Órgano en Derecho Administrativo: Clasificación y Principios de Organización, Apuntes de Derecho Administrativo

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Derecho administrativo general

Julio Tejedor Bielsa Catedrático de Universidad de Derecho administrativo

Tema 2 La teoría del órgano

Qué son los órganos administrativos

Cómo se crean, dotan y funcionan, especialmente los órganos colegiados… 2

Quién y cómo se organizan las administraciones públicas

Conoceremos los instrumentos y medios para la organización administrativa… 1 Nuestros objetivos en esta lección…

Cómo se relacionan las administraciones entre sí

Qué instrumentos orgánicos y funcionales sirven para canalizar las relaciones interadministrativas… 3

Cómo se relacionan los órganos administrativos entre sí…

Qué instrumentos orgánicos y funcionales sirven para canalizar las relaciones interorgánicas… 4

Qué es y que significa la competencia…

Cómo la competencia es un elemento estructural de la organización administrativa y cómo se modula… 5

La potestad organizativa de las Administraciones públicas. Los órganos administrativos

Potestad organizatoria El derecho de la organización administrativa comprende el régimen jurídico de la organización de las administraciones públicas (y del sector público) y el de las relaciones orgánicas e interadministrativas Reserva de ley relativa (103 CE): creación, regulación y organización de los órganos administrativos “de acuerdo con la ley”. Eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación (103 CE) Principios organizativos (97 CE). Órgano administrativo y unidad administrativa Reparto de competencias: 149.1.18ª CE y, sobre esa base, potestad de autoorganización La autonomía local y el derecho europeo como límites

Organización administrativa

Territoriales

• AGE
• Administraciones generales de

CCAA

• Entidades locales No territoriales
• Organismos autónomos
• Entidades públicas empresariales
• Consorcios
• Sociedades públicas
• Fundaciones públicas Entes del sector público
• Autoridades administrativas independientes (102 y 103 LRJSP) Independientes

Principios de organización Jerarquía orgánica [103 CE, 5.3.a), 6.1 o 20.b) LRJSP, 3.1 y 23.2.b) LRJSPA] Descentralización: Puede tener lugar de dos formas diferentes:

• Territorial, por niveles de Gobierno vinculados al territorio, con competencias generales sobre el mismo: Estado, CCAA, EELL.
• Funcional: desgajando actividades o servicios, que se encargan a entidades con personalidad jurídica propia, integrados en la administración institucional Desconcentración: Desde órganos centrales a los jerárquicamente dependientes o periféricos (8.3 LRJSPA y 9.3 LRJSPA; sin personificación jurídica, a diferencia de descentralización; transfiriendo titularidad, a diferencia de la delegación).

Competencia (función y materia): atribuida legalmente,

habilitante del ejercicio de potestades, determinante de

invalidez si se excede (nulidad o anulabilidad)

Eficacia: vinculado a la función de servicio al interés

general, plasmado en la selección de personal o la

cobertura presupuestaria para la creación de órganos

administrativos

Coordinación: interadministrativa (supremacía, no

jerarquía, de AGE y administración autonómica sobre local,

coordinación y control LBRL; competencia entre AGE y

administración autonómica y, excepcionalmente,

coordinación estatal) e intraadministrativa (organizativa –

comisiones– o funcional – conflictos de atribuciones,

circulares, instrucciones–)

Tratan de garantizar un funcionamiento óptimo de la administración, sin duplicidades, con una asignación eficiente de recursos para lograr los objetivos de su función de servicio al interés general Principios de funcionamiento

Régimen jurídico La estructura administrativa se basa en unidades dotadas de elementos personales y materiales denominados órganos administrativos. Base de la división de funciones y trabajo dentro de cada administración pública. Creación de acuerdo con la ley (103.2 CE), normalmente por reglamentos, con cobertura presupuestaria, determinando integración en la estructura administrativa y adscripción jerárquica. No cabe duplicar (5.4 LRJSP, 6.3 LRJSPA). Imputación jurídica de la actividad de las personas que actúan en nombre de la administración, en ejercicio de funciones públicas y sin incompetencia manifiesta. Hay excepciones (36 y 37 LRJSP, responsabilidad directa). Titulares. Nombramiento, suplencia y cese. Estatutos especiales (altos cargos)

Teoría del órgano

Clases de órganos Por su ámbito territorial de competencia: Centrales y periféricos ( LRJSP, 77 y 82 LRJSPA). Por su posición en la estructura jerárquica : Superiores, directivos y otros (55 LRJSP, altos cargos; 71 LRJSPA, altos cargos; 130 LBRL) Por la función que ejercen: Activos, consultivos (7 LRJSP, formalizados, como el Consejo de Estado, o de staff) y de control (intervención) Una última clasificación desde la perspectiva del control : Órganos que ponen fin o no a la vía administrativa (114 LPAC, 60 LRJSPA, 52 LBRL)

Teoría del órgano

Clases de órganos En función de si su titular es una sola persona física o son varias: Unipersonales y colegiados (20.1 LRJSP). Régimen de órganos colegiados (básicos 15 a 18 LRJSP, 19 a 22 para AGE): Creación y composición: Presidente (19.2 LRJSP, AGE), Secretario (16 LRJSP) y otros miembros (19.3 LRJSP, AGE) Convocatorias: Presenciales o a distancia (17.1 LRJSP); si están todos (art. 17.2 in fine LRJSP); orden del día (restricciones a alteración, 17.4 LRJSP), 48 horas, primera y segunda; ruegos y preguntas sólo en ordinaria. Quórum de asistencia (Presidente, Secretario y la mitad de los miembros, 17.2 LRJSP) Quórum y reglas de votación (mayoría de votos afirmativos sobre negativos salvo regla especial, 17.5 LRJSP); abstención o voto en contra exime de responsabilidad pero personal al servicio de la administración no pueden abstenerse, 17.6 y 19.3. LRJSP) Actas: Contenido (18.1 LRJSP); secretario certifica (16.2 LRJSP), antes o tras su aprobación (19.5 LRJSP, AGE). En órganos colegiados, en función de los intereses representados en ellos: Órganos colegiados mixtos y participativos o burocráticos. Los mixtos o participativos pueden dotarse de sus propias normas de funcionamiento (15.2 LRJSP)

Teoría del órgano

Principio de competencia

• En relaciones interadministrativas e interorgánicas
• Tiene, al mismo tiempo, efectos habilitantes y

limitativos para la administración u órgano

• Vinculado a la autonomía requiere de otros principios

para articular la acción de las diferentes

administraciones y órganos: lealtad institucional y

cooperación, además de otros principios

constitucionales y básicos más generales

La competencia es, quizá, el más relevante principio organizativo y de funcionamiento del Estado autonómico, tanto en cada administración como en la relaciones entre las diferentes administraciones

Descentralización y desconcentración Descentralización: implica una reordenación de competencias entre diferentes sujetos, ya sea territorialmente (de AGE a administraciones autonómicas o locales), ya funcionalmente (de una administración territorial a un ente del sector público institucional dependiente de ella). Desconcentración: opera dentro de una administración, reordenando las competencias entre sus órganos, de modo que las que correspondan a órganos superiores en los que les están subordinados, del mismo ámbito territorial o periféricos. Para evitar que siempre actúen los mismos órganos o administraciones, saturándolos, existen técnicas que permiten reordenar las competencias con objeto de mejorar la acción pública

Colaboración y coordinación Comparten objetivo, lograr un mejor funcionamiento del sector público y, por ello, un mejor servicio a los intereses generales, pero son técnicas diferentes: Coordinación: parte de una situación de preeminencia de un órgano o una administración sobre otro u otra, con base competencial, y da lugar a soluciones impuestas. En las relaciones con la Unión Europea la administración del Estado tiene especial protagonismo. Colaboración: es expresión de un mandato constitucional o legal, que se traduce en un deber que se impone a órganos y administraciones y, habitualmente, da lugar a soluciones consensuadas.

Cooperación La cooperación se basa en el ejercicio consensuado o conjunto, voluntariamente, de competencias propias de cada administración. Puede articularse, conforme a la legislación básica, mediante convenios y, cuando sean precisos, consorcios. Existen, no obstante, órganos de cooperación formalizados entre Estado y Comunidades Autónomas (aunque también suelen particular en algunos de ellos los municipios): Conferencia de Presidentes (art. 146 LRJSP). Multilateral, Estado y todas las Comunidades Autónomas. Conferencias sectoriales (arts. 147 a 152 LRJSP). Multilateral, Estado y todas las Comunidades Autónomas, con funciones consultivas, decisorias y de coordinación. Comisiones bilaterales de cooperación (art. 153 LRJSP). Bilateral, Estado y cada Comunidad Autónoma, con funciones consultivas, decisorias y de coordinación. Comisiones territoriales de coordinación (art. 154 LRJSP). Multilaterales, Estado, Comunidades Autónomas y entidades locales, con funciones de coordinación.