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Derecho Constitucional
Tema 1: Caracteres generales de la Constitucion Española
Legitimidad de la Constitución La constitución de 1978 es la que ha tenido mayor grado de legitimidad de todas. Se debe al respaldo popular en el referéndum y al consenso amplio que obtuvo entre las mayores fuerzas políticas. Se debe a haber conseguido resolver, al menos en el momento fundacional, los grandes conflictos que habían dividido históricamente a la sociedad española. Aunque el transcurso del tiempo ha evidenciado que esos problemas siguen estando presentes y que lo que en realidad sucedió es que el deseo de cerrar el proceso constituyente y de consolidar la democracia condujo a dejar abiertos muchos de esos conflictos en el texto constitucional.
La Constitución no los resolvió sino que se limitó a aplazarlos. Pero el tiempo ha ido transcurriendo y siguen existiendo unas constantes que evidencian un retorno al enfrentamiento larvado entre concepciones radicalmente diferentes acerca de cómo debe organizarse la convivencia democrática en nuestro país.
Los problemas constitucionales no solo afectan a variables históricas. También afectan, más gravemente, al acuerdo, específicamente constitucional, sobre los procedimientos a seguir para intentar convenir en esas y otras materias fundamentales. El reflejo de esa incapacidad se puede ver en la persistente dificultad para renovar a tiempo el Tribunal Constitucional desde hace ya bastantes años y en el grado de conflictividad que se ha generado con las recientes reformas estatutarias.
La legitimidad del a Constitución de 1978 se resiente de un clima extremadamente conflictivo en la vida pública y de una cultura política que pone en cuestión los fundamentos mismos de la convivencia democrática.
Los principios constitucionales El ordenamiento jurídico se manifiesta básicamente por medio de las normas incluidas en fuentes formales. Junto a ellas, están también los principios generales del derecho, que son igualmente normas jurídicas, pese a que pueden ser normas sin disposición formulada expresamente en un texto jurídico. Los principios generales del Derecho han desarrollado en nuestro ordenamiento una triple función: como fundamento del ordenamiento jurídico, como criterios orientadores de la labor interpretativa y como fuente supletoria para el caso de insuficiencia de ley y costumbre.
Hasta ahora, los principios carecían generalmente de una estructura formal expresa, por lo que se configuraban como una fuente material del Derecho. Fuente material que establecían su relación con las otras fuentes en base a un criterio de subsidiariedad: solo se aplicaban en defecto de ley y de costumbre.
La proclamación constitucional de principios generales provoca ahora una dualidad de principios en nuestro ordenamiento. Por un lado, los principios generales del Derecho en su acepción tradicional, que se derivan del sistema legal, y que se someten al régimen establecido en el código civil. Por otro lado, los principios constitucionales, que desarrollan su eficacia como tales normas de rango constitucional y a los que, por tanto, deben someterse tanto el legislador como los principios generales derivados del sistema legal.
Aunque se trata de normas jurídicas, los principios generales incluidos en la Constitución tienen una estructura normativa diferente al resto de las normas del sistema jurídico. Normas que no regulan directamente una materia sino que establecen orientaciones generales que deben seguirse en todos los casos que puedan producirse. Por tanto, los principios generales no proporcionan por sí mismos una decisión para el caso concreto, sino que aportan criterios respecto de la aplicación del resto de las normas.
Esto no quiere decir que los principios no puedan desarrollar su función supletoria; lo que ocurre en que, en estos casos, será el órgano judicial el que formule la regla a aplicar partiendo del principio general. Frente al resto de las normas, el principio posee una mayor capacidad expansiva, pero es una norma necesitada de concreción. La actividad de concreción es realizada por el legislador. Esto no impide que el aplicador del Derecho pueda afrontar esa misma labor cuando el desarrollo del principio conduzca a resultados obligados en un contexto operativo ya definido.
Los valores superiores del ordenamiento Estos valores se recogen en el artículo 1.1 de la CE “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político”. Pese a que el régimen de valores y principios debe entenderse de manera similar, lo cierto es que ambas figuras no pueden identificarse plenamente. En primer lugar, porque en los principios se pueden reconocer un mayor grado de concreción que en los valores no es homogénea. Pero, sobre todo, porque principios y valores se relacionan entre sí como términos diferentes y a la vez complementarios.
Los valores son un referente esencial en el proceso de producción, interpretación y aplicación del Derecho. A través de ellos se definen las orientaciones básicas a las que el ordenamiento debe tender: la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. El ordenamiento jurídico es un conjunto sistemático con referente esenciales que se plasman en la realización de los valores superiores constitucionalmente establecidos. Valores orientados a la afirmación de la dignidad humana incorporada en el artículo 10.1 CE.
La indudable cualidad normativa de los valores superiores no debe llevarnos a pensar que en ellos pueden encontrar los agentes jurídicos una justificación para la alteración del sistema de fuentes. Los valores se expresan a través de la Constitución y del sistema de fuentes, mediante la atribución a los distintos órganos de facultades y competencias que deben ser respetadas por todos los agentes jurídicos. Los jueces y tribunales, por ejemplo, no pueden desvincularse de sus sometimiento a la ley sobre la base de su propia interpretación del valor justicia o del valor libertad. Si tienen dudas sobre el ajuste a la Constitución de la ley, lo correcto es acudir al Tribunal Constitucional mediante el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad.
Tema 2: La normatividad constitucional. Reforma de la CE.
- Art. 9.1 CE y título X CE: art.166 a 169.
La Constitución de 1978 como Constitución normativa La CE de 1978 es una constitución normativa. Esa naturalidad implica ante todo, su condición de fuente del Derecho: es el soporte de las normas constitucionales que se incorporan al ordenamiento jurídico. La CE de 1978 supone una transformación esencial en relación con nuestras constituciones históricas.
La Constitución Normativa cumple una función esencial en el ordenamiento jurídico que se corresponde con el concepto de Constitución material en el sentido kelseniano de este término: por Constitución hay que entender, ante todo, las normas que regulan la producción de otras normas. Es preciso relativizar la diferenciación entre normas sobre la producción jurídica y normas de contenido. Estas últimas puede condicionar también la producción jurídica infraconstitucional. Por otra parte, como la Constitución no se limita a estructurar el poder público sino que pretende también ordenar la sociedad, estas normas de contenido son abundantes en el texto constitucional.
Son este tipo de normas constitucionales (las de contenido) las que plantean mayores dificultades en orden a su categorización. Debido a que en ellas mismas se centra la problemática fundamental de la Constitución normativa: la de su incidencia en la configuración sustantiva del sistema jurídico. Esta es una cuestión esencial para una constitución abierta y pluralista.
La contraposición entre normas sobre la producción jurídica y normas de contenido se despliega además en una diversidad de clases normativas en cada uno de esos grupos:
- Las NSP pueden ser: de competencia, de creación de órganos, de procedimiento, de revisión constitucional.
Las normas de contenido: admiten una diversidad estructural que se expresa en relación con la finalidad de la norma dentro del sistema jurídico, y con los sujetos vinculados por la misma.
La reforma Constitucional Constitución y reforma constitucional La supremacía de la constitución se articula técnicamente mediante dos institutos que se complementan: la rigidez constitucional y la jurisdicción constitucional. La rigidez constitucional supone que la Constitución establece sus propios procedimientos de reforma, diferenciándose así de las fuentes legales e impidiendo que la modificación de sus preceptos pueda ser llevada a cabo
Existen, por tanto, limitaciones estructurales tacitas que deben ser observadas incluso si se sigue el procedimiento agravado de reforma que da lugar a la << revisión total>> de la Constitución.
Junto con lo anterior: la existencia de dos procedimientos de reforma en nuestra Constitución determina que los contenidos protegidos por medio del procedimiento agravado se conviertan en limitaciones materiales para el poder de reforma ordinario.
Por otra parte, además de los límites formales y materiales, la Constitución prevé en su art. 169 una prohibición temporal referida al inicio de la reforma en tiempo de guerra o de vigencia de los estados de alarma, excepción o sitio del art. 116 CE. Este límite intenta evitar que se produzcan reformas en periodos de grave alteración de orden social y político que podrían afectar a la naturaleza misma del orden constitucional. ** No se prohíbe la tramitación de la reforma ya iniciada, sino tan solo el comienzo mismo de la reforma** Se puede originar además un conflicto entre el art 116.5 y 168CE si la reforma se produce a través del procedimiento agravado. El 168 obliga a la disolución de las Cortes a efectos de convocar nuevas Cortes que ratifiquen, en su caso, la propuesta de reforma y aprueben la revisión constitucional. Por el contrario, el artículo 116.5 prohíbe la disolución del Congreso mientras estén declarados el estado de alarma, el de excepción o el de sitio.
**Control de la Reforma Los límites a la reforma solo tiene sentido si es posible el control de las leyes de reforma para evitar que se eludan esos límites. Ese control es posible, en sede constitucional, si tenemos en cuenta la doble naturaleza de las leyes de reforma: hasta tanto se incorporan al ordenamiento, son leyes y están sometidas a las condiciones establecidas en la constitución. Una vez que esa incorporación se produce, ya son Constitución y, por tanto, no son susceptibles de control jurídico alguno.
Esta doble naturaleza supone que el control es posible en cuanto control preventivo, ya que el control represivo está excluido.
Existen complejos problemas que abre el control de la reforma. Para empezar este control solo sería políticamente factible antes del sometimiento de la reforma a referéndum, ya que una reforma ya ratificada por el pueble resulta difícil de controlar. Por otro lado un control que impida el sometimiento a referéndum no es tampoco problemático desde el punto de vista constitucional. La confrontación radical entre el TC y los agentes políticos y sociales que apoyaran la reforma no es una hipótesis descartable, en estas condiciones, suponiendo un grave riesgo para la estabilidad constitucional. En el control de la reforma nos encontramos con una situación paradójica: si la reforma no es contraria a los limites constitucionales, el control resulta innecesario, y si la reforma es contraria a los limites constitucionales, el control resultará seguramente imposible de llevar a efecto, debido a las presiones políticas.
**Costumbre Constitucional Hay que tener en cuenta otras técnicas que históricamente han contribuido a incorporar normas constitucionales al ordenamiento. Este es el caso de las costumbres y convenciones constitucionales.
La costumbre ha sido siempre una forma de producción de Derecho, derivada a la reiteración de actos unida a la convicción jurídica de la obligatoriedad generada por esa reiteración. En el ámbito del Derecho constitucional, la rigidez de la constitución podría considerarse un obstáculo para la admisión de la costumbre como fuente del Derecho. Sin embargo, el poder normativo que dio origen a las normas consuetudinarias era diferente al que las produjo. Desde esta perspectiva, la rigidez no aporta ningún límite adicional a la costumbre constitucional.
En cuanto a las convenciones, su capacidad de obligar es inferior por cuanto dependen de la voluntad de los agentes políticos que las establecen y que las cumple solo mientras consideran oportuno someterse a las mismas.
Tanto las convenciones como las costumbres establecen algunos problemas comunes, derivados de las características propias de las constituciones normativas. La ausencia de un reconocimiento constitucional de esas técnicas plantea la cuestión de la justiciabilidad de las normas consuetudinarias o convencionales.
La generalidad y ambigüedad de los preceptos constitucionales son también elementos que otorgan una amplia flexibilidad al sistema, haciendo innecesario el recurso a otros instrumentos como la costumbre o las convenciones.
Por otra parte, las costumbres constitucionales, como la reforma constitucional o jurisprudencia del TC, son instrumentos para hacer frente a las necesidades constitucionales de la sociedad. Actualmente, el ámbito donde las necesidades constitucionales se evidencia con mayor intensidad es el de las relaciones entre los ordenamientos: en el nivel europeo y autonómico.
Tema 3: Sistema constitucional de fuentes del Derecho
- CE: Art. 9.3, 81 a 86 y 93 a 96
Fuentes del Derecho Las fuentes del Derecho son aquellos actos o hechos a los que un determinado ordenamiento jurídico atribuye la idoneidad o la capacidad de producir normas jurídicas. Son fuentes, por tanto, las categorías o los tipos normativos a través de los cuales se incorporan normas jurídicas al ordenamiento. La fuente es solo el soporte de la norma. Pero la norma carece de régimen jurídico propio. Más aun, la norma que finalmente se aplique a la ciudadanía puede proceder de diversas fuentes del derecho, determinándose su régimen jurídico final a partir de la relación que el ordenamiento ha establecido entre esas fuentes.
La voluntad normativa de los poderes públicos debe canalizarse a través de las fuentes del derecho y esa voluntad será o no valida dependiendo de la fuente a la que se incorpore, porque cada fuente del Derecho tiene una potencialidad normativa propia. Lo que puede regular a través de determinadas fuentes no siempre se puede regular por medio de otras.
A partir de aquí hay que determinar cuáles pueden ser, con carácter general, categorías normativas susceptibles de ser calificadas como fuentes del Derecho. En ese sentido, cada ordenamiento jurídico sigue sus propios criterios para determinar sus fuentes del Derecho, sin que se puedan establecer reglas universales. No obstante, sí se pueden determinar categorías generales que son comunes a todos los ordenamientos jurídicos: La Constitución, las leyes o los reglamentos.
Los rasgos que se habían atribuido habitualmente a las normas jurídicas son objeto de cuestionamiento. Tradicionalmente, se había asignado a las normas un carácter general y abstracto. Sin embargo, estos rasgos no son aplicables, en la actualidad, a todas las normas jurídicas.
El criterio que vamos a seguir nosotros para determinar con carácter general las fuentes del Derecho es el criterio establecido por A. Pizzorusso. Para este autor, puesto que las fuentes producen normas jurídicas, el medio para identificarlas consiste en determinar qué debe entenderse por normas jurídicas. No consiste en definir los caracteres de la regla que se introduce en el ordenamiento mediante la fuente. Por el contrario, lo decisivo consiste en determinar si esa regla tiene o no la capacidad para generar efectos para todos. De ese modo solo son fuentes del derecho aquellas que introducen reglas que son eficaces para todos, respecto de todos los sujetos del ordenamiento jurídico.
Este criterio resulta además de gran utilidad a efectos de caracterizar las normas que son elaboradas por la jurisprudencia, permitiéndonos precisar en qué casos la actividad jurisdiccional puede considerarse como fuente del Derecho.
Tipos de Ley Dentro del género legal, se pueden distinguir diversos tipos de leyes. En primer lugar, aquellas que proceden de órganos parlamentarios distintos a las Cortes Generales leyes autonómicas. Se trata de fuentes cometidas al mismo régimen jurídico que la ley de las Cortes Generales y entre las que existen a su vez diferenciaciones procedimentales que pueden dar lugar a tipos específicos. (leyes básicas o leyes de desarrollo básico)
Una fuente intermedia entre el ordenamiento general del estado y los ordenamientos autonómicos es el Estatuto de Autonomía. Es una ley que no puede considerarse como una simple ley de las Cortes Generales.
En el ámbito estricto del poder general del Estado, la ley ordinaria constituye el modelo genérico y residual de ley, y dentro de ese modelo hay que incluir aquellas leyes que presentan algunas particularidades que no afectan, sin embargo, su régimen jurídico.
Por el contrario, existen otros supuestos en los que coincide una denominación específica junto con singularidades procedimentales de relevancia a efectos de caracterizar una ley como fuente dentro del tipo general. Es el caso de la ley orgánica y de la ley de armonización. La ley orgánica tiene un ámbito material reservado y requiere, como especialidad procedimental más relevante, la aprobación por mayoría absoluta de Congreso.
Junto a las fuentes legales que proceden del Parlamento existen otras con rango de ley que proceden del gobierno, aunque los órganos parlamentarios intervienen de algún modo en ese proceso, abriéndolo y controlándolo, o controlándolo simplemente. Los Decretos Legislativos están previstos también en todas las CCAA. No ocurre lo mismo con los Decretos-Leyes ya que sólo se han incorporado a los ordenamientos autonómicos en los que se han producido las últimas reformas estatutarias. Se someten al
constreñido en la Constitución. Del mismo modo, el control sobre los Decretos legislativos puede ejercitarse tanto en el momento de la delegación legislativa como en el del control parlamentario del Decreto ya producido.
En sede jurisdiccional, las minorías pueden esgrimir un abanico más amplio de motivos sobre la ilegitimidad constitucional de las normas con fuerza de ley, precisamente porque las mismas están sometidas a determinaciones específicas que les afectan en cuantas tales formas normativas. (Fuentes del Derecho)
Al mismo tiempo, estas potencialidades que ofrecen las fuentes con valor de ley, a efectos de su control dentro del marco constitucional, deben conducir a una reconsideración del papel de las mismas dentro del sistema de fuentes y en relación con el régimen parlamentario en el que ese sistema se inscribe.
No se pretende con ello ampliar más allá de sus límites constitucionales la potencialidad normativa de estas fuentes, sino destacar que su reducción no se puede fundamentar en una interpretación restrictiva del marco constitucional basada más en formulas rituales de escasa vigencia hoy, que en la realidad de nuestro sistema jurídico-político.
Los Decretos-Leyes Los decretos leyes están previstos en el art. 86, en cuyo apartado 1 se define esta fuente y se indican sus límites, en el 2 se establece el procedimiento de control sobre los mismos por parte del Congreso, y en el 3 se prevé la posibilidad de que sean tramitados en plazo como proyecto de ley, dando lugar a una mutación de su naturaleza jurídica.
Los límites del decreto-ley son de tres tipos. Por un lado, los que podríamos denominar circunstanciales, que configuran el presupuesto habilitante del decreto-ley, y que afectan al comienzo de la acción normativa. Por otro, los materiales, que afectan al contenido mismo de la acción normativa. Por último, los límites temporales, que pueden provocar el fin de la vigencia de la acción normativa.
- Circunstanciales. En lo que se refiere al presupuesto habilitante, para el TC, la decisión sobre cuando existe un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad es de naturaleza política y corresponde por ello a los órganos a los que incumbe la dirección política del estado.
- Materiales. En los que a ellos respecta, el Tc ha realizado una interpretación extensiva sobre la capacidad de actuación del decreto-ley. Ello supone, en sentido contrario, una configuración restrictiva de los límites constitucionales del decreto-ley.
- Temporales. En cuanto a estos, el art. 86.1CE se refiere expresamente a los decretos-leyes como disposiciones legislativas provisionales. Con ello se quiere indicar que el decreto-ley no adquiere firmeza hasta que se produce el pronunciamiento positivo del Congreso. Una interpretación restrictiva de esa expresión supondría reducir al decreto-ley a la adopción de medidas puramente transitorias, destinadas a ser sustituidas con cierta prontitud por normas legales de producción parlamentaria. Esta interpretación ha sido rechazada por el TC, que ha admitido, sin embargo, la posibilidad de que este criterio de la provisionalidad pueda ser utilizado como instrumento de control en conexión con la situación misma sobra la que el decreto-ley pretende incidir.
La provisionalidad del decreto-ley se destaca en relación con el sometimiento a un plazo máx. de 30 días de vigencia hasta que se produzca la convalidación del Congreso. Durante ese plazo, y desde su publicación en el BOE, el decreto-ley es una norma con rango de ley que desarrolla plenos efectos jurídicos. Pero es una norma provisional, que perderá su vigencia en el caso de que no haya una convalidación por parte del Congreso de los Diputados.
La convalidación del Decreto-ley es absolutamente necesaria para que éste no pierda su vigencia. El art. 86.2 CE exige su pronunciamiento expreso. La convalidación es así un acto que termina con la provisionalidad formal del decreto-ley y permite concluir el proceso normativo de esta fuente de Derecho. Por lo demás, la convalidación o la derogación se adoptan mediante debate y votación de totalidad, sin que sea posible la presentación d enmiendas destinadas a modificar el texto del decreto-ley.
La conversión en ley del decreto-ley está prevista en el art. 86.3CE y debe promoverse dentro del plazo de 30 días habilitado para su convalidación, mediante la tramitación del decreto-ley como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. En la medida en que resulta imposible culminar ese proceso durante ese plazo tan breve, será un requisito previo a la conversión su convalidación por el Congreso. De otro modo, el decreto-ley dejaría de estar vigente en el ordenamiento, y no sería posible la conversión, pues no se puede convertir algo que no existe.
Decretos Legislativos El decreto legislativo es una fuente de doble naturaleza: fruto de una labor normativa conjunta del Parlamento y el Gobierno. Se perfecciona con la actividad normativa del Gobierno, pero también lo es que requiere una previa delegación de las Cortes Generales. Un decreto legislativo dictado y publicado por el Gobierno sin delegación previa no es una norma valida y capaz de desarrollar efectos normativos. Ninguno de los dos órganos estatales puede, por sí mismo, producir esta fuente del derecho.
Que el decreto legislativo sea el fruto del ejercicio de una potestad legislativa no quiere decir que por ello tenga que seguir un procedimiento legislativo. La condición legislativa de la potestad se manifiesta en el resultado constitucionalmente previsto: producir normas con rango de ley.
En la constitución se diferencian dos tipos de decretos legislativos, sometidos ambos a los requisitos comunes de toda delegación legislativa, así como a condiciones diferenciadas para cada uno de estos dos tipos.
La diferenciación entre ley ordinaria y ley de bases no implica una distinción entre fuentes distintas. La delegación legislativa tiene lugar siempre a través de una ley ordinaria, a través de preceptos ordinarios, no orgánicos.
De ahí que la contraposición entre ley ordinaria y ley de bases no deba considerarse como una distinción entre fuentes, sino como una referencia a la estructura de la norma.
Pese a las diferentes condiciones que la Constitución determina respecto de los dos tipos de decretos legislativos, el régimen jurídico de ambos es el mismo. Se trata de una fuente unitaria que produce los mismos efectos en el sistema jurídico.
La Constitución determina dos tipos de límites respecto de la delegación legislativa: los límites a la ley de delegación (parlamento) y los límites al propio decreto legislativo (Gobierno). Estos son lo que permiten el control posterior de los Decretos Legislativos.
El control jurisdiccional de los DL es hoy día quizá el aspecto más problemático de esta figura normativa.
Los tratados internacionales De acuerdo con lo previsto en el art. 96.1CE, “los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formaran parte del ordenamiento interno”. Los tratados son fuente del Derecho, dada su incorporación automática al ordenamiento español una vez que se produce su publicación. A través de los tratados se integran en el ordenamiento normas peculiares que no son manifestación de la voluntad exclusiva de los poderes públicos internos sino de la negociación y el acuerdo con otros sujetos internacionales. Esta característica especial se debe de tener en cuenta para analizar a los tratados como fuente del Derecho.
De esa singularidad se deriva la irrelevancia de los procedimientos internos de prestación del consentimiento estatal a efectos de determinar su condición como fuente. Estos procedimientos son distintos dependiendo de la naturaleza de los tratados. Así, en el artículo 93CE se contiene el mecanismo previsto específicamente para la integración de nuestro país en las instituciones comunitarias y se establece la exigencia de ley orgánica para “autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la constitución”. En el artículo 94.1CE se exige la previa autorización de las Cortes Generales para la celebración de determinados tratados. Por último, en el art. 94.2CE se exige que el congreso y el senado sean inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados o convenios.
Por un lado, una vez ratificado el tratado, de acuerdo con lo que establece el propio artículo 96.1CE “sus disposiciones solo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional”. No hay, por tanto, posibilidad de que el Estado modifique, suspenda o derogue el tratado con su propia voluntad.
Por otro lado, en estado no pude ampararse en motivos internos para incumplir el tratado ya que constituye un principio fundamental del Derecho internacional el que las obligaciones internacionales no puede ser in cumplidas por motivos internos. Si el estado incumple el tratado, incurre en responsabilidad.
La rigidez de los tratados y las similares consecuencias que se derivan de su inaplicación los unifica en su naturaleza de fuentes del Derecho a pesar de las diferencias que se hayan previsto en el procedimiento interno de formación de la voluntad estatal.
Para la asignación de escaños, la Constitución indica únicamente que “se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional”. En cualquier caso, los límites a la proporcionalidad en la elección de diputados derivan de dos rasgos: el pequeño número de diputados a elegir en numerosas circunscripciones, que convierte el sistema en prácticamente mayoritario en muchas de ellas, con la exclusión de los pequeños partidos, y la sobrerrepresentación de las provincias menos pobladas y la correlativa subrepresentación de las más pobladas.
En el Senado se advierte un doble sistema de conformación de la cámara: senadores elegidos en las provincias y senadores designados por las CCAA, que reflejan, siquiera tímidamente por su escaso número, su naturaleza de cámara de representación territorial. En cuanto a los primeros, cada provincia elige a cuatro senadores; en las provincias insulares, cada isla con consejo insular constituirá una circunscripción a afectos de elección de senadores. Además, las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla eligen dos senadores por ciudad. Pero a estos senadores provinciales deben añadirse los senadores de designación autonómica pues según el art. 69.5CE cada CA designará un senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. No se trata de elección popular sino de una designación que corresponderá a la Asamblea legislativa o, en su defecto, al órgano colegiado superior de la CA, de acuerdo con lo que se establezcan en los Estatutos, con el único límite constitucional de que se asegure, en todo caso, la adecuada representación proporcional.
El sistema de asignación de los escaños correspondientes a los senadores provinciales, que son elegidos, no designados como se ha apuntado antes, es mayoritario en listas abiertas, garantizando la representación de las minorías.
La nota más característica del bicameralismo español es su desequilibrio a favor del congreso y en detrimento del Senado. Esto se advierte en las distintas funciones que relacionan Cortes Generales.
Así, en la función de creación y mantenimiento del Gobierno, la investidura del Presidente la efectúa solo el Congreso, sin intervención alguna del Senado. También en la función legislativa, en el Congreso se inicia la tramitación de los proyectos de ley (art. 88CE), incluidos los Presupuestos Generales del Estado (art. 134CE), e incluso de las proporciones de ley tomadas en consideración por el Senado (art. 89.2CE). En cuanto a la función de control, el senado no participa en los procedimientos de exigencia de responsabilidad política al Gobierno y no controla los decretos leyes pues solo el Congreso está habilitado para pronunciarse sobre su convalidación (art. 86.2CE). Además, corresponde al Congreso la acusación por traición o cualquier delito contra la seguridad del Estado del Presidente o los demás miembros del Gobierno. Finalmente, solo al Congreso corresponde autorizar al Presidente del Gobierno para la celebración de un referéndum consultivo (art.92CE) y la preeminencia también se manifiesta en las situaciones de alarma, excepción y sitio (art. 116CE).
En conclusión, la posición constitucional del Senado podría resultar adecuada para una cámara de representación territorial. Sin embargo, el problema es que, por un lado, no se le han atribuido las facultades precisas para cumplir su función territorial, por lo que también en el ejercicio de las funciones y competencias de carácter territorial su posición es subordinada respecto al Congreso y, por otro lado, su composición desmiente su proclamada naturaleza territorial. En el primer sentido, las menciones constitucionales a la posición singular del Senado en cuanto Cámara de representación territorial son excepcionales: prioridad en el examen parlamentario de los convenios de cooperación entre CCAA; prioridad en el proceso de distribución entre las CCAA y las provincia en su caso de los recursos del fondo de compensación interterritorial; o aprobación por mayoría absoluta de la decisión gubernamental de adoptar medidas de coerción ante un incumplimiento autonómico. Ello significa que en todas las demás decisiones políticas que inciden directamente en el Estado autonómico (sea la reforma de un estatuto, aprobación de una ley orgánica de transparencia o reforma de una ley orgánica de financiación autonómica...) se mantiene ese desequilibrio a favor del Congreso. Además, en segundo lugar, la naturaleza territorial del Senado también se quiebra en su composición. Ciertamente, tomar la provincia como circunscripción electoral, acompañada de un sistema electoral mayoritario para el Senado, podría haber permitido una representación distinta de corte territorial respecto a la configuración del Congreso. Los intereses territoriales son actualmente organizados política e institucionalmente a través de las CCAA, lo cual ha de reflejarse sustancialmente en la composición del Senado, no como ahora, cuando los senadores autonómicos son apenas una sexta parte del total y quedan diluidos en la dinámica de los elegidos por el cuerpo electoral provincial.
Parece necesario destacar las consecuencias perniciosas de esta ausencia de una autentica cámara de representación territorial en el sistema de gobierno parlamentario de un estado descentralizado. Existen intereses territoriales que deben ser articulados junto al gubernamental. La ausencia de una estructura institucional constitucionalizada para encauzar estos intereses diversos es cubierta a través de procesos de negociación extraparlamentarios y débilmente formalizados. Procesos que, por ello, carecen de la publicidad y la legitimidad democrática que caracteriza al procedimiento parlamentario.
El Estatuto jurídico de los parlamentarios El Estatuto jurídico parlamentario es la regulación normativa, constitucional, legal o reglamentaria, de los derechos, prerrogativas y deberes de los diputados y senadores que integran las Cámaras parlamentarias para garantizar el adecuado ejercicio de su función. Incluye, en este sentido, tanto las garantías clásicas de los parlamentarios como otras cuestiones relativas al ejercicio de su función.
En primer lugar, están las condiciones de elegibilidad e incompatibilidades de los parlamentarios. La inelegibilidad se refiere al momento anterior a las elecciones e impide ser candidato por hallarse en una situación personal específica. La LOREG considera elegibles a los españoles mayores de edad que no se hallen incursos en alguna de las causas de inelegibilidad que allí se enumeran. La incompatibilidad se refiere a un momento posterior a la celebración de las elecciones y consiste en que el Parlamentario electo no puede encontrarse en ninguna situación que, de acuerdo con la ley, le impida desempeñar al mismo tiempo el mandato parlamentario. En el caso de incompatibilidad deberá optar por un da les funciones incompatibles y renunciar a la otra.
El parlamentario electo adquiere la condición plena de parlamentario con la prestación de juramento o promesa de acatar la Constitución. El TC ha exigido ese requisito pero ha flexibilizado la forma.
Finalmente, debemos ocuparnos de las denominados prerrogativas parlamentarias, esto es, tratamientos singulares de los parlamentarios, constitucionalmente previstos, que excepcionan el régimen ordinario de protección de los derechos de los ciudadanos con la finalidad de garantizar el libre ejercicio de la función representativa por los parlamentarios, concretando en la protección personal de diputados y senadores. Puede comprenderse que en el actual sistema de gobierno parlamentario, caracterizado por la relación dialéctica entre la mayoría gubernamental y la oposición, estas garantías tradicionales del Parlamento frente al gobierno han perdido buena parte de su sentido. La importancia de la función del parlamento justifica su regulación constitucional. Sin embargo, en cuanto a estas prerrogativas limitan la tutela judicial efectiva, según el Tc, solo pueden ser interpretadas de manera restrictiva.
El artículo 71.1CE dispone que “los Diputados y Senadores gozaran de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones”. Puede decirse, con el TC, que la inviolabilidad “es un privilegio de naturaleza sustantiva que garantiza la irresponsabilidad jurídica de los parlamentarios por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones, entendiendo por tales aquellas que realicen en actos parlamentarios y en el seno de cualquiera de las articulaciones de las Cortes Generales o, por excepción, en actos exteriores a la vida de las Cámaras que sean reproducción literal de un acto parlamentario”. Se precisa por tanto, que se trate de actos parlamentarios, o su reproducción literal, aunque materialmente se celebren fuera de su cede natural, y convocados reglamentariamente, sin perjuicio de que cualesquiera actuación del parlamento conserva la protección que brinda la libertad de expresión.
En cuanto al tiempo de protección, tanto el Reglamento del Congreso como el del Senado amplían la prerrogativa “aun después de haber cesado su mandato” respecto a las declaraciones formuladas mientras empeñaba el cargo.
Sobre la inmunidad, el art. 71.2 CE dispone que “durante el periodo de su mandato los Diputados y Senadores gozaran asimismo de inmunidad y solo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin previa autorización de la Cámara respectiva”. El TC sostiene que la inmunidad “es una prerrogativa de naturaleza formal que protege la libertad personal de los representantes contra detenciones y procesos judiciales que puedan desembocar en privación de libertad, evitando que, por manipulaciones políticas, se impida al parlamento asistir a las reuniones de las Cámaras y, a consecuencia de ello, se altere indebidamente su composición y funcionamiento”. La finalidad política de la inmunidad – evitar una manipulación política del funcionamiento de las Camaras- es el elemento que determina las restantes características de esta prerrogativa. En este sentido, protege solo frente a los procesos penales, es decir, ante aquellos que pueden afectar a la libertad personal del parlamentario.
En relación al tiempo de protección, el art. 71.2CE menciona expresamente “durante el periodo de su mandato”. Esto significa que no abarca a las acciones formuladas antes de adquirir la condición de parlamentario y finaliza con el mandato parlamentario, salvo que haya concedido el suplicatorio y los hechos estén relacionados con el desempeño del cargo.
El elemento más significativo de la inmunidad es el suplicatorio como manifestación formal de la petición de autorización a la Cámara por el órgano judicial para que se pueda proceder penalmente contra uno de sus integrantes. La tramitación parlamentaria
Las Comisiones son un órgano colegiado, formado por un grupo reducido de parlamentarios que realiza funciones de preparación de la actividad posterior del Pleno, pero también lo sustituye en determinados casos, en el ejercicio de sus funciones. Así, aunque su actividad fundamental continua siendo la preparación e instrucción del trabajo del Pleno, puede actuar con competencia legislativa plena y participar en la función de control ordinario del Gobierno. Se trata de órganos de naturaleza delegada, a los que le corresponde el desempeño de una fase importante del procedimiento legislativo tras el primer conocimiento del Pleno, e incluso en su caso la aprobación de los textos legislativos y el conocimiento de los restantes asuntos propios de su ámbito competencial. También ejercen la función de control pues pueden recabar la presencia de miembros del Gobierno, de cualquier otro cargo público, o de cualquier otra persona, así como información del Gobierno y de la Administración. Las comisiones adquieren mayor importancia como instrumento para la agilización del trabajo parlamentario.
Se pueden distinguir distintos tipos de Comisiones pero, en general, pueden diferenciarse las Comisiones Permanentes, constituidas para mantenerse durante toda la legislatura, y las Comisiones no permanentes que se crean para un trabajo concreto y se extinguen con la finalización del trabajo encomendado y, en todo caso, al concluir la legislatura. A su vez, las Comisiones permanentes se distinguen en legislativas y no legislativas y existen Comisiones Mixtas previstas en la Constitución y en las leyes.
Finalmente, debemos mencionar la Comisión General de las CCAA, creada en 1994 con la intención de coadyuvar a que el Senado actuara efectivamente de acuerdo a su nominación constitucional como cámara de representación territorial.
Órganos de continuidad: la Diputación Permanente El art. 78.1CE señala que “en cada Cámara habrá una Diputación Permanente compuesta por un mínimo de 21 miembros, que representará a las Grupos Parlamentarios, en proporción a su importancia numérica” para garantizar la continuidad o permanencia parlamentaria. Puede definirse como un órgano parlamentario que funciona en los periodos de inactividad de las Cámaras y las sustituye, asumiendo de forma limitada algunas de sus funciones. Se pretende con ello, mostrar la continuidad formal de la actividad parlamentaria, esto es, el funcionamiento continuo del órgano en tres supuestos: a) cuando por el trascurso de 4 años desde la elección expira el mandato parlamentario, b) cuando las Cámaras han sido disueltas por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno o se ha producido la disolución automática al no lograrse la investidura del Presidente prevista en el artículo 99.5CE, y c) cuando las Cámaras no están reunidas por hallarse entre dos periodos de sesiones, en el tiempo denominado de “vacaciones parlamentarias”.
Si las cámaras no están reunidas, eso es, en periodo de vacaciones parlamentarias, las Diputaciones Permanentes deberán: a) velar por los poderes de las Cámaras, es decir, preservar las competencias de la Cámara y las prerrogativas de sus miembros, pedir la reunión o convocatoria de sesiones extraordinarias de las Cámaras.
Si las Cámaras están disueltas o ha expirado su mandato, más allá de velar por los poderes de las Cámaras, se reconocen facultades específicas a la Diputación Permanente del Congreso.
Las Diputaciones Permanentes ejercen sus funciones hasta la constitución de las nuevas Cámaras y la dación de cuentas “de los asuntos tratados y de sus decisiones” se producen una vez “reunida la Cámara correspondiente”.
La exigencia de la responsabilidad política al gobierno Cuando el órgano parlamentario constata a través de un procedimiento formalizado que el Presidente investido no cuenta con la confianza de la cámara puede investir a otro presidente (moción de censura) o se produce su dimisión (cuestión de confianza).
La Cuestión de Confianza El artículo 112 CE señala que “el presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general. La confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría simple de los diputados”. Procede también reseñar el artículo 114.1 CE según el cual, “si el congreso niega su confianza al Gobierno, éste presentará su dimisión al rey, procediéndose a continuación a la designación de presidente del Gobierno según lo dispuesto en el art. 99CE”.
El sentido constitucional de la cuestión de confianza es la renovación de la confianza parlamentaria en el presidente del Gobierno, esto es, brinda la oportunidad de crear una nueva mayoría o ampliar la anterior forma que se garantice una mayor estabilidad en la actuación gubernamental que precisa, como sabemos, la colaboración de la mayoría parlamentaria. Si la relación de confianza con el Parlamento se ha roto y no ha podido ser reconfigurada por el Presidente, concitando una nueva mayoría,
siquiera simple, en el Congreso entorno a su figura y su Gobierno, la Cámara exige responsabilidad política y de forma obligada deberá presentar su dimisión, por lo que nos encontramos ante un cauce de exigencia de responsabilidad política. *parlamentarismo racionalizado, dos rasgos característicos: pretende garantizar la estabilidad gubernamental y formaliza el mecanismo de exigencia de responsabilidad política.
En nuestro ordenamiento constitucional, que recoge el derecho de disolución y prevé la cuestión de confianza presentada exclusivamente por el Presidente, la naturaleza de esta figura no puede ceñirse exclusivamente a la exigencia de responsabilidad política, que es su hipotética consecuencia ulterior, más que la finalidad con la que se presenta la cuestión. La cuestión de confianza sirve para que el Gobierno pueda comprobar el respaldo parlamentario con el que cuenta para cumplir su programa. Las opciones del Congreso son apoyar al Presidente, al ratificarle la confianza, u obligarlo a dimitir e iniciar el procedimiento de investidura. Sin embargo existe una tercera posibilidad, la menos deseable. Se produce cuando el Presidente supera la cuestión de confianza pues en definitiva solo precisa la mayoría simple para ello, pero con una mayoría muy exigua, que no alcanza siquiera la mitad de la Cámara. Entonces su posición no resulta reforzada sino, en términos políticos, debilitada, pero no se produce la dimisión. En ese supuesto la cuestión de confianza no refuerza la estabilidad sino, al contrario, provoca una mayor inestabilidad y puede preverse una próxima disolución presidencial.
La legitimación para plantear la cuestión se reconoce exclusivamente al presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros. Esta deliberación previa es constitucionalmente obligada pero no es vinculante para el Presidente, que adopta discrecionalmente la decisión, como una muestra mas de su posición central en nuestro sistema de gobierno.
El objeto de la cuestión viene establecido también en el art. 112CE. La cuestión puede versar sobre un programa de gobierno o sobre una cuestión de política general. Son dos supuestos lo suficientemente amplios para incluir cualquier posibilidad. En cuanto al programa de gobierno debe recordarse que debió presentarse para la investidura, por lo cual debe entenderse ahora que se ha producido algún cambio en ese programa que quiere ser ratificado con la confianza de la Cámara, aunque nada impide que sea el mismo programa de gobierno entonces presentado el que vuelva a la Cámara. En cuanto a la decisión de política general es un supuesto amplio que permite ubicar cualquier actuación política como la aprobación de una ley de especial importancia, un cambio en la política internacional, la ratificación de un Tratado Inter., o cualquier otro asunto político de relevancia. Se ha criticado en la doctrina que no se prevea en nuestra constitución la cuestión de confianza en relación a un texto legislativo.
Moción de Censura Constructiva En el artículo 113.1 CE señala que “el Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura”. Además, en el art. 114.2CE completa esta previsión al indicar que “si el Congreso adopta una moción de censura, el Gobierno presentará su dimisión al Rey y el candidato incluido en aquella se entenderá investido de la confianza de la Cámara a los efectos previstos en el art. 99”. El Rey le nombrará presidente del Gobierno.
Puesto que la cuestión de confianza solo puede ser impuesta por el Presidente y la exigencia de responsabilidad política es una posible consecuencia ulterior, sino alcanza el apoyo siquiera de la mayoría simple del Congreso, la moción de censura se configura en nuestro ordenamiento como el único cauce que permite al Congreso, a partir de su propia iniciativa, exigir responsabilidad política al Gobierno, en la persona de su Presidente. En cualquier caso, la racionalización del parlamentarismo, vinculado a una estabilidad política que suele confundirse con la estabilidad gubernamental, encuentra aquí su máxima expresión, manifestada en dos rasgos de esta institución constitucionalmente previstos:
a. Se exige la mayoría absoluta para considerar aprobada la moción de censura, cuando el presidente podría haber sido investido con mayoría simple y la confianza podría haber sido ratificada a través de la cuestión también por mayoría simple
b. Debe incluirse en la moción un candidato alternativo que resulta automáticamente investido como presidente del Gobierno. Se pretende evitar con ellos que la exigencia de responsabilidad política genere inestabilidad. Por ello se denomina moción de censura constructiva en cuanto el acuerdo parlamentario no debe producirse solo para exigir la responsabilidad política al Presidente sino que debe concitarse también en torno a la figura del Presidente que lo sustituirá.
e. Si efectuadas las dos primeras votaciones no se otorga la confianza, se tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista en el art. 99CE. Esto significa que el Rey deberá efectuar nuevas consultas, si lo considera pertinente, y proponer a otro candidato, o nuevamente al mismo.
f. Si transcurrido el plazo de dos meses a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiera obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso. La disolución automática es la forma de devolver la decisión sobre la investidura del Presidente al cuerpo electoral, advertida la imposibilidad de acuerdo con la actual composición del Congreso.
Una vez investido al Presidente del Gobierno, los demás miembros del Gobierno serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente. El nombramiento de los Ministros es una decisión política del Presidente del Gobierno, formalizada por el Rey, con el refrendo del propio presidente que se hace responsable del acto. El Congreso de los Diputados no interviene en el nombramiento de los demás miembros del Gobierno. El Presidente no está obligado a comunicar la composición de su gobierno al Congreso ni en el debate de investidura ni cuando efectivamente se produce el nombramiento. Una vez investido, el Presidente del Gobierno tiene la absoluta libertad para elegir a su Gobierno. Éstos no están sometidos a ninguna forma de investidura parlamentaria sino que el ejercicio de su cargo depende exclusivamente de la voluntad del Presidente y la confianza otorga por éste.
Una vez formado el Gobierno debemos analizar, su composición. En el art. 98 CE indica que el Gobierno se compone del Presidente, de los vicepresidentes en su caso, de los ministros y de los demás miembros que establezca la ley. Miembros necesarios: Presidentes y Ministros.
La composición y la estructura del Gobierno han planteado también un problema de fuentes del Derecho, en torno si a la reserva de ley del art. 98.1 CE exigía la intervención del legislador para introducir cambios en la estructura del Gobierno. La cuestión fue resuelta, en el art. 98.1 CE se refiere a la composición del Gobierno, esto es, a que figuras forman parte del gobierno, pero no al especifico numero o denominación de los departamentos ministeriales, cuyos titulares forman parte del Gobierno por expresa previsión constitucional.
Según el art. 1.3 LG “los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno”. En nuestro ordenamiento el Consejo de Ministros se identifica con el Gobierno; es la expresión colegiada. Su función fundamental es la de formalizar jurídicamente en cuanto órgano colegiado las decisiones políticas del Gobierno que no están reservadas al presidente, aunque en alguna ocasión prevé su actuación autónoma como las facultades de deliberación previas al planteamiento de la cuestión de confianza (art. 112CE) o la propuesta de disolución presidencial (art. 115 CE).
Reiteramos la importancia del Presidente del Gobierno. Según el art. 98.2 CE “dirige la acción del gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del Gobierno”. Ello denota su carácter de figura central en el sistema de gobierno parlamentario en el que ejerce un fuerte liderazgo y constituye su clave de bóveda, hasta el punto de que se ha apuntado una tendencia fáctica al semipresidencialismo, en la misma línea que las restantes constituciones europeas de la segunda mitad del siglo XX.
La figura del vicepresidente no es obligada sino posible. El presidente decide tanto su existencia como su número. Las competencias del vicepresidente son las que determine el presidente.
Finalmente, los ministros son miembros necesarios del Gobierno. Tiene la doble condición de miembro del Gobierno y jefe superior del Departamento ministerial, esto es, órgano político y administrativo. Como órgano político tienen una competencia y responsabilidad específica para desarrollar la acción de gobierno de conformidad con los acuerdos adoptados en el Consejo de Ministros y las directrices del Presidente. Esa competencia se desarrolla esencialmente en forma de ejercicio de la potestad reglamentaria. Pero, además, como jefe superior del Departamento ministerial ocupa la cúspide de una estructura administrativa en los sectores de actividad integrados en el ministerio.
Función del Gobierno y Funciones del Gobierno La función de dirección política La elaboración conceptual de la llamada función del Gobierno emerge esencialmente en el periodo de entreguerras, y encuentra todo su apogeo durante la segunda mitad el siglo XX. Consiste en la facultad para determinar los fines y metas a perseguir por los órganos estatales, y agrupa a toda una miscelánea de actos, típicos o no, que se caracterizan por dar impulso, por innovar. Las
dificultades teóricas surgen a la hora de radicar esa función de gobierno. En la actualidad, la función de gobierno como dirección política se ubica primariamente en la cadena que forman el cuerpo electoral con la mayoría parlamentaria-gubernamental y que tiene su momento inicial en la investidura del Presidente por los representantes en el Congreso, elegidos por el cuerpo electoral. En definitiva, la dirección política se desplaza a ese órgano complejo e informal que componen la mayoría parlamentaria y el Gobierno, con el liderazgo del Presidente.
La función de dirección de la política interior La dirección de la política interior permite un amplio margen de discrecionalidad pues consiste en planificar y realizar los objetivos del programa gubernamental en el interior del Estado, para lo que sus márgenes son definidos y tienen una naturaleza, esencialmente, de impulso político.
Intervención en el ejercicio de la potestad normativa del Estado Conocemos la importancia del Gobierno en el ejercicio de la iniciativa legislativa, tanto jurídica como política. Esa posición preeminente del Gobierno se manifiesta en diversos supuestos durante la tramitación parlamentaria de los proyectos de ley.
También importa recodar que el Gobierno ejerce en España la potestad legislativa, junto a las Cortes, ye n colaboración con éstas. Así, aprueba los Decretos-Leyes, con el presupuesto habilitante y los límites que se establecen en el art. 86 CE, y elabora los Decretos Legislativos a partir de la habilitación que ha efectuado las Cortes Generales para refundir varios textos vigentes o para elaborar un texto articulado.
Además, mantiene su función clásica de ejercer la potestad reglamentaria, de acuerdo con la Constitución y las leyes, tanto en los supuestos habilitados por una ley previa, como sin esa habilitación. La LG reconoce diversos tipos de reglamentos atendiendo al órgano que proceden. Así, junto a los Reales Decretos del Consejo de Ministros se mencionan, en el mismo nivel jerárquico, los Reales Decretos del presidente del Gobierno, que cumplen una función organizativa de la estructura gubernamental y, subordinados jerárquicamente a éstos, se sitúan las Órdenes Ministeriales procedentes de cada Departamento Ministerial. Los reglamentos gubernamentales son disposiciones normativas generales de rango inferior a la ley, controlados por los órganos jurisdiccionales.
Dirección de la política económica Compete al Gobierno la elaboración de los presupuestos. También en la tramitación parlamentaria de éstos, mantiene una posición preeminente en cuanto exige su conformidad para la tramitación de las enmiendas que conlleven aumento de gastos o disminución de ingresos.
Le corresponde al Gobierno, en virtud del artículo, 131.2 CE, la elaboración de los proyectos de planificación económica.
Relación con los distintos órganos constitucionales, afectados por las decisiones gubernamentales En relación al cuerpo electoral, propone, a través de la figura del Presidente, convocar al cuerpo electoral a referéndum consultivo sobre cuestiones política de especial trascendencia. El referéndum consultivo está íntimamente ligado a la función de dirección política, pues supone en sí mismo la determinación de esa dirección.
En relación con las Cortes Generales, propone la convocatoria de las elecciones, la disolución o la cuestión de confianza. Muestra de esta forma su facultad de dirección política al determinar la vida de las Cámaras.
En relación a la Corona, sabemos que el Presidente refrenda sus actos y debe informar al Rey de los asuntos de Estado, para lo que puede solicitarle que presida las sesiones del Consejo de Ministros.
En relación al TC, el Presidente interpone recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones contra leyes y disposiciones con fuerza de ley y el Gobierno solicita el privilegio procesal de la suspensión de la ley autonómica al plantearse el recurso de inconstitucionalidad.
También el Gobierno está legitimado para plantear conflictos constitucionales con el Congreso, el Senado o el Consejo General del Poder Judicial y los conflictos de competencia frente a las CCAA.
Le corresponde finalmente la propuesta de nombramiento de diversos integrantes de órganos constitucionales como dos magistrados del Tribunal Constitucional o el Fiscal General del Estado.
c. La dirección de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, que actúan bajo su dependencia. De acuerdo con la LO 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, se adscriben a la responsabilidad del Ministro del Interior, y con él a la Dirección de la Seguridad del Estado.
d. La dirección de la política de personal y empleo. Se ejerce esencialmente mediante la elaboración de los Planes de Empleo, que aprueba el Secretario de Estado para las Administraciones Publicas con informe favorable del Ministerio de Economía y Hacienda.
e. La resolución de los recursos administrativos para los que sea competentes.
f. El nombramiento de un delegado para dirigir la administración del Estado en el territorio de una CA y para coordinar cuando proceda con la Administración propia de la Comunidad.
En virtud del artículo 97 CE, la dirección de la administración militar y la defensa del Estado. La cuestión más discutible en ese apartado es qué se entiende por Defensa del Estado. En un sentido estricto debe vincularse con el artículo 8 CE en virtud del cual “las Fuerzas Armadas […] tienen como misión garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional”. El Gobierno como órgano de dirección política de la administración militar y la defensa del Estado, ejerce el mando efectivo de las Fuerzas Armadas, sin perjuicio del mando supremo, de carácter simbólico, que corresponde al rey, para el cumplimiento de las misiones que el art. 8 CE les asigna. La LO 5/2005, para la Defensa Nacional, concreta estas facultades del Gobierno, personificadas en el Presidente y ejercidas a través del Ministerio de Defensa. Según el art. 5 al órgano colegiado “corresponde determinar la política y asegurar su ejecución, así como dirigir la Administración militar y acordar la participación de las Fuerzas Armadas en misiones fuera del territorio nacional”. Por su parte, al Presidente corresponde “la dirección de la política de defensa y la determinación de sus objetivos, la gestión de las situaciones de crisis que afecten a la Defensa y la dirección estratégica de las operaciones militares en caso de uso de la fuerza. En este marco será el ministro de Defensa el competente para el desarrollo y ejecución de la política de defensa, en concreto “dirige la actuación de las FFAA bajo la autoridad del presidente del Gobierno, ejecuta la política militar y desarrolla las directrices y disposiciones reglamentarias que adopte el Consejo de Ministros”. Finalmente se ha creado un Consejo de Defensa Nacional, como órgano colegiado, coordinador, asesor y consultivo del presidente del Gobierno en materia de defensa.
Resulta significativo que, pese a esta función de dirección de la defensa del Estado, el art. 63.3 CE señala que “declarar la guerra y hacer la paz” corresponde al rey, previa autorización de las Cortes Generales, esto es, no se menciona al Gobierno. Ese acto del rey deberá ser refrendado por el presidente del Gobierno.
La función ejecutiva y la potestad reglamentaria La distinción de la función ejecutiva y la potestad reglamentaria puede hacerse interpretando la función ejecutiva como cualquier actividad gubernamental de naturaleza aplicativa, mientras que la potestad reglamentaria es una de las manifestaciones de ésta, sin duda, especialmente cualificada por su naturaleza normativa. Nos referimos a la potestad reglamentaria de gobierno como la facultad para elaborar disposiciones normativas de carácter general subordinadas jerárquicamente a la ley. Corresponde concretar únicamente el procedimiento de la elaboración de los reglamentos. El centro directivo competente en razón de la materia elabora el proyecto y lo acompaña de un informe sobre su necesidad y oportunidad, así como de una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar. Luego, durante el proceso de elaboración se recabarán los informes y dictámenes previstos, entre los que descantan el informe sobre el impacto por razón de género de las medidas establecidas en el proyecto. En cualquier caso, los proyectos reglamentarios habrán de ser informados por la Secretaria General Técnica, requieren el Dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos y del Ministerio de Política Territorial cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA. Una vez elaborado el texto se les dará audiencia a los ciudadanos afectados, directamente o a través de organizaciones y asociaciones legalmente reconocidas, por un plano no inferior a 15 días hábiles y sometido a información pública cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje. Finalmente, la entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el gobierno requiere su integra publicación en el Boletín Oficial del Estado.
En cuanto a la función ejecutiva comprende la genérica actividad gubernamental dirigida a la aplicación del ordenamiento jurídico. Engloba también la potestad reglamentaria. Esa decisión primera contiene un cierto grado de apertura, sea en los conceptos indeterminados, las clausulas generales y la discrecionalidad. En ese sentido, la función ejecutiva no es mera aplicación de la norma, sino una actividad dirigida por ella.
Esta función puede confundirse, ciertamente, con la dirección de la Administración. La distinción, quizás sutil, puede trazarse en una dialéctica dinámico-estática. La dirección de la Administración la hemos concretado en los aspectos de organización, nombramiento y planificación del empleo, mientras que la función ejecutiva está referida al aspecto dinámico de la concreción prevista de decisiones primarias, desarrolladas esencialmente por reglamentos y actos administrativos, y clasificables en actividad de servicio público, fomento, sancionadora y expropiatoria.
El cese del Gobierno. El Gobierno en funciones
La Constitución establece en el artículo 101 un conjunto de causas que dan lugar al cese del Gobierno: a) tras la celebración de elecciones generales; b) en los casos de pérdida de confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o c) por dimisión o fallecimiento de su presidente. El cese será decretado por el Rey, son el refrendo del Presidente del Gobierno, o, en el caso de fallecimiento de éste, por el vicepresidente o ministro que asuma la Presidencia en funciones.
Según el párrafo segundo del artículo 101 CE el Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno. Nuestro texto constitucional reconoce así la permanencia del órgano y de parte de sus funciones en el convencimiento de que conforme al principio democrático tan importante es el cese como la continuidad en el desarrollo de ciertas competencias. Art. 21.3 LG, indica que “el Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos, absteniéndose de adoptar, salvo en casos de urgencia debidamente acreditados y por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas”.
El consejo de Estado como órgano consultivo del Gobierno
El artículo 107 CE declara que “el Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno. Una ley orgánica regulará su composición y competencias”. Esa ley orgánica es la LO 3/1980, del Congreso de Estado. Indica en su artículo 1.2 que el Consejo “ejerce la función consultiva con autonomía orgánica y funcional para garantizar su objetividad e independencia de acuerdo con la Constitución y las leyes”.
Su ámbito de actuación se extiende también a otros “Órganos gubernativos y con Administraciones públicas distintas a las del Estado”. Sin embargo, su función de órgano consultivo de las CCAA ha quedado limitada con la creación de órganos consultivos en las distintas CCAA. En este sentido, el TC ha entendido que aun cuando la ley establezca de manera expresa la competencia del Congreso de Estado, cuando una CA ha creado, en virtud de sus potestades de auto-organización, órganos consultivos propios, de las mismas características o con idénticas o semejantes funciones a las del Consejo de Estado, es constitucionalmente posible la sustitución del informe preceptivo de éste último por el de un órgano superior consultivo autonómico.
En cuanto a las competencias, la LOCE establece como competencia general la de emitir dictámenes en cuantos asuntos se sometan a su consulta, así como la de elevar al Gobierno las propuestas que juzgue oportunas acerca de cualquier asunto cuando la práctica y la experiencia de sus funciones lo sugiera. Asuntos que deben ser consultados en Pleno, en los cuales destaca que el Consejo de Estado deberá emitir informe en los “anteproyectos de reforma constitucional”, salvo que proceda del propio Consejo. Esta competencia incorporada por la LO 3/2004, resulta importante pues no solo se concede al Consejo la facultad para emitir informe sino también para elaborar, ex novo, la propuesta de reforma constitucional. También emite Dictamen sobre los proyectos de decretos legislativos, los anteproyectos de ley o disposiciones administrativas, etc… además, la Comisión Permanente deberá ser consultada sobre los Tratados o convenios internacionales, disposiciones reglamentarias, anteproyectos de ley orgánica de transferencia o control del ejercicio de funciones delegadas por el Estado a las CCAA, facultad constitucionalmente reconocida en el art. 153b), además de un amplio listado de asuntos. Resulta muy amplio el ámbito de actuación del Consejo.
Finalmente, sobre los Dictámenes del Consejo, procede indicar que no son vinculantes, salvo que la Ley indique lo contrario. En todo caso, las disposiciones o resoluciones sobre asuntos informados por el Consejo expresarán si se acuerdan conforme con el Dictamen del Consejo o se apartan de él. En el primer caso se usará la formula “de acuerdo con el Consejo de Estado”; en el segundo caso, la de “oído el Consejo de Estado”.
Tema 7: El Poder Judicial. El Tribunal Constitucional.
- Arts. 117, 119, 120, 122, 125. 159, 160, 161, 162, 163, 164. CE
Caracterización general del Poder Judicial en la Constitución de 1978 La Constitución de 1978 destaca y otorga una posición fundamental a la justicia y al Poder Judicial en el sistema democrático que instaura. Tras la afirmación del valor de justicia como uno de los propugnados como superiores de nuestro ordenamiento jurídico, regula todas las cuestiones directa o indirectamente relativas a la función jurisdiccional del Estado en un Titulo especifico, el VI
