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TEMA 6: RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS
1. INGRESO EN LA FUNCIÓN PÚBLICA
Definición de función pública:
La relación funcionarial se define, en términos generales, como personas incorporadas a la Administración por una relación de servicios profesionales y retribuidos, regulada por Derecho Administrativo. Por otra parte, debemos atender a la definición específica de funcionario de carrera o profesional, según art. 9 de la ley 7/2007 (Estatuto Básico del Empleado Público): Son funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente.
Así, el funcionario se encuentra en una situación de naturaleza legal y reglamentaria o estatutaria, donde las notas características se centran en que, los derechos y deberes del funcionario son establecidos en las leyes y reglamentos que regulan la función pública, subsistiendo tales derechos y deberes mientras no se modifiquen las normas que las establecen.
Características:
- Estabilidad en el trabajo, o lo que es igual, implica permanencia.
- Formación específica
- Derechos adquiridos
- Relación contractual unilateralmente establecida por poder público con normas legales y reglamentarias (en relación con el nombramiento)
Debemos diferenciar la relación funcionarial (sometida a Derecho Administrativo) de los empleados de contratación de personal fijo en régimen laboral (sometidos a Derecho Laboral).
El nombramiento del funcionario constituye un acto administrativo unilateral, sometido a la condición de aceptación por el destinatario, que se realizará mediante la “toma de posesión”. Mientras que, en el contrato laboral, las partes, empresario y trabajador, prestan el consentimiento mediante un acuerdo bilateral, lo cual da origen a la relación jurídica.
Por tanto, aunque los altos cargos políticos y personal eventual prestan servicios a la administración pública no tendrán la consideración de funcionarios
Régimen estatutario del funcionario:
La relación de servicios profesionales retribuidos supone un régimen especial del funcionario, con especialidades, a su vez, para determinados cuerpos funcionariales, p.e. policía, fiscales, jueces, ejército,… El funcionario forma parte de la categoría más amplia de empleados públicos, junto al personal laboral. Es decir, la administración puede tener funcionarios y trabajadores contratados mediante un contrato laboral. En consecuencia, esta distinción hace que, a los primeros se les aplique el derecho administrativo mientras que a los segundos se les aplicará el estatuto de los trabajadores y además normas laborales, al igual que cualquier otro empleado de una empresa privada. No obstante, será de aplicación la Ley 7/2007 a las dos categorías Los empleados públicos, según el art. 8 y ss., pueden ser funcionarios de carrera, funcionarios interinos, personal laboral y eventual.
Como ya hemos visto, la definición de los funcionarios de carrera viene regulada en el art. 9 de la ley 7/2007: Son aquellos que, en virtud de un nombramiento legal, sirven a la administración ocupando una plaza de plantilla de forma permanente y percibiendo las retribuciones básicas i complementarias que le corresponden, según la referida relación.
Los funcionarios interinos o de ocupación son los que, por razones justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados legalmente, siempre que existan puestos dotados presupuestariamente, para desarrollar funciones retribuidas por las administraciones públicas, en tanto no sea posible su desempeño por funcionarios de carrera i permanezcan por razones de necesidad o urgencia. Es decir, la nota que los diferencia de los funcionarios de carrera es la no permanencia en el puesto o plaza a cubrir, por lo que prestarán un servicio a un determinado cuerpo o área, pero no están ingresados o no pertenecen de forma definitiva al mismo. Ocuparán la vacante hasta que se celebren les pruebas de selección correspondientes para cubrirla en propiedad. Estos funcionarios deberán reunir los requisitos generales de titulación y demás condiciones exigidas para participar en las pruebas de acceso a las plazas que ocupen.
En cuanto al personal eventual, prestarán los servicios con carácter transitorio o no permanente en puestos de trabajo cualificados, expresamente como de confianza o asesoramiento especial, y corresponderá al gobierno fijar los puestos de trabajo reservados para esta clase de personal, con sus características y retribuciones, dentro del crédito presupuestario consignado al efecto. Y, cuando cese la autoridad para la que presta el servicio cesará automáticamente el personal eventual adscrito al mismo.
En cuanto al personal laboral, el empleado prestará servicios para la administración pública, formalizando esta situación mediante el contracte de trabajo (cualquier modalidad prevista en la legislación laboral). Les leyes de la función pública establecerán los criterios para determinar qué puestos de trabajo serán desempeñados por personal laboral.
Importancia de la clasificación del puesto de trabajo para determinar la promoción o ascenso.-
Todos los funcionarios de carrera adquirirán un grado personal para el desempeño de uno o más puestos de trabajo, del nivel correspondiente, durante 2 años continuados o 3 con interrupción, con la excepción de que, una vez consolidado el grado inicial, y sin perjuicio de lo referido, el tiempo prestado en comisión de servicio será computable para consolidar el grado correspondiente al puesto de trabajo desempeñado, siempre que se obtenga con carácter definitivo este puesto de trabajo u otro de igual o superior nivel.
Si el puesto obtenido con carácter definitivo fuera de nivel inferior al del desempeño en la comisión de servicios y superior al de grado consolidación, el tiempo empleado en comisión de servicios se computará para la consolidación del grado correspondiente al nivel del puesto obtenido.
No computará el tiempo de desempeño en comisión de servicio cuando el puesto fuera de nivel inferior al correspondiente al grado en proceso de consolidación.
No obstante, los funcionarios que obtengan un puesto de trabajo superior en más de dos niveles al correspondiente a su grado personal, consolidarán cada 2 años de servicios continuados el grado superior en 2 niveles al que ya tuvieren, sin que en ningún caso puedan superar el correspondiente al puesto de trabajo desempeñado no al del intervalo correspondiente a su cuerpo o escala.
Si durante el tiempo en que el funcionario desempeñara un puesto de trabajo se modificara el nivel que tenía, el tiempo de desempeño se contará con el nivel más alto en que ese puesto hubiera estado clasificado.
- Los funcionarios en situación de servicio en otra administración que han obtenido un puesto de trabajo por el sistema de provisión de plaza (estatuto de la función pública) en otra administración se regirán por las normas de la administración en la que esté destinado de forma efectiva, y conservará la condición de funcionario en la administración de origen, teniendo derecho a participar en las convocatorias que ésta última administración pueda convocar; además, el tiempo que esté en situación de servicio en otra administración será computado como de servicio activo en su cuerpo o escala de origen.
La excedencia y sus clases (art. 89 TREBEP): La excedencia de los funcionarios de carrera podrá adoptar las siguientes modalidades
- Para atender el cuidado de los hijos o familiares: el periodo máximo será de 3 años, tanto por nacimiento como por adopción, desde la fecha de nacimiento o resolución judicial o administrativa de la adopción. Igualmente, para el cuidado de familiares a su cargo (consanguinidad o afinidad), por razones de edad, accidente, enfermedad o discapacidad, siempre que no pueda valerse por sí mismo y no desempeñe actividad retribuida
- (^) Por interés particular de los funcionarios que lo soliciten, siempre que hayan prestado servicios efectivos en cualquier administración durante un periodo de 5 años inmediatamente anteriores
- Por agrupación familiar, cuando el cónyuge sea también empleado público, de carrera o laboral fijo, y esté destinado en cualquier administración (incluida la UE u organizaciones internacionales) en otra localidad con carácter definitivo
- Por razones de violencia de género, en estas situaciones no se exige al funcionario ni plazo en servicio activo previo ni plazo de permanencia en la misma
- Por quienes hayan sufrido daños físicos o psíquicos como consecuencia de la actividad terrorista, así como los amenazados en los términos del artículo 5 de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo, previo reconocimiento del Ministerio del Interior o de sentencia judicial firme, tendrán derecho a disfrutar de un periodo de excedencia en las mismas condiciones que las víctimas de violencia de género. Dicha excedencia será autorizada y mantenida en el tiempo en tanto que resulte necesaria para la protección y asistencia social integral de la persona a la que se concede
Suspensión de funciones (art. 90 TREBEP): El funcionario quedará privado temporalmente del ejercicio de sus funciones y parcialmente de los derechos inherentes a su condición de funcionario. Esta suspensión podrá ser provisional o firme.
La provisional podrá acordarse previamente durante la tramitación de un procedimiento judicial o disciplinario, tendrá que percibir el 75% del salario, trienios y pagas extraordinarias, así como la totalidad de la ayuda familiar, excepto los casos de paralización del expediente imputable al interesado, cuya consecuencia será la pérdida de toda la retribución mientras se mantenga la paralización.
La firme se impondrá en virtud de condena criminal o sanción disciplinaria, cuya consecuencia es la pérdida del puesto de trabajo, excepto cuando la suspensión no exceda del periodo durante el que el funcionario estuviera en suspensión provisional
Para el personal laboral será de aplicación el art. 92 REBEP, por lo que se regirá por el Estatuto de los Trabajadores y por los Convenios Colectivos que les sean de aplicación, aunque los convenios colectivos podrán determinar la aplicación del Título VI (situaciones administrativas)
del TREBEP, al personal incluido en su ámbito de aplicación en lo que resulte compatible con el Estatuto de los Trabajadores.
El reingreso en el servicio activo se encuentra regulado en el art 91 REBEP, el cual dice que: Reglamentariamente se regularán los plazos, procedimientos y condiciones, según las situaciones administrativas de procedencia, para solicitar el reingreso al servicio activo de los funcionarios de carrera, con respeto al derecho a la reserva del puesto de trabajo en los casos en que proceda conforme al EBEP.
- LA EXTINCIÓN DE LA RELACIÓN FUNCIONARIAL
La pérdida de la condición funcionarial supone la extinción de la relación de servicio con la Administración. Las causas de extinción están contempladas en el artículo 63 y sstes. TREBEP
- Renuncia : La renuncia expresa no inhabilita para ingresar posteriormente en la función pública mediante el proceso de selección establecido
- Pérdida de la nacionalidad. (española, de algún estado miembro de la UE, del estado que haya firmado tratado internacional con la UE sobre libre circulación de personas y trabajadores, por la que permitió obtener la condición de funcionario). En caso de recuperar la nacionalidad se podrá solicitar la rehabilitación de la cualidad de funcionario.
- Sanción disciplinaria de separación del servicio firme: se trata de la pérdida de condición de funcionario por separación o por condena judicial a la pena de inhabilitación para cargo público, con carácter definitivo, sin perjuicio de los casos de rehabilitación contemplados en el ordenamiento jurídico
- Inhabilitación absoluta o especial para cargo público por pena principal o accesoria: la relación funcionarial cesa durante el tiempo de cumplimiento de la sanción o la pena de suspensión de cargo, por sentencia firme. Durante ese periodo de tiempo el funcionario queda privado de todos los derechos inherentes a su condición.
- Jubilación: es la más común. Modalidades:
- Voluntaria: por solicitud del funcionario
- Forzosa: al cumplir la edad legalmente establecida. No obstante, en algunos casos, puede solicitar prórroga hasta los 70 años y la administración deberá resolver de forma motivada la aceptación o denegación de la prórroga.
- Declaración de incapacidad permanente para el ejercicio de las funciones o por reconocimiento de una pensión de incapacidad permanente absoluta
- Parcial: a solicitud del interesado, siempre que cumpla los requisitos y condiciones establecidas en el régimen de seguridad social
- Fallecimiento
4. LOS DERECHOS DEL FUNCIONARIO
Los derechos de los funcionarios de carrera pueden dividirse en dos grandes categorías generales, que son los derechos individuales y los mal llamados derechos colectivos, de los que en propiedad habría que hablar como derechos de ejercicio colectivo. Se encuentran regulados en los arts. 14 y sstes. Del TREBEP
6. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS INCOMPATIBILIDADES
Las incompatibilidades del personal al servicio de la administración se rigen por la Ley orgánica 53/1984, de 26 de diciembre, modificada por el Ley 7/2007 EBEP y por el Reglamento, Real Decreto 598/1985, de 30 de abril, sobre incompatibilidades del personal al servicio de la Administración del Estado, de la Seguridad Social y de los Entes, Organismos y Empresas dependientes.
La ley de incompatibilidad parte de un principio fundamental, dedicación del personal de la administración pública a un único puesto de trabajo, sin más excepciones que las que demande el propio servicio público, aunque respetando el ejercicio de actividades privadas que no impidan ni menoscaben el estricto cumplimiento de sus deberes o comprometan la imparcialidad o independencia.
Solo a efectos de esta ley se considera actividad en el sector público la desarrollada por miembros electivos de las asambleas legislativas de las CCAA y de las corporaciones locales, por altos cargos y resto de personal de los órganos constitucionales y de toda clase de administraciones acciones, incluida la de justicia y los entres, organismos y empresas de ella dependientes, entendiéndose incluidas también las entidades colaboradoras y las concertadas de la seguridad social en la prestación sanitaria.
Además, no se podrá percibir, excepto en los casos previstos en esta ley, más de una remuneración con cargo a los presupuestos de las administraciones públicas y los entes, organismos y empresas de ellas dependientes o con cargo a los órganos constitucionales, o que resulte de aplicación de arancel, ni ejercer opción por percepciones correspondientes a puestos de trabajo incompatibles. Entendiendo por remuneración cualquier derecho de contenido económico derivado, directa o indirectamente, de una prestación o servicio personal, sea cuantía fija o variable y su devengo periódico u ocasional
En cualquier caso, el desempeño de un puesto de trabajo por el personal incluido en el ámbito de aplicación de esta ley será incompatible con el ejercicio del cualquier cargo, profesión o actividad pública o privada que pueda impedir o perjudicar el estricto cumplimiento de los deberes o comprometer la imparcialidad e independencia.
- EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO
Los funcionarios públicos y personal laboral están sujetos al régimen disciplinario del TREBEP (Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público), arts. 93 y sstes., aunque, al personal laboral también serán de aplicación las normas dela legislación laboral.
Las administraciones públicas iniciarán expediente disciplinario a funcionarios y personal laboral que, en el ejercicio de sus funciones o servicios, infrinjan las normas de la función pública, sin perjuicio de las responsabilidades patrimoniales o penales que pudieran derivarse. Si iniciado un procedimiento disciplinario hay indicios de criminalidad, este procedimiento se suspenderá y se pondrá en conocimiento del ministerio fiscal.
Los hechos probados por resoluciones judiciales firmes vincularán a las administraciones.
La potestad disciplinaria se ejercerá atendiendo a los principios regulados en la ley de Procedimiento Administrativa:
- Legalidad, tipicidad de las faltas y sanciones
- Irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables y retroactividad de las favorables al presunto infractor
- Proporcionalidad (clasificación de la infracción y sanción)
- Culpabilidad
Todo expediente se inicia con una incoación donde la administración tiene plena potestad. Se debe nombrar a un Instructor que estará asistido por un Secretario. Se deben respetar todos los plazos que figuren en el expediente en cuanto a la presentación de alegaciones y todos los trámites que se deriven.
Lo que hay que tener en cuenta en el expediente:
- El procedimiento debe ser de oficio, no se entiende iniciado hasta que el órgano competente no decide su incoación. La fase instructora y la sancionadora tendrán orígenes distintos, es decir, el instructor instruye y propone la sanción y el órgano administrativo correspondiente dicta resolución sancionatoria.
- El instructor debe ordenar la práctica de todas las diligencias y pruebas para esclarecer los hechos. Estos hechos no podrán alterarse durante el proceso pero las pruebas que podamos aportar en nuestra defensa podrán ser inadmitidas por estimarse innecesarias, aunque en la resolución el instructor está obligado a razonar el por qué (motivación).
- Se deberá tomar declaración al inculpado (siempre por parte del instructor), aunque estamos en nuestro derecho de no declarar, ni declarar en nuestra contra.
- El plazo de resolución de un expediente no puede exceder de seis meses si existen normas reguladoras, si no las hubieran el plazo es de tres meses, la forma más común consiste en dictar y notificar la resolución aunque existe el desistimiento u otros supuestos (acuerdo, allanamiento,…).
- Deberán respetarse los plazos estipulados que empezaran a contar a partir del día siguiente de la notificación, los días se entenderán como hábiles (excluyéndose domingos y festivos) y solo serán naturales cuando así se especifique. Estos plazos podrán ampliarse hasta en la mitad del plazo ordinario, previa petición razonada, y si el procedimiento es urgente se reducirían a la mitad.
Proceso de un expediente, en general:
- Pliego de cargos: Relación o resumen de las faltas o infracciones que aparecen contra el empleado público al que se someterá a investigación comunicándoselo formalmente para que pueda alegar lo que en su defensa proceda. Consta de:
- Hechos imputados (fechas, lugares, nombres, cantidades, horas etc.)
- Expresión presunta falta (la falta leve no precisa apertura de expediente)
- Sanciones que puedan ser de aplicación.
- Derecho a alegar y solicitar pruebas para nuestra defensa
- Pliego de descargo: Es el escrito en el que debemos hacer constar las argumentaciones y alegaciones en nuestra defensa en contestación al pliego de cargos dentro de los plazos estipulados.
- Práctica de la prueba: Debería constituir la herramienta más importante para verificar la realidad de los hechos aunque lamentablemente no persigue tal fin. Este trámite se nos debe comunicar haciendo constar la fecha, la hora y el lugar de su realización. Su plazo es de un mes. Consta de varias partes:
- documental
- declaración del expedientado
- testifical
- Enjuiciamiento y propuesta de resolución: El instructor debe fijar con claridad los hechos que han sido suficientemente acreditados y proponer una sanción sobre la que podremos
p) También serán faltas muy graves las que queden tipificadas como tales en ley de las Cortes Generales o de la asamblea legislativa de la correspondiente comunidad autónoma o por los convenios colectivos en el caso de personal laboral.
Las faltas graves serán establecidas por ley de las Cortes Generales o de la asamblea legislativa de la correspondiente comunidad autónoma o por los convenios colectivos en el caso de personal laboral, atendiendo a las siguientes circunstancias:
a) El grado en que se haya vulnerado la legalidad. b) La gravedad de los daños causados al interés público, patrimonio o bienes de la Administración o de los ciudadanos. c) El descrédito para la imagen pública de la Administración.
Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto determinarán el régimen aplicable a las faltas leves, atendiendo a las anteriores circunstancias.
Según art. 96 TREBEP, por razón de las faltas cometidas podrán imponerse las siguientes sanciones:
a) Separación del servicio de los funcionarios, que en el caso de los funcionarios interinos comportará la revocación de su nombramiento, y que sólo podrá sancionar la comisión de faltas muy graves. b) Despido disciplinario del personal laboral, que sólo podrá sancionar la comisión de faltas muy graves y comportará la inhabilitación para ser titular de un nuevo contrato de trabajo con funciones similares a las que desempeñaban. c) Suspensión firme de funciones, o de empleo y sueldo en el caso del personal laboral, con una duración máxima de 6 años. d) Traslado forzoso, con o sin cambio de localidad de residencia, por el período que en cada caso se establezca. e) Demérito, que consistirá en la penalización a efectos de carrera, promoción o movilidad voluntaria. f) Apercibimiento. g) Cualquier otra que se establezca por ley.
Procederá la readmisión del personal laboral fijo cuando sea declarado improcedente el despido acordado como consecuencia de la incoación de un expediente disciplinario por la comisión de una falta muy grave.
El alcance de cada sanción se establecerá teniendo en cuenta el grado de intencionalidad, descuido o negligencia que se revele en la conducta, el daño al interés público, la reiteración o reincidencia, así como el grado de participación.
Según art. 97 TREBEP, la prescripción de las faltas y sanciones son:
1. Las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año. 2. El plazo de prescripción de las faltas comenzará a contarse desde que se hubieran cometido, y desde el cese de su comisión cuando se trate de faltas continuadas. El de las sanciones, desde la firmeza de la resolución sancionadora.
