde se establece la Generalitat de Cataluña.
Se llega así a la Constitución de 1931, que trata de establecer una nueva forma de Estado, intermedia entre el Estado federal y el unitario, al que se denomina Estado integral (artículo 1), que ha influido en nuestra actual Constitución. Su característica más notable es que no establece una estructura de poder descentralizada para todo el Estado, al modo del Estado federal, sino que abre
posibilidades y procedimientos para que determinadas regiones, aquellas en las que existía un fenómeno regional, en especial País Vasco, Cataluña y Galicia, accedieran a la autonomía.
Es pues un derecho que se puede ejercer o no ejercer, de manera que en la idea de los constituyentes el resultado final sería que sólo determinadas regiones accederían a la autonomía, y que el resto del territorio no lo haría, y el conjunto sería una especie de Estado unitario con algunas regiones, aquellas que libremente lo decidieran, de régimen especial.
La autonomía no es, en definitiva, un principio estructural del Estado sino una opción, de manera que de lo que se trata es de que exista una vía jurídica para encauzar las peticiones de un régimen de autonomía del País Vasco, Cataluña, y en menor medida Galicia, y aunque se abría la posibilidad a otros territorios, realmente no había intención política, al menos inmediata, para extenderla a otras regiones.
Durante la Segunda República se aprobaron los Estatutos de Cataluña, el 15 de septiembre de 1932, y ya estallada la guerra, el del País Vasco, el 4 de octubre de 1936, que realmente apenas llegó a estar vigente. Por su parte, el Estatuto gallego llegó a ser aprobado en referéndum regional el 28 de junio de 1936, pero nunca llegó a aprobarse en las Cortes.
El gobierno de Franco estableció un Estado fuertemente centralizado, suprimiendo todo vestigio de descentralización política, con la excepción de determinadas normas forales de Navarra. Tras su muerte, parecía absolutamente necesario abordar el tratamiento del llamado "problema regional", y esto se hace desde el primer momento. En el discurso de la Corona del Rey Juan Carlos I el día de su acceso al trono, el 22 de noviembre de 1975, se habla de "reconocer dentro de la unidad del Reino y del Estado las peculiaridades regionales como expresión de la diversidad de pueblos que constituyen la realidad de España" y en el Preámbulo de la Ley para la Reforma Política, de 4 de enero de 1977, se utiliza prácticamente la misma expresión.
Desde el punto de vista jurídico, las primeras medidas que se adoptan es el restablecimiento de la Generalitat de Cataluña con su Presidente Tarradellas, que había sido durante muchos años Presidente en el exilio, el 29 de septiembre de 1977, y la creación del Consejo General del País Vasco, el 4 de enero de 1978, como gobierno provisional de la Región.
Sin embargo, en lugar de detenerse en ese punto, como hubiera sido lo razonable e históricamente coherente, se inició una carrera de la práctica totalidad de las regiones españolas por dotarse, de lo que entonces se llamó regímenes de preautonomía, es decir, de una situación provisional, anterior a la Constitución, que suponía la existencia de un incipiente Gobierno regional y la gestión de sus primeras competencias. Así, entre marzo y diciembre de 1978 el gobierno constituyó por Decreto-Ley 11 Preautonomías, de forma que, al aprobarse la Constitución española, solamente Cantabria, Navarra, La Rioja y Madrid carecían de régimen preautonómico.
Desgraciadamente, esta ambigüedad pervivió y, en realidad, la Constitución no establece un modelo de descentralización territorial, sino que abre un proceso de reorganización del antiguo Estado centralizado, reconociendo a las regiones y nacionalidades el acceso a la autonomía, y estableciendo una serie de vías al respecto, pero sin dejar claro en absoluto al menos tres problemas esenciales.
1.- Cuáles eran esas regiones. No tenemos un mapa regional constitucionalmente definido. Se ha llegado a un mapa, pero podría perfectamente haber sido otro, sobre todo en la estructuración de Castilla.
2.- Si todo el territorio se iba a estructurar en CCAA o no.
3.- Si todas las CCAA iban a tener las mismas competencias, desde el inicio o transcurrido un cierto plazo, o por el contrario habría, de forma definitiva unas CCAA con más competencias que otras.
La Constitución creó una ambigüedad esencial en cuanto al fin del proceso, y se limitó a abrir un procedimiento. Más que un punto de llegada es un punto de partida, una especie de guía de cómo llegar desde un Estado centralizado a una estructura descentralizada a través de una serie de vías, de procedimientos, procedimientos que desgraciadamente se han mostrado muy difíciles de cerrar, y hacen permanecer a nuestro Estado en un grado de indefinición desde el punto de vista de su estructura territorial, política y jurídicamente, muy difícil de asumir.
Como consecuencia de ella se han sucedido diversas "lecturas" del texto constitucional tendentes a cerrar el modelo:
- La primera interpretación: Diferenciación y asimetría. Aprobados los Estatutos del País Vasco, Cataluña y Galicia, el entonces gobierno de UCD decide, el 15 de enero de 1980, cerrar la posibilidad de acceso a las competencias máximas de la Constitución para las restantes regiones y replantearse el grado de autonomía que les correspondería.
Es el modelo de la II República. De haberse aplicado hubiera supuesto efectivamente la configuración de un Estado asimétrico, 3 regiones con descentralización política, y el resto un Estado unitario con una cierta descentralización. Este modelo quiebra muy deprisa, en el Referéndum del 28 de febrero de 1980, convocado por el Gobierno en Andalucía para configurar una autonomía de segundo nivel con menos competencias que Cataluña, el País Vasco o Galicia, y que perdió, por lo qué Andalucía pasó a tener el máximo de competencias.
- La segunda interpretación. Homogeneidad y asimetría solamente temporal (llamado entonces del café para todos). Es el modelo que se adopta en los Acuerdos Autonómicos UCD/PSOE de julio de 1981, en los que se toman una serie de decisiones trascendentales. 2..a Crear un mapa autonómico, que es el actual. 2..b Permitir el máximo competencial a determinadas CCAA, además de las tres históricas y Andalucía a Canarias, Valencia y Navarra. 2..c Decidir que las otras regiones aprobarían también sus propios Estatutos de autonomía, con unas competencias limitadas, de
manera que se consagran dos tipos de autonomías según sus competencias, pero con un carácter puramente temporal, destinadas a igualarse a medio plazo.
- (^) La tercera interpretación: Supone la equiparación de las competencias de todas las Comunidades autónomas. Se produce a partir de los Acuerdos Autonómicos del 28 de febrero de 1992. Se opta por ampliar las competencias de los Estatutos de las Comunidades Autónomas que tenían menos competencias, que sustancialmente ven igualadas las suyas a las de las que tenían más, mediante un proceso que culmina con las reformas de los Estatutos aprobadas a partir del 25 de marzo de 1994, y posteriormente entre 1996 y 1999.
El resultado final es que la estructura del Estado no se diferencia a efectos prácticos y en sus grandes líneas a las de un Estado federal; todo el territorio se ha organizado conforme a un esquema de descentralización política y las unidades son esencialmente iguales en cuanto a competencias entre sí. Resta, sin embargo, por resolver la configuración del Senado en cuanto instancia que asegure su participación en el proceso legislativo del Estado.
Pero inmediatamente se abrió, por algunas Comunidades Autónomas, singularmente el País Vasco y Cataluña, un intento de reabrir el modelo para obtener competencias adicionales exclusivamente para ellas, basada en la existencia de lo que denominan “hecho diferencial”, que merecería un tratamiento jurídico diferente.
Esta nueva vía ha tenido dos intentos frustrados; El denominado Plan Ibarretxe, declarado inconstitucional por la STC 103/2008, y la reforma del Estatuto de Cataluña de 2006, declarada parcialmente inconstitucional por la STC 31/2010.
Y nos encontramos en este momento con el reto pendiente del supuesto derecho a decidir de Cataluña.
En definitiva, el modelo constitucional parece haberse agotado sin solucionar los problemas pendientes. Quizá la única alternativa sería la reforma de la Constitución, pero el acuerdo político sobre el qué y cómo reformar no parece sencillo.
Esta es la evolución de nuestro Estado autonómico cuyos principios organizativos estudiamos a continuación.
2.- Principios constitucionales del Estado de las Autonomías.
Principio de Unidad del Estado
Es el principio al que nuestros constituyentes quisieron dar carácter preferente, la Constitución se fundamenta en él, según su art. 2.1.
La manifestación más importante de este principio de unidad es la proclamación de la soberanía nacional; es al conjunto del pueblo español a quien corresponde adoptar las decisiones constituyentes, no hay en nuestro
En segundo lugar, no está claro que son nacionalidades y que son regiones, de modo que han ocurrido fenómenos tan curiosos como el de Aragón, constituido inicialmente como región, que en la reforma de su Estatuto en 1996 opta por definirse como nacionalidad.
Pero este principio dispositivo se plasma también en un tercer aspecto trascendental, que es que la Constitución no establece qué competencias tienen las CCAA, sino que fija el marco máximo, dentro del cual cada Estatuto determina en concreto cuáles son las competencias de esa región, por lo que en estricta aplicación del principio dispositivo cada Comunidad Autónoma hubiera podido tener competencias diferentes entre sí.
Sin embargo, este diseño teórico nunca funcionó en la práctica por la confluencia de dos factores:
- Porque el modelo resultó inaplicable para la propia administración del Estado, en la medida en que ésta no podía organizarse de forma distinta para actuar en cada una de las CCAA. La funcionalidad de la Administración central fue un poderoso elemento de homogenización de las CCAA, mediante Acuerdos políticos, que se plasmaron en leyes de transferencia de competencias o en reformas estatutarias. La homogenización era inevitablemente “por arriba”, es decir, se igualaba por el techo competencial, porque lo contrario hubiera significado la inconstitucionalidad de la medida para aquellas CCAA a las que sí se había reconocido la competencia en sus estatutos.
- (^) Por el elemento de imitación que surgió entre todas las CCAA, que entendieron que el máximo de competencias constitucionales de algunas regiones era el objetivo a alcanzar. De esta forma trataron de obtener el máximo de competencias, igualándose las CCAA entre sí.
No obstante siguen existiendo diferencias, algunas de ellas con fundamento en la propia Constitución, por ejemplo los derechos forales o el sistema de concierto económico vasco, la existencia de una lengua propia o el hecho insular, pero en general podemos afirmar que hoy las diferencias organizativas y competenciales entre CCAA son muy pequeñas.
Sin embargo, la posibilidad de reformas estatutarias para reclamar del Estado la cesión de nuevas competencias está siempre abierta. Inconvenientes del principio dispositivo que hacen muy difícil cerrar el reparto competencial definitivamente.
3.- El acceso a la autonomía: sujetos del derecho a la autonomía y procedimiento de acceso.
El punto de partida es recordar que nuestra Constitución no impone una determinada estructura territorial del Estado sino que se limita a, en los términos del artículo 2 CE, “reconocer el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran España”.
¿Cuál es el sujeto de ese derecho a la autonomía?
El art. 143 CE define ese sujeto, al prever que las "provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica" pueden constituirse en CCAA. Las “provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes” parecen, en principio, el supuesto más normal de sujeto del derecho a la autonomía: autonomía como expresión política de las regiones geográficas. Lo mismo ocurre con “los territorios insulares”, pero también la Constitución abre la posibilidad de que se conviertan en CCAA “las provincias con entidad regional histórica” y no está, en absoluto, claro qué debe entenderse por tales. Se ha aplicado esta fórmula de forma indiscutida a Asturias, pero más dudosos parecen los casos de Murcia, Cantabria, La Rioja o Madrid.
Para satisfacer ese derecho a la autonomía era preciso realizar una doble operación:
- Por una parte era necesario adoptar la “iniciativa autonómica”, es decir, expresar formalmente la voluntad de esa región o nacionalidad de constituirse en Comunidad Autónoma.
- Y, en segundo lugar, redactar un Estatuto de autonomía, que es la norma institucional básica de cada comunidad autónoma (art. 147 CE)
Con relación a la iniciativa autonómica y dejando al margen algunos supuestos especiales como Ceuta y Melilla, o la vía de actualización del régimen foral navarro, se pueden distinguir tres procedimientos para expresar formalmente el deseo de acceder a la autonomía:
- El primero de ellos es la vía ordinaria o general del artículo 143 CE, que permite únicamente acceder a un grado de autonomía limitado, al menos durante un período de cinco años, según lo previsto en el art. 148 CE. En este caso, es preciso que todas las Diputaciones afectadas y las dos terceras partes de los municipios de cada provincia, cuya población represente al menos la mayoría absoluta del censo electoral, adopten un acuerdo expreso en sus respectivos Plenos en este sentido. Todos estos acuerdos tienen que ser adoptados en el plazo de seis meses desde que lo hace la primera de las corporaciones locales. Este mecanismo fue el que se utilizó en la mayor parte de las Comunidades autónomas hoy existentes, por ejemplo, en Cantabria, Aragón, Asturias, Madrid.
- La segunda es una vía especial o rápida , prevista en el art. 151 CE, procedimentalmente más complicada, pero que permite desde el primer momento acceder al máximo competencial del art. 149 de la CE. En este caso son precisos los siguientes pasos:
2..a El primero de ellos es similar al anterior, la aprobación por las Diputaciones Provinciales de un Acuerdo al respecto. 2..b El segundo es la aprobación por los municipios, pero en este caso se precisa que lo sean por las ¾ partes de los municipios de todas las provincias
aprobado si lo es por la mayoría de los votos emitidos válidamente en cada provincia.
- Por último, una vez aprobado en referéndum es elevado a las Cortes que deben ratificarlo en sendos plenos, convirtiéndolo en Ley Orgánica. Es una ratificación, no cabe ya en este momento enmienda alguna.
4.- Los Estatutos de Autonomía.
En aplicación de los citados principios constitucionales inicialmente se diseñaron dos tipos de CCAA:
Un primer grupo que asumen competencias constitucionales plenas desde el primer momento:
- Por tratarse de comunidades históricas que en la Segunda República habían tenido ya autonomía: País Vasco, Cataluña y Galicia.
- Por tratarse de una comunidad autónoma en cierta forma equiparable a las anteriores al haber mantenido históricamente siempre una cierta forma de autogobierno en forma de fueros – amparados y respetados de acuerdo a la DA 1 de la CE… Navarra.
- Por tratarse de una Comunidad Autónoma que había conseguido tramitar su iniciativa estatutaria por la compleja vía del 151 CE: Andalucía.
- Porque las Cortes decidieron complementar sus competencias mediante leyes de delegación: Canarias y Valencia
Y, siete comunidades autónomas, de competencias limitadas, menores que las anteriores. En ese segundo grupo se encontraban todas las demás CCAA, incluida, por ejemplo, Madrid.
Sin embargo, esa diferencia de nivel competencial entre los dos tipos de Estatutos y, por tanto, CCAA, es una diferencia puramente temporal, ya que en aplicación del art. 148.2 CE “transcurridos cinco años y mediante la reforma de sus Estatutos”, las CCAA creadas siguiendo la vía ordinaria podrían ampliar sus competencias.
Y así ocurrió a partir de los Pactos Autonómicos de 28 de febrero de 1992: se inició un proceso de homogenización de las CCAA, mediante sucesivas reformas estatutarias, que hace que hoy en día las diferencias competenciales y estructurales entre CCAA sean mínimas, y que en definitiva, hayamos llegado a un modelo no muy distinto en la práctica al federal, aunque con algunas carencias significativas como la ausencia de un Senado federal.
5.- Instituciones políticas de las Comunidades Autónomas
Con relación al contenido de los Estatutos de autonomía hay que distinguir entre el contenido mínimo obligatorio, para todos los estatutos, impuesto por el artículo 147.2 CE y otros posibles contenidos que pueden incluir.
El artículo 147 CE establece como contenido necesario de los Estatutos de Autonomía:
- La denominación que mejor corresponda a la identidad histórica de la CCAA, lo que incluye el definirse como nacionalidad o región.
- La delimitación del territorio de la misma: Normalmente delimitado por el de las provincias que componen la CA.
- La denominación, organización y sede de las instituciones autonómicas. En la actualidad, todas las CCAA han adoptado el modelo institucional del art. 152 CE, muy similar al del propio Estado, lo que incluye la creación: - De una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio; - De un Consejo de Gobierno, con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea. - De un Tribunal Superior de Justicia, que sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma.
- Las competencias que asumen, dentro del marco previsto en el propio texto constitucional.
Además de este contenido obligatorio, todos los Estatutos han incluido contenidos adicionales, por ejemplo en materia de símbolos regionales, o normas programáticas o completando sus Instituciones de autogobierno, por ejemplo, con la creación de un Defensor del Pueblo regional, aunque en general han tendido a reproducir la estructura del Estado.
