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Derecho Constitucional II
Tema 4: Las garantías de los derechos constitucionales II
1. LAS GARANTÍAS JURISDICCIONALES
La garantía jurisdiccional constituye, sin duda, el instrumento básico para asegurar la efectividad de los derechos constitucionales. En la defensa jurisdiccional de los derechos debe hacerse referencia a dos órdenes de garantías: las referidas al propio proceso y las referidas al tipo de proceso que garantiza la integridad de los derechos. Entre las primeras se encuentran el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y las garantías procesales del artículo 24.2 de la Constitución. Entre las segundas se hallan tres tipos distintos de amparo: el amparo judicial ordinario, llevado a cabo por los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial, el amparo ante el Tribunal Constitucional mediante el recurso de amparo regulado en los artículos 53.2 y 161.1.b de la Constitución, y el amparo internacional en procesos ante órganos jurisdiccionales internacionales como son el Tribunal Europeo de Derechos Humanos o el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. 1.1 Las garantías en el proceso 1.1.1 El derecho fundamental a la tutela efectiva del artículo 24.1 de la Constitución En nuestro texto constitucional, el derecho a la jurisdicción como derecho fundamental y presupuesto necesario para la existencia de una protección judicial de los demás derechos fundamentales se garantiza en el artículo 24. El precepto, ubicado dentro de la sección primera del capítulo II del título I de la norma, establece que ‘ todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión ’. Asimismo, añade que todos. ‘tienen derecho al juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación for los medios de mulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas, a utilizar los s de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia’. El precepto concluye señalando que la ley regulará los casos en que, por razón de parentesco o de secreto profesional, no se estará obligado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos. Por tanto, el artículo 24 de la Constitución contiene un conjunto de enunciados que constituyen garantías básicas de toda Administración de justicia (penal, civil, contencioso, laboral; y actúa de forma distinta en cada ámbito: el art. 24 protege de forma diferente en cada ámbito). Los derechos que en el mismo se consagran son de naturaleza procesal o jurisdiccional, es decir, derechos que despliegan su eficacia frente al ejercicio de la potestad jurisdiccional. Este derecho no excepciona entre extranjeros y nacionales. El derecho a la tutela judicial efectiva presenta un contenido ciertamente complejo. Puede definirse como aquel derecho consistente en tener (1) libre acceso a los tribunales para solicitar de éstos la tutela de un derecho subjetivo o de un interés legítimo y (2) obtener una resolución (3) fundada en derecho, sea favorable o desfavorable, (4) así como el derecho a presentar los recursos que las leyes prevean y a que (5) el contenido del fallo sea respetado y ejecutado. Por tanto, el derecho a la tutela judicial efectiva ha transformado la acción,
como institución procesal básica, en derecho a la jurisdicción, entendido como aquel derecho de carácter instrumental que permite la defensa jurídica de los derechos e intereses legítimos mediante un proceso decidido por un órgano jurisdiccional. De hecho, se ha afirmado que la tutela judicial es el presupuesto y la garantía de los demás derechos constitucionales. Partiendo de esta base, la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional ha precisado que el contenido del derecho a la tutela judicial efectiva comprende:
- El derecho de acceso a la jurisdicción , que se concreta en el derecho a ser parte en un proceso y poder promover la actividad jurisdiccional a fin de llegar a una decisión sobre las pretensiones formuladas. Según la jurisprudencia constitucional, la idea de que no debe haber obstáculos en el acceso a la jurisdicción comporta ciertas consecuencias necesarias, que pueden resumirse en el principio pro actione , en virtud del cual existe una obligación positiva de los poderes públicos de interpretar y aplicar las leyes -sobre todo las procesales-de la manera más favorable posible para la efectiva iniciación del proceso (SSTC 90/2013,207/2015). Un ejemplo lo podríamos encontrar en el ámbito laboral: en la subsanación de la demanda (por ejemplo en casos de litisconsorcio pasivo necesario, defectos de representación o postulación de las partes; o falta auto conciliación: posibilidad de subsanación)
- El derecho a una resolución de fondo (una sentencia o auto), sea favorable o desfavorable para los intereses de quien insta la actuación jurisdiccional. Ahora bien, no se trata de un derecho incondicionado, sino que exigirá el cumplimiento del conjunto de requisitos procesales definidos por el legislador. Por ello, el incumplimiento de los requisitos procesales implicará la carencia de derecho a un pronunciamiento de fondo y, en consecuencia, el derecho a la tutela judicial efectiva se verá igualmente respetado si el órgano judicial dicta una resolución de inadmisión (SSTC 182/2002, 65/2009). Por ejemplo, si hay una interposición de demanda fuera de plazo hay una falta de legitimación. Es necesario determinar caso a caso qué requisitos son subsanables y cuáles no (jurisprudencia TC y juego principio pro actione).
- El derecho a una resolución fundada en derecho. Exige que toda decisión judicial esté motivada jurídicamente (incluso las administrativas) y que no haya errores materiales relevantes (no arbitrariedad). Según el Tribunal Constitucional, la motivación de las resoluciones judiciales constituye una garantía básica de la función jurisdiccional, sin la cual se haría inviable el control de la actividad de los tribunales y la confianza en los mismos y se abriría la puerta a la arbitrariedad (STC 96/2005). La cuestión sobre la congruencia de las resoluciones establece como principio general que el juez debe responder a todas las pretensiones planteadas, ya que sino se vulnera el principio de la tutela efectiva. La excepción a este principio es la incongruencia omisiva, en la cual el juez responde a la pretensión principal pero no tiene porque responder a las cuestiones no sustanciales (es válido), por ejemplo si se deniega un derecho hereditario de una persona y no se entra a contestar el de los herederos de ésta misma. Sin embargo, no sería válido si por ejemplo pido divorcio y el juez no se pronuncia sobre divoricio pero sí sobre régimen custodia, aquí habría una inclongulencia omisiva y se estaría vulnerando el artículo 24.1 CE. Lo que tampoco puede hacer el juez o los tribunales es resolver o pronunciarse sobre cuestiones no planteadas, ya que esto conlleva una incongruencia extra petita. No
1.1.2 Las garantías procesales del artículo 24.2 de la Constitución El artículo 24.2 de la Constitución contiene un amplio elenco de garantías procesales. La primera de ellas es la relativa al derecho de un juez ordinario predeterminado por ley, la segunda es el derecho al proceso debido y la tercera son las garantías específicas del proceso penal. a. Derecho a un juez predeterminado por la ley Constituye una garantía, en forma de derecho fundamental, de la imparcialidad e independencia judicial. Se trata de un derecho que presenta dos facetas: una material y otra formal. En su aspecto material el derecho significa primordialmente la delimitación entre los distintos órdenes jurisdiccionales y, dentro de cada uno de ellos, las reglas de competencia (material, territorial y funcional) entre los diferentes órganos deben estar fijadas legislativamente antes del inicio del proceso. Ahora bien, el contenido de ese derecho no se agota en la competencia como presupuesto procesal sino que abarca también la composición del órgano mismo, esto es, el criterio de designación de su titular o titulares. Estos podrán variar a lo largo del tiempo siempre que el cambio se ajuste a reglas previas, objetivas y precisas (SSTC 47/1982, 31/1983 6148/1987). Por su parte, en su dimensión formal, el derecho a la predeterminación legal del juez comporta que el órgano judicial competente deberá fijarse por ley. Será la ley, y no cualquier otro tipo de norma, la que debe establecer los criterios básicos por los que se determina quién es el juez que ha de conocer de cada asunto. Se excluyen, por tanto, de la potestad reglamentaria las normas delimitadoras de la jurisdicción y la competencia de los órganos judiciales (STS 459/2019). b. Derecho al proceso debido El artículo 24.2 de la Constitución también integra las garantías genéricas de todo proceso y suelen denominarse como ‘ derecho al proceso debido ’, siguiendo una fórmula que evoca la idea anglo americana de due process of law. Para su definición se parte de la base que para la realización del Estado de derecho no basta que haya un derecho fundamental de acceso a los tribunales, sino que es preciso, además, que los procesos se desarrollen siguiendo ciertas exigencias garantizadas en el artículo 24.2 de la Constitución y que son: imparcialidad del juez, publicidad del proceso, defensa y asistencia de abogado, utilización de los medios de prueba disponibles y prohibición de las dilaciones indebidas. Así:
- El derecho a la imparcialidad del juez implicará que este, además de estar legalmente predeterminado, deberá mantener una actitud de distanciamiento y neutralidad con respecto al objeto del litigio y a los litigantes. La ley deberá prever causas de abstención y recusación para aquellos casos en que el juez tiene interés en el objeto del pleito o algún tipo de vinculación con una de las partes (SSTC 154/2001, 231/2002, 133/2014).
- El derecho a la publicidad del proceso garantiza la transparencia del mismo y, por consiguiente, su posibilidad de someterlo a crítica. Esa publicidad de los procesos no solo se erige como un derecho fundamental, sino también como una norma constitucional sobre organización y funcionamiento del Poder Judicial garantizada en el artículo 120.1 de la Constitución. Dicha publicidad no es absoluta, si bien sus excepciones deberán estar expresamente previstas en las leyes procesales y no podrán ser
arbitrarias, como por ejemplo el secreto de sumario o el juicio oral a puerta cerrada (velar por la intimidad de la víctima en casos de delitos sexuales).
- El derecho a la defensa y la asistencia letrada garantiza una mínima igualdad de armas entre los litigantes, garantizándose con independencia de que la situación económica del litigante le permita o no adquirir los servicios de abogado, pues la Constitución garantiza en su artículo 119 el derecho a la asistencia jurídica gratuita para aquellos que acrediten insuficiencia de recursos para litigar (STC 95/2003, 128/2014, 124/2015).
- El derecho de los litigantes a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa. En la medida que el medio de prueba propuesto sea jurídicamente admisible, y conduzca a acreditar hechos determinantes para la decisión judicial, el juez no puede, en principio, rechazar su práctica. Cierta jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha identificado la prueba pertinente como aquella cuya denegación produce materialmente indefensión, es decir que se demuestre que puede influir en el resultado final del proceso (SSTC 37/2000, 157/2000, 173/2000 6 3/2005). Por ello, no toda inadmisión irregular de medios de prueba comportará una vulneración del artículo 24.2 de la Constitución sino que será necesario que sea injustificada, arbitraria e irrazonable y, sobre todo, que influya en el resultado final del proceso (SSTC 165/2001, 168/2002 y 88/2004).
- El derecho a un proceso sin dilaciones indebidas. Al respecto, el Tribunal Constitucional estima que la noción de dilación indebida remite a un ‘concepto jurídico indeterminado, cuyo contenido concreto debe ser obtenido mediante la aplicación a las circunstancias específicas de cada caso de los criterios objetivos que sean congruentes con su enunciado genérico’. Por ello ‘no toda infracción de los plazos procesales constituye un supuesto de dilación procesal indebida’ (SSTC 53/1997, 76/2016, 77/2016). La determinación en cada caso de si ha sido cumplida o no esta exigencia dependerá del resultado que se obtenga de la aplicación a las particulares condiciones del caso concreto de factores objetivos definidores del plazo procesal razonable, considerando como tales los siguientes criterios: la complejidad del litigio, en sus hechos o fundamentos de derecho; los márgenes ordinarios de duración de litigios del mismo tipo; el interés que en el litigio arriesga el demandante en amparo (especialmente relevante en el proceso penal dado que está comprometida la libertad), la conducta procesal de la parte, y la conducta de las autoridades asumiendo como criterio general que el órgano judicial deberá desplegar la actividad necesaria para evitar un retraso injustificado en la tramitación. c. Garantías específicas del proceso penal El artículo 24.2 de la Constitución recoge ciertas garantías específicas del proceso penal. Son las siguientes:
- Derecho a ser informado de la acusación
- Derecho a no declarar contra uno mismo
- Derecho a no confesarse culpable. Esto no incluye determinados deberes impuestos como las pruebas de alcoholemia, proporcionar datos a la administración como obligado tributario o la identificación responsable del propio vehículo. Este derecho también se rige para el derecho administrativo sancionador.
1.2.2 Rasgos generales del desarrollo legal del procedimiento del artículo 53.2 de la Constitución La regulación legal del mencionado procedimiento preferente y sumario se caracteriza, entre otras notas, por su dispersión. Así, se han previsto una pluralidad de procesos de amparo judicial para la protección de los derechos indicados en el artículo 53.2 de la Constitución en los órdenes jurídicos civil, penal, contencioso-administrativo y social e, incluso, un proceso contencioso-disciplinario especial en la jurisdicción militar. Todos ellos tienen en común que son procesos destinados a la resolución de controversias en las que se susciten exclusivamente pretensiones relativas a la tutela de derechos fundamentales, ya que este es el segundo requisito para el recurso de amparo ordinario. Su regulación pretende dar satisfacción a las exigencias derivadas de las necesidades de protección propias de aquellos, lo que hace que su tramitación garantice la preferencia y sumariedad, mayor simplificación de los requisitos y trámites procesales, mayores garantías de efectividad de las resoluciones judiciales y una especial tutela del interés público que trasciende las pretensiones de protección de los derechos fundamentales. Todos esos procesos especiales de amparo judicial cumplen, estructuralmente, la función de desarrollar la previsión de un procedimiento preferente y sumario para la tutela de los derechos reconocidos en los artículos 14 a 29 de la Constitución que contiene el artículo 53.2. Se distinguen, entre otros, los siguientes: a. El proceso especial contencioso-administrativo para la protección de los derechos fundamentales de la persona regulado en el capítulo I del título V de la Ley 29/1998, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. b. El proceso especial contencioso-disciplinario militar regulado en la Ley orgánica 2/1989, procesal militar (STC 202/2011) c. La tutela procesal laboral de los derechos fundamentales y libertades públicas, y regulada en la Ley 36/2011 de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social. Asimismo, se garantiza también lo que la doctrina ha rubricado ‘procesos especialísimos o específico’. Entre estos procesos destacan, a título de ejemplo, el proceso para la protección del derecho de reunión (artículo 21 de la Constitución garantizado en el artículo 122 de la Ley 29/1998) de la jurisdicción contencioso-administrativa; el proceso para hacer efectivo el derecho de rectificación garantizado (Ley orgánica 2/1984); el proceso de habeas corpus (Ley orgánica 6/1984), o los procesos electorales (Ley orgánica 5/1985), del régimen electoral general. (sólo saber cuales son, se estudiarán más adelante). 1.3 El recurso de amparo constitucional (art. 53.2 y 161.1 CE) 1.3.1 Función constitucional y objeto material del recurso Los artículos 53.2 y 161.1 de la Constitución establecen la posibilidad de recurrir en amparo ante el Tribunal Constitucional para lograr la protección de los derechos fundamentales y las libertades públicas consagrados en el artículo 14 y en los artículos comprendidos en la sección primera del capítulo II del título I (arts. 15 a 29), junto con el derecho a la objeción de conciencia reconocido en el artículo 30.2 y al 14 de la Constitución.
En cumplimiento de esos mandatos constitucionales, el título III de la Ley orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional (LOTC), regula el recurso de amparo. Como señala su artículo 41.2, este recurso protege a todos los ciudadanos (nacionales y extranjeros) frente a las violaciones de los derechos y libertades antes mencionados, originadas por disposiciones, actos jurídicos, omisiones o simple vía de hecho de los poderes públicos del Estado, las comunidades autónomas y demás entes públicos de carácter territorial, corporativo o institucional, así como sus funcionarios o agentes. En cualquier caso, en el amparo constitucional no podrán hacerse valer otras pretensiones que las dirigidas a restablecer o preservar los derechos o libertades por razón de los cuales se formuló el recurso. El amparo constitucional reviste una función que trasciende la prevista para la mera resolución del caso concreto puesto que se trata también de un instrumento que otorga al Tribunal Constitucional una función de alcance tos constitucionales que consagran derechos y libertades por parte de jueces más global centrado en controlar la interpretación y aplicación de los precep y tribunales ordinarios. 1.3.2 Legitimación activa y pasiva La legitimación activa para interponer el recurso de amparo corresponde, según el artículo 162.1.b de la Constitución, a ‘toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo’ , así como al Defensor del Pueblo y al Ministerio Fiscal. Así lo confirma el artículo 46 de la LOTC, cuyo párrafo segundo precisa que si el recurso se promueve por el Defensor del Pueblo o el Ministerio Fiscal, la sala competente para conocer del amparo constitucional lo comunicará a los posibles agraviados que fueran conocidos y ordenará anunciar la interposición del recurso en el Boletín Oficial del Estado a efectos de comparecencia de otros posibles interesados. El derecho fundamental lesionado tiene siempre, por definición, un interés legítimo. Ahora bien, esta última noción del ‘interés legítimo’ es más amplia que la de titularidad del derecho mismo, y por ello no es absolutamente preciso tener la titularidad del derecho fundamental vulnerado para poder recurrir en amparo ante el alto tribunal. Así, y a título de ejemplo, en su 114/2002 el Tribunal Constitucional reconoce interés legítimo a un sindicato para recurrir en amparo contra los actos que vulneran la libertad sindical de uno de sus afiliados y en su STC 174/2002 el Tribunal también reconoce interés legítimo al padre de una persona incapacitada para recurrir en amparo contra la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva producida en el proceso de incapacitación. Además, la legitimación mediante simple interés legítimo puede permitir la sucesión mortis causa del demandante de amparo, sucesión procesal que, en otro caso, sería dudosa, habida cuenta del carácter personalísimo de los derechos fundamentales. Nótese, sin embargo, que el interés legítimo no se presume en ese tipo de supuestos, por lo que cabe que el alto tribunal rechace, a la vista del derecho invocado y las características del caso, la petición de sucesión procesal. La legitimación pasiva corresponderá al ente público a quien se imputa la vulneración del derecho fundamental y podrán comparecer, con el carácter de demandado con el de coadyuvante, las personas, públicas o privadas, favorecidas por la decisión, acto hecho en razón del cual se formule el recurso o que tengan un interés legítimo en el mantenimiento del mismo (art. 47.1 LOTC). Además, el Ministerio Fiscal interviene en todos los recursos de amparo en defensa objetiva de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la Ley (art. 47.2 LOTC).
los recursos cuando concurra alguno de los siguientes supuestos regulados en el artículo 50 de la LOTC: a) que la demanda cumpla con lo dispuesto en los artículos 41 a 46 y 49; b) que el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales. Admitida a trámite la demanda, la sala del Tribunal requerirá al órgano o a la autoridad de que dimane la decisión, el acto o el hecho, o al juez o tribunal que conoció del procedimiento precedente para que, en plazo no superior a diez días, remita las actuaciones o testimonio de ellas, encomendándosele también el emplazamiento de quienes fueron parte en el procedimiento antecedente para que puedan comparecer en el proceso constitucional. Recibidas las actuaciones y transcurrido el plazo de emplazamiento, la sala dará vista a las partes para que, por plazo común no superior a veinte días, formulen alegaciones, pudiéndo sustituir el trámite de alegaciones por la celebración de vista oral. Transcurrido el plazo otorgado sin otros trámites, la sala pronunciará sentencia. El artículo 56 de la LOTC precisa que la sala podrá suspender, de oficio o a instancia del recurrente, la ejecución del acto de los poderes públicos por razón del cual se reclame el amparo, cuando la suspensión no ocasione perturbación grave a un interés constitucionalmente protegido, ni a los derechos fundamentales o libertades de otra persona. Dicha suspensión podrá pedirse en cualquier momento antes de la resolución del recurso. Tanto la suspensión como su denegación podrán ser modificadas durante el curso del juicio si acaece circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser conocidas al tiempo de sustanciarse el incidente (art. 57 LOTC). 1.3.5 ¿Contra que se recorre? a. Cortes Generales: ‘Decisiones o actos sin valor de Ley, emanados de las Cortes o de cualquiera de sus órganos, o de las Asambleas Legislativas de las CCAA, o de sus órganos, que violen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional’. (art. 42 LOTC). b. Administración: ‘Disposiciones, actos jurídicos, omisiones o simple vía de hecho del Gobierno o de sus autoridades o funcionarios, o de los órganos ejecutivos colegiados de las CCSS o de sus autoridades o funcionarios o agentes’ (art. 43 LOTC). c. Poder judicial: ‘Actos u omisiones de un órgano judicial’ (art. 44 LOTC).Se incluyen aquí las vulneraciones del artículo 24 CE y las que provienen de las vulneraciones particulares. (esto es ficticio porque en realidad no está previsto). 1.3.6 La resolución del recurso y sus efectos En su sentencia, la sala decidirá el otorgamiento o la denegación de amparo. Si se otorga, la sentencia deberá contener, por mandato del artículo 55.1 de la LOTC, alguno o algunos de los siguientes pronunciamientos:
a. Declaración de nulidad de la decisión , acto o resolución que hayan impedido el pleno ejercicio de los derechos o libertades protegidos, con determinación, en su caso, de la extensión de sus efectos b. Reconocimiento del derecho o libertad pública , de conformidad con su contenido constitucionalmente declarado c. Restablecimiento del recurrente en la integridad de su derecho o libertad con la adopción de las medidas apropiadas, en su caso, para su conservación. Asimismo, la autocuestión se regula en el artículo 55.2 de la LOTC, el cual establece que en el supuesto de que el recurso de amparo debiera ser estimado porque, a juicio de la sala o, en su caso, la sección, la ley aplicada lesione derechos fundamentales o libertades públicas, se elevará la cuestión al Pleno con suspensión del plazo para dictar sentencia, de conformidad con lo previsto en los artículos 35 y siguientes. Se trata de la llamada autocuestión que debe tramitarse como si de un recurso de control de constitucionalidad se tratara.
2. LA PROTECCIÓN EUROPEA Las garantías jurisdiccionales estudiadas en los apartados precedentes se ven completadas por otras de carácter internacional que se aplican en España en virtud de declaraciones y convenios internacionales de derechos ratificados por el Estado. El artículo 10 de la Constitución, como frontispicio que preside el título I, precisa que las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades públicas se interpretarán de conformidad con la Declaración universal de los derechos humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España. Con esta previsión del artículo 10.2 de la Constitución, el constituyente introduce un factor de garantía en tanto en cuanto los derechos y libertades deberán inspirarse en la legislación internacional asumida jurídicamente por el Estado y, además, implicará el arbitraje de mecanismos jurídicos de la misma naturaleza para, en su caso, hacerlos efectivos. A continuación se analizan sucintamente las garantías jurisdiccionales en el ámbito del Consejo de Europa y de la Unión Europea. 2.1 El tribunal Europeo de Derechos Humanos Por lo que a la protección real y efectiva de los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos españoles se refiere, el derecho desarrollado bajo los auspicios del Consejo de Europa, expresado en el Convenio Europeo de los Derechos Humanos y en sus protocolos adicionales es de especial importancia. Y ello porque, desde el punto de vista de la protección de los derechos objeto del Convenio, ofrece una vía especial de protección jurisdiccional por medio del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, creado en 1959, cuyas decisiones y sentencias han de ser aceptadas por el Estado español. Por tanto, la fuente normativa primordial del proceso de amparo ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos está constituida por el convenio antes mencionado, que es un tratado internacional de ámbito regional europeo. El texto originario del Convenio ha sido objeto de varias modificaciones introducidas por distintos protocolos, entre los cuales el nº 11 ha permitido refundir la anterior Comisión Europea de Derechos Humanos y
Justicia también ha reconocido el principio de responsabilidad de los estados miembros en caso de incumplimiento, lo que refuerza decisivamente la protección de los derechos que dispensan las normas comunitarias. En dicha línea, al amparo de lo dispuesto en el artículo 6 del Tratado de la Unión Europea, la Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea, que tendrá idéntico valor jurídico al de los Tratados. El mismo artículo 6 establece que la Unión se adherirá al Convenio Europeo de 1950, con lo que se garantizan los derechos contenidos en dicho Convenio. Y, además, los mencionados derechos y los que sean fruto de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros forman parte del derecho de la Unión como principios generales. Por lo tanto, la Unión Europea se ha dotado de un amplio cuerpo normativo que reconoce y garantiza los derechos fundamentales de la persona.
3. LA SUSPENSIÓN DE DERECHOS Y LIBERTADES Desde sus propios orígenes, el constitucionalismo ha sido consciente de la necesidad de articular mecanismos para que el Estado de derecho pueda superar situaciones de crisis que representen un auténtico riesgo para su orden político o social. Básicamente, dichos mecanismos se han proyectado en la regulación, en sede constitucional, de dos tipos de medidas: por una parte, la modificación del régimen de distribución de funciones entre los poderes del Estado basada en un refuerzo de las facultades ordinarias del poder ejecutivo; por otra, la limitación o suspensión del ejercicio de determinados derechos y libertades. El artículo 55 de la Constitución, ubicado dentro del capítulo V del título 1, rubricado ‘de la suspensión de los derechos y libertades’, hace referencia a una serie de situaciones excepcionales que permiten, como medidas también excepcionales, la máxima limitación de derechos y libertades, esto es, la suspensión de su ejercicio. De hecho, el ordenamiento constitucional español de 1978 ha adoptado el modelo de derecho de excepción clásico en el Estado de derecho, basado en la previsión, ante el supuesto de una situación de emergencia, de una serie de modificaciones puntuales y concretas respecto de la vigencia ordinaria del texto constitucional. Se contemplan dos formas de suspensión de derechos y libertades en situaciones excepcionales: una primera suspensión de carácter general (art. 55.1 CE, en relación con el art. 116 CE) y una segunda individualizada (art. 55.2). 3.1 La suspensión colectiva 3.1.1 Supuestos en que procede la suspensión: estados excepcionales El artículo 55.1 de la Constitución dispone que ‘los derechos reconocidos en los artículos 17, 18, apartados 2 y 3, artículos 19, 20, apartados 1.a y d, y 5, artículos 21, 28, apartado 2 y artículo 37 apartado 2, podrán ser suspendidos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la Constitución’. El precepto añade que ‘se exceptúa de lo establecido anteriormente el apartado 3 del artículo 17 para el supuesto de declaración de estado de excepción’. Por tanto, esa suspensión general de derechos y libertades se vincula a la declaración de estados excepcionales, que procede, a tenor del artículo I de la Ley orgánica 4/1981, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio, ‘cuando circunstancias extraordinarias hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las autoridades’. Las situaciones excepcionales en que se permite la suspensión de
derechos y libertades son el estado de excepción y el estado de sitio. El estado de alarma, también regulado en la mencionada ley, no conlleva suspensión alguna de derechos o libertades fundamentales, pero sí una posible limitación de su ejercicio (ATC 7/2012, STC 83/2016). El estado de excepción (art. 116.3 CE) se ha previsto como instrumento de reacción ante crisis que generan alteraciones graves del orden público interior. El artículo 13 de la Ley orgánica 4/1981 no enumera los supuestos en que procede y se limita a exigir la concurrencia de una alteración grave del orden público que no pueda restablecerse mediante el ejercicio de las potestades ordinarias. Ahora bien, el precepto precisa que se apreciará cuando el ‘libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales para la comunidad, o cualquier otro aspecto del orden público’ resulten gravemente alterados. Al amparo de lo dispuesto artículo 116.3 de la Constitución, será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado por el Consejo de Ministros, previa autorización del Congreso de los Diputados. La Constitución impone que la autorización y proclamación del estado de excepción deberá determinar expresamente los efectos del mismo, el ámbito territorial a que se extiende y su duración, que no podrá exceder de treinta días, prorrogables por otro plazo igual, con los mismos requisitos. El estado de sitio (art. 116.4 CE) se ha previsto para hacer frente a situaciones en que se produzca o amenace con producirse una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el ordenamiento constitucional, que no pueda resolverse por otros medios. En tal caso, el Gobierno, conforme a lo dispuesto en el artículo 116.4 de la Constitución, podrá proponer al Congreso de los Diputados que declare ese estado. La declaración, que exigirá mayoría absoluta de la cámara, determinará el ámbito territorial, la duración y las condiciones del estado de sitio. Desde el punto de vista organizativo, la característica básica de ese estado de sitio es la militarización de la actuación del poder público. El Gobierno, que dirige la política militar y de defensa, designará la autoridad militar que, bajo su dirección, haya de ejecutar las medidas que procedan en el territorio a que el estado de sitio se refiera. Dicha autoridad publicará los bandos que contendrán las medidas y prevenciones necesarias e incluso la propia declaración del estado de sitio podrá determinar los delitos que durante su vigencia quedarán sometidos a la jurisdicción militar. A pesar de no comportar una suspensión completa del ejercicio de los derechos, el estado de alarma sí puede conllevar su limitación (art. 116.2 CE), como luego se verá. Procederá su declaración cuando se produzca alguna de las siguientes alteraciones graves de la normalidad: a) catástrofes, calamidades o desgracias públicas, tales como terremotos, incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud; b) crisis sanitarias, tales como epidemias o situaciones de contaminación graves; c) paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad, cuando no se garantice lo dispuesto en los artículos 28.2 y 37.2 de la Constitución y concurra alguna de las demás circunstancias o situaciones contenidas en el artículo 4 de la Ley orgánica 4/1981, y d) situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad. 3.1.2 Derechos y libertades que pueden ser suspendidos
racionar el uso de servicios y el consumo de artículos de primera necesidad; intervenir empresas o servicios, y también movilizar el personal con vista a garantizar servicios públicos esenciales y proveer productos. En caso de crisis sanitarias, las medidas anteriores podrán completarse con las previstas con carácter general en materia sanitaria y de defensa del medio ambiente. En cualquier caso, la suspensión de derechos y libertades es una medida excepcional, que se adoptará con carácter estrictamente transitorio, durando el tiempo mínimo indispensable para el restablecimiento de la normalidad constitucional. Habrá de realizarse de forma proporcionada a las circunstancias, de modo que en ningún caso será legítima si es desproporcionada a la alteración del orden público producida. Para garantizar dicha proporcionalidad, la suspensión se adaptará al caso concreto, respetándose siempre el procedimiento previsto a tal efecto. Su finalidad se dirige a garantizar la superación de la crisis, con vista a retomar la situación de normalidad. Por ello, doctrinalmente se apunta que el derecho de excepción puede considerarse una garantía de la Constitución. Es más, el propio texto constitucional señala que los poderes excepcionales que se confieren al poder público no serán ilimitados. De hecho, todos los actos de la autoridad gubernativa adoptados durante su vigencia son impugnables en vía jurisdiccional, con la consiguiente contrapartida para el ciudadano del derecho a ser indemnizado por responsabilidad patrimonial de la Administración por los perjuicios sufridos en su persona o en sus bienes. Así se pronuncia el artículo 116.6 de la Constitución cuando proclama que ‘la declaración de los estados de alarma, de excepción y de sitio no modificarán el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes reconocidos en la Constitución y en las leyes’. En fin, conviene subrayar que el propio artículo 116 de la Constitución contiene ciertos mandatos a fin de garantizar el funcionamiento regular del sistema político. A tal efecto, su párrafo quinto precisa que no podrá procederse a la disolución del Congreso de los Diputados mientras estén declarados algunos de los estados de excepción, quedando automáticamente convocadas las cámaras si no estuvieren en período de sesiones. Su funcionamiento, así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrá interrumpirse durante la vigencia de estos estados. El precepto añade que, disuelto el Congreso o expirado su mandato, si se produjera alguna de las situaciones que dan lugar a cualquiera de dichos estados, las competencias del Congreso serán asumidas por su Diputación Permanente. 3.2 La suspensión individual El artículo 55.2 de la Constitución dispone que ‘una ley orgánica podrá determinar la forma y los casos en que, de forma individual y con la necesaria intervención judicial y el adecuado control parlamentario, los derechos reconocidos en los artículos 17, apartado 2, y 18, apartados 2 y 3, pueden pendidos para personas determinadas, en relación con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas’. El precepto concluye señalando que la utilización injustificada o abusiva de las facultades reconocidas en dicha ley orgánica producirá responsabilidad penal, como violación de los derechos y libertades reconocidos por las leyes». ser sus Con esa regulación se crea una institución destinada de forma específica a facilitar o favorecer el desarrollo de las investigaciones respecto de la ac ga tuación de bandas armadas y elementos terroristas, permitiendo para ello
que, de forma individual, se puedan suspender los siguientes derechos: la garantía de la duración máxima de setenta y dos horas de la detención preventiva (art. 17.2 CE); la inviolabilidad del domicilio y la consiguiente garantía de resolución judicial previa para efectuar en él entradas o registros (art. 18.2 CE), y, finalmente, el secreto de las comunicaciones (art. 18.3 CE). Por consiguiente, el artículo 55.2 de la Constitución configura una habilitación para que, en las investigaciones contra el terrorismo y ante la existencia de determinadas circunstancias excepcionales o de urgencia, se puedan adoptar medidas de carácter individual que impliquen, de un lado, la prórroga del plazo de las setenta y dos horas dispuesto como máximo para la detención gubernativa, y de otro, la entrada y registro domiciliario o la intervención de las comunicaciones sin contar en estos dos últimos casos con la necesaria or den judicial previa. La Constitución configura ese mecanismo suspensivo cuya aplicación ha de contar con la necesaria intervención judicial y con un adecuado control parlamentario, estableciendo además responsabilidades penales para el uso abusivo o injustificado de las facultades suspensivas otorgadas. Sin embargo, no indica la forma en que deben ser garantizados. Por tanto, corresponde al legislador establecer sus características definidoras, con el objeto de que cumplan con eficacia su función garante. Es más, tanto la necesaria intervención judicial como el control parlamentario asumen condición de elementos configuradores esenciales del instituto, por lo que el legislador no podrá prescindir de su formulación ni podrá regularlos de forma ineficaz. Al respecto, conviene recordar que el desarrollo legislativo de este polémico precepto se ha llevado a cabo de manera fragmentaria y dispersa. Además, por lo que atañe a la necesaria intervención judicial el Tribunal Constitucional ha precisado que ‘ impone tratar de hacer compatible la suspensión de los derechos y la intervención judicial’ (STC 199/1987), ponderando casuísticamente los distintos supuestos de suspensión. Finalmente, por lo que atañe al control parlamentario constituye, en palabras del Tribunal, ‘una supervisión genérica de la actuación en este punto del Gobierno o, en otras palabras, una garantía que no preserva tanto la corrección jurídica de los actos singulares de aplicación de la Ley orgánica, cuanto la posibilidad de que el Parlamento conozca y evalúe las medidas adop tadas a este respecto, al igual que aprecie, desde criterios de oportunidad, necesidad y eficacia, la conveniencia de mantener en vigor una ley orgánica ’ (STC 71/1994).
