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interdependientes y los asuntos poseen una creciente complejidad.En los viejos tiempos,el resultado de las negociaciones era probable que tuviese escasos efectos sobre la población doméstica salvo que condujese a la guerra.Pero hoy en día hay un sin fin de problemas que sólo pueden ser resueltos en conjunción con otras naciones,y no son problemas que puedan ser desconocidos o fácilmente pospuestos.El control de armas nucleares,los temas aduaneros y monetarios,los acuerdos para regular el tráfico aéreo y las comunicaciones,evitar el peligro de polución,terrorismo o colapso económico,todos ellos son menos una causa de conflicto sobre las respuestas que una cuestión de encontrar soluciones a los problemas comunes."^8 (La traducción es nuestra.)
2.-CONCEPTO Y FUNCIONES DE LA DIPLOMACIA.
La breve referencia histórica que hemos realizado nos resulta útil para comprender que tras el término diplomacia se ocultan una diversidad de formas y técnicas de relación internacional entre los Estados que han experimentado sustantivos cambios a lo largo de los siglos.Tal vez por ello no resulta sencillo encontrar una definición,suficientemnte general y precisa,que abarque la pluralidad de actividades que han existido o se desarrollan en el campo de las relaciones diplomáticas.En una primera aproximación podríamos coincidir con la fórmula,un tanto simplificadora,de Satow cuando afirma que la diplomacia es "la conducción de los negocios entre los Estados por medios pacíficos".^9
Claro está que dado el peso que han adquirido las cuestiones económicas o ideológicas y la influencia que ejercen los cambios tecnológicos en las relaciones interestatales,cabría preguntarse si
(^8) -SONDERMANN,F.A.;MC LELLAN,D.S.;OLSON,W.C. -op. cit.;pág. 130.
(^9) -Citado por CAHIER,Ph. -op. cit.;pág. 16.
Resulta interesante constatar la difundida asimilación que en la doctrina anglosajona se realiza entre los conceptos de política exterior y diplomacia,tomando esta última,en su acepción genérica. Estimamos,con Vilari o,que semejante identidad conceptual es abusiva incluso en una aproximación general.Así,Morgenthau indica: " En su sentido más amplio,comprendiendo todo el campo de la política exterior ,la tarea de la diplomacia es cuádruple:1)La diplomacia debe determinar sus objetivos a la luz del poder actual y potencialmente disponible para perseguir estos objetivos.2)La diplomacia debe evaluar los objetivos de las otras naciones y el poder actual y potencialmente disponible para la persecución de estos objetivos.3)La diplomacia debe determinar hasta qué punto estos objetivos diferentes son compatibles entre sí.4)La diplomacia debe utilizar los medios apropiados para la persecución de estos objetivos." En el mismo sentido,Rosecrance afirma: "El término diplomacia se utiliza por lo menos en dos sentidos:el primero y más restringido hace referencia al proceso por el cual los gobiernos se comunican entre sí,por conducto de agentes oficiales;el segundo, de ámbito más amplio,hace referencia a los métodos o técnicas de la política exterior que influyen en el sistema internacional." VILARIÑ O,E. -op. cit.;págs. 79-82. MORGENTHAU,H.J. -op. cit.;pág.712. ROSECRANCE,R.N. -"Diplomacia" .-Enciclopedia Internacional de Ciencias Sociales.-Madrid,1974. Edit. Aguilar;vol.3;pág.724.
la gestión pacífica de tales asuntos corresponde también a la diplomacia.Análogamente y a la vista de las diversas formas de violencia que han surgido en la sociedad internacional,podemos igualmente interrogarnos sobre la oportunidad de incluir bajo este término aquellas gestiones que realizan los países para mejorar sus oportunidades de éxito en un conflicto armado (negociación de alianzas;comercio de armamentos;etc.) o para poner fin a las hostilidades,bien de modo temporal (treguas;alto el fuego;etc.) o definitivo (negociaciones de paz).
Por su parte,Pradier-Fodéré ha intentado precisar algo más esta definición se alando que:
"La diplomacia,efectivamente despierta la idea de gestión de los asuntos internacionales,de conducción de las relaciones exteriores,de administración de los intereses nacionales de los pueblos y de sus gobiernos en sus contactos materiales sean pacíficos u hostiles."^10
Esta definición,no sólo destaca algunas de las funciones de la diplomacia,sino que subraya claramente su carácter instrumental al servicio de los intereses tanto de los gobiernos como de los pueblos,poniendo con ello de manifiesto la posibilidad de divergencias entre ambos,y,por último,la necesidad de la diplomacia incluso bajo circunstancias bélicas.Sin embargo,esta conceptualización deja sin especificar dos importantes aspectos,a saber:
a).-En primer lugar,si la diplomacia puede desarrollarse entre cualquier actor internacional,con independencia de su naturaleza jurídica internacional.En otras palabras,si la gestión de los asuntos de cualquier actor internacional,por el mero hecho de serlo,debe ser calificada como diplomacia,con independencia de cualquier otra consideración de carácter jurídico.De la respuesta a esta cuestión depende el que consideremos dentro de la diplomacia las negociaciones entre ejecutivos de Empresas Multinacionales o las gestiones realizadas por los representantes de colectividades políticamente organizadas (pueblos;movimientos de liberación) que todavía no han sido reconocidas como sujetos de derechos y obligaciones internacionales por el resto de los miembros de la comunidad internacional.^11
b).-En segundo término,si las relaciones diplomáticas existen con independencia de los medios o técnicas empleados o si,por el contrario,sólo ciertas categorías de actividades pueden ser consideradas propias de la diplomacia,ya que como afirman Sondermann;Mc Lellan y Olson "la diplomacia es un proceso y un método por el que los gobiernos persiguen su política exterior;esta no es la propia política."^12
Estas cuestiones son abordadas de un modo más completo y riguroso en la definición que ha realizado Vilari o,para quien bajo el término diplomacia nos referimos a:
(^10) -PRADIER-FODERÉ,P. -Cours de droit diplomatique.-París,1899.vol. I;pág 2.
(^11) - POCH,A. -"Del lugar de la diplomacia" .- MEDINA,M.;MESA,R.; MARI O,P.(Coordinadores) .- Pensamiento....op. cit.;vol. II;págs. 1003-1015.
(^12) -SONDERMANN,F.A.;MC LELLAN,D.S.;OLSON,W.C. -op. cit.;pág.
2.- Carácter ejecutivo e instrumental.
En realidad,la actividad diplomática constituye una parcela relevante de la actuación exterior de los sujetos de derecho internacional y,de modo más exacto,de la fase ejecutiva de la misma,por contraposición a las fases de decisión y control.En la medida en que la mayor parte de la diplomacia se desarrolla entre los Estados,podemos admitir que su dimensión ejecutiva se refiere a la política exterior.No obstante y puesto que las relaciones diplomáticas también son establecidas por otros sujetos internacionales no estatales,en una tendencia que cada vez está adquiriendo mayor relevancia en el contexto internacional,resulta inadecuado asociarlas a la política exterior que sólo puede predicarse de los Estados.Por esta razón,sería más adecuado hablar de la diplomacia como una parte ejecutiva de la actuación exterior de tales sujetos internacionales.
Además,la diplomacia posee un carácter instrumental.En cuanto tal, quedará supeditada en sus objetivos inmediatos y en su alcance por los fines a los que debe servir,teniendo siempre presente que existen otras muchas categorías de relación que no son diplomáticas (comerciales;bélicas;etc.) y que también se configuran como instrumentos alternativos para la consecución de los mismos fines.
3.- Representatividad de los agentes u órganos diplomáticos.
Para que la relación diplomática goce de plena validez jurídica y efectividad política,debe ser establecida entre aquellas personas u órganos que gocen de representatividad del sujeto internacional. En consecuencia,no todas las actuaciones,individuales o colectivas, de sus miembros constituyen verdaderas actividades diplomáticas. Conviene destacar que la representatividad,debe ostentarse respecto del sujeto al que pertenece el agente u órgano,pero también debe ser admitida por aquel otro sujeto ante el que deberá desempe arse la actividad diplomática.
4.- La diplomacia se desarrolla mediante la negociación.
La negociación constituye el medio esencial por el que discurre la actividad diplomática.Gracias a ella,la diplomacia se singulariza de otras formas de relación internacional.En efecto,cuando no hay negociación ,entendiendo por tal la defensa de los propios intereses mediante la búsqueda de un compromiso o acuerdo aceptable para todas las partes afectadas ,tampoco puede hablarse verdaderamente de diplomacia,aunque formalmente pudiera aparentarlo.
En la vida internacional ocurre con mucha frecuencia que los Estados recurren a la coacción o a la dominación,para tratar de imponer sus intereses a otros países.También es frecuente que estos actos,de un descarnado despotismo,traten de ser disimulados bajo formas de apariencia diplomática,lo que ha dado origen a la aparición de términos y expresiones tan conocidas como las de "diplomacia del dólar";"diplomacia de las ca oneras";etc.^16 Realmente no puede admitirse que estas categorías de relaciones sean equiparadas a aquellas negociaciones mantenidas por los agentes diplomáticos y desarrolladas sin coacciones abusivas ni atropello de las partes más débiles por las más poderosas,aún cuando en las auténticas negociaciones diplomáticas existirá siempre una desigualdad de poder entre las partes que evidentemente incidirá en los resultados sin que quepa por ello negarse la equidad y validez de los acuerdos alcanzados.
(^16) - SCHELLING,Th. C. -"TheDiplomacy of Violence" .- ART,R.J.;JERVIS,R. (Eds.) .-op. cit.;págs. 171-185.
La naturaleza negociadora de la diplomacia,pone de manifiesto el carácter cooperativo que posee esta relación,pues no puede desarrollarse ningún tipo de negociación si las partes afectadas no están dispuestas a colaborar,al menos en lo tocante a la búsqueda de algún tipo de compromiso y a su posterior cumplimiento.
Ahora bien,aunque la quintaesencia de la diplomacia sea la negociación,no cabe identificar ambos términos.^17 Existen numerosas negociaciones internacionales que no forman parte de la diplomacia. Ello puede deberse a la falta de subjetividad de los actores,a la naturaleza de las cuestiones negociadas o a la falta de representatividad de los negociadores.En todos estos supuestos la negociación no es una auténtica negociación diplomática aunque en ocasiones se utilicen los canales diplomáticos (agentes,misiones) para realizarlas.
Un caso frecuente de negociación no diplomática, ,lo constituyen las negociaciones entre ejecutivos de Empresas Multinacionales y miembros de la misión diplomática con vistas a formalizar la adopción de proyectos conjuntos ( joint ventures ),ya sea en el propio país o en terceros Estados.Otro ejemplo habitual de negociaciones no diplomáticas surge cuando dos gobiernos se disputan la representatividad de un Estado.En estos casos,el gobierno que no es reconocido como legal por la comunidad internacional carecerá de competencias diplomáticas.En esta situación se encuentra actualmente el Gobierno de Formosa,para quien el reconocimiento por Estados Unidos y los países occidentales del Gobierno de Beijing como el único gobierno chino, le obligó a suspender las relaciones diplomáticas que durante décadas había mantenido con ellos.Un supuesto similar experimentó el gobierno republicano espa ol,tras la normalización de relaciones con el gobierno franquista a partir de 1953.Sólo México y algunos países comunistas se negaron a establecer relaciones diplomáticas con el Régimen.
5.- Finalidad pacífica.
En toda relación diplomática,y sea cual sea el objetivo inmediato de la acción exterior por el que dicha relación se ha entablado,la finalidad última que justifica su existencia y le da pleno significado es la de alcanzar o mantener unas relaciones internacionales pacíficas.^18
(^17) -La distinción entre negociación internacional y diplomacia resulta tan clara como los puntos que ambas tienen en común.No obstante,no compartimos la visión de aquel sector de la doctrina que sigue el modelo burocrático ya que para tales autores la política exterior no es mas que el resultado de un permanente regateo o negociación entre los diversos sectores de la Administración nacional o de los diversos gobiernos.Con este criterio se difuminan las diferencias entre aquellas actuaciones de política exterior que no asumen la negociación como característica esencial,por ej. las presiones económicas;propaganda;la violencia armada;etc. y los que como la diplomacia incorporan la negociación como un elemento intrínseco.
Análogamente,consideramos que hoy en día no se puede sustentar seriamente la idea de la negociación como "un sutil arte",tal y como afirmaban los autores internacionalistas clásicos.La negociación es un proceso o relación que sigue una reglas precisas y utiliza unas técnicas bien conocidas que pueden aprenderse y aplicarse con éxito. MERLE,M. -"De la négociation" .-Forces...op. cit.;págs.242-262. SNYDER,G.;DIESING,P. -"External Bargaining and Internal Bargaining" .- MATTHEWS,R.O.;RUBINOFF,A.G.;STEIN,J.G.(Eds.) .-op. cit.;págs.238-246. WINHAM,G.R. -"Negotiation as a Management Process" .- SONDERMANN,F.A.; MC LELLAN,D.S.;OLSON,W.C.(Eds.) .-op. cit.;págs.135-146.
representan a los propios Estados,sus agentes pueden actuar comprometiendo con sus decisiones y actividades la voluntad y responsabilidad estatal.Esta función de representación política constituye,por tanto,el sustrato último sobre el que descansa el ejercicio de todas las demás funciones que se desempe an por los agentes diplomáticos.
b).- La función de comunicación e información.
Aunque los autores suelen concederle poca atención,constituye una de las funciones primordiales que justifican la necesidad de la diplomacia permanente.El desarrollo de las nuevas formas de diplomacia directa y al más alto nivel (Jefes de Estado o de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores) exige para su eficacia la disponibilidad de canales oficiales de comunicación y gestión que sólo pueden garantizarse con la presencia de misiones permanentes.
Las funciones de comunicación que realizan las misiones y agentes diplomáticos,operan en ambos sentidos,de las autoridades del Estado acreditante a las del Estado receptor y viceversa.A diferencia de las informaciones realizadas por los medios de comunicación social, la comunicación diplomática posee la característica de la oficialidad , es decir garantiza que la información comunicada se corresponde con la posición gubernamental.
La función comunicativa resulta decisiva para el desarrollo de los procesos negociadores y la notificación de las instrucciones que deberán seguir los representantes diplomáticos en el desempe o de su actividad.Pero también sirve para facilitar cuantas informaciones son solicitadas por el gobierno acreditante sobre las condiciones políticas,económicas,sociales,etc. del país receptor. Dichas informaciones se incorporarán al proceso decisional de la política exterior que realizarán el gobierno y otros órganos estatales.Esta tarea de obtención de información ha sido la que ha asociado la diplomacia,no siempre de forma correcta,con oscuras funciones de espionaje (militar,político o industrial) ejercidas al amparo de la cobertura política y jurídica que ofrecen las misiones diplomáticas y que,en todo caso,violan lo dipuesto por el Convenio de Viena en sus arts. 3 ,1 d y 41.En cualquier caso,la diplomacia ofrece unos canales de comunicación e información privilegiados que facilitan las relaciones interestatales,incluso en las difíciles condiciones que ofrecen los conflictos armados.
c).- La función negociadora.
Ya hemos se alado que la negociación forma parte intrínseca de la diplomacia.No obstante,coincidimos con Ziegler en que durante las últimas décadas,esta función ha tendido a desplazarse desde el ámbito de actividades de la misión diplomática permanente al de las nuevas formas de diplomacia,singularmente la diplomacia en la cumbre .No podemos desconocer que los nuevos medios de transporte y comunicación han estimulado la creación de equipos negociadores específicos y la celebración de conferencias internacionales en las que se abordan las negociaciones sobre los principales temas que afectan a las relaciones entre los países.El ejemplo de las negociaciones sobre desarme SALT I y II;START I y II o la más reciente Conferencia para la Paz en Oriente Medio,inaugurada en Madrid,son suficientemente reveladores.Sin embargo,las misiones permanentes siguen desempe ando sus funciones negociadoras en relación con la mayor parte de las relaciones interestatales secundarias.
d).- La función de protección de los nacionales y los intereses del Estado.
Junto a las funciones se aladas,la diplomacia ha venido desempe ando tradicionalmente la tarea de proteger a sus ciudadanos que se encuentran en el Estado receptor.Esta protección se extiende desde la seguridad física,en los supuestos de desórdenes políticos o conflictos bélicos,llegando incluso a coordinar operaciones de evacuación,hasta el asesoramiento jurídico o las gestiones políticas ante las autoridades del país receptor.^20
Pero la función de protección unida a la de representación,posee otro destacado cometido:facilitar el ejercicio de derechos o la gestión de actuaciones jurídico-administrativas ante las autoridades del país acreditante.La misión diplomática,junto con las misiones consulares,se convierten así en órganos de la Administración estatal establecidas en el extranjero.Ya se trate de las inscripciones registrales (nacimientos,matrimonios, defunciones);de la participación electoral;de la expedición de visados,pasaportes o tarjetas de identidad;de la legalización de documentos;etc.,la diplomacia opera como un decisivo instrumento del Estado para facilitar y garantizar sus relaciones tanto con los nacionales del país acreditante como con los ciudadanos del país receptor.
Estas múltiples actividades de protección,desempe adas por la misión diplomática acreditada en un Estado,han adquirido una creciente importancia ante el auge experimentado por los movimientos migratorios de mano de obra,los desplazamientos estacionales que provoca el turismo o el endémico problema de las poblaciones refugiadas a causa de las guerras y las persecuciones por motivos políticos.Todo ello ha provocado que la mayor parte del personal diplomático esté adscrito a esta función protectora que, naturalmente,se hace extensiva a los intereses generales del propio Estado y a sus bienes establecidos en el extranjero (inversiones;empresas).
e).- La función de asesoramiento.
Finalmente,las misiones diplomáticas ejercen una función de asesoramiento ante sus propios gobiernos que resulta,en ocasiones, determinante en la adopción y ejecución de las distintas opciones de política exterior.Debido al conocimiento de las condiciones políticas,económicas y sociales que imperan en el país receptor,los informes que periódicamente envían las misiones a sus respectivos gobiernos pueden ser ocasionalmente completados mediante consultas directas entre el gobierno y los embajadores,con objeto de que estos aporten sus valoraciones sobre las distintas alternativas de actuación exterior que contemplan las autoridades de sus países.La función asesora puede resultar particularmente útil para el desarrollo de las negociaciones que realizan misiones diplomáticas especiales o los propios Jefes de Estado o de Gobierno.
Como se puede apreciar,la diversidad y alcance de todas estas funciones convierten a la diplomacia permanente,y a los representantes diplomáticos,en un instrumento imprescindible de las relaciones entre Estados y,en último extremo,de la propia sociedad internacional.Sin embargo,los cambios
(^20) -Históricamente merece citarse la protección que recibieron los peregrinos y minorías cristianas,establecidas en el Imperio Turco, y que durante siglos estuvo encomendada a las autoridades francesas y regulada por el régimen de capitulaciones. TRUYOL,A. -op. cit.;págs.60-62.
