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TEMA I.- LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES. PÚBLICAS: EN PARTICULAR, LA DE
ORDENACIÓN Y CONTROL. 1. Modalidades de actividad administrativa. 2. La actividad de ordenación o regulación y la de control. 3. Principios reguladores. 4. Instrumentos de ordenación: 5. Los Instrumentos de control. 6. Resolución de conflictos entre particulares.
1. MODALIDADES DE ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.
Actividad Formal: (Actos, procedimiento, etc.) y Actividad Material: Actividades de ordenación, Fomento y Servicio Público. La Actividad Sancionadora
- La actividad formal se estudia en el primer curso (actos, procedimiento, etc.).
- De otro lado, la ordenación las normas administrativas que regulan la actividad material se ha venido configurando bien sobre bien la idea del - Fin público último a que tales normas atendían o - Sobre la clase de materia que regulaban.
- De aquí que la clasificación más común de la llamada “parte especial” atendiera a los diversos sectores concretos de la actuación o intervención administrativa: orden público, asuntos exteriores, comercio, agricultura, industria, sanidad, educación, etc.
- (^) No obstante, aparte esa clasificación por fines , sectores o materias sobre los que incide la norma administrativa, - Es preciso disponer también de criterios que permitan sistematizar , - dentro de cada sector o materia (orden público, sanidad, etc) -, las normas que la rigen. - Para ello se atiende al efecto que la actividad administrativa causa en la libertad y derechos de los particulares, distinguiéndose entre:
- Actividad de ordenación, limitación o policía: restringe la libertad, derechos o actividad de los particulares.
- Actividad de fomento o incentivadora : Estimula mediante premios o apoyos el ejercicio de la actividad de los particulares para que oriente ésta al cumplimiento de fines de interés general.
- Actividad de prestación o de servicio público : La Administración suministra prestaciones a los particulares (sanidad, educación, transporte etc.).
- Estas tres formas de la actividad no agotan la realidad de la actividad de la Administración.
- Así Administ. ha sido investida de funciones de indudable carácter judicial, de tipo sancionador y arbitral, que no encajan en el concepto de actividad de limitación o de policía.
- Parece obligado separar la llamada actividad administrativa de limitación o policía de la: - Actividad sancionadora: es distinta de la actividad de limitación o de policía, puesto que no se limitan derechos de particulares. Toda actividad sancionatoria presupone una infracción o conducta antijurídica del destinatario de la sanción. - Actividad arbitral pretende acoger la actividad administrativa de mediación entre los intereses y derechos de los particulares, actividad que ni fomenta, ni da pretensiones, ni sanciona. - Estas formas de actividad operan en todos los campos de intervención de la Admón, aunque en distinta medida (así, p.ej., en el orden público actúan fundamentalmente formas de limitación y sanción pero no tanto de fomento). 2. ACTIVIDAD DE ORDENACION, LIMITACION o CONTROL (TAMBIEN LLAMADA DE POLICIA)
a. Concepto de policía: origen y evolución posterior. De la Actividad de Policía al Estado Regulador:
- El significado originario de la policía administrativa
- (^) La reducción del significado de la policía administrativa
• El significado actual de la policía administrativa
• Los escenarios típicos de la policía administrativa
• La coacción directa y la autotutela administrativa
✳ El significado originario de la policía administrativa
✳ Origen etimológico
✳ “polis”: todo lo que atañe a la ciudad y a las cosas públicas
✳ Contexto histórico
✳ tránsito desde la organización feudal al Estado moderno
✳ concentración del poder en el monarca
✳ superación de los particularismos estamentales y sus privilegios
✳ La progresiva reducción del significado de la policía administrativa
✳ Primera reducción de asuntos
✳ judiciales
✳ diplomáticos
✳ militares
✳ financieros
✳ Segunda reducción de asuntos
✳ bienestar de las personas y fomento administrativo (“cura promovendi salutis”)
✳ Contenido de la actividad de policía
✳ orden público y prevención de la seguridad (“cura advertendi mala futura”)
✳ coacción directa
✳ El Estado liberal y el minimalismo de la policía administrativa
✳ la iniciativa económica queda reservada al sector privado
✳ el sector público debe limitarse a preservar la tranquilidad en la calle y la paz social
✳ En el Estado social y democrático de Derecho la actividad de policía administrativa busca
✳ asegurar la convivencia ciudadana, garantizar uso pacífico de vías y espacios públicos
✳ erradicar la violencia y prevenir la comisión de delitos y faltas
✳ también busca garantizar la seguridad de los ciudadanos en todos los campos
✳ salud, alimentación, medio ambiente, etc.
✳ de ahí surge una amplia intervención en todos los campos, (hiper-regulación…)
✳ Todo ello además de garantizar la prestación de servicios públicos.
✳ En el modelo actual -denominado Estado Regulador- se intenta
✳ Continua idea de asegurar convivencia y garantizar uso pacífico de vías y espacios públicos
✳ Erradicar la violencia y prevenir la comisión de delitos y faltas
✳ Pero se intenta modificar los mecanismos de prestación de servicios públicos
✳ Reducir y modificar los mecanismos de la actividad de la intervención / regulación.
✳ Nuevos mecanismos (Organismos reguladores, entes privadas de homologación..)
✳ Nuevos procedimientos (auto-certificación, controles “expost”, etc)
La Finalidad y Objetivos prioritario de la Actividad de Ordenación y Control
✳ sigue siendo proteger la tranquilidad y la seguridad pública
✳ atajar un peligro actual o evitar un riesgo potencial que afectan al interés general:
tanto los que afectan a la supervivencia del Estado, como los de menor relevancia
b. La coacción directa: Se ha de diferenciar la denominada actividad “genérica” de policía, identificada con la actividad de ordenación y control de los distintos ámbitos de la vida y actividad ciudadana de la
✳ Coacción directa que atiende a la seguridad ciudadana y orden público en general,
✳ disolución de manifestación callejera; restricción de la libertad de desplazamiento
para conocer la identidad de una persona, y en su caso, registrar sus pertenencias
✳ Coacción directa en situaciones de apremiante necesidad pública
✳ incendios
✓ Por el contrario, una simple previsión o apoderamiento legal será suficiente para desarrollar
actividades de servicio público y de fomento. No se impone con tanto rigor cuando la actividad administrativa va en la línea de ampliar los derechos y esfera de actuación de los particulares.
El principio de igualdad
✓ “Los españoles son iguales ante la Ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por
razón de nacimiento, raza, sexo o religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social” (Art. 14 CE)
✓ A supuestos de hecho iguales deben aplicárseles consecuencias iguales y que las diferencias
de tratos necesitan justificar adecuadamente la existencia de los motivos de tales diferencias.
✓ Aplicación directa en Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL): sujeta al
principio de igualdad toda intervención sobre la libertad y propiedad; también en actividad de fomento y servicio público -todos los administrados tienen en igualdad de condiciones derecho a mismas prestaciones, sin que quepan discriminaciones injustificadas en las tarifas-.
Proporcionalidad y “favor libertatis”
✓ Proporcionalidad entre actividad administrativa y el fin público; los medios empleados
se correspondan con los resultados , sin que éstos sobrepasen las necesidades públicas.
✓ El art. 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales: “El contenido de los actos
de intervención será congruente con los motivos y fines que lo justifiquen; si fueren varios los admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual”.
✓ Este principio, aplicable con carácter general a toda actividad administrativa, tiene una mayor
aplicación en la actividad de limitación y en la sancionatoria.
Principio de la buena fe y la confianza legítima
✓ El principio de buena fe rige las relaciones entre la Administración y los administrados del
mismo modo que rige las relaciones entre los particulares. Como la buena fe remite a la creencia del sujeto sobre la licitud jurídica de su propia actuación, se aminoran las consecuencias negativas de los actos contrarios a Derecho, y, por el contrario, se agravan para el que obra de mala fe.
✓ Principio quebrantado cuando una de las partes actúa contra sus propios actos, abusa de la
nulidad por motivos formales, ejercita un derecho con retraso o abusa de sus prerrogativas.
✓ La confianza legítima aparece como una manifestación o especialidad de la buena fe. Ocurre
cuando se pone el énfasis en el deber de la Administración de no variar su conducta si con ella ha generado el administrado expectativas razonables de continuidad.
✓ La jurisprudencia comunitaria exige para su aplicación determinadas condiciones: Una acción
de la Administración que justifique las legítimas expectativas de los administrados; Que las expectativas puedan ser objetivamente reconocidas por un observador neutral; Que los intereses de los afectados no sean contrarios a intereses públicos.
El interés público
✓ Sirve de justificación a toda actividad administrativa. El interés público es un interés común
que, aunque no beneficie a la totalidad de la comunidad, si favorece al menos a una parte importante de sus miembros.
✓ La invocación al interés público tiene ciertas limitaciones, y así la Administración no puede en
función del interés público proceder a reglamentar la vida privada, ni confundir aquél con el fiscal o recaudatorio, enriqueciéndose a expensas de algunos administrados, con infracción del principio de igualdad.
B. Otros principios generales (Derecho UE).
▲ Los principios de cautela y prevención (Artículo 174.2 TFUE)
✳ Función preventiva de riesgos
✳ Función delimitadora del umbral de riesgos potenciales
▲ Simplificación administrativa (Directiva 2006/123/CE, liberalización de servicios –Bolkestein-)
✳ Regla general: la sustitución de autorizaciones por comunicaciones
✳ principio de proporcionalidad Y “favor libertatis”
✳ Excepción: Se conserva la autorización por razones imperiosas de interés general.
4. INSTRUMENTOS DE ORDENACION:
A. Los instrumentos para regular y ordenar la actividad del particular
▲ La tipología de las normas de ordenación
✳ Las normas con rango de ley
✳ Los reglamentos ejecutivos de una ley
✳ La planificación administrativa
✳ La reglamentación técnica y las normas técnicas
✳ Los mecanismos del Estado regulador y la dosificación de los riesgos
▲ Las normas con rango de ley
✳ La legitimidad democrática de las medidas administrativas de ordenación
✳ la atribución por ley de potestades administrativas que permiten ordenar o limitar los
derechos y libertades
✳ la soberanía popular y los dueños del poder (los ciudadanos)
✳ los representantes parlamentarios de los dueños del poder
✳ los gestores burocráticos
✳ Las prohibiciones legales
✳ mandato general negativo que ordena abstenerse de realizar una actividad, por
considerarla contraria a Derecho
✳ Las exenciones y las dispensas legales
✳ privilegios que legitiman una diferencia de trato, por considerar que existe un
fundamento objetivo que la justifica
✳ carácter general de la exención / carácter singular de la dispensa
▲ Los reglamentos ejecutivos de una ley
✳ La reserva de Ley (relativa)
✳ fijación del contenido esencial
✳ prohibición de habilitación o remisión en blanco
✳ La colaboración del reglamento
✳ cuestiones formales de procedimiento
✳ cuestiones organizativas
▲ La planificación administrativa
✳ Previsión sistemática global que integra las decisiones individuales en un conjunto lógico
✳ La planificación territorial y de los recursos naturales
✳ definición del contenido normal del derecho de propiedad
✳ estándares legales de cumplimiento obligatorio
✳ clasificación del suelo (urbano / urbanizable / no urbanizable)
✳ calificación del suelo (residencial / industrial / zona verde)
✳ La planificación económica
✳ imperativa
✳ indicativa
4. La reglamentación técnica y las normas técnicas
✳ Los riesgos vinculados a los avances de la ciencia y la técnica
✳ Los objetivos de la reglamentación técnica
✳ garantizar la seguridad y la calidad de los productos
✳ facilitar la circulación de los bienes y la prestación de servicios
✳ La distinción entre los reglamentos técnicos y las normas técnicas
✳ naturaleza pública de los reglamentos técnicos
✳ naturaleza privada de las normas técnicas
B. Autorización y Concesión. Concepto de autorización:
• Partiendo de la existencia de un derecho o libertad en el solicitante de la
autorización, se la considera como un acto de control reglado que determina si se cumplen las exigencias legales o reglamentarias previstas en la norma (en la licencia de construcción, la adecuación del proyecto a los planes de urbanismo).
• Por ello, en la mayor parte de los casos la cuestión de su otorgamiento o
denegación se resuelve en un problema de valoración fáctica, que se traduce en la instancia judicial en un control de los hechos determinantes del ejercicio de la potestad autorizatoria.
• Pero estando los hechos claros en uno u otro sentido, parece que no debe
reconocerse ningún margen de discrecionalidad en el otorgamiento o denegación de la autorización.
Diferencia con la concesión
• La diferencia de la autorización con la concesión, su género próximo, radica en
que no existe un derecho preexistente del particular, sino que éste nace justamente del acto concesional. Así ocurre cuando la pretendida autorización recae sobre actividades que la legislación limita a unos pocos sujetos.
• En todos aquellos casos en que se da una limitación de la actividad, el número
reducido parece transmutar la idea del derecho o posibilidad abierta a todos los ciudadanos a ejercer un derecho, o a ser admitido el ejercicio de una actividad o profesión, en la contraria de que se trata de un privilegio que la Administración crea apara un administrado: en suma de una concesión.
• El concepto de autorización debe limitarse a los supuestos en que no hay
limitación en el número de los beneficiarios del derecho o actividad ejercitada, ni discrecionalidad en el otorgamiento (licencia de caza, de conducir, et...), remitiendo al concepto de concesión los demás supuestos en que la legislación permite claramente la discrecionalidad en el otorgamiento o limita el número de beneficiarios del ejercicio del derecho o actividad en función de condiciones legalmente definidas.
Otorgamiento, condicionamiento, transmisión y extinción de las autorizaciones
• Desde la concepción de la autorización como un acto reglado, no es posible
aceptar que las autorizaciones se puedan modular discrecionalmente a través de determinaciones accesorias (condición, término y modo), incidiendo de esta forma sobre los efectos del ejercicio del derecho o actividad autorizada., lo que sí es factible, en principio, en las concesiones.
• No obstante, todas las autorizaciones se otorgan con la cláusula “sin perjuicio de
tercero”. Una cláusula que limita el efecto de la autorización al ámbito de las relaciones entre la Administración y el sujeto autorizado, sin que suponga alteración alguna en las relaciones jurídico-privadas que subyacen en el otorgamiento de la autorización.
• Cuestión asimismo relevante en el régimen de las autorizaciones es su
transmisibilidad. Su admisión o no viene dada, en primer lugar, en función del grado de personalización de la actividad autorizada. Así en las autorizaciones otorgadas “intuitu personae" no es posible su transmisión (p.ej., licencia de conducción o de armas). En cambio, si la licencia se otorga en razón a una actividad sobre determinados objetos, cuando éstos se transmiten s trasmite con ellos la autorización (así sucede, p.ej., en las licencias de construcción).
• En cuanto a su extinción, quedan sin efecto por la ejecución de la actividad
autorizada (obra por ejemplo), por el transcurso del plazo por el que fueron otorgadas, si se trata de licencias referentes a actividades personales, y por su revocación o anulación.
Características de la autorización administrativa
✳ Cuestión terminológica
✳ permiso / autorización / licencia
✳ Control previo o preventivo
✳ control posterior (inspección / sanción)
Clases de autorización administrativa
✳ Subjetivas, objetivas y mixtas
✳ Subjetivas
✳ personalísimas e intransmisibles
✳ Objetivas
✳ Fungibles y transmisibles
✳ salvo número limitado de autorizaciones
✳ Mixtas
✳ Singulares y operativas
✳ Singulares
✳ eficacia consuntiva
✳ Operativas
✳ eficacia prolongada en el tiempo
✳ control continuado
✳ crean relación jurídica
✳ aparición de normas o circunstancias sobrevenidas
✳ Estatutarias y regulatorias
✳ Estatutarias
✳ libertades civiles / actividades económicas (ordenamiento
sectorial)
✳ regladas (sí / no)
✳ Regulatorias
✳ mercados económicos
✳ discrecionales (sí / pero)
✳ De servicio y demaniales
✳ rasgos comunes
✳ silencio administrativo negativo
✳ eficacia constitutiva
✳ dominio público
✳ derecho real
✳ inscribible en Derecho de Propiedad
✳ servicio público
✳ derecho personal
✳ no inscribible en Registro Propiedad
C. OTROS MECANISMOS DE INTERVENCION Y CONTROL:
Homologaciones. Evaluación previa. Comunicaciones previas. Declaración responsable. Registros administrativos. Actividad de limitación Ordenes, prohibiciones, etc- ….. Las medidas de restablecimiento de la legalidad vulnerada
C.1. Homologación
✳ La conclusión de comparar elementos (objetivos) diferentes pero equiparables
✳ Acto administrativo por el que se formula un juicio u opinión: juicio de equivalencia
6. La homologación de productos industriales
✳ Verificación de la calidad del producto, y del cumplimiento de los requisitos
técnicos exigidos
✳ El nuevo enfoque comunitario y la sustitución de la homologación administrativa
por la certificación emitida por entidades colaboradoras privadas
7. La homologación de estudios y títulos académicos
✳ La competencia estatal en materia de homologación de títulos académicos y
profesionales (art 149.1.30ª CE)
✳ Homologación de títulos
✳ Convalidación de estudios
✳ Las declaraciones responsables y las comunicaciones permitirán, el reconocimiento o
ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas.
✳ No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la comunicación podrá presentarse dentro
de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente.
✳ La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información que
se incorpore a una declaración responsable o a una comunicación, o la no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable, la documentación que sea en su caso requerida para acreditar el cumplimiento de lo declarado, o la comunicación, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.
✳ Asimismo, la resolución de la Administración Pública que declare tales circunstancias podrá
determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un período de tiempo determinado por la ley, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación.
✳ Únicamente será exigible, bien una declaración responsable, bien una comunicación para
iniciar una misma actividad u obtener el reconocimiento de un mismo derecho o facultad para su ejercicio, sin que sea posible la exigencia de ambas acumulativamente.
Declaración responsable y comunicación son actos jurídicos de carácter o naturaleza privada, no actos administrativos, que habilitan a sus solicitantes o declarantes, para el ejercicio de un derecho o actividad, en el caso de la seguridad privada, de servicios, con eficacia propia, externa y jurídico-pública, sin precisar de ulterior confirmación administrativa.
Son actos jurídicos privados desarrollados bajo responsabilidad de su emisor y sujetos a control administrativo posterior. Parte de la doctrina los denomina autocertificación. Sustituyen, como es lógico, a los tradicionales actos administrativos autorizatorios.
▲ La Comunicación; eficacia habilitante de la comunicación
✳ Eficacia instantánea
✳ actividad privada puede iniciarse una vez se realiza
comunicación.
✳ declaración responsable del interesado
✳ responsabilidad sancionadora “ex post”
✳ Eficacia demorada (poder de veto)
✳ suministro de información
✳ la actividad privada NO puede iniciarse hasta que no transcurra
un período de tiempo durante ese lapso temporal la Ad. puede ejercer un control “ex ante”
✳ prohibición
✳ consentimiento condicionado
✳ agotamiento del plazo
✳ consentimiento presunto conforme a información
facilitada
▲ Diferencias entre la comunicación y la autorización
✳ Autorización
✳ consentimiento expreso
✳ función habilitante
✳ certeza y seguridad jurídica
✳ Comunicación
✳ consentimiento tácito
✳ función de constancia de la información, o “nihil
obstat”
✳ incertidumbre e inseguridad jurídica
✳ simplifica la tramitación burocrática
▲ Diferencias entre la comunicación y el silencio administrativo
✳ Comunicación
✳ poder de veto
✳ excepción a la obligación de dictar y notificar resolución
expresa
✳ Autorización por silencio administrativo
✳ nulidad: adquisición de derechos cuando se carece de los
requisitos esenciales
C.4. Los registros administrativos / La administración informada:
✳ La Administración “informada…. ” Ordenación sistemática de datos
✳ Información útil o necesaria para planificación de políticas públicas y
ejercicio de potestades
✳ El procedimiento administrativo de inscripción
✳ Solicitud
✳ Calificación
✳ Estimación solicitud
✳ Inscripción y práctica del asiento
✳ Expedición de certificaciones
✳ La diversidad de efectos de la inscripción
✳ Declarativos o informativos
✳ Habilitantes, Constitutivos, Extintivos o liberatorios
✳ El derecho a acceder a los registros y archivos
✳ Artículo 105.b) CE
✳ Procedimientos terminados
✳ Solicitud concreta y derecho a la obtención de copia
✳ Límites (intimidad personal, interés público, secretos oficiales)
---ooo0ooo--- D. Ordenes, mandatos y prohibiciones:
• Modos de repercutir negativamente esfera jurídica del ciudadano
• Restringir los derechos de los particulares -reducir sus situaciones jurídicas
activas:
▲ Limitación de derechos propios , limitaciones en sentido propio -ablaciones
parciales-
▲ Supresión de derechos o privaciones -ablaciones totales- ..expropiació,
requisas, etc.
▲ Incrementando los deberes de los ciudadanos (amplian situaciones
jurídicas pasivas).
• Las órdenes son “actos por los que la Administración, sobre la base de una potestad
de supremacía, hace surgir a cargo de un sujeto un deber de conducta positivo (mandato) o negativo (prohibición), cuya inobservancia expone al obligado a una sanción en caso de desobediencia”.
• Las órdenes positivas o negativas pueden venir establecidas de forma general por
una norma sin necesidad de acto administrativo interpuesto, o bien requerir para su efectividad que la Administración dicte un acto administrativo con dicho contenido.
• Las órdenes, que siempre han de justificarse en una norma legal, pueden estar legitimadas
por una potestad de supremacía general que afecta a todos los ciudadanos o bien configurarse dentro de una relación de supremacía especial (concesionarios de la administración p.ej.), o de una relación jerárquica (funcionarios, militares), aunque en éste último caso la orden no tiene efecto limitativo sobre derechos.
• En donde con más evidencia se manifiesta el carácter limitativo de derechos de la
orden es en las relaciones de supremacía general (Ley Protección de Seguridad Ciudadana.- disolución manifestaciones que alteren gravemente la seguridad ciudadana, etc).
