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EL ADMINISTRADO: CONCEPTO Y CLASES. CAPACIDAD Y SUS CAUSAS
MODIFICATIVAS. COLABORACIÓN Y PARTICIPACIÓN DE LOS CIUDADANOS
EN LAS FUNCIONES ADMINISTRATIVAS.
1. INTRODUCCIÓN.
La expresión administrado, en palabras de García de Enterría, es poco adecuada, ya que se parte de una calificación excesivamente inactiva. Administrado es el participio pasado del verbo administrar, por lo que será aquella persona que es objeto de la actividad de administrar. En toda relación jurídica administrativa existe un elemento subjetivo doble: el titular de un derecho y el obligado a cumplir lo exigido por tal derecho. Por lo general, la posición activa ha sido reservada a la Administración, mientras que la pasiva ha correspondido al administrado. Esta situación de primacía viene fundamentada en la propia naturaleza y fines de la Administración que se concretan en la satisfacción del interés público, frente a los de carácter privado que son los que persiguen los administrados.
Pero como dice Entrena Cuesta, esto planteamientos han entrado en la actualidad en una manifiesta crisis originada por el paso de un Estado neutro a un Estado intervensionista y de prestaciones positivas. En muchas ocasiones las relaciones jurídico-administrativas son más complejas, ya que los sujetos que en ellas intervienen actúan al mismo tiempo como titulares de derechos y deberes, e incluso la propia Administración actúa en condición de sujeto pasivo exclusivamente. Para González Pérez, el término administrado ser refiere a aquella persona que aparece al lado o frente a la Administración Pública, en una relación sometida al Derecho Administrativo, sin que en ningún caso sea titular de un órgano administrativo.
Será administrado el particular en cuanto sujeto del Derecho Administrativo, no siéndolo por tanto, el particular que se relaciona con la Administración en régimen de Derecho Privado o en régimen de Derecho Labora. Asimismo, cuando el particular llega a ser titular de un órgano administrativo deja de ser administrado y se convierte en autoridad o empleado público.
El proceso de formación de la expresión de administrado guarda grandes similitudes con la evolución histórica de la Administración toda vez que este calificativo no se institucionaliza hasta que se constituye el Estado de Derecho, en los albores del siglo XIX con las Declaraciones de Derechos y Libertades, que es cuando comienza a tomar cuerpo una serie de derechos inherentes a la propia persona que los poderes públicos no pueden desconocer.
A partir de este momento es cuando se empieza a superar la noción de súbdito ocupando su lugar el vocablo de ciudadano que tiene reconocida su personalidad como miembro de la comunidad política.
La condición de administrado dentro del contexto constitucional, no sólo la ostentan los españoles, sino también los extranjeros, ya que por imperativo del artículo 13 de la Constitución, los extranjeros gozarán en España de las libertades públicas que garantiza el Título Primero de la misma, salvo los derechos políticos que están reservados a los españoles, con la excepción del ejercicio del sufragio activo y pasivo que se puede permitir a los extranjeros en las elecciones municipales, siempre que un Tratado internacional así lo autorice. Por tanto, administrado es cualquier persona física o jurídica que aparece en uno de los polos de la relación jurídico-administrativa.
La Ley de Procedimiento Administrativo Común, ha sustituido el término administrado por el de ciudadano, el cual enlaza mejor desde una perspectiva jurídica distinta en donde la Administración está al servicio del ciudadano.
2. CLASES DE ADMINISTRADOS. En la relación jurídico-administrativa, el administrado puede ocupar una posición puramente genérica o un status especial. En el primer caso no implica ningún rasgo de subjetivación, sino que ostenta un status puramente común, como ciudadano, denominándose Administrado simple. En el segundo caso, su situación está singularizada, bien por imperativo de la Ley o como consecuencia de una relación de carácter contractual u otras causas, conocido como Administrado cualificado. Esta distinción es puramente funcional, ya que todos somos administrados simples en la mayor parte de nuestras relaciones con la Administración Pública.
En determinadas ocasiones el ciudadano suele ocupar una posición frente a la Administración más singularizada, que puede derivar de una serie de circunstancias, a saber:
a) De la Ley : cuando una disposición de rango legal imponga deberes especiales a los administrados. b) De la voluntad de la Administración : cuando a iniciativa de la Administración se imponga una relación obligatoria. c) De la voluntad del administrado : cuando la iniciativa procede del propio administrado. d) De la voluntad conjunta de la Administración y del administrado : se trata de los casos relativos a las relaciones contractuales existentes entre ambas partes.
3. LA CAPACIDAD DEL ADMINISTRADO Y SUS CIRCUNSTANCIAS MODIFICATIVAS. Este concepto es aplicable al campo del Derecho Administrativo adquiere perfiles propios, nos referimos a la capacidad de obrar frente a las Administraciones Públicas, pasemos a ver las diferentes situaciones.
3.1. La capacidad de obrar. La primera de las precisiones es la de tener en cuenta la tradicional distinción entre capacidad jurídica (aptitud para ser sujeto de derechos y obligaciones) y capacidad de obrar (aptitud para ejercitar tales derechos) no tiene la misma relevancia en Derecho Administrativo, ya que ambos conceptos tienden a identificarse, permitiendo el ejercicio de algunos derechos a aquellos que aún no han obtenido la capacidad de obrar según el Código Civil.
La capacidad de obrar es la aptitud que tiene una persona para ejercitar sus propios derechos y obligaciones. El artículo 30 de la Ley Reguladora del Procedimiento Administrativo Común dice “ tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, además de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela ...”.
3.2. Las circunstancias modificativas de la capacidad de obrar. Las circunstancias modificativas de la capacidad de obrar en el campo de las relaciones jurídicas administrativas se tienen que contemplar en función de cada una de las situaciones existentes, con lo que se origina una gran variedad de causas modificativas de
4.1.Situaciones jurídicas de ventaja. 4.1.1. Las potestades del administrado. La primera, por la intensidad de las ventajas, son las potestades. La figura de la potestad se define como el poder efectivo atribuido por el ordenamiento jurídico, de forma previa e independiente de toda relación jurídica concreta. Podemos destacar la potestad del ciudadano de poner en marcha la tutela de la justicia.
4.1.2. Los derechos subjetivos. Los derechos subjetivos son situaciones de poderes concretos. El introductor de este concepto de derecho subjetivo fue Jellinek, que lo definió como la potestad de querer que tiene el hombre, reconocida y protegida por el ordenamiento jurídico en cuanto se refiere a un bien o a un interés, debiendo ser un elemento de la relación el Ente Público que actúa investido de poder de imperium. La clasificación más conocida de los derechos públicos subjetivos, distinguiéndolos en cuanto a las distintas situaciones en que el administrado puede encontrarse:
- Status subjetionis, de él se derivan los derechos públicos subjetivos a favor de la Administración y del Administrado.
- Status libertatis, es la situación de libertad individual.
- Status civitatis, es el estado de ciudadanía.
- Status activae-civitatis, el derecho del ciudadano a participar activamente en los cargos públicos y en las tareas administrativas.
Garrido Falla al referirse a los derechos políticos subjetivos, los clasifica en función de las garantías jurídicas para su protección en atención a lo que establece nuestra Constitución, distinguiendo los siguientes:
Derechos fundamentales y libertades reconocidos en el artículo 14 de la Constitución (igualdad ante la ley) y en la sección primera del Capítulo II del Título Primero (derechos civiles y políticos). Derechos contenidos en la sección segunda del citado Capítulo, derechos y deberes al mismo tiempo, como el derecho y el deber a servir a España, el derecho al trabajo y el deber de trabajar, por ejemplo. Los principios rectores de la política económica y social.
4.1.3. El interés legítimo. Hemos definido el derecho público como una situación de un poder concreto (el tenedor de una licencia para construir un edificio es titular de un derecho subjetivo, cuyo ejercicio ha sido permitido a través de la concesión de la licencia urbanística). En el caso del interés legítimo, ya no nos encontramos frente a una situación de poder, sino ante una expectativa de derecho; el ejemplo puede ser una convocatoria de oposiciones, en la cual los aspirantes no tienen derecho a una plaza pero sí tienen interés en que la oposición se celebre tal como ha sido convocada. En el interés legítimo existe un interés general, que es coincidente con un interés particular.
4.2. Situaciones jurídicas de desventaja. La contrapartida de las potestades y de los derechos subjetivos son los deberes y las obligaciones. Así pues, de la posición de supremacía se deriva de cara a la Administración lo que hemos denominado potestades y de cara al administrado lo que se conoce con el nombre de deberes públicos que se traducen en una relación de sumisión.
Dentro de estos deberes se pueden distinguir aquellos que son de naturaleza positiva: deber de dar o hacer alguna cosa, y los de naturaleza negativa: deber de soportar, no hacer o abstenerse.
5. COLABORACIÓN Y PARTICIPACIÓN DE LOS CIUDADANOS EN LAS FUNCIONES ADMINISTRATIVAS. Como manifiesta García de Enterría existe hoy una especial sensibilidad a la participación de los ciudadanos en las funciones administrativas, no sólo por su constatación en la Constitución, al expresar el artículo 9.2. que los poderes públicos deberán facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social, sino también por ser fruto de la sociedad en que vivimos, en donde se han superado los efectos de una Administración autoritaria.
La participación del ciudadano en las funciones administrativas se debe contemplar desde una perspectiva general, es decir, como un miembro de la comunidad afectado por el interés general y no como titular de derechos o intereses. La participación del ciudadano se exterioriza a través de tres fórmulas de actuación: la participación orgánica, la participación funcional y la participación cooperativa.
5.1.La participación orgánica. La participación orgánica supone una incorporación del ciudadano en los órganos de la Administración, no en su condición de político o de funcionario, sino en cuanto ciudadano simplemente.
Esta participación se realiza a través de Corporaciones, que son “universitas personarum”, es decir, asociaciones de personas que comparte un interés común, formando una organización corporativa para la defensa de sus intereses. Como ejemplos de Corporaciones de carácter público podemos encontrar los Colegios Profesionales o las Cámaras de Comercio.
También puede suceder que la participación se efectúe en órganos de una Administración no corporativa, encontrándose múltiple modelos de fórmulas participativas, como pueden ser: las asociaciones de vecinos, las asociaciones de padres de alumnos, las asociaciones de contribuyentes, los entes urbanísticos colaboradores.
En ambos casos, se desarrolla una actividad participativa y colaboradora.
5.2.La participación funcional. En la participación funcional el ciudadano, a diferencia de la participación orgánica, no se inserta en un órgano público, sino que actuando desde fuera del ámbito de la Administración ejercita funciones materialmente públicas. Las manifestaciones más destacadas de esta forma de participar en las funciones administrativas son las siguientes:
- Participación en informaciones públicas, tal como recoge la Ley de Procedimiento Administrativo Común.
- La denuncia deber o la denuncia facultad, en la primera existe la obligación positiva de denunciar cuando se presencia la comisión de cualquier delito público o en los casos de enfermedades contagiosas. La denuncia facultad es el derecho que tienen las personas para promover el ejercicio de una acción investigadora.
