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6. El Gobierno
La posición del Gobierno en el sistema constitucional español
El Gobierno, como órgano constitucional autónomo, surge moderadamente. La explicación a este hecho se encuentra en la historia constitucional de la Monarquía limitada. En su origen, el constitucionalismo pretendió racionalizar el ejercicio del poder absoluto y someterlo a la razón. Para ello, se separó el poder legislativo y el poder judicial de la Corona: ambos poderes se configuraron separadamente, al margen de las habituales injerencias del Monarca; pero el Rey mantuvo un conjunto de poderes entre los que se encontraba el poder ejecutivo , que continuó siendo un poder residual de la Monarquía, dotado de discrecionalidad y sumamente refractario a su regulación jurídica.
En esta primera etapa, el poder ejecutivo no da lugar a un órgano autónomo: el Gobierno es nombrado y separado libremente por el Rey, es decir, el Gobierno no existe al margen de la Corona. La Corona ya no es un poder absoluto, pero sí es titular del poder ejecutivo.
A medida que avanza el s. XIX, el parlamentarismo se va consolidando; y la Monarquía se somete a nuevos límites. En este período, el Gobierno va a ocupar un lugar intermedio entre la Corona y el Parlamento; y alrededor de una nueva figura: el Presidente del Gobierno. El Gobierno se haya sometido a una doble confianza, es decir, depende para existir de la confianza del Jefe del Estado y del Parlamento. El poder ejecutivo se comparte entre el Rey –que conserva algunas funciones ejecutivas- y el Gobierno. Tras la II GM, la Corona pasa a ser un órgano representativo del Estado, sólo la Jefatura del Estado y pierde todo poder ejecutivo. En esta etapa, el Gobierno se consolida como órgano constitucional autónomo, dejando de ser el Gobierno de la Corona y se convierte en el Gobierno de la Nación : el Gobierno depende únicamente de la confianza parlamentaria, ya no depende de la confianza del Rey; y además, el poder ejecutivo, no se comparte. El Jefe del Estado no conserva ningún poder ejecutivo.
La CE78 acoge este último modelo: el Gobierno es el único titular del poder ejecutivo del Estado, y el Jefe del Estado tan sólo conserva funciones simbólicas o moderadoras, en relación con el poder ejecutivo.
El Gobierno se regula en los Título IV y V de la CE. El Título IV CE regula la formación, composición y funciones del Gobierno; así como su cese y la responsabilidad penal de sus miembros. El Título V CE , regula las relaciones del Gobierno con las Cortes Generales. El Gobierno tiene su origen en una votación de investidura en el Congreso de los Diputados, a través de la cual, la mayoría parlamentaria otorga su confianza al Presidente del Gobierno sobre la base de un programa político presentado por éste. Tras la investidura –confianza parlamentaria-, el Presidente del Gobierno procede a la formación de su Gobierno; y nace una recíproca relación de confianza entre el Gobierno y el Parlamento.
Constitucionalmente, las Cortes Generales ocupan la posición de supremacía en el sistema parlamentario. Pero, en la práctica, el Gobierno asume la dirección política del Estado ; y la hegemonía diaria en el proceso político, gira alrededor de éste. Esto se debe a:
- El nacimiento parlamentario del Gobierno compromete a la mayoría parlamentaria al apoyo y colaboración con la acción del
Gobierno, lo que refuerza la posición del Gobierno, en la medida en que subordina a la mayoría parlamentaria.
- Los mecanismos para exigir responsabilidad política al Gobierno están regulados de tal forma que es difícil que el Parlamento fuerce la dimisión de un Gobierno. Por tanto, se ha pasado del parlamentarismo radical previo a la II GM; al parlamentarismo racionalizado o limitado, en el que se fomenta la estabilidad gubernamental.
- (^) Las importantes funciones que se atribuyen a un ejecutivo moderno en el marco del Estado social. En esta forma social de Estado, el Gobierno debe tener capacidad de acción, por lo que posee iniciativa legislativa preferente, facultad de disolución anticipada del Parlamento y tiene la iniciativa para convocar referéndums.
- El Gobierno se refuerza debido al protagonismo de los partidos políticos como sujetos fundamentales de participación porque gracias a la mediación de los partidos, el Gobierno y el Parlamento mantienen una relación más estrecha: están integrados por los miembros del partido mayoritario. El líder del partido más votado está en el Gobierno y, la mayoría parlamentaria del mismo partido, sustenta la acción del Gobierno. De este modo, este proceso refuerza el liderazgo efectivo del Gobierno sobre el Parlamento.
El Gobierno también mantiene una estrecha relación con la Administración Pública. La distinción entre ambos es clara desde el punto de vista teórico:
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Composición y funcionamiento del Gobierno
Composición del Gobierno
Órganos del Gobierno
Unipersonales (arts. 98.1 CE y 1.2 Ley 50/1997)
Se distingue entre:
- Presidencia (art. 2 Ley 50/1997). Representa al Gobierno y dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo.
- Vicepresidencia (art. 3 Ley 50/1997). Es un figura de carácter eventual de apoyo político al Presidente del Gobierno, a la cual le corresponde el ejercicio de las funciones que les encomienda el Presidente. Si el Vicepresidente asume la responsabilidad de un Departamento Ministerial, ostentará también la condición de Ministro.
- Ministerios (art. 4 Ley 50/1997). Sus titulares son los Ministros; y es competencia del Presidente crear, modificar y suprimir por Real Decreto los Departamentos Ministeriales.
Los Ministros sin cartera se les atribuye la responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales (art. 4.2 Ley 50/1997).
Colegiados
Pueden ser:
- Consejo de Ministros (arts. 5 y 18 Ley 50/1997). Se compone del Presidente, del Vicepresidente y de los Ministros. El Presidente del Gobierno convoca y preside las reuniones del Consejo de Ministros, actuando como Secretario el Ministro de la Presidencia; y a estas reuniones podrán asistir los Secretarios de Estado cuando sean convocados.
Además, el orden del día de las reuniones del Consejo se fijará por el Presidente del Gobierno.
- (^) Comisiones Delegadas del Gobierno (arts. 6 y 19 Ley 50/1997). Su creación, modificación y supresión es acordada por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del Presidente del Gobierno; y están integradas por varios miembros del Gobierno y, en su caso, por Secretarios de Estado.
Su función es examinar las cuestiones que afecten a varios Ministerios.
Órganos de colaboración y apoyo del Gobierno
Se clasifican en:
- Secretarías del Estado (art. 7 Ley 50/1997). Son órganos superiores de la Administración General del Estado; y son directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica (determinadas en la LOFAGE1). Además, pueden ostentar la representación de sus respectivos Ministros por delegación expresa; y actúan bajo la dirección del Presidente del Gobierno –cuando estén adscritos a la Presidencia- o del titular de un departamento ministerial.
- Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (art. 8 Ley 50/1997). Está integrada por los titulares de las secretarías del Estado y por los Subsecretarios de los distintos departamentos ministeriales.
La presidencia de la Comisión corresponde a un Vicepresidente del Gobierno o, en su defecto, al Ministro de la Presidencia.
Las reuniones de la Comisión no tienen carácter preparatorio de las sesiones del Consejo de Ministros y, en ningún caso, la Comisión podrá adoptar decisiones o acuerdos por delegación del Gobierno.
- (^) Secretariado del Gobierno (art. 9 Ley 50/1997). Órgano de apoyo del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios; y se integra en la estructura orgánica del Ministerio de la Presidencia.
- Gabinetes (art. 10 Ley 50/1997). Son órganos de apoyo político y técnico del Presidente del Gobierno, del Vicepresidente, de los Ministros y de los Secretarios de Estado; y sus miembros realizan tareas de confianza y asesoramiento especial.
1 Ley Orgánica de Funcionamiento de la Administración General del Estado.
- Prever resistencias y posibles efectos secundarios no deseados. Estos exige idear una estrategia continuada de actuación.
- Iniciativas legislativas concretas.
- Ejercicio de la potestad para dictar normas con rango y fuerza de ley.
- Ejecutar las leyes aprobadas por el Parlamento.
- Valorar los resultados obtenidos con esa ejecución y, llegado el caso, hacer las oportunas rectificaciones; y reiniciar el ciclo descrito.
La función de Gobierno también comprende en la actualidad el ejercicio de funciones arbitrales que con anterioridad correspondían a la Corona: facultad para proponer la disolución de las Cámaras, para proponer un referéndum consultivo, potestad para hacer frente a las situaciones de excepción, y el mando efectivo de las FFAA y la Defensa Nacional.
En la CE78, la función del Gobierno es definida en el art. 77 CE, que traza un esquema básico funcional: el Gobierno dirige la política interior y exterior del Estado, la Administración civil y militar, y la Defensa del Estado. Además, ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria, de acuerdo con la CE y las leyes. De este artículo se extraen dos ámbitos funcionales del Gobierno: ámbito de dirección política del Estado y ámbito de acción ejecutiva del Estado.
Ámbito de dirección política del Estado
- El Gobierno es responsable de redactar el programa político, fijando los objetivos del Gobierno (art. 99 CE). De obtener la confianza, surge un compromiso entre el Gobierno y el Congreso por el que Congreso debe respaldar las medidas gubernamentales que desarrolle el Gobierno.
- Además, corresponde al Gobierno la elaboración de los PGE (art. 134 CE) y el monopolio de elaboración de los Proyectos de Planificación Económica (art. 131 CE). También, el Gobierno emite deuda pública (art. 5 Ley 50/1997).
Estas funciones requieren que el Gobierno disponga de una sólida estructura de información estadística y servicio (art. 5 Ley 50/1997): Instituto Nacional de Estadística, Centro de Investigaciones Sociológicas, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
- El Gobierno también posee la iniciativa legislativa gubernamental (art. 87 CE), y la facultad para dictar Decretos-Leyes (art. 86 CE) y Decretos legislativos, previa delegación parlamentaria (arts. 82- CE).
- Por otra parte, según el art. 116 CE, el Gobierno también posee la iniciativa para la declaración de los Estados excepcionales; y según el art. 115 CE, también la iniciativa para disolver anticipadamente las Cortes Generales y fijar la fecha anticipada de las elecciones.
- Además, también posee la función de propuesta de referéndum consultivo (art. 92 CE); y la prerrogativa del derecho de gracia.
- Junto a esto, puede proponer el nombramiento del Fiscal General del Estado y de dos Magistrados del TC. También está legitimado para interponer recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencias.
- Según el art. 155 CE, es el Gobierno quien propone al Senado las medidas coercitivas para obligar a las CCAA cumplir sus obligaciones constitucionales; y el art. 150.2 CE permite supervisar el ejercicio de las competencias estatales que hubieran sido delegadas o transferidas a las CCAA.
Ámbito de acción ejecutiva del Estado
- Comprende el ejercicio de la potestad reglamentaria, consistente en expedir Decretos en el Consejo de Ministros, el nombramiento de empleos civiles y militares, la concesión de honores y distinciones públicos.
- También compete la dirección de la Administración General del Estado, y por tanto, la gestión de los servicios públicos estatales sometidos al Derecho administrativo.
Estatuto de los miembros del Gobierno
Los miembros del Gobierno se encuentran establecidos en los arts. 98.1 CE y 1.2 Ley 50/1997, y son el Presidente, el Vicepresidente y los Ministros; y poseen diferentes requisitos de acceso, nombramiento, cese, suplencia, régimen de incompatibilidades y responsabilidad criminal.
- (^) Requisitos de acceso (art. 11 Ley 50/1997). Ser español, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, y no estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme.
- Nombramiento (art. 12 Ley 50/1997).
2.a. Presidente. Por investidura parlamentaria. 2.b. Vicepresidente. Son nombrados por el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno. 2.c. (^) Ministros. Son nombrados por el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno.
- Cese (art. 12 Ley 50/1997). 2.d. Presidente. Tras la celebración de elecciones generales, por pérdida de la confianza parlamentaria, o por dimisión o fallecimiento. 2.e. Vicepresidente. Son separados por el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno; y la separación de los Ministros sin cartera llevará aparejada la extinción de dichos órganos.
2.f. Ministros. Son separados por el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno; y la separación de los Ministros sin cartera llevará aparejada la extinción de dichos órganos.
- Suplencia (art. 13 Ley 50/1997).
2.g. Presidente. En los casos de vacante, ausencia o enfermedad, sus funciones serán asumidas por los Vicepresidentes, de acuerdo con el correspondiente orden de prelación y, en defecto de ellos, por los Ministros según el orden de precedencia de los Departamentos. 2.h. Vicepresidente. No está prevista.
2.i. Ministros. Es determinada por el Real Decreto del Presidente del Gobierno.
- Régimen de incompatibilidades (arts. 98.3 CE y 14 Ley 50/1997). No pueden ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna. Asimismo, son de aplicación el régimen de incompatibilidades de los altos cargos de la Administración General del Estado 2.
- Responsabilidad criminal (art. 102 CE). Poseen aforamiento ante la Sala de lo Penal del TS. Si la acusación fuere por traición o por cualquier delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, sólo podrá ser planteada por iniciativa de 1/4 de los miembros del Congreso, y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo. Por otra parte, la prerrogativa real de gracia no es aplicable.
2 Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado.
Comienza con las consultas del Rey con los representantes designados por los grupos políticos que han obtenido representación parlamentaria en el Congreso tras la celebración de elecciones generales.
Las consultas , en el momento inicial, no ce celebran con los portavoces de los grupos parlamentarios, sino con representantes de los partidos o grupos que tiene alguna representación. A tal efecto, son irrelevantes los partidos que obtienen representación del Senado si no coinciden con los del Congreso. Finalizadas las consultas, el Rey propone al Congreso -a través del Presidente del Congreso- el nombre de la persona que está en condiciones de obtener la investidura parlamentaria; teniendo en cuenta la composición política del Congreso.
En función de su misión como símbolo, el Rey no puede hacer prevalecer su criterio, y el candidato debe estar en condiciones de obtener la confianza parlamentaria; aunque puede proponer como candidato a cualquier persona que no tenga la condición de parlamentario.
La propuesta es refrendada por el Presidente del Congreso, y para el refrendante es un acto debido.
El art. 171 REGLC prevé la celebración de un debate previo a la votación , en el que interviene el candidato y tras él, los portavoces de los grupos parlamentarios para explicar el sentido de su voto. Después de ello, la sesión finaliza con la votación pública y por llamamiento (art. 85 REGLC). La confianza se verá otorgada si el candidato obtiene la mayoría absoluta de los votos del Congreso. De no alcanzarse la confianza, se vuelve a proponer a las 48 horas, y el candidato resultará investido si obtiene la mayoría simple. Antes de proceder a esta última votación, el candidato y los grupos parlamentarios pueden intervenir de nuevo ante la Cámara. Si tampoco se obtiene en segunda votación la mayoría obtenida, se tramitarán sucesivas propuestas en la misma forma descrita. Si finalmente, trascurrido el plazo de dos meses desde la primera votación de investidura fallida, ningún candidato obtiene la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones, con el refrendo del Presidente del Congreso de los Diputados. El voto de investidura, en favor de un candidato a Presidente propuesto por una moción de censura aprobada por el Congreso (arts. 113 y 114 CE) Se vota de manera simultánea la censura al Gobierno y la investidura de un nuevo Presidente. Tras la investidura por cualquiera de las dos vías, el Rey nombra al Presidente del Gobierno mediante un Real Decreto refrendado por el Presidente del Congreso de los Diputados.
La funciones del Presidente del Gobierno.
La importancia capital del Presidente también deriva de las funciones constitucionales y políticas que éste realiza:
- Papel que desempeña en la formación del resto del Gobierno. El Presidente, una vez nombrado, dispone de la capacidad para proponer el nombramiento y cese de los miembros del Gobierno que dependen de su confianza. Además, es quien elabora el programa del Gobierno que defiende en su investidura, y sobre él se establece la relación fiduciaria del Congreso con el Gobierno.
- Dirección y coordinación del Gobierno. Como indica el art. 98 CE, se atribuye al Presidente la función de dirigir y coordinar la acción de Gobierno: convoca al Consejo de Ministros, fija el orden del día, preside el Consejo, y atiende al cumplimiento de sus resoluciones. Además, representa al Gobierno internacionalmente, y ante el resto de órganos constitucionales. Por otra parte, personaliza las más importantes funciones del Gobierno y tiene constitucionalmente, la facultad de propuesta de varias de esas funciones del Gobierno: propuesta de cuestión de confianza, propuesta de referéndum consultivo, etc. También tiene atribuido el mando efectivo de las FFAA y quien refrenda los principales actos del Rey. Sus principales funciones están detalladas en el art. 2 LO 50/1997: el Presidente es un verdadero director del Gobierno, no es un primus interpares.
- La preminencia del Presidente se refuerza porque adopta personalmente algunas de las decisiones políticas , como la presentación de una cuestión de confianza, la disolución de las Cámaras y la convocatoria de elecciones, la presentación de recursos de inconstitucionalidad, etc.
- Liderazgo político de la figura presidencial. El Presidente es el líder de la mayoría parlamentaria que apoya al Gobierno y el líder del partido político con mayor respaldo electoral en un período determinado, y el líder electoral en las elecciones generales –elecciones legislativas, pero que políticamente suponen una elección indirecta de la Presidencia del Gobierno-. Estos se puede reforzar más dependiendo de la personalidad del Presidente del Gobierno, si en la práctica política, esa personalidad lo convierte en líder social: este rasgo no se reproduce estructuralmente, sino que depende del carisma y autoridad.
